对政府投资审计的思考

第一篇：对政府投资审计的思考

政府投资工程的结算还能以“审计”为准吗？

——对政府投资工程结算审计的思考

刘润升

目前，在政府投资审计过程中存在这样一种认识，说《审计法》第二十二条规定的“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督”中，审计的目的不是工程结算，而是预算的执行情况。审计结果不能作为工程竣工结算的依据。针对此问题，我觉得应理顺以下几点。

一、首先要理顺政府投资项目中的预算执行情况的审计与项目投资中的工程结算审计之间的关系

预算执行情况的审计是指各级审计机关依据本级人大审查和批准的年度财政预算，对本级财政及各预算执行部门和单位，在预算执行过程中筹集、分配和使用财政资金的情况以及组织政府预算收支任务完成情况和其他财政收支的真实、合法、效益性所进行的审计监督。

从预算执行审计的概念中我们不难理解，政府投资和以政府投资为主的建设项目的资金应该是本级人大审查和批准的年度财政预算中的资金。

《预算法》第五十三条“各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责”。这理“预算执行”中的“预算”包括本级人大审查和批准的年度财政预算中的政府投资预算－工程预算。“执行结果”在政府投资的预算中应是工程结算。也就是说，工程结算就是通过预算资金的安排，对完成政府投资的工程产品支付的最终价款，体现的是工程预算的支出。政府投资项目中的工程结算就是工程预算执行的结果，预算执行的过程就是工程预结算的过程。因此政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况的审计从狭义上来说就是工程的预结算的审计。政府投资项目中的预算执行情况的审计包括工程结算的审计，工程结算是工程项目预算执行的结果。政府投资项目中，工程结算与政府投资项目中预算执行情况的执行结果在概念上应是一致的，是同一概念的不同称谓。

二、如何正确理解预算执行情况和决算的审计 《审计法》第二十二条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督。这是政府投资审计的法律依据。政府投资项目的计价过程是：1.立项阶段的投资估算；2.设计阶段概算造价；3.施工阶段预算造价；4.招投标阶段合同价；5.合同实施阶段的结算价及竣工阶段的决算价。其中前四个阶段是项目预算的形成阶段。审计必要时应前移，对预算编制的合理性进行审查。合同实施阶段阶段就是预算的执行过程，工程结算价是预算执行的结果。在预算执行情况的审计过程中，重点应是预算执行的结果，既工程结算的审计。审查工程结算是否超过工程预算，是否按合同规定完成投资，工程结算是否真实、是否合法合规、是否存在虚报工程价款、是否按合同约定进行了施工结算，保证工程结算的真实性。竣工阶段的决算就是在工程结算的基础上的竣工财务决算，从筹集到竣工投产全过程的全部实际费用，是确定项目的总投资的依据。

三、如何理解工程结算与决算

前面说过，在政府投资的项目中，工程结算就预算执行的结果。工程的预算、结算及决算的过程，就是预算执行及工程竣工财务决算的过程。要正确理解工程结算与决算，必须了解工程财务，仅从工程的方面考虑是片面的，还应从财务方面考虑。那种把工程结算与决算隔离开的做法是错误的。在政府投资的审计过程中，工程结算与决算的审计是政府投资审计的两个重要内容，是确定工程造价、项目投资及结转固定资产的重要依据。那么工程结算与决算有哪些区别与联系呢。

1.工程结算。（1）工程结算是指在工程竣工验收阶段，经验收质量合格，并符合合同要求之后，按合同调价范围和调价方法，对实际发生的工程量增减、设备和材料价差等进行调整后计算和确定的价格，反映的是工程项目的实际造价，是最终工程价款结算。工程结算分为单位工程竣工结算、单项工程竣工结算和建设项目竣工总结算。工程结算工程价款等于合同价款加上施工过程中合同价款调整数额。（2）工程结算一般由工程承包单位编制，由工程发包方也就是建设单位审查，政府投资的项目按照《审计法》的规定应由政府审计部门进行审计监督，是预算执行审计的一部分。因为，如果政府审计部门不审计，最后的工程决算数审计是无法确定的，审计不承担因工程结算不实造成决算失真的风险。因此工程结算审计是预算执行和决算审计的必经程序。这也就是为什么政府投资要以审计结果作为工程竣工结算依据的理由，是《审计法》赋予政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算审计的必然。当然，如不是政府投资的，发包方也可以委托具有相应资质的工程造价咨询机构进行审查。

2.工程决算。（1）工程决算是工程竣工决算阶段，以实物数量和货币指标为计量单位，综合反映竣工项目从筹建开始到项目竣工交付使用为止的全部建设费用、建设成果和财务情况的总结性文件，是竣工验收报告的重要组成部分，工程决算是正确核定新增固定资产价值，考核分析投资效果，建立健全经济责任制的依据，是反映建设项目实际造价和投资效果的文件。工程决算一般由工程建设单位编制，上报相关主管部门审查。（2）工程决算包括从筹集到竣工投产全过程的全部实际费用，即包括建筑工程费、安装工程费、设备工器具购置费用及预备费和投资方向调节税等费用。按照财政部、国家发改委和建设部的有关文件规定，工程决算是由竣工财务决算说明书、竣工财务决算报表、工程竣工图和工程竣工造价对比分析四部分组成。前两部分又称建设项目竣工财务决算，是竣工决算的核心内容。

3.两者的联系和区别。（1）联系。一是工程结算和工程决算两者都是政府投资建设项目审计的重点内容；二是项目建设单位是工程结算和工程决算共同的主体；三是工程结算是工程决算的组成部分，工程结算是决算的基础，工程结算应按照决算的要求，在相关内容上与决算保持一致。（2）区别。一是范围不同：工程结算确定的是工程建设阶段的工程价款，包括建筑工程费、安装工程费等；竣工决算包括从筹集到竣工投产全过程的全部实际费用，即包括建筑工程费、安装工程费、设备工器具购置费用及预备费以及监理费、设计费、建设单位管理费等费用。二是主体不同：工程结算是在建设单位和施工单位之间进行，有两个平等的主体；工程决算是由建设单位对工程项目发生的费用进行归集、分配、汇总编制，只有一个主体。三是时间不同：工程结算发生在工程决算之前，只有工程结算完成后，才能进行工程决算。四是作用不同：工程结算是施工单位向建设单位索取工程报酬的依据，反映的是项目建设阶段的工作成果；工程决算是正确核算新增固定资产价值，考核分析投资效果，反映的是综合、全面、完整的项目建设的最终成果。五是依据法规不同：目前，工程结算的编制主要依据财政部、建设部联合发布的《建设工程价款结算暂行办法》；工程决算的编制主要依据财政部发布的《基本建设财务管理规定》；六是审计侧重点不同：工程结算审计主要侧重于工程造价审计；工程决算审计包含了对工程及财务等全部建设费用的审计。

总之，工程竣工结算与决算是建设工程估算、概算、预算、结算、决算“五算”中的最后两个环节，是最终反映建设项目实际工程造价和建设情况的综合体现，工程结算、决算涉及诸多主体、环节与内容，是一项复杂的系统工程。正确理解、认识结算、决算的区别与联系，有助于我们高质量、真实、完整、全面地反映、评价项目的实际建设情况。

四、正确理解《审计法》与《合同法》的“矛盾” 首先从立法的角度来说，《审计法》和《合同法》是调整不同关系的法律，不存在矛盾。审计机关依据《审计法》对政府投资项目进行审计属于行政监督，监督对象是使用政府资金的建设单位。是规范建设单位的行为，审计要求建设单位在与施工单位签订合同及工程结算时，不得恶意串通，损害国家、集体或第三人利益的，签订施工合同应符合《合同法》的规定。《审计法》要求审计人员依法办事就是要求审计人员严格遵守《合同法》的规定，损害合同双方的利益审计要承担责任。因此，审计人员在执行《审计法》的过程中也是维护《合同法》的有效执行的过程。

