我国农村地区公共图书馆建设的诸城模式研究

第一篇：我国农村地区公共图书馆建设的诸城模式研究

我国农村地区公共图书馆建设的诸城模式研

究

臧运平/宋桂娟/郑满生/牟肖光/姜仁珍/于良芝

2013-3-22 16:53:12 来源：《中国图书馆学报》(京)2012年5期

【英文标题】On Zhucheng Model of Public Library Construction to Rural Areas in China

【作者简介】臧运平，青岛农业大学图书馆研究馆员(青岛266109)；宋桂娟，山东省诸城市图书馆馆长、研究馆员（诸城262200）；郑满生，牟肖光，青岛农业大学图书馆馆员；姜仁珍，青岛农业大学图书馆副研究馆员(青岛266109)；于良芝，南开大学信息资源管理系教授，博士生导师，Email：lzhyu@nankai.edu.cn（天津300071）。

【内容提要】 进入新世纪以来，我国公共图书馆界为解决普遍均等公共图书馆服务的实现方式问题，进行了很多探索，形成了若干基层图书馆建设模式。山东省诸城市于2007年前后参与这一探索过程，推出了依托社区服务平台的农村图书馆建设模式。本研究考察了这一模式的特点，分析了它对于保障城乡普遍均等公共图书馆服务的价值与局限。研究发现，诸城模式继承了以往农村图书馆建设的两大元素：(1)将图书馆学意义上的公共图书馆功能分散在不同的文化设施中；(2)维持图书馆运行的长期任务主要依靠基层政府。诸城模式对以往农村图书馆建设模式的最大创新就是它所依托的社区服务平台。社区服务平台的建设机制改变了诸城农村图书馆的性质，也为它注入了更强的可持续发展力。继承与创新两股力量很可能从不同方向塑造诸城市农村公共图书馆的未来，使之具有一定的不确定性，也使诸城模式在回答“如何在我国实现普遍均等的公共图书馆服务”时，存留了一些未解难点。

In the past decade, in order to achieve universal and equitable public library services for all people, the Chinese public library sector has experimented with a number of models for developing public libraries in rural areas.Zhucheng of Shandong Province joined this exploration in around 2007 and advanced a community service center based public library service.This study examines the characteristics of this model and its value and limitation in ensuring universal and equitable public library services.The study shows that Zhucheng model has inherited from the past rural library development two features: disintegrating public library services among a number of cultural facilities, and having the lowest level government to bear the responsibility of developing rural library services.The most notable innovation of Zhucheng model is its incorporation of public library services into the general community service platform.This has not only transformed rural library service to a true public good, but also enhanced its long-term sustainability.The trajectory of public library services in Zhucheng will likely be determined by both its inheritance from the past and its innovation, engendering at least a certain degree of uncertainties for its future.This, in turn, makes the Zhucheng answer to the question “How to develop an universal and equitable public library service for all people in China” unaccomplished.【关 键 词】农村公共图书馆/诸城模式/社区服务中心Rural public libraries/Zhucheng model/Community service center 前言

新中国成立以来，我国虽多次尝试在农村建设图书馆服务设施，并多次出现过农村图书馆建设高潮[1-3]，但城乡公共图书馆服务始终存在巨大差异。据官方统计资料，自1949年到2000年，我国省级、地级及县级图书馆的总数量由51个增长到2674个[4-5]。2000年三级图书馆的分布情况分别为：省级36个，覆盖所有省会城市；地级394个，超过当年所有地级行政区划数(333个)，实际覆盖近90%的地级市①；县级2244个，覆盖78.4%的县级行政区(2861个)②。在县级市或城关镇以外的广大农村，由于图书馆服务设施既不规范也不稳定，官方统计资料从未将它们纳入“公共图书馆”范畴。这表明，截至本世纪初，居住在城区以外的农村居民，很难享受到规范的公共图书馆服务。

2003年中国共产党十六届三中全会提出了“科学发展观”和五个统筹，即“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”；2005年十六届五中全会提出了“社会主义新农村建设”。新农村建设的内涵就是要按照“科学发展观”的要求，统筹城乡发展，改变城乡经济、文化等方面的二元结构，推进城乡一体化建设进程，缩小城乡差距。此后连续出台的中央一号文件、十七大报告以及十七届三中全会决定，都强调城乡统筹发展及城乡公共服务的普遍均等。

探索农村公共服务的有效提供方式因此成为我国农村经济社会发展的重要课题。公共图书馆是政府向民众提供的重要公共服务，如何建设覆盖城乡的普遍均等的公共图书馆服务体系也就成为我国图书馆界和文化主管部门亟待解决的问题。熟悉中国农村图书馆发展史的人都知道，这是一个极具挑战性的问题。如前所述，我国自建国初期就开始建设农村图书馆，然而，没有任何一次农村图书馆建设运动产生持久的效果。在周而复始的“建设—关闭—建设—关闭”的循环中，农村公共图书馆服务依然停留在几近为零的水平上；农村图书馆发展遗留给新时期建设者的，也是失败的教训多于成功的经验。在科学发展观指导下启动的新一轮农村图书馆建设，若要产生更持久的效果，必须创新建设模式。

在这样的背景下，很多地区开始探索新的农村图书馆建设模式，例如浙江嘉兴推出了市、区、乡镇三级政府联合主导的城乡一体化建设模式[7]，江苏吴江推出了县级市政府主导的四位一体(农家书屋、文化信息共享工程、党员干部远程教育接收站点、乡村图书室)模式[8]，江苏江阴推出了市政府主导的市、镇联合建设模式[9]。山东省诸城市于2007年前后参与这一探索过程，推出了社区服务平台上的农村图书馆模式。或许是因为这个齐鲁县级市远离创新相对集中的长三角与珠三角，诸城模式较之其他模式较少受到学术界的关注。目前关于这一模式虽然有其参与者提供的零星介绍[10-12]，但缺乏来自第三方(特别是学术界)的系统、中立、相对客观的分析。本研究的主要目的就是从第三者的立场，系统考察诸城模式的特色及其对保障普遍均等公共文化服务的价值，分析诸城经验的未来前景和可推广性。本研究希望通过这样的考察，使诸城经验升华为我国图书馆界对以下问题的答案之一：“如何在几近为零的农村图书馆服务水平之上，实现城乡普遍均等的公共图书馆服务？”

本研究将“农村地区”定义为主要由从事农业生产的人口居住、以集镇和村落为基本社会组织形式的地区。按国际图联2010年《公共图书馆服务标准》[13]和《公共图书馆宣言》[14]中的阐释，本研究把基层政府或组织建设的、实际履行公共图书馆功能的设施，统称为“农村公共图书馆”，不管它们是否已经获得“公共图书馆”或“图书馆”命名。诸城市农村像全国大多数农村地区一样，并不存在用“公共图书馆”或“图书馆”命名的设施，《公共图书馆宣言》中的公共图书馆功能被分散在文化站的图书室、电子阅览室、文化活动室、培训室等设施中。按于良芝和于斌斌的分析，这是一种“被话语消解了的农村公共图书馆”[15]。为了将这种“图书馆”与名副其实的图书馆相区分，本文将使用带引号的“公共图书馆”描述非命名的公共图书馆服务设施。之所以如此使用“公共图书馆”概念，是因为被消解的公共图书馆也是一种模式，在这种模式中，公共图书馆的功能依然存在，只是被剥夺了本应属于自己的概念外壳。近年来相关研究综述

如前言部分所述，进入本世纪以来，我国公共图书馆建设面临的核心问题就是如何在农村图书馆服务水平几近为零的基础上，高效持久地实现普遍均等的公共图书馆服务。在各地实践中，新时期的农村图书馆建设思路大致分为两类：一类是把“农村图书馆”化约为文化中心的图书借阅设施加以建设，最典型的就是农家书屋和乡镇综合文化站的图书室建设；另一类是把农村图书馆作为公共图书馆服务体系的组成部分(图书馆服务网络的成员馆或总分馆体系的分馆或流通点)加以建设，比较典型的是浙江嘉兴、江苏苏州及江阴的农村图书馆建设。在地区文化发展规划中，第一种思路体现为“[县市图书馆+县市文化馆]—乡镇文化站—村文化中心”的底层设计，第二种思路体现为三级或两级图书馆的底层设计。

与此相适应，2000年以后有关农村图书馆的研究也大致分为两类：①有关农家书屋/乡镇综合文化站图书室的研究；②有关覆盖农村的公共图书馆服务体系研究。与前者相比，后者在更大程度上关注不同层级图书馆的关系以及基层图书馆的专业化问题。从时间上看，2007年前后是相关研究特别是第二类研究的重要转折点。2007年之前，第一类研究大都从提高农村文化品位、满足农村文化需要的角度看农村文化中心的图书室[16-18]，第二类研究大都从整合、共享及有效利用信息资源的角度看公共图书馆服务体系中的农村图书馆[19-22]。2007年以后，在对《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》及《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》的解读过程中，普遍均等、全覆盖等关键词被着力强调[23-24]。此后，相关研究，特别是把农村图书馆纳入公共图书馆服务体系的研究(上述第二类研究)，开始明确地把农村图书馆建设与“如何在我国实现普遍均等的公共图书馆服务”的问题联系起来。这一问题导向下的研究不再局限于对各地创新经验的简单介绍，而是增加了批判分析的成分，即深入剖析每一种创新模式对保障普遍均等公共图书馆服务的价值和局限[7,25-26]。例如，从实现普遍均等服务的角度，于良芝认为苏州模式的最大优势是“全委托”关系确立的总馆对分馆的全面控制，最大挑战是这一关系带来的编外员工队伍的规模及其利益诉求[25]；李超平认为，嘉兴模式的最大优势是政府主导下的管办分离，最大挑战是总馆缺乏对分馆的全面控制[7]。

2007年中国图书馆学会资助的“图书馆服务网络”课题，是较早对这一问题进行系统研究的课题。课题组通过对全国十余个创新案例的调查，得出了“普遍均等公共图书馆服务的实现依赖制度创新”的结论[27]186-209。课题组建议的主要制度创新是将基层公共图书馆的建设主体适当上移，通过建设主体和管理单元的整合，实现图书馆服务设施的合理布局及资源和服务的整合共享。对于农村地区的图书馆，他们建议：将县级政府确定为全县公共图书馆的建设主体；在全县建设规模不等的图书馆和流动服务车，保障县域所有图书馆的运行经费(含购书经费、人员经费、设备更新经费等)；县政府建立专门的职能机构负责全县公共图书馆服务体系的管理和协调，指定县图书馆作为总馆，其他图书馆作为分馆，形成资源和服务高度共享的公共图书馆服务体系。2009年启动的公共图书馆立法支撑研究的“公共图书馆设置与体系建设研究”课题在此基础上增加了对各级政府财政能力的分析，将上述结论调整为：由县政府作为农村地区公共图书馆服务体系的直接建设主体，由省政府作为联合建设主体；省政府按人口或配套比例为县政府提供公共图书馆建设经费补贴[28]。

除了基层图书馆建设主体的适当上移和管理单元的整合，于良芝还提出对基层图书馆进行专业化改造[29]，认为若不如此，那些在全覆盖目标驱动下草成的基层图书馆设施很可能不会持久。她还揭示了现有公共文化话语体系对基层图书馆专业化改造的阻碍[15]，认为这一话语体系通过肢解基层公共图书馆的功能，消解了专业化公共图书馆在基层的存在基础，同时消解了专业化图书馆职业及其知识体系在基层的用武之地。

总之，截至目前，图书馆界对“如何在我国实现普遍均等的公共图书馆服务”问题的探索远没有完成。一些正在进行中的公共文化服务体系示范区(项目)已将这一问题纳入更高的研究日程[30-31]。在这些研究的发现汇成“普遍均等公共图书馆服务的实现路径”之前，任何以此为目标的创新经验都值得剖析总结。根据现有的零星介绍，诸城模式确有一些不同于以往模式的元素(如它以政府创建的社区平台为载体)，因而有望为正在进行的探索贡献新的经验，为形成中的“普遍均等服务实现路径”贡献新成分。这正是本文试图对诸城模式进行深入剖析的原因。研究方法

3.1 总体设计

本研究采用案例调研的研究方案，通过访谈、文献分析、问卷调研、实地考察等数据收集方式，收集有关诸城农村图书馆发展历史与当前模式的相关资料，以及有关诸城经济社会发展现状及规划资料。结合诸城市经济社会文化发展的环境因素，透视该地区之所以产生“农村公共图书馆诸城模式”的原因，总结和分析这一模式的特色、价值及前景。

3.2 焦点访谈

本研究组织了两次焦点访谈组(focus group)形式的访谈调研。一次是与诸城市文化广电新闻出版局局长、主管副局长、市组织部和农业局相关干部、乡镇主管干部代表、乡镇综合文化站站长代表、社区文化中心管理员代表的访谈。访谈内容包括：诸城市公共文化服务体系建设规划、公共图书馆服务体系建设的主要内容、社区图书室和电子阅览室等设施建设方案提出的背景和过程、方案确立的方式和建设效果、上述设施建设经费及运行经费的来源及可持续性、社区图书室与农家书屋及公共电子阅览室等设施之间的关系等。

另一次访谈是与诸城市图书馆领导班子的访谈。此次访谈集中了解诸城市公共图书馆服务体系建设及服务情况。访谈内容包括：市馆与下面各级图书馆之间的关系、市馆对辖区内其他图书馆承担的责任、各级图书馆的经费来源及资源采购方法、通借通还的实施方法及各个图书馆的资产界定方法、人员归属与管理、各馆之间业务联系和资源共享的技术支撑等。

3.3 文献分析

本研究查阅分析了诸城市委、市政府、市文化广电新闻出版局、潍坊市、山东省人民政府等部门的20多个文件，主要包括以下几类：诸城市国民经济和社会发展的“十一五”规划和“十二五”规划；诸城市委、市政府关于推进农村社区化服务与建设方面的文件；诸城市文化广电新闻出版局关于文化建设的“十一五”规划、“十二五”规划及关于文化建设的其他文件；各类文化设施建设方案、标准及考核办法等文件。文献分析旨在揭示诸城市“农村公共图书馆”建设的广泛背景、驱动力及规划思路。

3.4 问卷调研

本研究向诸城市已经建成的208个社区文化中心发放问卷一份。重点调查社区图书室的空间、人员、文献等资源配置情况。共发放208份问卷，回收208份。

3.5 实地考察

本次调研共考察了2个乡镇1个街道的5个社区。实地考察的主要内容是了解各个社区所辖自然村数量、人口情况、经济情况，观察社区服务中心的办公用房、服务项目、人员配置、服务设施及其利用情况，了解各个社区图书室的藏书状况、借阅状况、开放时间等。诸城市建设“农村公共图书馆”的模式及其特点

4.1 诸城市“农村公共图书馆”建设的社区平台

山东省诸城市总面积2183平方公里，总人口108万，农村人口70万，辖13个乡镇(街道)和1个省级经济开发区。辖区内共有1257个自然村，即大约每十平方公里内有6个自然村。2011年，全市完成地区生产总值521.0亿元；实现财政总收入62.0亿元，其中地方财政收入40.1亿元③。2010年县域经济基本竞争力居全国百强县(市)第35位④。

2007年诸城市在探索城乡统筹发展及普遍均等公共服务的实现方式时，设计、规划和实施了“农村社区化”发展方案。所谓“社区化”，是指把相邻5个左右的自然村，1500户左右农户，服务半径在2公里以内的区域，规划为一个社区⑤，在不改变农民原有居住场所和环境的情况下，划定自然村和农民的社区归属⑥。全市把1257个村庄规划为208个社区。由此形成的“社区”，既是农村公共服务的提供平台，也是农村社会的组织单元。作为公共服务的提供平台，每个社区选出一个中心村作为社区服务中心，为农民提供各类公共服务，包括医疗卫生、治安警务、社会保障、法律援助、教育培训、科技推广、公共文化、证件办理等，同时承接上级政府部门延伸到农村的公共服务。作为新的农村社会组织单元，社区拥有自己的领导班子，是组织集体经济、土地流转、科技推广等活动的平台。诸城市希望通过社区建设，促进县域内城乡基本公共服务均等化，形成城乡经济社会一体化发展的新格局。

公共文化服务是社区提供的公共服务之一。根据市政府的统一规划，每个社区服务中心至少提供以下公共文化服务：图书室、公共电子阅览室(提供文化信息资源共享工程的资源、农村党员干部远程教育资源及其他互联网服务)、文化宣传橱窗、文化广场、文体活动室、休闲娱乐室等，由此形成社区成员可以就近享用的“2公里文化服务圈”。其中图书室提供图书借阅服务，电子阅览室提供数字化资源获取服务，文化宣传橱窗提供信息展示服务，培训室提供讲座培训和影视播放服务。按照《公共图书馆宣言》和图书馆学教科书界定的公共图书馆功能[32-33]，上述绝大多数服务都未超越公共图书馆功能。可以说，社区服务平台上的多种文化设施共同“合成”了诸城市的“农村公共图书馆”。

4.2 诸城市“农村公共图书馆”的规划及建设流程

作为农村社区化建设的组成部分，诸城市“农村公共图书馆”与其他公共服务设施一样，都是市政府统一规划的结果。市政府的统一规划包括若干关键内容：首先，它规划了社区服务中心的布局方案，奠定了“2公里文化服务圈”的覆盖标准。其次，它规划了社区文化中心的设施构成(图书室、电子阅览室、培训室、文体活动室、棋牌等休闲娱乐室)，确立了“[社区图书室+电子阅览室+其他文化设施]—社区文化中心—县域公共文化服务体系”的公共文化格局。在这个格局中，农村“公共图书馆”有功能，无形状，属于被话语消解的“公共图书馆”。再次，它规划了“政府主导，多方参与”的农村文化投入机制，指定乡镇政府承担社区图书室、电子阅览室等设施的主要运行经费。第四，它规划了各类设施的建设标准和考核方法，并以文件的形式加以颁布。建设标准规定：图书室面积要达到30m[2]以上，藏书达3000册以上，报刊阅览室面积要达30m[2]，报刊达30种，阅览座位20个以上；电子阅览室面积要达到50m[2]，配备电脑20台、电视机1台、DVD播放机1台、投影仪1台、投影幕1个，有源音响设备1套，接入互联网；室外文体广场面积要达到1000m[2]，放映电影每村每月至少1场，其他文艺演出达12场；宣传橱窗面积达60m[2]以上。考核细则规定：每年年底组织考核验收并进行奖惩，把考核结果作为评价各行政部门和基层镇街、社区工作业绩和提拔任用干部的依据之一。此外，它还规划了文化中心的建设及管理机制、实施步骤。该机制要求诸城市各部门都成立协调委员会，各个社区都成立精神文明办公室，做到机构、人员、经费、设施“四到位”，形成了“市委统一领导、文明委组织协调、各个部门积极参与、乡镇和社区具体落实”的工作体系⑦。市图书馆不仅参与规划、协调及评估，而且在落实过程中提供专业指导、技术支撑及初始藏书的加工处理等工作。概括起来，诸城市“农村公共图书馆”的规划及建设框架如图1所示。

图1 诸城市“农村公共图书馆”的规划及建设框架

4.3 诸城市“农村公共图书馆”的经费来源与管理单元

按照诸城市社区化建设规划，社区公共服务建设的基本指导思想是：“政府主导、多方参与、科学定位、贴近基层、服务农民。”诸城市在“十一五”规划的文化建设部分提出：“按照社区建设模式编制新农村建设整体规划。建立多元化的资金投入机制，确保规划稳步实施。”⑧在“十二五”规划草案中进一步提出：“加大公共文化事业投入，形成覆盖城乡、发展均衡、网络健全、惠及全民的公共文化服务体系。”⑨