审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与施工单位的合同效力。

政府投资工程审计的过程是按照法定的审计程序进行的，审计程序是完全符合《合同法》中的平等、自愿原则的。审计程序中对审计结果除征求建设单位的意见外，为了维护《合同法》的平等自愿原则，还要征求施工单位的意见。

《合同法》规范的是民事法律关系，合同双方的法律地位是平等的，在政府投资项目中的合同双方，原则上是政府与施工单位。政府投资项目施工合同中的建设方就是政府委托的代建方。其他监督机关如财政、审计等对建设单位资金的使用等进行内部检查与外部监督，这些监督单位原则上也构成了合同关系中建设单位的一方。审计作为建设单位资金使用的监督方，代表建设单位对施工单位上报的造价进行审计，没有改变建设单位与施工单位的民事法律关系，审计对建设单位出具的审计结果没有限制施工单位的民事诉求。下面通过审计程序来分析一下政府投资工程结算的过程，进而说明《审计法》与《合同法》之间的关系。

政府投资的项目审计的程序是：

（一）工程完工后施工单位在规定的时间内向建设单位上报工程结算书；

（二）建设单位对施工单位上报的工程结算书的资料进行检查，在符合要求的情况下报审计单位对工程结算进行审计。这个过程审计是按《审计法》、《预算法》的规定，履行审计监督职责，审计代表建设单位对上报的工程结算书进行审计，确保工程结算的真实性、合规性。这一过程，符合施工单位上报，建设单位对其进行审核的程序。在此过程中，审计不是第三方，而是代表建设单位对工程结算的审计，是合同中的一方，审计没有用行政行为去干涉民事行为。

（三）审计对工程结算书审计完成后先征求建设单位的意见。在此过程中，建设单位对征求意见的审计结果不服，可以进行反馈意见。

（四）由审计单位与建设单位就审计结算书征求施工单位的意见。这一审计程序，是履行《合同法》第三条“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”的规定。施工单位如对审计结果不服，按规定反馈意见。这一过程中审计没有影响建设单位与施工单位的合同效力及履行，没有限制施工单位的民事诉求，而是按照合同法中平等自愿的原则征求施工单位的意见，力求建设单位与施工单位达成共同的意见。

（五）审计结算书经双方同意后应在审计结算书上签字盖章，签字盖章的审计结算书具有法律效力。根据《合同法》第七十七条第一款的规定：“当事人协商一致，可以变更合同。双方当事人签订结算协议并实际履行的行为，亦可视为对合同约定的原结算方式的变更，该变更对双方当事人具有法律拘束力”。这一审计程序，符合《建设工程价款结算暂行办法》第十四条第二款“单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算经发、承包人签字盖章后有效”的规定。

（六）审计依据经双方签字的审计结算书出具审计结果。既按照双方签字的审计结算书给建设单位出具审计决定、审计报告。在这一审计程中，如果建设单位对审计结果不服，按照规定可以进行行政诉讼或复议。如果施工单位对审计结果不服，可以按合同约定进行仲裁或民事诉讼。这一过程中审计结果没有限制施工单位的民事诉求。

施工单位对建设单位的民事诉讼中，审计结算书上如有建设单位与施工单位的签字盖章，审计结算书应作为民事诉讼中建设单位一方的有力的证据应为法院所采用，因为双方签字的工程结算书对双方具有法律上的约束力，他符合《合同法》第三条“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”的规定及依据《合同法》制定的《建设工程价款结算暂行办法》第十四条第二款“单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算经发、承包人签字盖章后有效”的规定。

如果审计结果没有依据经建设单位和施工单位双方签字盖章的审计结算书而出具。既审计结算书上没有建设单位与施工单位的签字盖章，法院对审计结果不予采纳是完全正确的，一是因为，此时的审计结果仅代表建设单位一方，是审计的一种行政监督，是民事合同中的一方的意见，审计和建设单位在此民事诉讼中应为共同的被告（或原告）。法院不可能依据未经另一方认可证据（审计结算书）进行判决。二是因为审计程序是违法的，违反《合同法》中平等、自愿的原则。既审计结果没有按照《合同法》中平等的原则征求施工单位的意见，在民事诉讼中审计结果是建设单位一方提出的，没有经施工单位认可，违反了《合同法》第三条“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”的规定及依据《合同法》制定的《建设工程价款结算暂行办法》第十四条第二款“单项工程竣工结算或建设项目竣工总结算经发、承包人签字盖章后有效”的规定。因此法院不会把没有经双方确认审计结果作为判决的依据。

这里我们要明白，法院不把审计结果作为民事诉讼中的判决依据并不是法院判决“审计结果不能作为工程竣工结算的依据”，最高院及地方法院相关指导意见认为：审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承包单位的合同约定及依合同约定进行的工程结算，除非合同双方明确约定结算以政府审计为准，否则发包人不得以审计或财政评审的金额作为合同结算依据。因此审计结果能否作为工程竣工结算的依据在民事诉讼中是有条件的。一是在民事合同中双方约定，如果在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据，那么审计是作为第三方参与的，审计决定会作为法院定案的依据。二是如在民事合同中不约定以审计结果作为竣工结算依据，此时，审计应作为建设单位的监督方与建设单位共同构成了民事主体的一方，那么形成审计结果的工程结算书应作为建设单位一方的证据，法院应对建设单位的举证的合理性进行审判，而这时我们应向法院出示的是工程结算书的证据材料，而不是审计结果，审计结果此时对施工单位没有约束力，法院当然也不会采用。只要证明举证的事实情处，证据真实可靠，不违反合同中的有关约定，即使法院进行司法造价鉴定，鉴定的结果与审计结算书应基本一致，建设单位当然会胜诉的，这样会进一步证明审计结果的正确性，审计结果必然成为工程竣工结算的依据。

因此法院并没有否定《审计法》第二十二条“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督”的规定。《审计法》与《合同法》在政府投资工程结算审计中并不矛盾。

我们不能因为法院没有把审计结果作为民事诉讼判决的依据，就说《审计法》与《合同法》存在矛盾，也不能就此说审计结果不能作为工程竣工结算的依据。这些认识是片面的，是形而上学的。而应该认识到《审计法》是行政法，调整的对象是行政单位，在政府投资合同关系中是代表建设单位的一方，而《合同法》就是调整建设单位与施工单位的民事法律关系。合同一方中的建设单位无论以谁的审计结果作为工程结算的依据，不是《合同法》规定的内容，《合同法》不决定工程竣工结算由谁审定。在合同中未约定的情况下，即使建设单位的竣工结算是委托社会中介进行审定的，法院也不会以社会中介机构为建设单位出具的审核结果作为判决的依据。只要建设单位的最终审计结果不损害施工方的利益，不损害国家利益，不违反合同的约定，保证合同中平等的原则，由谁审计不影响合同的效力。审计机关作为政府法定的审计监督者，正确的审计结果理应成为工程竣工结算的依据。即使工程结算书经建设单位和施工单位双方签字认可，审计结果如能证明双方签字认可的工程结算书损害了国家利益，存在虚报工程价款，致使合同无效的情形，审计应给予无情的揭露，追回违规拔付的资金，对违法线索还应及时移送。

只要审计站位正确，明确审计对象，不越位，也不缺位，严格执行《审计法》，严格按审计程序进行政府投资审计，严格维护并遵守《合同法》及其他法律法规的规定，才能在政府投资审计中规避审计风险。才能使审计结果作为工程结算的有力依据，维护审计的权威。

在政府投资过程中审计机关人员必须定好位。审计的对象是建设单位，而不是施工单位，审计结果规范的是政府投资的建设单位，是一种行政监督行为。没有对施工单位做出强制规定，要求施工单位必须执行。审计结果是按《合同法》中的平等自愿原则征求施工单位的意见。施工单位可以对自己已完工程的结算聘请社会中介机构进行核对并审核，对审计机关为建设单位出具的审计结果提出异议。因此审计结果并没有限制施工单位的民事权利。施工单位对审计结果不服，可以按《合同法》的规定进行民事诉讼，要求法院委托的工程造价进行司法鉴定。只要审计结果及审计程序正确并符合合同及相关规定，审计完全可以预防这种诉讼风险。

第二篇：对政府投资工程审计的思考及建议

对政府投资工程审计的思考及建议

近年来，随着国家固定资产投资规模的扩大，各级审计机关加大了政府投资项目工程审计力度，起到了节约政府资金、遏制建设领域腐败、促进加强项目管理、保障投资效果等作用，取得了良好的效益和效益，但在开展此项工作的同时也暴露出一些值得思考的，完善政府投资工程审计，对促进国家投资建设的，具有积极的现实意义。

政府投资活动涉及国民经济各部门。搞好固定资产投资项目审计，对深化经济体制改革，加强宏观调控，提高投资效益，促进综合国力增长，保证社会主义市场经济健康发展有着重要的意义。一是监督国家政府投资法规、政策、制度的贯彻执行，维护经济秩序，保障投资建设的顺利进行。二是促进优化投资环境和建筑市场发育，保证政府投资按合理的结构和规模展开，为宏观调控服务。三是促进建立和健全政府投资项目的各项管理制度，帮助有关管理、建设部门及参建单位改善和加强内部管理，提高资金使用效益。四是对建设单位编制的《可行性论证报告》、《项目建议书》的内容真实性、准确性的审计，检查项目投资效益情况，积极推行投资绩效审计。五是查处违规违纪问题，促进节约投资，保护国家和人民的利益。

政府投资审计是国家审计机关依据《中华人民共和国审计法》及其实施条例、《审计机关国家建设项目审计准则》等法律、法规，以投资活动为主线对参与建设活动的设计、建设、监理、施工、材料供应等诸多单位和环节实施全过程监督控制，对固定资产投资立项的合法性、建设资金来源和使用的合理性、竣工投产后的效益性进行审计监督。从而最大限度地保障国家建设项目资金的真实、合法和效益，促使投资单位严格履行基本建设程序，遵守国家有关基本建设法规，制止盲目建设，减少损失浪费，起到防患未然的作用，以发挥审计监督职能的一种行政执法行为。政府投资审计的范围，一般按工程用途分为生产性和非生产性建设项目。生产性建设项目直接用于生产或为满足生产需要，包括工业、农业、水利、商业等建设项目。非生产性建设项目主要用于满足人民物质文化生活需要，包括住宅、办公楼、宾馆、文教卫生、公用设施等建设项目。总之，凡是属于国家拨款或国有投资占控股地位、银行贷款、自筹的建设项目，构成固定资产投资的项目都是固定资产投资审计的范围。

（一）审计内容仅以查错防弊为主，不评价项目绩效

由于投资领域的市场运作、建设管理尚不规范，发现和揭露建设过程中的违纪违规问题仍然是投资审计的主要内容。审计人员审查重点在建设、设计、施工、采购等单位的财务收支、项目建设管理、资金管理、概算执行、工程造价等方面，至于投资是否合理，经济效益、效益、环境效益如何，则一般不予评价。

（二）审计方式多是事后审计，缺少必要的事前预防和事中监控

建设项目具有周期长、投资额大、控制环节多等特点，建设过程中的决策、规划、设计、采购、招标、施工、监理等任一管理环节出现漏洞，都可能导致无法挽回的损失浪费。但是目前审计机关开展的投资审计多是还局限于完工后工程决算审计。

（三）审计人才短缺、审计手段落后

投资审计涉及的审计事项复杂、专业性强，要求审计人员除具备财务知识外，还要具备工程、法律知识，但是现阶段审计人员的专业多以财会为主；同时由于工程招投标、合同签订、施工等环节形成的业务数据采集、转换难度大，对审计人员的运用计算机辅助审计的能力提出了更高的要求，因此大多没有开展计算机辅助审计，审计手段落后。

（四）审计风险难以得到有效控制

审计人员的风险意识不强，所采取的方法、程序不规范，自身专业知识、经验能力不足必然带来审计风险；有些投资项目复杂、内控制度不健全，工程管理不规范；而被审计单位如果不积极配合，提供的资料不真实或不完整，更容易使审计人员做出错误的判断。

四、对策和建议

（一）关注投资项目的经济效益、社会效益和环境效益，做出绩效评价

审计署在2008年7月发布的《2008年至2012年审计工作发展规划》中明确提出“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性。至2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。”目前社会各界也对政府投资工程的损失浪费、投资效益差的关注度不断上升。因此，投资审计必须分析项目建设是否按照规定的基建程序报批、是否按批准的概算内容执行，分析政府投资的建设资金分配原则是否符合国家投资政策、投资规模是否在批准的预算之内、投资结构是否合理、投资分配的内控制度是否健全有效；从而就整体和局部、长远和近期来分析项目投资的效益、社会效益和环境效益，深入分析投资绩效没有达标的原因。但是目前我国对政府投资项目没有规范的绩效评价指标，而使审计人员对项目绩效的评价缺乏统一的指导，影响评价的客观性和科学性。建议应当综合考虑项目行业、项目类别、地区经济差异等因素，加快建立评价投资项目绩效的评价指标体系。

（二）坚持关口前移，全程跟踪审计

全程跟踪审计可以防患于未然、在审计过程中提出切实可行的意见和建议，边审计、边整改，确保工程质量、避免损失浪费、节约财政资金、发挥审计“免疫系统”功能。在政府投资决策前，审计部门应联合相关部门，认真开展市场调研，对投资项目的可行性、发展前景和效益水平进行综合评估，为领导决策提供科学合理的意见和建议；在项目前期准备阶段，严把图纸设计关、招投标关、合同签订关和工程预算关，从源头上监督建设行为；在施工建设阶段，应当让监督贯穿于施工全过程审查工程：签证是否及时、真实、合理，有无变更、手续是否完备，审查工程材料价格真实性、合理性、合规性，审查工程施工进度是否符合合同约定的工期要求，工程进度表是否已由工程临理人员或甲方代表按实际情况签字，施工进度是否真实合理，审查工程施工是否按照合同与图纸进行施工，有无偷工减料的现象；在竣工决算阶段，应注重对工程量、取费标准、材料差价、定额套用的审计，有无虚增工程量、高套、错套定额等提高工程造价的现象。目前，已有一些审计机关在当地政府的支持下，探索实施政府重点投资项目的审计员派驻制度。其基本做法是：由地方政府出台关于重点建设项目派驻审计员的专门规定，审计机关按照规定派出审计员进驻重点建设项目的工作现场，对建设项目实施从勘察设计到竣工验收的全过程跟踪审计。审计员派驻制度有助于加强重点建设项目的审计监督，值得推广。

（三）提高审计人员综合素质

投资项目绩效审计与全程跟踪审计能否顺利开展，取决于审计人员人员素质。工程项目审计人员要提高政治素质，具有坚定的政治方向和高尚的职业道德，要客观公正、实事求是、廉洁奉公、保守秘密，在工作中坚持原则，不怕得罪人，敢于同一切违法乱纪行为作斗争，对审计中发现的违法违纪行为问题大胆如实揭露和反映；要提高审计人员的业务水来平，可以采用以下方式：一是人才的外部引进，即适当增加编制，用于引进审计机关所亟须的工程技术人才，尤其是既懂工程技术又懂财务审计的复合型人才；二是人才的内部培养，一方面要通过各种培训，使审计人员能够更新观念、知识和技能，尽快适应开展固定资产投资审计工作的需要，另一方面则可以通过一定的奖励措施，鼓励审计人员自学专业知识，获取专业资格证书；三是系统内部的人才整合，即上级审计机关对于享有审计权限而又人手不够的固定资产投资审计项目，可以委托或者授权下级审计机关来办理；四是建立外部人才，即与师事务所以及其他中介、咨询机构中的技术专家建立稳定的合作关系，在必要时可以聘请他们参与对于重点建设项目的审计工作。