按照上述指导思想形成的诸城市公共文化经费投入机制可以概括为：在市政府的指导、监督和扶持下，以乡镇政府投入为主，鼓励社会力量参与。乡镇政府不仅负责乡镇综合文化站的运行经费，也承担辖区内所有社区文化中心的运行经费。市政府在社区化建设的起步阶段提供了部分经费补贴，但在运行阶段，其主要责任是组织对基层文化建设情况进行考核，督促乡镇政府持续投入。因此，如果不考虑市政府的启动经费，从长远来看，诸城市“农村公共图书馆”建设模式中的基本经费来源是乡镇财政，或者说诸城模式的基本建设主体是乡镇政府。

与此相适应，一个乡镇之内的乡镇综合文化站及各社区文化中心共同构成了一个管理单元。管理单元的边界首先体现在资源(如文献资源)的资产权上：由于资源购置经费均来自乡镇财政，因此，无论是乡镇综合文化站的资源还是社区文化中心的资源，都属于乡镇政府；其次体现在工作人员的管理上：文化中心的管理员是社区的工作人员，其编制及工资均来自于乡镇；再次体现在文化中心的管理活动上：资源采购计划的审批及采购、上级实物补贴的分配、公共文化服务的考核等管理活动，都是以乡镇为单位实施的。

4.4 诸城市“农村公共图书馆”的日常管理及运行

作为社区服务的组成部分，图书室、电子阅览室等文化设施与其他服务实施统一管理。乡镇政府为每个社区配备三名专职工作人员(208个社区共有624名工作人员)，其中一人专门负责公共文化服务，大多数社区的公共文化服务管理员由大学生村官担任。正常情况下，文化中心每周开放六天，周一休息，每天开放时间为8：30-18：30，按规定每周不少于56小时，如有需要，还可以延长开放时间。

自2009年8月开始，社区图书室和市图书馆在全市范围内实施“一卡通”借阅管理，以Interlib系统为技术支撑，实现文献资源“通借通还”。“通借通还”的图书无论被还到哪个社区，其资产权保持不变，但系统会自动标记还书地点。异地还书需要在返还其归属社区后才能继续流通。一旦产生异地还书，接受还书的社区负责将所还图书“物归原主”。诸城模式下“农村公共图书馆”可持续发展力分析

如前言部分所述，自新中国成立以来，我国其实并不缺乏农村图书馆建设活动，而是缺乏能够持久运行的专业化公共图书馆服务。从上世纪50年代至本世纪初，我国每隔一段时间都会掀起农村图书馆建设运动，但这些运动的结果一般在运动结束后的3-7年内逐渐消失[29]。这些昙花一现的农村图书馆设施不仅未能为农村居民带来持久有效的知识、信息、文化服务，而且往往因为实施者过于追求“轰轰烈烈”的运动效应而造成资源的浪费。农村图书馆服务的可持续问题已经成为我国实现普遍均等公共文化服务的巨大瓶颈。新时期各地探索的基层图书馆建设模式能在多大程度上保证图书馆的持久运行，也因此成为人们关注的焦点。已有研究发现，不少新模式都赋予农村图书馆更强劲的持续发展力[3,29]。除了相对稳定的投入机制(例如嘉兴模式采用市、区、乡镇三级投入的机制)，新模式通过总分馆关系对基层图书馆实施的专业化改造，也被认为是非常重要的原因[29]。这些专业化改造帮助基层图书馆产生了足以激励基层政府持续投入的效益，形成了良性循环的长效发展动力。

与已有模式相比，诸城模式中的上述可持续性利好因素并不十分显著。在投入机制上，虽然市财政在文化设施的启动时期提供了补贴经费(例如，在社区文化中心建设之初，市财政投入620万元购置了1500多个品种的图书和音像制品，配送给社区图书室)，但维持它们运行的却是市政府监督下的乡镇政府。虽然诸城的乡镇财政能力被认为居于全国中上水平(根据实地调研过程中一个中等水平的乡镇提供的资料，该乡镇每年的财政收入约为2000万元)，但要长期维持规范专业的公共图书馆服务，依然比较困难。目前乡镇政府被要求每年为每个社区图书室新增图书300册。根据访谈过程中获得的资料，最初这一指标是1000册，但后来根据乡镇政府的意见下调至300册，足见乡镇财政的力不从心。在专业化改造方面，诸城市的社区图书室虽然纳入了全市范围的通借通还系统，但由于市图书馆与社区图书室分属不同的建设主体和管理单元，市图书馆除了在技术上维护社区上传的书目数据，只承担业务指导责任。统一规划、统一实施的专业化公共图书馆服务(如讲座、咨询、读者活动等)，在这一模式中难以实行。

根据实地调研的观察，诸城模式为“农村公共图书馆”可持续发展注入的最大活力因素是它依托的社区服务平台。如前所述，社区服务中心是诸城市在探索城乡均等化公共服务保障方式的过程中建设的综合性服务平台，也涵盖农业科技服务、医疗服务、治安服务、政务服务、远程教育服务、图书信阅、互联网接入、电影演出、文化演出等服务。它不仅是当地乡镇政府为农民提供公共服务的平台，也是市政府及其公共机构向下传输服务的重要渠道，例如文化主管部门和市图书馆通过社区服务平台传输文献资源服务，农业主管部门及其信息中心通过社区服务平台传输农业科技服务。通过整合当地政府及市政府的各类公共服务，社区平台至少可以从以下两个方面促进图书馆服务的持续发展。一方面，它可以使公共图书馆服务与其他公共服务之间形成需求和利用上的连带效应，鼓励农民在享用一种服务时连带使用其他服务。国外相关研究显示，公共图书馆服务不仅与其他公共服务之间存在连带效应，它甚至与周边的商业服务之间存在连带效应[34]。这有望为公共图书馆服务提供持续的需求基础。另一方面，它可以使公共图书馆服务与其他公共服务之间产生“共存亡”的捆绑效应：除非政府决定关闭整个社区服务中心，否则单独停止其中的“公共图书馆服务”的可能性很小。不仅如此，由于社区化在诸城市经济社会发展中占据十分重要的战略地位，社区服务平台受到的关注远非孤立的图书馆(室)能够望其项背。2007年以来，该市先后制定了“中共诸城市委诸城市人民政府关于推进农村社区化服务与建设的意见”、“中共诸城市委诸城市人民政府关于农村社区化服务与建设考核奖励办法”等6个文件，对农村社区公共服务体系建设的有关问题作出了规定。目前，诸城市政府已经针对社区化提出了五个长效机制，即组织领导机制、财力保障机制、考核激励机制、队伍保障机制、活力运作机制，希望形成高起点规划、高标准建设、高水平管理的社区公共服务。这些措施如果成功的话，有望将公共图书馆服务与整个社区公共服务一起，推向持久发展的轨道。诸城模式下“农村公共图书馆”的全覆盖分析

我国“十一五”时期明确提出建设覆盖全社会的公共文化服务体系的战略目标。公共图书馆作为公共文化服务的核心组成部分，也被赋予全覆盖的机遇。然而究竟什么叫“全覆盖”？于良芝将公共图书馆服务体系的“全覆盖”定义为基于特定标准(如每5万人一座图书馆或每座图书馆覆盖半径为2公里的文化圈等)的百分之百的覆盖率[24]。问题在于，截至目前，我国依然缺乏行之有效的公共图书馆服务全覆盖标准。按照“一级政府建设一座图书馆”的公共图书馆建设体制，全覆盖的标准应该是“镇镇有”或“村村有”。“十一五”期间，我国实施的很多与公共图书馆服务相关的工程(如农家书屋、文化信息资源共享工程基层服务点)都是按“村村有”的全覆盖标准规划和建设的。但正如“图书馆服务网络”课题组所评论的，由于无法考虑村落及人口的分布情况、服务半径等因素，也无法突破行政区划追求合适的集约度和规模效应，“村村有”的全覆盖标准未必能保证公共图书馆服务的科学合理布局[27]197-198。

2008年颁布的《公共图书馆建设用地指标》试图提出与普遍均等战略目标相适应的新的全覆盖标准，即按人口而不是行政区划规划公共图书馆布局。一些地区也提出了诸如2公里文化圈等新的全覆盖标准。然而，正如于良芝根据天津的情况所显示的，在不改变公共图书馆建设体制的前提下，任何超越行政区划的新的全覆盖标准都可能遭遇可操作性问题[35]。

诸城模式恰恰在这个难题上进行了有益的探索。诸城模式采用的是半径2公里的全覆盖标准，但与其他地区不同的是，该市对这一标准的采纳是以对自然村的社区化整合为前提的。它按照地域相近、规模适度、社区服务中心所在地的中心村有发展潜力的要求，合理确定社区中心和社区服务范围；服务半径一般控制在2公里以内，覆盖5个左右的自然村，1500户左右农户。从普遍均等公共图书馆服务的角度看，这种规划布局保证了村村都被覆盖，却不是村村都有图书馆。这相当于把原来若干个农家书屋的资源整合成了一个社区图书馆，保证了图书馆在合理服务半径基础上的适度集约化、规模化。

正因为如此，诸城市的全覆盖模式是一种相对节约成本、优化资源利用的覆盖模式。在社区化的起步阶段，诸城市财政投入620万元图书购置费，为每个社区补助了部分初始藏书，投入29.7万元更新了市图书馆的自动化系统，支持市图书馆与208个社区图书馆的通借通还；乡镇财政总计投入600万元，购置了另外一部分初始藏书；市乡两级财政还分担了电子阅览室建设经费。此后，乡镇财政每年为每个社区图书馆新增图书300册，承担1名专职人员工资以及水电、办公等费用。如果诸城市按每村一个图书馆(室)的标准建设全覆盖的公共图书馆服务体系，那么，上述所有费用都会按比例提高。即使抛开过渡分散带来的服务质量问题不谈，维持这一系统所需的费用对市乡两级财政而言，也是巨大的负担。

截至目前，仅从资源总量上看，诸城市公共图书馆服务已接近城乡均等。从2007年开始到2010年底，诸城市在208个社区建成含图书室在内的乡镇综合文化站或社区文化中心。其中2007年建成93个，2008年建成110个，2009年和2010年新增5个。86%的图书室面积为60—90平方米，另有11%的图书室面积在90平方米以上。分别有42%、47%、11%的图书室的藏书规模为3001—4000册，4001—5000册，5000册以上。目前社区图书室的藏书总量达120万册，农村人均图书拥有量达到1.7册；期刊37116册，每千人53册；光盘23453片，每千人24片；报纸2080份，每千人2.9份⑩。诸城模式下“农村公共图书馆”的专业化水平分析

自19世纪末开始，公共图书馆一直是现代社会的专业化机构，由专业化人员管理和运行。在很多国家和地区，专业化公共图书馆为了方便公众利用，经常设置服务相对单一的流通点，但这种流通点及其服务内容，是作为专业化图书馆服务的一部分而存在的。完全独立于专业化图书馆的阅览场所尽管在很多国家都存在，但它们的作用比较边缘，无法取代全覆盖的专业化公共图书馆服务体系的作用。

我国自建国以来，一直致力于建设各种农村阅览设施，为广大农民提供图书馆服务，但由此出现的阅览设施，大都缺乏专业化公共图书馆的品质。它们或者作为项目或运动的产物，由兼职人员维护，或者作为社会力量办馆的产物，由志愿者维护，很少能根据公共图书馆原理、方法和技术，对自身服务进行科学设计。偶尔有较大图书馆出面在农村设置分馆或流通点，但由于总馆本身的专业化水平和资源限制，它们也很难给分馆带来足够的专业化品质。

专业化品质缺乏的一个重要表现，就是在公共图书馆话语体系和农村公共文化话语体系中，农村地区根本不存在“公共图书馆”。在这些话语体系中，“公共图书馆”专指县级及以上图书馆；农村地区有过人民公社图书馆、乡镇万册图书馆、乡村电子信息馆、农家书屋，却没有过“公共图书馆”。

在新时期农村图书馆建设模式的探索中，各地出现的重要创新之一就是对基层图书馆的专业化改造。以苏州模式和嘉兴模式为例，专业化改造体现在基层图书馆规划、设计、馆舍建设与布局、资源配置、技术支持、服务、人员培训等各个环节[7,36]。在这些地区，专业化改造不仅带来了基层图书馆服务水平的提高，而且将基层图书馆建设纳入当地公共图书馆服务体系发展规划，形成了“社区图书馆→县域公共图书馆服务体系→县域公共文化服务体系”的规划思路。这是对传统的基层图书馆规划思路，即“社区图书室→社区文化中心→县域公共文化服务体系”规划思路的根本改变。

如前所述，诸城模式沿用了传统基层图书馆的规划和发展思路。首先，它不是从全覆盖的县域公共图书馆服务体系角度规划公共图书馆服务，而是从全覆盖的公共文化服务体系的角度规划图书借阅服务。这使它很难完全从普遍均等公共图书馆服务的高度，考虑诸如不同层次图书馆的角色分工及资源诉求等问题，也无法全面考虑通借通还之外的其他人财物(包括参考咨询等服务)共享方式。其次，它不是用“公共图书馆”概念以及如此命名的设施整合基层的公共图书馆功能，而是把它们分散在图书室、电子阅览室、培训室、文化活动室、农业科技信息服务平台等设施当中。这使它无法围绕专业化公共图书馆的使命通盘考虑资源配置、馆舍布局、服务设计、虚实结合(数字化服务与实体图书馆服务的结合)、人员培训、绩效评估等，也无法在分散的设施平台(无论是图书室、电子阅览室还是文化活动室)上，完整系统地运用公共图书馆的原理、技术、方法以及世界和国内其他地区公共图书馆的经验。这一切都限制了诸城市农村公共图书馆的专业化水平。实地调研的观察也证实了这一点。即使我们把整个社区文化中心都看成诸城市公共图书馆服务的化身，其服务离专业化公共图书馆的服务也相差很远。图书室的服务仅限于借阅，电子阅览室的服务仅限于互联网连接、不定期信息技术培训、在电脑桌面上提供文化信息共享资源和党员干部远程教育资源的快捷键。专业化的缺乏在文献资源选择和配置、馆舍布局方面也很明显。例如，尽管大多数社区图书室内都有儿童阅览空间，但其陈旧而稀少的儿童读物根本无法支撑儿童服务；实地调研的图书室几乎是清一色的灰色书橱配木质阅览桌椅，几乎全都与电子阅览室隔墙而居，这种布局是否有利于挖掘公共图书馆的空间价值(社区起居室、聚会场所、第三空间)，专业化图书馆职业的确会打上大大的问号。结论

以上分析显示，诸城市当前的农村公共图书馆建设是以城乡统筹发展战略下的农村社区化改造为背景的。在社区服务中心的平台上，诸城市利用社区图书室、电子阅览室、文化活动室、培训室等设施，提供了图书馆学意义上的部分公共图书馆服务。正因为如此，尽管诸城市并未在农村地区使用“公共图书馆”概念，甚至没有使用“图书馆”概念，我们依然把它作为农村公共图书馆建设的一种模式。

这一模式继承了以往农村图书馆建设的两大关键元素：第一，将图书馆学意义上的公共图书馆功能分散在不同的文化设施中(图书室只具备单一的借阅功能)，使农村地区无法形成可称为“公共图书馆”的完整的机构形态。第二，尽管市政府为诸城市的“农村公共图书馆”提供了启动经费，但维持图书馆运行的长期任务主要依靠基层政府。在考察以往农村图书馆经验教训的研究中，已有研究对这两个元素的效果提出质疑，认为它们负面地影响了农村图书馆的可持续发展，因为前者在消解农村“公共图书馆”机构形态的同时也消除了在农村建设专业化公共图书馆的抓手，消弭了对农村图书馆进行专业化改造的可能性[15]；后者把建设公共图书馆的任务交给财政能力薄弱的基层政府，无法保证图书馆所需的经费投入[3],[27]197-198。如果这些质疑成立，诸城模式对这些元素的继承很可能成为它的“问题基因”(诸城正在探索、镇、社区及社会捐助、企业赞助等相结合的多级多元投入模式，但新模式的成熟和制度化尚需时日)。

诸城模式对以往农村图书馆建设模式的最大创新就是它所依托的社区服务平台。诸城市实施的农村社区化改造以及由此建立的社区公共服务平台，使依托其上的“公共图书馆”既不同于以往的村级图书馆(室)，也不同于以往的乡镇图书馆，它是两公里文化圈的图书馆。这也意味着，诸城模式改变了以往基于行政区划的全覆盖标准，开始真正尝试基于服务半径的全覆盖标准。社区服务平台带给诸城模式的另外一个优势，就是各类服务在需求和利用方面的“连带效应”以及在持续运行方面的“捆绑效应”，这使诸城模式下的“农村公共图书馆”比以往的农村图书馆具有更强劲的可持续发展力。

诸城模式的另外一个创新之处是其“公共图书馆”建设主体安排：它指定乡镇政府作为全乡镇图书馆的建设主体，在市政府监督下，负责在辖区建设一群图书馆而不是一个图书馆。虽然乡镇政府是否有足够的财力和专业化人力资源来担当此任还有待商榷，但它对“一级政府建一个图书馆”、“村级图书馆由村集体(而不是政府)建设”等传统的改变，具有制度创新意义。如前所述，这一创新使一个乡镇之内的所有图书馆成为一个管理单元，带来了图书馆管理单元的相对集约化。市政府的监督考核、乡镇政府的经费保障，也使“农村公共图书馆”具有了公益性，从而真正成为政府提供的公共服务的组成部分。

诸城模式从以往农村图书馆建设模式中继承的“问题基因”和它自身的创新元素极有可能争相塑造诸城市“农村公共图书馆”的未来。它所依托的社区服务平台、相对合理的全覆盖、乡镇政府对辖区所有图书馆的责任担当、相对集约的管理单元，为本地区的“农村公共图书馆”注入了一定的活力和可持续性，但“公共图书馆”功能的肢解、农村图书馆与县域公共图书馆服务体系的脱节、专业化的缺失却有可能削弱这个地区图书馆的效益，进而负面地影响其可持续性。正因为如此，关于“如何在我国实现普遍均等的公共图书馆服务”，诸城模式提供的答案依然存留了一定程度的不确定性。

从图书馆职业的角度来看，诸城模式的主要创新因素都与政府启动的“社区化”建设相关，依赖地方政府对城乡一体化发展战略及实施方式的选择。这意味着，它不可能作为职业经验在职业内部推广；但从地方政府的角度看，诸城的社区化模式不涉及行政区划和干部编制等重大调整，也不涉及人口迁移、撤村征地等尖锐问题，具有可操作性，且符合城乡统筹、公共服务普遍均等等国家发展战略。这意味着，社会经济条件及人口密度与诸城相近的地方政府有可能对诸城模式产生兴趣；这些地区的图书馆职业可以在参与制定公共图书馆服务体系发展规划时，吸收诸城模式的元素，推动当地政府发展思路的转变。

注释：

①本文缺乏2000年实际覆盖情况的准确数据，但李国新等对2005年地级市公共图书馆设置情况的调查显示，当年有10.5%的地级市没有公共图书馆[6]。

②覆盖率中的图书馆数量来自：李国新.中国图书馆年鉴，2003[M].北京：北京图书馆出版社，2003：417；城市和县级行政区划数量来自中国资讯行数据库收录的《中国统计摘要2012》数据(http://.[35]于良芝.绪论[M]//于良芝，等.公共图书馆建设主体研究——全覆盖目标下的选择.北京：国家图书馆出版社，2011：1-11.(Yu Liangzhi.Introduction[M]//Yu Liangzhi, et al.A study of public library development agencies: Choice in the context of full coverage.Beijing: National Library of China Publishing House, 2011:1-11.)

[36]邱冠华.苏州城区总分馆建设的实践与思考[J].图书情报工作，2009(1).(Qiu Guanhua.Thoughts and practices of the Suzhou city library and its branches construction[J].Library and Information Service，2009(1).)