（四）要有效防范审计风险

审计人员要将风险意识贯穿于审计全过程，将风险和防范措施纳入审计程序的各个环节；在审计中要搞好工程审计风险评估，以评估结果作为拟订审计计划、实施审查、做出审计结论的重要依据。审计机关要加强内部质量控制制度建设，制定好项目审计质量控制制度和复核制度，审计人员和复核人员严格按照制度进行对照，严谨细致地工作；还要建立责任追究制度，明确审计人员各自的权力和责任，促进工程审计人员各负其责、各担风险。

如何做好政府投资项目竣工决算审计

临沭县审计局 杨同山

政府投资项目一般都具有基础性、公益性等特点，是政府投资建设的民心工程，因此加强对政府投资项目的真实性、合法性、效益性审计监督，对于确保政府投资资金的有效控制和合理使用具有十分重要的作用。下面就如何做好政府投资项目竣工决算审计谈一点看法。

一、全面掌握审计项目的基本情况。

在审计开始之前应对所审计项目开展深入细致的审前调查, 认真收集工程建设涉及的相关资料，对工程现场进行实地踏看，对建设项目的资金来源、立项批复、项目实施过程中曾经出现的重大变更以及项目实施单位的基本情况有充分的了解，做到心中有数，并根据审计项目的重点、难点和应达到的目的，制定出合理有序、有针对性的审计实施方案。要求被审计单位对送审资料的真实性、完整性、合法性负责并提供承诺，确保审计资料可靠，在规避审计风险的同时，提高审计效率。

二、切实做好招标文书和施工合同、补充协议的审查工作。在审计过程中，重点审查施工合同、补充协议与招标文书是否相一致，如果施工合同存在严重违反招标文书精神实质的内容，审计机关可与建设主管部门联系，按照《招投标法》的规定责令纠正，施工合同、补充协议对最后的竣工决算至关重要。如果签订的合同、协议不合理，给政府造成经济损失但又无法纠正的，应在审计报告中予以批露，可以移送给纪检、监察机关，从而督促建设单位从源头上杜绝不合理的合同、协议，维护政府利益。

三、坚持全面审计，重点关注工程造价。

政府投资项目具有建设周期长、投资大、影响因素多的特点，因此，在政府投资项目竣工决算审计时，应采取全面审查、突出重点的审计方法。一是要审查部分造价高，影响大，容易出现问题的项目，主要可采取经验判断、数据复核和现场抽查审计的方法进行审核；二是要加强对合同外增减工程的审计监督，审计时应对增减工程的工程量计算规则、人工费、材料费、机械费着重审计，对工程量的真实、合法、合理等方面结合施工合同和相关法律法规进行审核，对不真实的部分应坚决剔除；三是要重视对隐蔽工程的审核，隐蔽工程最容易出现高估冒算，对这一部分工程的审计除了要借助建设单位提供的现场验收资料外，还应采取现场调查、走访取证、实地探基等方法查证；四是要重视现场施工签证的审核。审计人员应认真审核工程签证的有关工作内容是否已包括在预算定额内，现场签证是否真实有效，严格把关，坚决杜绝不合规定的现场施工签证。

四、加强审计成果利用，扩大投资审计的影响。

一是审计中发现的问题，应及时做出准确的认定和评价，提出可行性建议和合理化意见，督促建设单位和施工单位加强管理，完善规章制度，维护国家的合法利益。二是要关注政府投资项目所产生的经济效益与社会效益，为以后的国家建设项目计划提出可行的建议和办法，避免国家不必要的投资浪费，让有限的国有资金为人民办更多的实事、好事，发挥其应有的最大效益。

五、要建立一支高素质的投资审计队伍

政府投资项目竣工决算审计是一项法规性、专业性较强的工作，要求审计人员应具有很强的专业水平，除熟练掌握、正确运用政策法规外，还要具备多项业务知识，在业务上要熟悉建工程造价定额和有关规定，有较强的预决算编审能力，熟悉施工工艺、建筑结构、施工规范，了解建筑材料的性能和市场信息；不仅要有严谨的工作作风和高度的责任心，而且要对工作忠于职守，尽职尽责，耐心细致，以理服人。因此在审计人员的配备上要综合考虑，方能保证投资审计工作的真实性、合法性、效益性。

基层审计机关政府投资项目审计风险控制现状及建议随着中央扩大内需政策相继出台和基础建设项目投资规模不断扩大，基层审计机关担负投资项目审计任务越来越重，由于投资审计专业人才缺乏和相关审计法规制度不够健全，导致基层审计机关开展投资审计面临的问题多，潜在风险大，制约了审计职能作用发挥。

一、基层投资审计风险质量控制现状(一)基层政府投资审计工作总体水平不高。基层审计机关开展政府投资审计起步较晚，加上投资审计情况复杂，涉及的部门和被审计单位数量广，审计内容多、审计方法复杂、审计范围广泛以及审计要求较高等特点，给投资审计带来很大的风险。一般在对某个投资项目进行审计时，除对其相关的财务情况摸底外，还必须对其管理的政府投资项目从可研、申报、批复、立项、招投标、合同、工程监理等过程开展审计调查，由于内容多、范围广，而基层审计力量相对较薄弱，很多审计需要重点关注的问题，可能未了解到真实情况，这为投资审计工作发现问题和案件留下了隐患。(二)投资审计制度建设滞后。一是有关政府投资制度、办法有待完善。由于基层开展政府投资审计基本处于起步阶段，很多关于工程建设项目的规章制度以及投资审计的制度不健全，有关部门与审计的衔接也不尽合理。对于审计机关来讲，开展投资审计缺乏有力的制度保障和足够的外部支持，审计人员表现则为对于审计工作的开展缺乏明确的方向性和目的性，缺乏工作积极性和进取性，一旦出现诱惑或者威胁时可能会把持不住审计职业道德底线，给投资审计工作带来危害。二是建设业主单位内控制度不健全，工程管理水平不高、不规范，存在着较多管理上的问题。目前，政府投资项目的业主一般是政府职能部门代劳，由于怕影响到自己单位的形象等原因，可能会违心满足某些自我约束不强审计人员的不合理要求，或者刻意逢迎审计人员，形成一种潜在的交易，这也从客观上带来投资审计廉政风险。(三)实施投资审计难度大。一是由于建设单位管理工程建设水平不高，建设单位、施工单位普遍存在资料不齐全的问题，相关设计、监理、施工单位需要向审计提交的资料往往不能在规定的时间内提供，部份提供不全，有的甚至无法提供。往往是审计组要求什么资料，建设单位再去向相关单位索要或者临时补充。二是设计、施工、监理单位对于审计要求提供 资料存在一些抵触情绪，一旦审计忽略了相关资料，就很容易放过审计疑点。(四)开展投资审计风险较大。一是政府投资项目建设本身建设不规范。政府投资项目普遍都带有一定政府行为的因素在其中，很多建设程序上未严格执行有关的法律法规及部门规章，给审计工作的开展带来很大的不可预见风险。二是审计人员素质不高。由于专业审计水平不高，审计人员自身存在的技术问题，可能会忽略某些资料，导致审计工作难以深入问题的实质，进而使整个审计工作效果大大折扣。三是审计方法和手段较落后，也可能带来投资审计廉政风险。政府投资审计工作体现了较强的技术经济综合性特征，工程审计人员既要具备一定的财务知识，还要具备深厚的工程技术知识，同时还必须具有丰富的工作经验和职业判断能力，才能完成与施工技术内容有关的审计工作。目前，基层投资审计机关人员以及聘请参审人员的专业结构、知识、经验和能力有限，对于开展工程审计的经验不足、方法比较落后，审计业务水平只停留在简单的账面分析和实物取样方面。对于一些先进的审计方法比如概算与结算(决算)对比分析、施工单位财务收支与工程造价结算对比分析、现场踏勘抽样取证与报审施工现场记录资料对比分析、施工单位报审实物消耗量与业主对施工单位结算量对比分析都尚未进入审计实践，面对复杂的工程审计存在心有余而力不足的问题。而一些先进的审计手段和技术没有采用，审计就难以出成果。同时聘请的社会中介也可能对某些问题借故以技术水平有限，而不深入推进。四是审计操作不规范、控制不严、未严格遵守审计程序会带来的廉政风险隐患，投资审计实际工作表明，聘请社会中介开展政府投资审计，审计质量不稳定，在遵守审计程序，规范操作方面存在较大问题。(五)外聘人员参与审计工作监督管理乏力。目前，有少数社会中介组织自身要求不严，不能严格遵守职业道德可能带来审计廉政风险。一是由于基层审计机关经费不足，只能聘请本地区的某些规模小的社会中介机构开展投资审计，可能出现中介执业人员和被审计单位或个人存在一定经济利益关系，难免可能存在“人情”审计的情况。二是审计机关也不可能做到对社会中介执业人员的个人情况进行详细的调查，难免全面真实了解中介执业人员的职业操守。三是社会中介组织和审计机关是平等的合同主体，不能对其进行廉政思想教育，只能通过以合同的形式约束社会中介组织和其执业人员，目前对中介组织参与政府投资审计工作行为规范和要求还停留在一个大的合同框架里面，没有一个具体的、贯穿整个审计过程的行为规范和操作规程。以上因素导致审计机关对于社会中介组织的约束力不强，对中介违反审计相关规定难以起到警示作用，不容易预防其在参与政府投资审计中的违法违规行为。

二、防范和化解投资审计风险的建议(一)健全完善投资审计管理制度，规范操作规程。针对基层投资审计制度建设薄弱的问题，建议政府机关和有关部门为政府投资审计工作的开展创造良好的制度保障。一是当地政府出台投资审计监督办法。主要解决审计机关对政府投资项目的管理职能和明确审计机关建设项目实时监督的工作职责(包括项目前期监督、建设现场监督和工程结算审计)以及相关部门的联动问题(发改部门、建设部门、财政部门和规划部门都要向审计机关报送有关项目建设资料，并积极配合审计工作)。从制度上保障社会中介机构参与投资项目审计有良好的法规依据，同时为审计机关加强对参与政府投资项目审计的社会中介及执业人员的监督有着制度依据。二是规范政府投资项目管理。相关业主单位要依据国家相关法律法规的规定，建立严格管理办法、提高工程管理水平、加强内部控制和制度建设，为审计部门开展投资审计工作提供良好的环境。三是审计机关要完善投资审计操作规程。制定相关目标考核责任制，明确审计组长廉政负责制，加强对审计组成员的廉洁从审的监督，形成层层抓落实、层层监督的制度。(二)加大对政府投资审计的投入。政府要从机构、人员和经费上满足投资审计的正常开展，争取政策引进投资审计专业人才，保障足够的经费，杜绝“为钱而审”行为。(三)加强对社会中介和专业人员的行为规范和制度约束。组织社会中介机构参与政府投资项目审计，应该加强对社会中介组织的遵守审计纪律和制度的监督。一是明确执业风险责任。坚持“谁委托、谁付费、谁负责”的原则，项目所有的审计文书都以审计机关的名义、格式、要求出具，组长、副组长均应由审计机关人员担任，审计组长对项目进行全过程控制，审计机关对项目的真实性、合法性负责;二是严格考核奖罚。加强自身审计力量的建设，强化对审计机关自身审计人员的业务素质教育培训，对于业绩水平高、模范遵守审计廉政纪律的审计人员要给予适当的奖励;三是加强跟踪监督。在组织审计项目实施过程中，加强对中介机构组织审计项目实施情况、业务质量监控，严格审计三级复核程序与质量控制。(四)严格审计纪律“八不准”。一是廉洁从审。始终要把投资审计廉政建设摆在首要位置，严格遵守审计人员廉洁从审的相关法律法规，把廉政从审的纪律观念贯穿于整个审计工 作之中，做到审前有警戒教育，审中有提醒监督，审后有考核小结。二是从严规范管理。在审计项目开始前，审计机关和审计组负责人签订廉政责任书，明确廉政责任，审计组结合审前学习进行廉政教育，把廉政工作作为硬任务落实到每个审计组成员，形成层层抓落实的良性机制;在审计实施过程中，要求所有审计人员严格执行审计纪律“八不准”规定，切断与被审计单位的一切经济往来，审计组成员相互提醒监督，形成处处有人管的监督机制;在审后考核中，实行廉政考核一票否决制，对廉政建设情况进行总结。(五)实现审计技术和手段的更新，全面推行计算机审计。综合运用多种审计方法开展政府投资项目审计，通过计算机等先进技术手段防止某些审计人员企图舞弊的风险，也有利于及时发现审计疑点，进而发掘深层次的问题;重视传统审计方法的更新，根据传统的审计分析方法结合现代计数机技术，综合运用综合对比分析法、工料分析法、银行核对法等审计方法，提高工作效率。

第三篇：加强政府投资建设项目审计的几点思考

加强政府投资建设项目审计的几点思考

来源：中国论文下载中心作者：未知请联系更改编辑：studa1211-

近年来，审计机关加大了对建设项目的审计监督力度，有效发挥审计监督作用，对规范建设资金使用，加强建设项目管理，提高投资效益，促进地方经济发展起到了积极作用。但由于投资审计领域的相关配套法规还不够健全，审计方法还不够成熟，审计内容还不够完善，使得投资审计尚处于一个探索发展的初级阶段，存在一些亟待解决的问题。

一、当前投资建设项目审计中存在的问题

1、建设项目审计相关法规不细近年来，中央和地方先后颁布了政府投资建设项目审计的相关准则和法规，如审计署下发了《审计机关国家建设项目审计准则》，笔者所在地武汉市颁布了《武汉市政府投资项目审计条例》，这些准则和法规的颁布，规定了审计机关应对国家建设项目的建设程序、资金使用、招标投标、合同管理、材料采购、工程结算和工程决算、工程质量、单位资质等方面进行审计监督，但其中规定的比较原则、抽象，不能指导审计实践。审计人员在具体工作中如何确定审计的范围与内容仍然感到缺乏依据和标准，对发现大量的建设管理问题如何界定的法律依据还比较模糊。

2、建设项目审计的力量薄弱随着政府对基础设施、公共设施等公共财政投资的国家建设项目的投入不断加大，对投资审计的要求就越来越高，审计人员必须具备建设项目管理、资金管理、工程造价控制、法律、宏观经济等方面的知识和经验，懂得从审计的角度敏锐捕捉问题，运用综合知识，掌握从宏观上认识问题和分析问题的意识和能力。但目前，审计部门具有这种能力的人员少之又少，工程专业人员也严重不足。