第二篇：PPP模式下我国城市公共基础设施建设研究

PPP模式下我国城市公共基础设施建设研究

摘 要：长期以来，我国一直将城市公共基础设施的建设作为政府和国家的职责，政府管理着城市公共基础设施建设的一切，这不仅增加了政府的负担，同时也造成了公共事业部门的低效率，为了解决这一现状，政府积极引入PPP模式。下面就PPP模式下我国城市公共基础设施建设进行深入分析。

关键词：PPP模式；城市公共基础设施；建设；问题；对策

近年来，随着《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》等的出台，PPP模式逐渐出现在市政交通、垃圾处理、生态园林、城市管网等经营性基础设施建设方面，这极大的促进我国政府购买服务方式的改变。在《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中进一步提出，要利用PPP模式来促进城市基础设施投资运营的市场化。

2015年4月国家发展改革委印发《关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》，5月，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署推广政府和社会资本合作模式，国家发展改革委在门户网站开辟PPP项目库专栏，公布PPP推介项目，PPP模式进入正式推广实施阶段。在国家大力支持PPP模式的背景下，探析我国城市公共基础设施建设的PPP模式具有极其重要的意义。

一、城市基础设施建设PPP模式的引入

（一）PPP模式的概述

PPP模式是英文“Public―Private―Partnerships”的缩写，译为“公私合伙”，政府与社会资本合作。在城市公共基础设施建设中，PPP模式就是指私人部门参与到城市公共基础设施建设管理中，在这一模式中，通过公私双方的合理配置，对风险进行优化，充分发挥公私双方的优势，以此达到合作共赢的局面，尽可能的为社会提供优质的公共产品服务。

（二）引入PPP模式带来的效益

公共基础设施是城市发展的基础，对城市的经济发展、社会环境、文化、政治等有极大的影响，同时城市公共基础设施也是城市可持续发展的基础。PPP模式涵盖城市供水、供电、供热、垃圾处理、公园配套、市政交通、生态绿化等各个领域，在城市公共基础设施建设中，引入PPP模式，一方面能减轻政府部门的压力，缓解政府部门的财政负担，另一方面还能实现城市公共基础设施建设的市场化运营，有利于城市公共基础设施建设市场的良性竞争，能有效结合政府和社会资源优势，提高公共服务质量和效率，提高社会效益和经济效益，促使公共利益最大化。PPP模式是国家的重大经济改革任务，是加快新型城镇化建设、提高国家治理能力、构建现代财政制度的重要抓手。

二、PPP模式在我国城市公共基础设施建设中的应用

（一）城市既有建筑节能改造

据统计，我国城市建筑的能耗在整个社会能耗中占30%，而在北方城市中，采暖地区已经达到40%，同时在一些老的城市中，存在道路狭窄、环境恶劣等问题，加上老城区的布局比较混乱，电线盘绕复杂，有很大的安全隐患，居民日常生活区缺乏必要的体育设施、绿化等。在这种情况下，通过PPP模式对既有建筑节能进行改造，显得尤为重要。在既有建筑节能改造中，PPP模式能充分发挥投资主体单

一、纯公共产品非经营的特性，严格控制施工，能在保持原有供热不变的情况下，降低建筑能耗减少污染物排放，优化居民生活环境。

（二）城市公共照明工程领域

在我国的用电领域中，照明用电的比例达到1/3，其中公共照明是最重要的能耗之一，由于我国当前的公共照明系统能耗比较高，使得政府财政支出费用很高，这不仅影响到节能减排还增加了政府财政负担。基于PPP模式下的城市公共照明工程改造，可以利用智能照明系统对城市公共照明领域进行全面改造，在管理过程中利用合同能源管理方式，能保证政府在不投入的情况下，获得良好的效益。

（三）城市静态交通建设领域

进入新世纪以来，人们的生活水平得到了极大的提高，私家车的数量持续提高，这也使得城市道路压力越来越大，城市的交通拥堵现象也越来越严重。鉴于此，城市交通治理需要从“动、静”两个方面进行，这样才能避免交通拥堵现象的发生。我国颁布实施的《关于加强城市停车设施建设的指导意见》，是城市基础设施建设和PPP模式全面融合的体现，在这一文件中提出了停车产业化的思想，也就是通过产业发展的思想来促进停车事业的发展，利用停车设计、技术应用、停车场运营、收益管理等手段，形成新的城市公共基础产业。

三、PPP模式下城市基础设施建设和运营现状和存在的问题

截至2015年5月，全国34个省市区地方政府推出了总额约1.97万亿元的PPP项目。2016年2月从安徽省发展改革委获悉，安徽全省PPP项目入库581个，总投资4576亿元。其中265个项目纳入国家发展改革委PPP项目库，总投资2743亿元。截至目前，共有37个项目签约，占全国已签约项目的11%，签约率为29%。据了解，目前安徽大部分地区都推出了PPP项目，涉及高铁、高速公路、机场、城市轨道交通，以及桥梁、隧道过江通道等方面，适应安徽工业化、新型城镇化快速发展的需要。蚌埠市已有18个项目纳入国家项目库，总投资达120亿元，项目个数规模均居全省前列，目前，蚌埠市第一批项目中已有蚌五高速、蚌埠市生活垃圾焚烧发电厂、怀远县涡北污水处理厂3个项目签约，签约率达33%。

当前，我国大力推广PPP模式取得的成效有目共睹，但一些困难和挑战也愈加凸显。存在以下较为显著的问题：

（一）制度和机制不完善

直接可用于PPP项目的法律法规仍不健全，多以行业部门规章和地方规章的形式存在，无法在根本上约束各方行为。PPP模式从诞生之日起，就存在一个重要的法律隐患，从国际实践看来，联合国贸法会在《私人融资基础设施项目法律指南》中指出，在多数大陆法系国家，PPP项目协议由行政法管辖，政府基于公众利益享有一定特权。而在普通法国家，行政合同与民事合同无明确区别，根据判例法原则，政府为公共利益可以不受合同约束，但社会资本有权得到公平赔偿。在我国当前发布的PPP相关法规中，对项目合同出现争议后使用何种诉讼方式，定义不清。是以行政合同看待还是民事合同看待，直接关系到各方利益与权力，一旦合作产生矛盾，一方不讲信用，应采取何种诉讼方式。另外产权归属的不明确，退出机制的缺失，也影响了相关主体参与PPP项目的积极性。

（二）社会信用基础薄弱

地方政府信用风险是企业参与PPP项目的主要顾虑。企业家与民企最大的顾虑是政府不讲信用，这就是尽管在中央与地方政府大力推广的前提下，PPP签约率却很低的主要原因。之前失败案例中，也有很多是由于政府过于强势，缺乏契约精神，单方面违约而导致社会资本利益受损。另一方面，企业也存在信用缺失问题，存在一些民营企业在招标过程中以超低价参与竞标，中标后使用各种理由提价，如果未能满足其增加的条件，其往往以拖延施工或毁约相威胁。项目的中断可能会产生一些政府无法承担的损失，因此在实际操作中，大多选择与国有企业合作，这就导致了PPP项目发展的局限性。

（三）现行的金融体系投融资模式不能满足PPP项目要求

基础设施建设的周期长、投资回收慢，急需引进更多的中长期基本以满足PPP项目的资金需求。但是具有稳定收入来源的经营性项目少，项目本身的现金流难以覆盖资金本息收入，加上政府财政补贴政策不具体，收益的不确定性影响了融资机构的积极性。民企自身实力和风险承受能力相对较弱，融资渠道少，融资难，对很多投资规模大，时间长的PPP项目来说，民企很难满足其资金和项目运营管理方面的需求。

（四）政府仍承担主导作用

长期以来，我国城市公共基础设施建设、管理都是由政府部门负责，这就导致社会形成了一定的依赖心理，即便在PPP模式下，仍是以政府为主导，忽视了市场的主导地位，从而影响到PPP模式的落实效果。

四、改善城市基础设施建设和运营模式的对策建议

结合我国PPP模式应用中存在的问题，制定相应的改进建议，从而促进我国PPP模式下城市公共基础设施建设的发展。第一，构建良好的法律环境，对于PPP模式涉及到合同、担保、外汇、税收、特许权等各个方面，明确界定PPP项目的所有权、经营权，加上我国的基础设施建设市场化处于初级阶段，各个方面都有所不足，对此，必须构建良好的法律法规，通过法律来明确相关主体的权利义务及对其行为进行强力约束，从而保证PPP项目的规范化、现代化进行。第二，开拓多元化的融资渠道，支持金融机构积极介入PPP项目，首先国家开发银行、农业发展银行等政策性银行要作为金融融资方面的引领者，发挥其长期融资的优势，拓宽融资渠道，鼓励和引导商业银行加入PPP项目中来，对银行金融产品和授信流程创新，引入产业投资基金、信托资金等方式，此外国家也可给予一定的财税政策加以扶持。第三，准确定位政府角色，政府要完成角色的转变，从公共产品、服务的提供者，转变成参与者和质量监督者。对于PPP模式的实施，必须在政府部门的推动下进行，但是在具体实践中，政府必须准确定位自身角色，不能占据主导，政府要主动承担起与私人企业合作，监督指导公共服务的角色。在合同契约方面，应将社会资本方视为同等地位，要接受有效法律体系的约束，不能擅用权利修改干预，同时又要防范资本权利被民企架空、侵占，这就需要治理结构的改革和地方政府治理水平的提高来保障，以此促进我国公共基础设施建设的创新发展。第四，构建完善的监管体系，建立合理的利益分享和风险共担机制。在实际中，为了保证PPP模式下城市公共基础设施建设的有序进行，政府还应该与企业制定一套科学、可行的监管体系，并将其彻底落实在实际中，政府要在监管中承担主要责任，如果因监管不力而引起风险，需要政府承担主要责任，这样就能充分提高政府监管效率。由对风险最有控制力的一方控制相应风险，承担的风险与所得回报相匹配，其中政府主要承担政策风险和民众诉求风险，而社会资本方承担建设、运营、维护等方面的风险。

五、总结

PPP模式是新时期发展起来的一种新城市公共基础设施建设模式，基于PPP模式下的城市公共基础设施建设能全面降低政府负担，提高城市公共产品服务质量，就目前而言，我国PPP模式下的城市公共基础设施建设还有一定的不足，对此，要结合实际，制定相应的应对策略，从而保证我国公共基础设施建设的有序进行。

（作者单位：安徽财经大学）

基金项目：安徽财经大学2015年大学生创新创业训练计划资助 “PPP模式下我国城市公共基础设施建设研究”项目编号：201510378245

参考文献：

[1] 武雪莹，易加斌.基于PPP模式的城市基础设施建设[J].建筑设计管理，2015（10）：24-31.[2] 王雪婷.城市基础设施建设中应用PPP模式的理论基础分析[J].中国市场，2016（04）：37-38.[3] 曲进.PPP模式在城市基础设施资本化运作中的应用[J].江苏商论，2015（15）：146-147.[4] 向鹏成，宋贤萍.PPP模式下城市基础设施融资风险评价[J].工程管理学报，2016（01）：132-133.[5] 陈宏珍.PPP模式在城市基础设施建设中的应用研究[J].时代金融，2015（35）：116-117.[6] 何文胜.PPP模式在城市基础设施建设中的应用研究[J].建筑工程技术与设计，2015（34）：92-93.