3、建设项目审计的手段落后限于目前审计机关的技术力量和装备水平，无法采取先进的检测手段，因而审计所依赖的工程实施过程的检测资料主要以监理单位提供的资料为主。但在实际审计中发现，监理单位可能没有尽职尽责，其提供的资料可能不能客观反映工程实施过程的真实情况，或填写不规范，或当时编造虚假记录，或事后补做虚假记录，或找不具监理资质的人员编造等等。所有这些，说明工程监理单位没有按规定进行监理验收，监理存在“走过场”的现象。因此，对工程隐蔽签证不实、虚签、多签工程量的鉴证问题，基本上只能靠审计人员专业知识、经验判断，增大了审计风险。

二、进一步加强建设项目审计的几点思路

1、明确思路 突出重点“以地方重点建设项目和财政性建设资金为主要审计和审计调查对象，检查和揭示财政性建设资金使用和建设项目管理方面存在的主要问题，达到规范管理，保证资金运行安全，提高投资效益的目的。”围绕着这一思路，在选择审计项目时，重点体现地方政府的投资方向，重点关注一些群众密切关心的建设项目和问题。根据工程建设的不同环节和阶段，分阶段抓重点，有针对性地确定审计工作的内容和方法，重点反映严重违规违纪、重大损失浪费、管理不善和投资效益低下等问题，反映建设经营管理体制、投资法制建设和政策方面存在的不适应、不配套问题。

2、微观着手 宏观着眼审计署投资司领导提出：跳出圈子，抓住点子，脱开利益，体现

效益。也就是说，从微观着手、宏观着眼，找出关键性问题，脱开自身利益，揭露原因，提高审计层次，体现审计产生的经济和社会效益。在实际工作中，我们要通过及时发现建设领域中出现的具有代表性、普遍性、倾向性、苗头性的新情况、新问题，深入分析其原因以及可能造成的危害和影响程度，提出积极的切实可行的对策，向政府和有关部门提出建设性意见，体现建设项目审计在监督深度、广度上的突破，提高审计的层次，发挥审计服务经济建设的作用。

3、全程跟踪 抓住环节随着工程量清单结算方式的执行和建设项目设计、监理逐步市场化，迫切需要改进审计方法，堵塞市场化运作中资金使用的漏洞，因此，应在审计方式、方法上开展全过程跟踪审计，把审计工作贯穿工程建设的可行性研究、立项、初步设计、施工图设计、施工、竣工决算等整个过程，尽可能将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来，实行监管“关口”前移，突出抓住以下五个重要环节，争取做到及时堵塞漏洞，减少损失浪费，提高资金使用效果。

一是投资规模控制环节，主要分析建设工程项目是否按批准的概算执行，有无擅自改变项目的投资额、增大和更改项目的建设规模和标准，有无计划外工程，是否存在批复概算的项目未开工的现象，测算投资是否超规模，从总体控制投资。

二是工程计量和变更环节，主要检查工程变更的现场会议纪要、经济技术论证、现场检查验收等重要环节的程序；对有怀疑和检举的工程量，运用抽芯或测量手段，加强现场核实；仔细复核工程计量和支付的资料、审批程序和签名手续，按工程进度计量的准确性；分析工程变更是否存在因设计或其他原因而造成的损失浪费。

三是建设资金使用环节，主要检查建设单位有无制订和实施严格的资金使用和管理方面的内部控制制度；是否严格执行专款专用的原则，有无截留、挤占、挪用资金情况；建设单位是否按合同、按计划、按预算、按基建程序及按工程进度计划拨款给项目相关的实施单位，拨款程序是否合规。

四是征地拆迁环节，主要检查有否签订征地拆迁承包合同和协议书、征地拆迁的范围是否符合相关规定、有无擅自扩大征地拆迁范围；补偿标准是否按市政府规定的标准执行；抽查征地拆迁费用是否按合同或协议规定拨付，有无如实、及时拨付被征拆单位，征地拆迁费用有无经过审核。

五是招投标和合同环节，主要检查勘察、设计、监理、施工有无按规定程序实行招投标，有无收取投标保证金，有无将符合资质条件的投标单位拒之门外；是否以招标文件、中标文件为基础签订合同，严格执行招投标和合同约定条款。

4、改进方法 强化手段根据不同的审计要求和审计目的，对不同项目、不同规模分别选择与此相适应的审计方法。

（1）、对工程内容简单，普通单一的投资项目，如：道路摊铺工程、装修装饰工程、维修改造工程、单体建筑工程、社区长效管理建设等，应进行工程结算审计。这些工程的主要成本是工程建筑成本，只要把工程结算审计了等于将整个工程审计了。通过工程结算审计，揭示项目管理上的存在问题，纠正施工企业结算中的高估冒算现象，客观公正地审定工程造价，就能有效地控制造价，达到节省投资的审计目的。

（2）、对一些投资涉及面广，项目完整的投资事项，如：新建学校、新建医院、新建道路等，进行竣工决算审计。这类工程不仅审其工程结算，还要审其资金管理，要对整个项目所有收支进行审计，包括征地拆迁支出、勘察设计支出、施工监理支出、建筑管理支出和基建收入等。通过竣工决算审计，纠正虚报投资、侵占国家权益的行为，核准整个项目的总投资，并以此作为资产交接和确定新增资产的价值依据。

（3）、对投资量大、建设周期长的重大建设项目，如行政中心建设、大型市政公共设施建设等，可根据条件建立审计员派驻制度，对项目建设的重要节点或者全过程进行跟踪审计。通过跟踪，将审计延伸到项目决策、组织、管理、实施、评估、验收的各个环节，由单纯的事后监督变为事前、事中、事后监督相结合，从而了解整个工程的管理情况、财务情况、质量情况，及时指出存在的主要问题，纠正违法违规行为，最大限度地发挥审计监督作用，确保公共资金真实、合法、有效地使用。

（4）、对一些具有全局性、影响广泛、群众关注、投资规模大的建设项目，如：标志工程、实事工程、社会公益工程等，可有选择地展开效益审计。效益审计是一种全面性、综合性、系统性、创新性的审计，在对项目投资决策、建设管理、资金使用、投资效果情况审计的基础上，揭露管理不善、决策失误造成的损失浪费和国有资产流失等问题，评价投资项目的效益，重点揭露影响投资经济、社会和生态效益的主要问题，提出科学合理的建设性意见，为政府科学决策、改善管理提供参考。

【参考文献】

[1] 李莉.论电子商务环境下企业管理新模式[J].企业经济, 2008,(05)http://.cn/.[2] 罗贤华.谈电子商务发展对企业管理的深层影响[J].商业时代, 2009,(10)http:///.[3] 王彤.论电子商务与企业管理信息系统的区别与联系[J].价值工程, 2010,(30)http://

第四篇：政府投资审计

当前政府投资审计信息化应用现状

近几年，虽然审计机关通过各种途径大力开展计算机培训，优化人员素质结构，使审计人员的整体素质有了一定的提高，但目前真正具有较高计算机应用水平的人员并不多，既精通计算机编程又熟悉投资审计业务的复合型人才则更少。同时，许多审计人员的计算机应用水平及相关技能无法得到同步提高，计算机应用仍停留在较低水平上，操作技能还不熟练。因而政府投资审计计算机人才缺乏的问题，也是制约投资化建设和发展的因素之一。

第五篇：搞好县级人大对政府投资建设项目审计

搞好县级人大对政府投资建设项目审计

监督的几点思考

-------腾冲县人大财经工委何家胜

为了加强和规范对政府投资建设项目的审计监督，提高审计质量和投资效益，2008年4月2日云南省人民政府第3次常务会议，根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》等法律、法规，结合云南省实际，通过了《云南省政府投资建设项目审计办法》(云南省政府145号令),其中:第五条“审计机关应当每年向本级人民政府和上一级审计机关报告政府投资建设项目的审计结果，并依法向社会公布审计结果。县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对政府投资建设项目的审计工作报告”。由此可见，加强对工程项目的审计监督和项目经济效益的审计评价已成为国家审计机关面临的一项重要工作任务，同时，也给人大机关对政府投资建设项目审计的审议监督带来了新的挑战。