第三篇：我国公共图书馆建设主体设置及总分馆服务体系构建方案研究

我国公共图书馆建设主体设置及总分馆服务体系构建方案研究

——“4-4模式”构想

蒋永福/张世颖

2012-9-27 12:00:34 来源：《国家图书馆学刊》(京)2010年4期

【英文标题】On the Subject for the Development of Public Libraries in China and Construction Program of Central-branch Library Service System: Conception of“4-4 Pattern”

【作者简介】蒋永福教授黑龙江大学信息资源管理研究中心主任；张世颖黑龙江大学信息管理学院图书馆学专业硕士研究生。哈尔滨 150080

【内容提要】实现提供覆盖全社会的、普遍均等的公共图书馆服务的基本目标，必须合理设置建设主体，并构建相应的总分馆服务体系。由于我国地区差异悬殊，公共图书馆建设主体的设置及其总分馆服务体系的构建必须因地制宜地采取多元化模式。本文以分析我国现实国情为基础，提出我国公共图书馆建设主体设置及其总分馆服务体系构建的“4-4模式”。表1。参考文献3。

【关 键 词】公共图书馆治理/建设主体/总分馆服务体系/模式构建/中国

从公共治理角度，我国公共图书馆治理的目标可概括为：提供覆盖全社会的、普遍均等的图书馆服务①。实现这一目标的关键，是合理设置公共图书馆的建设主体并在一定建设主体格局下建立能够“提供覆盖全社会的、普遍均等的图书馆服务”的总分馆服务体系。这需要按照“4-4模式”设置建设主体和构建总分馆体系：设置四类建设主体，并相应的建立四套总分馆服务体系。

1、基本思路与依据

1.1基本思路

“4-4模式”的基本思路是：以实现和保障公民基本文化权益、满足广大人民群众基本文化需求为目标，以公共服务普遍均等原则为指导思想，从国情现实出发，在不与现行国家管理体制发生根本冲突的前提下，探寻合理设置公共图书馆建设主体的新模式，同时构建相应的总分馆服务体系，为实现“提供覆盖全社会的、普遍均等的图书馆服务”的治理目标提供适宜的制度安排。

1.2依据

1.2.1政策依据

本文所依据的政策主要包括：党的“十七大”报告；中共中央关于和谐社会建设，科学发展观，公共文化服务体系建设；中共中央、国务院关于国民经济和社会发展“十一五”规划；中共中央、国务院关于文化体制改革，农村文化建设以及国务院的“十一五”时期文化发展规划等一系列政治、经济、文化政策（以上所有政策的具体名称略）。这些政策中所指明或包含的有关公共图书馆建设的定位、要求、目标等内容，就是本文论述的政策背景。

1.2.2实践依据

近十几年，国内一些地方公共图书馆服务体系的建设实践，如北京、上海、天津、深圳、广东、苏州、东莞、佛山、杭州、嘉兴、长春等省市进行的总分馆或区域联合服务体系的建设实践，为我们继续探索和完善公共图书馆治理模式提供了非常宝贵的经验。国外的实践，如美国的以多类型地方政府和联合政府为主体的多元化的建设主体设置模式、州政府和联邦政府充当支持性建设主体的做法，澳大利亚的州政府和市政府联合成为建设主体的做法，英国、挪威、丹麦等国通过法律规定“提供全面有效的公共图书馆服务是地方政府的责任”的政府“强制”做法，等等，为我国探索和完善公共图书馆治理模式提供了有益的借鉴。

1.2.3方法依据

我国地域辽阔，地区间经济发展极不平衡，现有的公共图书馆建设基础差异悬殊，这就要求在我国公共图书馆治理中建设主体的设置以及总分馆服务体系的构建必须采取因地制宜的多元化模式。为此，我们依据统计学中的次数分布理论(Frequency Distribution Theory)，对我国各省（自治区、直辖市）的人均GDP进行了统计分组（表1），并以此作为因地制宜地设置建设主体的主要依据。

根据统计学中的次数分布理论(Frequency Distribution Theory)，先把各省区人均GDP数据按从小到大排序，再求出这31个数据的极差（即这些数据的差异幅度）。用最大值减去最小值，72536-8824=63712，即极差为63712。然后确定组数和组距：根据Montgomery(1996)提出的“组数一般可以近似等于样本量的平方根”，设定组数为6，组距为极差除以组数63712/6=10618.7，由此得出如表1所示的各省区人均GDP分组状态。

2、四类建设主体与四种总分馆服务体系构建模式：“4-4模式”

在公共图书馆建设主体的设置模式上，国际上比较通行的模式有两种：一种以单一的独立地方政府为建设主体，全面负责提供所辖区域的公共图书馆服务，其方式要么是建立一个或多个实体性图书馆来覆盖全区域，要么是以总分馆方式覆盖全区域；另一种以两个或两个以上政府组成联合建设主体，共同为所涉区域提供全覆盖的图书馆服务。联合建设主体在美国和澳大利亚较普遍施行。另外，以地方政府为主要建设主体、以省级政府和中央政府为“支持性建设主体”的情况，在国外也普遍存在。本文借鉴国际通行做法并根据我国现实国情（表1），提出四类建设主体和四套总分馆服务体系模式。

2.1“大城市政府+区（县）政府”联合建设主体的总分馆模式

在我国大陆所有的大城市中，实行“市政府+区（县）政府”联合建设主体模式。这里所说的“大城市”包括：所有省会城市和自治区首府城市（28个）、副省级计划单列市（大连、青岛、厦门、宁波、深圳）以及京、津、沪三个直辖市。②对每个城市来说，由于市政府和区（县）政府处于同一个大的行政区域，而且市政府是区（县）政府的直接上级政府，所以这种“市政府+区（县）政府”联合建设主体模式比较可行。在“市政府+区（县）政府”联合建设主体模式中，市政府应该成为“主要建设主体”，区（县）政府应该成为积极加入并承担相应责任的“加入性建设主体”。两级政府的责任分工，应视具体情况而定，其决定方式应由两级政府共同协商而定（政府间协议）。国内已经出现的杭州市“一证通”模式、长春市“协作图书馆”模式等，均说明了“市政府+区（县）政府”联合建设主体模式的可行性。

在这种模式下，其总分馆服务体系的构建方式是：市政府成立全市公共图书馆事务主管部门（在国外一般叫“图书馆委员会”或“图书馆理事会”等），在这一主管部门的统筹领导下，以市馆为总馆，以各区（县）所辖区域居民都能够就近获得图书馆服务为目标，设立足够数量的实体性分馆和流动分馆，逐步形成总馆建设主体与分馆建设主体统一（经费来源统一），总馆主管部门与分馆主管部门统一（人财物统一管理，亦即管理统一），服务规范与水准统一（服务统一）的总分馆服务体系[1]。

需要指出的是，在前述总分馆特征（“三统一”）中，“服务统一”不难理解，也相对容易做到，但人们对“经费来源统一”和“人财物统一管理”可能认为难以实现，其理由主要是现行的分级行政管理体制和“分灶吃饭”的财政管理体制难以突破。但实际上这一问题主要属于制度安排问题——只要做出合理的制度安排，公共图书馆的人财物作为“国有资源”，完全可以通过政府间的人员编制的重新调整、财政预决算转兑核算（相互转付），文献资源产权分立、流动使用，固定资产托存、划拨与增值分成等方式方法得到解决。当然，这些技术处理过程要规范化、制度化，以免出现归属不明、责任不清以及固定资产流失等现象。在这方面，上海市、杭州市、广东省（流动图书馆模式）等已有各自不同的实践方式，这说明上述问题并非不可逾越的障碍。

2.2中小城市政府为建设主体的总分馆模式

所有的中小城市政府作为单级独立的建设主体，负责为所辖区域提供全覆盖的公共图书馆服务。这里的“中小城市”均指现设有的地级市，全国共有333个[2]。把中小城市政府设置为独立的建设主体，突出体现了地方政府是公共图书馆的主要建设主体的基本原则。我国至今仍然实行“地级市政府主管县级政府”的体制，但现在人们对“省管县”体制的呼声越来越高。无论将来是“地管县”还是“省管县”，都不影响中小城市政府成为独立的公共图书馆建设主体的安排。国内已经出现的苏州、东莞、嘉兴等地的实践，从不同侧面分别说明了中小城市政府作为独立建设主体的可行性。为什么这些中小城市都地处经济发达地区？这是否证明了“中小城市政府作为独立建设主体”的模式在经济欠发达地区不可行？答案是否定的。因为经济欠发达地区之所以尚未出现前述苏州等地那样的实践，并非全因“经济落后”，而是由经济相对落后、居民需求未能充分显现、政府公共服务理念相对滞后、缺乏利益相关者推动等多种因素综合作用的结果。当然，经济欠发达地区实行“中小城市政府作为独立建设主体”的模式不可能立即达到苏州等地的效果，由此造成实施程度上的差别（这在短期内是不可避免的），但并不能证明“中小城市政府作为独立建设主体”的模式在经济欠发达地区不可行。也就是说，在经济欠发达地区能否实施“中小城市政府作为独立建设主体”模式的问题，本质上是制度安排问题，而主要不是经济问题。

在“中小城市政府作为独立建设主体”模式下，其总分馆服务体系的构建方式是：市政府指定或成立公共图书馆事务的主管部门，在其统一领导下，以市馆为总馆，以全市区居民都能够就近获得图书馆服务为目标，在全市区设立足够数量的实体性分馆和流动分馆（不设独立建制的区馆），以此形成标准的总分馆服务体系。

2.3“经济较发达的省政府+县（市）政府”联合建设主体的总分馆模式

在经济较发达省区，实施“省政府+县（市）政府”联合建设主体模式。那么，“经济较发达省区”如何确定呢？可以以某省区人均GDP水平在全国所有省区中所处的位置为主要标准来确定，据此，把表1中的第三组、第四组所属的省区确定为“经济较发达省区”较为合适。也就是说，在浙江、江苏、广东、山东、辽宁、福建六省实施“省政府+县（市）政府”联合建设主体模式③。在这一模式中，省政府作为“支持性建设主体”，其主要责任是为所属县（市）政府发展公共图书馆事业提供有区别的、适度的经费支持。这里的“有区别”指的是：对那些无力独立提供覆盖全区域的、普遍均等的图书馆服务的县（市）政府多提供经费支持，而对那些基本能够独立提供服务的，经费支持可以少一些。这就需要判断对各县（市）政府的图书馆服务能力及其程度作出判断。可以模仿表1的做法以某县（市）人均GDP水平在全省所有县（市）中所处的位置为主要标准来衡量，具体的衡量尺度应由有关省政府和县（市）政府协商确定。

从理论上说，这一模式的实施可能存在一个动态变化的过程。在实施过程中，一旦某县（市）政府发展成为能够独立提供覆盖全区域的、普遍均等的图书馆服务的主体，则省政府有必要不再继续予以经费支持，从而有可能使“省政府+县（市）政府”联合建设主体模式解体，出现县（市）政府成为独立建设主体的、新的建设主体类型。这当然是值得期待的愿景，因为它更能体现“提供公共图书馆服务主要是地方政府的责任”的国际通行理念。但从现实情况看，除了京津沪之外，即使在经济最发达的省区，能够独立提供覆盖全区域的、普遍均等的图书馆服务的县（市）政府也是少之又少。可见，大量出现县（市）政府独立成为建设主体的局面，恐怕是一个较长远的事情。故本文暂且不把县（市）政府成为独立建设主体的情况作为单一类型来对待。

在“省政府+县（市）政府”联合建设主体模式下，其总分馆服务体系的构建方式是：在省政府的经费支持下，由县（市）政府指定或建立的公共图书馆事务主管部门来领导，以县（市）馆为总馆，以提供使全县（市）居民都能够就近获得公共图书馆服务为目标，在辖区内逐步设立足够数量的实体性分馆和流动分馆（一般情况下，街道、社区、乡镇、村都不设独立建制的馆），以此最终形成标准的总分馆服务体系。在这种模式下，省馆应无偿承担为县（市）馆进行业务／技术指导和人才培训的责任。

2.4“中央政府+经济欠发达的省政府+县（市）政府”联合建设主体的总分馆模式

中央政府、经济欠发达的省政府与其省内县（市）政府联合成为县（市）公共图书馆的建设主体。确定“经济欠发达省区”的标准，可以该省区人均GDP水平在全国所处的位置为主要标准来确定。表1中第一组、第二组的21个省区可确定为“经济欠发达省区”，加上第三组的内蒙古自治区，共22个省区，施行“中央政府+经济欠发达的省政府+县（市）政府”联合建设主体的模式。在这一模式中，中央政府和省政府是必要的“支持性建设主体”，有责任为经济欠发达地区的公共图书馆服务体系建设提供经费支持。

在这一模式中，中央政府、省政府对县（市）政府的支持应该体现差异原则，即经济实力越弱的县（市）应该得到越多的支持，反之亦反。每一个省区确定各县（市）经济实力的强弱，同样可以模仿表1做法，以某县（市）人均GDP水平在全省所有县（市）中所处的位置为主要标准来确定。再者，在这一模式中，中央政府、省政府、县（市）政府对图书馆建设的投入比例如何确定呢？这一比例不可能、也不应该是统一和固定的，而应该因省、因县（市）而异。确定具体的实施比例，其程序大体可以安排为：先由中央政府的执行机构（如文化部、财政部、发改委等）拿出专门的意见及相关要求（形成文件，其中应该包括投入比例计算标准，经费拨付方式与使用范围，审批程序等内容），各省据此呈报各县（市）的分配比例核算数据及依据，最后由中央政府的执行机构综合／修改后确定、落实。在国外，这种中央政府、省级政府与地方政府之间按比例追加图书馆经费投入的做法较普遍，如美国联邦政府根据《图书馆服务与技术法案》(LSTA, 1996)向各州拨付图书馆经费，接受拨款的各州须以至少34%的比例追加本州的图书馆经费，州所属的地方政府在接受州政府拨款时也按一定比例追加本级政府的图书馆经费[3]。

在“中央政府+经济欠发达省区政府+县（市）政府”联合建设主体的模式下，其总分馆服务体系的构建方式是：在中央政府和省政府的经费支持下，以每个县（市）馆为总馆，以全县（市）居民都能够就近获得图书馆服务为目标，在全县（市）区逐步设立足够数量的实体性分馆和流动分馆（一般情况下，街道、社区、乡镇、村都不设独立建制的馆），以此逐步形成标准的总分馆服务体系。在这一模式下，省馆仍然有责任为县（市）馆无偿进行业务／技术指导和人才培训。

3、对“4-4模式”的几点说明

(1)“4-4模式”的实施需要诸多前提条件，而我国目前尚不完全具备。相关法律尚不健全或完善，各级政府决策人员的观念有待转变，各级地方政府在实际行动上还需要更加积极的作为、承担起应负的责任，相关管理体制亟待理顺，等等。“4-4模式”提出的主要目的，是要为思考本论题的人们提供启发，为今后类似模式的可能实施提供参考思路。

(2)“4-4模式”的前提之一，是“不与现行的有关管理体制发生根本冲突”，但这并不表明现行的有关管理体制是完全合理的或无需改革的，更不表明其合理性和合法性得以完全认同。众所周知，我国建设覆盖全社会的、普遍均等的公共图书馆服务，在现行管理体制上存在诸多障碍。“4-4模式”的实施，必然要求对现行体制有所突破或调整。本文关于“4-4模式”的内涵及实施路径的阐述，尽量降低了对现行体制的要求。

(3)本文把合理设置建设主体及其总分馆服务体系的目标预设为实现“提供覆盖全社会的、普遍均等的图书馆服务”，但这并不意味着只要合理设置建设主体及其总分馆服务体系，就一定能够实现这样的目标。实现这一目标，除了需要合理设置建设主体及构建因地制宜的总分馆服务体系外，还需要其他有关条件，如足够的经费投入，软硬件技术设备与网络环境，整个服务体系的运行管理，保证可持续发展的制度化政策环境，等等，这些条件都会影响到提供覆盖全社会的、普遍均等的图书馆服务的质量及其效果。

(4)四类模式中，有三种属于联合建设主体模式，而且都属于上下级政府间的纵向联合主体，没有包括非隶属关系的政府间的横向联合主体，这是因为在我国的地方政府组织法中，没有关于非隶属关系政府间如何联合提供公共服务的规定，目前我国非隶属关系的政府间联合提供公共图书馆服务的可行性空间极小，因此，本文没有讨论横向联合建设主体的问题。

(5)该模式是面向全国的全国性方案（国家方案），没有正面涉及省级方案（地方方案）。为每个省、市制定具体实施方案，并非本文探讨的重点。而依据人均GDP水平差异因地制宜地设置建设主体及其总分馆服务体系的方法，则可为各地设计地方方案提供一种参考。

(6)“4-4模式”的提出，是为了尽力适应我国目前现实情况而设计的，具有较强的时代性。随着时间的推移和现实情况的变化，此模式有进一步加以改善，甚至重新设置的必要和可能。

注释：

①关于“覆盖全社会”和“普遍均等”的含义，请参见：邱冠华，于良芝，许晓霞.覆盖全社会的公共图书馆服务体系：模式、技术支撑与方案.北京：北京图书馆出版社，2008:3-5

②重庆直辖市成立较晚，且其经济实力与京、津、沪相比差距较大，故将其列入“一般省区”范畴。这也体现了“因地制宜”的原则

③因第三组中的内蒙古属于“西部大开发战略”中的“西部”省区，同时考虑其属于边疆少数民族地区，为了体现“优惠”政策，将其排除在“经济较发达省区”之外。当然，这种“排除”是否合理或有必要，有待讨论

【参考文献】

[1]于良芝，陆秀萍，刘亚.公共图书馆总分馆建设的法律保障：法定建设主体及相关问题[J].图书情报工作，2008(7):6-11,31

[2]中华人民共和国民政部网站[ER/OL].[2010-02-20].http://qhs.mca.gov.cn/article/zlzx/qhtj/200711/20071100003177.shtml

[3]蒋树勇.美国的州立图书馆及其作用——美国图书馆的管理与运营概述之一[J].图书与情报，2010(1):8-15,73

第四篇：城市公共自行车系统建设模式研究

城市公共自行车系统建设模式研究

摘 要：近几年来，城市公共自行车系统被引进国内，并且慢慢地被重视起来，一些国内的一线城市已经开始发展起了公共自行车系统，而且也起到了显著的成效。为此，主要对城市公共自行车系统的几种建设模式展开讨论。