由于我国公共财政的改革刚处于起步阶段，很多配套制度尚未建立，外部环境还不够完善，人大对政府投资审计的监督，审计机关对政府投资建设项目审计的实施，在具体实施中特别是在基层的实施过程中必然存在一些尚待完善的问题，需要我们认真加以研究和解决。本文试就此谈几点粗浅的看法。

一、充分认识政府投资建设项目审计的现状、存在问题是搞好人大对政府投资建设项目审计的审议监督前提

（一）审计的现状

1、审计相关法规的缺失

近年来，审计署及各级审计机关先后颁布了政府投资建设项目审计的相关准则和法规，但只是规定了审计机关应对国家建设项目的建设程序、资金使用、招标投标、合同管理、材料采购、工程结算和工程决算、工程质量、单位资质等方面进行审计监督，其规定的比较原则、抽象，不能指导审计实践。审计人员在具体工作中如何确定审计的范围与内容仍然感到缺乏依据和标准，对发现大量的建设管理问题如何界定的法律依据还比较模糊。

2、政府投资审计的力量不足

随着政府公共财政投资的不断加大，对投资审计的要求越来越高，审计人员必须具备审计、基本建设财务、建设项目管理、资金管理、工程造价控制、法律、宏观经济等方面的知识和经验，懂得从审计的角度敏锐捕捉问题，运用综合知识，掌握从宏观上认识问题和分析问题的意识和能力。但目前，审计部门具有这种能力的人员少之又少，具备资质的工程专业人员也严重不足。

3、建设项目审计的手段落后

限于目前审计机关的技术力量和装备水平，无法采取先进的检测手段，因而审计所依赖的工程实施过程的检测资料主要以监理单位提供的资料为主。对工程隐蔽签证不实、虚签、多签工程量的鉴证问题，基本上只能靠审计人员专业知识、经验判断，增大了审计风险。

4.整合审计资源带来的风险。

组织社会中介力量参与政府投资审计，整合审计资源，实践中这种做法正在得到运用，已初步显示成效。由于中介组织的局限性、经济效益性，会给国家审计带来组织风险。

（二）建筑市场中存在的问题

1、建筑市场不够规范，管理体制不明确

建设工程由决策、设计、招标投标、施工、工程竣工结算和决算及评估等阶段组成。现行建设工程项目管理体制名为“三位一体”，实际上存在着各自为政，互不配合，权责不清等问题，形成施工、监理、造价、管理、审计等环节相互脱节，内在有机联系紊乱，严重违背工程建设的内在规律，致使一些项目出现随意增加建设内容，提高建设标准，扩大建设规模等问题。这些建设工程项目未经充分的可行性分析，有的甚至未落实资金，具有极大的随意性和盲目性，造成项目投资的严重损失浪费。

2、招投标不严格按规范执行

招投标不严格按规范执行，如：有些工程发包单位搞“暗箱”操作，不按正常规定进行招标，向投标单位索要回扣、好处费；有的工程在招标前“设局”，招标中“演戏”，进行串标、陪标、买标、漏标等；有的建设单位采取指令发包、人情标、招标变议标、规避招投标等假招标形式，实现由指定投标人中标的违法目的。

3、违反建设程序，导致“三边工程”

建设程序是建设项目客观经济规律的反映，也是建设项目自然规律的要求，必须严格遵守。不少部门跑项目、争资金比较积极，但对前期工作却不够重视。往往为了“搭车”上项目，只好东拼西凑一些没有工作基础的项目开工建设，然后再补做前期工作，许多连初步设计甚至可行性研究报告还没有审批，成为边设计、边报批、边施工的“三边工程”，严重违反基本建设程序。

4、承包合同条款不清，责任不明确

有的工程项目合同格式过于简化，条款不严密，不规范，不完整，存在着许多漏洞，如工程范围比较笼统；人工、材料、机械单价和费率不作详细约定；工期、质量、违约责任不清等。特别是在包干合同中，往往对包干范围、质量要求、调整手续等没有明确设定，结果是包干项目包不死，合同形同虚设，最终还是按实结算，这样也就难以控制工程造价。

二、地方人大对政府投资建设项目审计监督中几个需要解决的问题

（一）人大监督面临政治体制障碍

在我国，最核心的政治体制问题还是党政领导体制问题。我国客观上存在两个公共管理系统，一是国家公共管理体系，主要由人大、政府和司法机关组成；二是执政党公共管理系统。人民代表大会是国家的最高权力机关，而中国共产党是我国政治体制中的最高领导机构。决策权、执行权和监督权这三种权力中，决策权是核心，执政党掌握这一权力，事实上也就控制了政治领导权。

从职权侧重的角度来划分，党委行使决策权、政府行使执行权、人大行使监督权。在国家权力运行中，党委往往直接决定本行政区域内的重大事务，甚至包括重大的行政事务和司法事务，党委的某些重大决定有时不经过人大依照法律程序讨论和决定，就直接交由行政、司法机关去执行，有时党委还与政府共同决定某些事务，对于党委的决定及其由行政、司法机关在实施中出现的问题，人大如何进行监督和纠正还缺少具体制度安排。另一方面，在人大对某些行政和法律行为监督时，在实践中往往会最终 “监督到党委头上”，转变成为人大对党的直接监督，而人大又是受党委领导的。因此，党的领导与人大监督的关系问题便成了一个影响人大监督职能发挥的政治体制难题。

（二）发挥人大监督法赋予的审议、监督职能，督促政府及相关职能部门按相关基本建设法律法规办事，以最大限度地提高政府投资的绩效。

按省政府145号令的要求，督促发展改革、财政、经济、建设等有关行政主管部门，应当将内政府投资建设项目的工程投资安排和预计完工项目情况抄送同级审计机关。

发挥人大监督法赋予的职能，建议政府对审计人员的补充、培训、经费的保障，同时督促财政及经济主管部门提高基建财务的管理工作。

（三）督促审计部门严格按政府投资建设项目审计办法的规定行使监督权，强化审计监督

1、明确思路突出重点

“以地方重点建设项目和财政性建设资金为主要审计和审计调查对象，检查和揭示财政性建设资金使用和建设项目管理方面存在的主要问题，达到规范管理，保证资金运行安全，提高投资效益。”围绕着这一思路，在选择审计项目时，重点体现地方政府的投资方向，重点关注一些群众密切关心的建设项目和问题。根据工程建设的不同环节和阶段，分阶段抓重点，有针对性地确定审计工作的内容和方法，重点反映严重违规违纪、重大损失浪费、管理不善和投资效益低下等问题，反映建设经营管理体制、投资法制建设和政策方面存在的不适应、不配套问题。

2、微观着手，宏观着眼，全程跟踪抓住环节

把审计工作贯穿工程建设的可行性研究、立项、初步设计、施工图设计、施工、竣工决算等整个过程，尽可能将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来，实行监管“关口”前移，找出关键性问题，揭露原因。及时发现建设领域中具有代表性、普遍性、倾向性、苗

头性的新情况、新问题，深入分析其原因以及可能造成的危害和影响程度，提出积极的切实可行的对策，向政府和有关部门提出建设性意见。全过程的审计监督主要表现在投资规模控制环节、招投标和合同环节、工程计量和变更环节、建设资金使用环节、征地拆迁环节。

4、改进方法强化手段

按不同审计要求和审计目的，对不同项目、不同规模分别选择与此相适应的审计方法。

（1）对工程内容简单，普通单一的投资项目，如：道路摊铺工程、装修装饰工程、维修改造工程、单体建筑工程、社区长效管理建设等，应进行工程结算审计。这些工程的主要成本是工程建筑成本，只要把工程结算审计了，等于将整个工程审计了。通过工程结算审计，揭示项目管理上的存在问题，纠正施工企业结算中的高估冒算现象，客观公正地审定工程造价，就能有效地控制造价，达到节省投资的审计目的。

（2）对一些投资涉及面广，项目完整的投资事项，如：新建学校、新建医院、新建道路等，进行竣工决算审计。这类工程不仅审其工程结算，还要审其资金管理，要对整个项目财务收支进行审计，包括征地拆迁支出、勘察设计支出、施工监理支出、建筑管理支出和基建收入等。通过竣工决算审计，纠正虚报投资、侵占国家权益的行为，核准整个项目的总投资，并以此作为资产交接和确定新增资产的价值依据。

（3）对投资量大、建设周期长的重大建设项目，如行政中心建设、大型市政公共设施建设等，可根据条件建立审计员派驻制度，对项目建设的重要节点或者全过程进行跟踪审计。通过跟踪，将审计延伸到项目决策、组织、管理、实施、评估、验收的各个环节，由单纯的事后监督变为事前、事中、事后监督相结合，从而了解整个工程的管理情况、财务情况、质量情况，及时指出存在的主要问题，纠正违法违规行为，最大限度地发挥审计监督作用，确保公共资金真实、合法、有效地使用。

（4）对一些具有全局性、影响广泛、群众关注、投资规模大的建设项目，如：标志工程、实事工程、社会公益工程等，可有选择地展开效益审计。效益审计是一种全面性、综合性、系统性、创新性的审计，在对项目投资决策、建设管理、资金使用、投资效果情况审计的基础上，揭露管理不善、决策失误造成的损失浪费和国有资产流失等问题，评价投资项目的效益，重点揭露影响投资经济、社会和生态效益的主要问题，提出科学合理的建设性意见，为政府科学决策、改善管理提供参考。

（四）支持审计机关创新审计机制

1．新国家建设项目审计监管体制

当前的突出问题主要表现为：一是主管职能部门监管不力；二是内控机制不完善；三是权责不明，政企不分。这造成了建设项目监管的“越位”和“缺位”，产生了“谁都管，谁也管不好、管不了”的现象。根据我国建设项目审计监管体制的缺陷，应重点采取以下措施：一是实行以审计机关统一集中行使监督职能为主的监督体制，修改并完善建设项目审计监督的规章制度，剥离原来分散在有关部门的监督职能，由审计机关统一集中行使，实现投资主体、管理主体与监督主体的彻底分离。二是理顺建设项目审计监管体制的内部机制。形

成审计机关与其他监管部门的协调关系，形成监督合力。

按145号令的要求，建设项目竣工决算未经审计机关审计的，或社会中介机构出具的审计报告未经审计机关审核的，有关部门不得办理工程价款最终结算和竣工验收手续。审计机关作为建设项目审计监督的主管部门，通过审计，严肃查处工程建设管理中的高估冒算、虚报投资、损失浪费、侵占国家权益等行为，为建设项目筑起一道坚实的“防护墙”。

2．建设项目的后评价审计

建设项目后评价其主要内容包括立项决策评价、设计施工评价、生产运营评价和建设效益评价，可以全面总结项目投资管理的经验和教训。工作中很少将建设项目后评价作为基本建设程序的一部分，但建设项目后评价工作具有投资项目审计的重要特性，因此，可以将建设项目后评价工作作为投资项目审计的组成部分，由审计机关负责开展对建设项目的后评价，最终实现建设项目的全过程监督。

建设项目后评价审计要运用系统工程的理论，采用宏观和微观相结合，经济和技术相结合的方法，全面对比考核项目前期预测情况、项目建成后实际结果，包括经济效益、社会效益、环境效益，分析生产项目建设条件变化，技术方案的实施，运营环境的变化等情况，从中发现问题、总结经验与教训。

三、搞好人大对政府投资建设项目审计监督工作的几点思考

（一）坚持执政为民，才能保证行使监督权的正确方向

宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”、“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”，这就表明人大及其常委会的职权是来自并受制于人民的。人大及其常委会的法律地位，决定了其权力行使的过程既是贯彻党的方针政策的过程也是代表人民利益，参与对国家事务管理的过程。因此作为代“民”行使监督权的机关必须忠实地代表人民的利益，时刻了解人民群众的愿望和要求，使监督工作始终按照人民的意志进行。

（二）人大对政府投资建设项目的监督，中心是加强对权力的制约和监督，维护国家建设资金的安全、完整实行政府投资建设项目预算编制审计报告方式，实行重大项目、重点事项审计报告方式，及时、真实地提交审计工作报告中所指出问题的整改情况报告。

对政府公共工程绩效审计，对政府投资建设项目过程及经营管理审计或调查，揭露问题，提出建议，加强对权力的制约和监督。

投资领域的权力主要表现为决策权、审批权、监管权、建设资金支配权等等。通过审计揭露政府领导或政府部门因决策不科学、不民主、不合理或决策失误造成的无效投资及损失浪费等问题，监督其决策行为；揭露项目概算与实际严重脱节或弄虚作假申报项目、骗取财政资金的情况，监督政府部门的项目审批工作有无失察、失职的问题；揭露建设领域因政府部门监管不力或监管滞后，造成损失浪费的问题，监督政府部门的监管行为是否及时有效；揭露政府领导或有关部门领导利用权力干预建设的活动，违反招投标法规的规定，干预工程

承发包，不顾批准的设计概算，干预工程建设过程、建设工期等滥用权力的行为，监督政府领导和有关部门领导的权力运用；揭露政府首长违反人大批准的财政预算安排，动用建设资金搞“政绩工程”、“形象工程”的违规行为，监督政府领导对建设资金的支配权。

（三）把人大跟踪督办与审计的跟踪审计有机地结合起来是保证政府投资建设项目审计效果的手段

建设工程项目具有周期长、投资额大、控制环节多等特点，任何一个环节出现问题，都可能导致重大的损失浪费。纠正这种现象，审计机关必须前移审计“关口”，实行从前期准备、建设实施直至竣工投入使用的全过程跟踪审计。

人大机关与审计部门一体，要善于综合运用各种监督形式和手段，加大监督力度。每年都确定1-2个事项作为监督的重点工作，运用议案、专题调查，上下联动执法检查，开展评议以及作决议决定等形式和手段，加大监督的力度。

加强跟踪督办，努力为群众多办实事。议题选准后，就锲而不舍，一抓到底。工作中我们不满足于作出决定决议，提出建议意见，而是把监督工作着力点放在跟踪督查上。认真抓好“督办”这一环节，对人大常委会作出的审议意见，决议决定或代表议案意见，采取领导督办，回查反馈，视察评议和跟踪督办等形式，加大监督力度。

总之，搞好人大对国家建设项目审计的监督，要从全面贯彻落实科学发展观，加强对权力的制约和监督，建设廉洁政府、责任政府和法制政府的高度，充分认识投资审计刚起步的现状，同时从提高审计威信的角度，人大机关要支持审计查出问题整改的重要性，督促相关单位把审计提出的各项整改措施落到实处，防止走过场，能立即整改的要立即整改，不能立即整改的要作出计划期限整改，做到事事有结果、件件有落实。综合运用各种监督形式和手段，加大监督力度。运用议案、专题调查，上下联动执法检查，开展评议以及作决议决定等形式和手段，加大监督的力度。人大监督工作的效果，在很大程度上取决于力所能及地为群众办些实事，只有多办实事，才能得到群众的信任和拥护，保证国家财政资金、建设资金真正地用在实处，以最大限度地提高政府投资的绩效，有效地保护干部。