关键词：公共自行车系统；建设模式

中图分类号：TB

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2014）11-0189-02

随着当今社会经济水平的不断提高以及城市化进程的快速发展，既快又便捷的出行交通工具成为了人们日常所需的基本，交通工具的运行效率越来越被人们所关注。尽管如今的城市中公交车、地铁等各种交通工具已经接近饱和，但是交通网络与目的地之间仍然存在着缝隙。随着人们的思想素质觉悟以及对所需生活质量要求的提高，人们越来越重视低碳、节能、环保等问题。一些城市管理者们也在思考如何能节约城市中的道路资源，并且减少环境污染。基于城市中出现的种种有关交通的现状，自行车这种便捷的交通工具慢慢的融入到人们的生活中，城市管理者们也开始考虑自行车能给城市及人们带来的好处，并重视起城市公共自行车系统的建和与发展。但是，建设公共自行车系统并非只有特定的一个模式，在国内已经发展了公共自行车系统的城市中所采取的建设模式存在着不同，产生的效果也不尽相同。公共自行车系统的建设模式包括传统的政府采购模式、民营企业的建设模式、公私合营模式（即PPP模式）。公共自行车系统的含义

公共自行车，又被称为公交自行车，是指在旅游景点、社区门口、地铁出口等人流比较集中的区域设立服务站点，每个服务站点配备20-50辆自行车，人们可以在这些站点中租赁自行车。服务站点可以为人们提供所需的自行车服务，同时根据人们自行车骑行的时间长短来收取费用亦或是免费。建设公共自行车系统的意义

2.1 为人们短距离的出行提供服务

人们在进行短距离的出行时，一般都会选择公交车、自行车、小汽车以及步行等，其中，自行车出行比较被人们所推崇。自行车作为一种交通工具，具有着自主性及灵活性大、价格便宜并且节能减排等特点，相对于公交车及小汽车和步行而言，自行车在空间、时间上都具有优势，它可以抵达公共交通不能抵达的角落，因此，自行车的这些优点更容易受到人们的青睐，是人们在短距离出行时首选的交通工具。

2.2 与常规的公共交通进行衔接

目前我国各大城市中公共交通与轨道交通仍然不能将城市中的每个角落覆盖，因此，通勤者一般都是步行到交通工具换乘地点。针对这一问题，城市公共自行车系统可以将服务站点设在住宅区或是主要的交通枢纽区域，人们可以骑自行车至换乘地点，从而使各交通工具使用效率得以提升。

2.3 为各大学校园及大型景区提供服务

现如今，大学校园的占地面积在不断地扩大，于此同时，师生的出行也增加了复杂性，从而造成校园内交通管理出现困难。因此，在校园内建设公共自行车系统是方便师生出行的好办法。它可以为师生在校园内外开展短距离的学术交流及生活交流提供方便。公共自行车系统的服务站点可以设在教学楼、图书馆、食堂、宿舍等人流比较集中的地方。公共自行车的实施既方便了出行，又优化了校园内的交通管理。

各大景区内部也可以设置公共自行车服务点，游客在游玩时可以选择自行车作为代步工具。景区可以让游客办理自行车临时卡或向游客收取押金，并向游客提供不同种类的自行车。景区若在市内，游客还可骑自行车前往。公共自行车系统的建设模式

3.1 传统的政府采购模式

建设公共自行车系统这类项目的投资期比较长，而且价格方面具有一定的公益性，愿意加入经营的私人部门比较少，这样就会导致市场的失灵。因此，政府就会将此类项目交给直属的事业单位亦或是建立国企参与经营。政府是主要的决策者以及投资者，公共自行车系统就成为了政府提供给人们的公共服务。在这种建设模式下存在着以下三种方式：（1）政府负责投资，由其行政机构直接进行管理。如佛山市为此专门在禅城区建立起公共自行车管理办公室。（2）政府负责投资，建立国有的独资企业经营管理。如杭州的公交集团旗下的一个子公司在政府引导下，建设起了城市公共自行车系统，但其先期投资都是由政府的财政启动。（3）政府出资，经过招标的形式将项目委托给专业的自行车公司，通过签订合同由其建设并经营。

3.2 民营企业的建设模式

在这种模式下，公共自行车系统的所有问题都由民营企业负责，所得的收益也都属于民营企业，政府不向其提供补贴，因此，民营企业一般为了维持公共自行车系统的经营，收取租金及高额押金，或是出售车棚广告。这种模式下，民营企业自主经营，并且自负盈亏。

3.3 公私合营模式

公私合营模式，又称PPP模式，此模式下，政府首先发起项目，并对此项目有完整的框架，指导并约束着参与的各方。以此为基础，政府会对项目展开招标。民营企业一般会政府建立合作关系，并获得特许经营权。项目的各项管理及运营由民营企业承担，项目带来的收费也属于民营企业。相关的部门、协会会监督该项目的整个过程，政府也会根据该项目的运营情况提供相应的补贴。在这种模式下，民营企业承担的风险较大，而政府则起到引导、监督及支持的作用，与民营企业建设模式不同，在公私合营模式下，企业与政府签订的协议会合理地安排双方在运营中存在的风险。结语

低碳环保、节能减排会是城市在未来主要的发展方向，遵循这一理念，城市公共自行车系统的发展空间会是巨大的，它不仅可以改善居民的出行难的问题，还可以对汽车使用过度所造成的问题起到抑制作用，从而使能耗及污染得以降低，为城市中的人们创造出更好的环境。但是，在建设城市公共自行车系统时，应根据城市的实际情况选择好合适的建设模式，并遵循可持续发展的理念，不断完善公共自行车系统。

参考文献

[1]周扬军.城市公共自行车系统规划研究[J].城市交通，2012，（5）：50-54.[2]谭??.城市公共自行车系统的发展、规划和建设[J].城市建筑，2013：40.[3]张昱，刘学敏，张红.中国城市公共自行车系统：现状问题和对策[J].中国发展，2013，（5）：74-79.[4]孙杉.浅议城市公共自行车系统的建设[J].江苏建筑，2011，（3）：15-17.[5]戴菲，刘婕，胡剑双.全国第一个设立免费公共自行车系统的城市――武汉市公共自行车系统研究[J].建设科技，2010：42-46.[6]何博，卢青.城市公共自行车系统运营模式浅析[J].交通企业管理，2012，（4）：49-51.

第五篇：我国民办教师模式研究

民办高校师资队伍稳定发展的对策研究

【摘要】教育发展，应以教师为本，学校可持续发展和质量提升的根本在于师资队伍的建设，而师资队伍建设的前提条件是教师队伍的稳定性。但是，目前我国民办院校普遍存在一些问题。既有国家宏观层面的原因，也有学校内部管理层面的原因。做好民办高校师资队伍稳定发展的对策研究，对民办高校和国家教育事业的发展都是十分重要的。

【关键词】民办高校 ；师资队伍；稳定发展

民办高等教育是中国高等教育中的新事物，民办高校是中国高校之中的新成员。从世界范围看，私立高等教育不是稀罕事情，西方世界在这方面己经走出了成功的路子。像美国、日本等国家，排名前十位大学中不乏有私立大学，如哈佛大学、麻省理工学院、耶鲁大学和早稻田大学等世界著名学府。相比之下，中国的民办高校还处于初步发展阶段，面临着越来越激烈的竞争，这些竞争主要来自公办高校连年扩招、外资教育机构纷纷抢占中国教育市场、民办高校相互之间的竞争等等。[1]

民办高校教师是民办高校发展的核心竞争力，建设高素质的教师队伍是提高民办高校教学质量，促进民办高校发展的根本任务，而建立有效的管理机制是建设高素质民办高校教师队伍的关键。民办高校的发展壮大，离不开国家政策的支持，更离不开健全高效的内部管理体制建设。学校内部管理体制包含人才管理体制、办学管理体制、招生管理体制、财务管理体制和师资管理体制等诸多方。在师资管理制度中主要包括教师聘用机制、培训机制、继续教育机制和激励机制等等。

一、稳定、结构合理的高水平的师资队伍是民办高等学校的根基

打造一支稳定、结构合理的高水平的民办高等学校师资队伍，能够民办高校吸引更多生源，进而获得健康、稳定、持续的发展。而民办高等学校的成长和发展，满足了广大青年学子接受高等教育的愿望，缓解了高等教育供求失衡的矛盾。所以，稳定、结构合理的高水平的师资队伍对民办高校意义重大。主要表现在：

(一)有利于提升民办高校教学质量

教师是办学的灵魂，而稳定的民办高校师资队伍能减少教学不稳定因素，保证教学秩序的正常运行，保持常规教学的考核，落实专业建设工作，开展课程架构和内容改革，从而有利于大学生良好习惯的培育，高尚情操的陶冶，学习成绩的提高。结构合理的高水平的师资

队伍能够充分发挥高校教师在教学科研和教书育人方面的骨干作用，有利于提高民办高等学校的教学质量。

（二）有利于提升学科发展水平

学科建设和发展水平是民办高校在新形势下有无发展潜力和后劲的标志。确立以教师为主体，重要的是通过教师管理中的外部导向。激发教师奋发工作的内在动力。没有一流的教师，就不会有一流的学科、专业。通过对教师的支持与激励，发挥出教师潜力，激发出工作热情调动了积极性，工作效率就会大幅提高，从而提高了教育的投入和产出效率，缓解了教育供给远小于教育需求的矛盾。坚持以教师为主体，以激励为主导，是民办高校实现学科建设发展，实现发展目标的重要基础条件。

(三)是激发教师创造力、创新能力的有效办法

随着我国市场经济体制的建立和完善，民办高校一定会面临激烈的市场竞争，适者生存，弱者被淘汰是自然规律。降低培养单位合格人才的教育成本不失为一条有效的途径，高素质高水平的教师，能够实现培养成本的减少。[2]

(四)有利于增强民办高等学校的市场竞争力

随着高等教育大众化和国外高等教育机构进入我国高等教育市场，不同的国家、类型、层次的高校同台竞技，民办高校要在激烈的竞争中求生存、发展，就要提高自己的教学质量，创造自己的品牌。而教学质量的提升，品牌优势的获得，有利于增强民办高等学校的市场竞争力，教师在其中起到举足轻重作用。

二、目前民办高校师资队伍建设中存在的问题及影响

改革开放以来，我国的民办教育事业逐步发展壮大起来。而随着时间的推移，民办学校的教师面临迥异于公办学校的运行机制、人际关系以及教育对象，在不断的碰撞磨合中，必然会产生种种复杂的心理现象，导致教师队伍的不稳定。在校的专职教师流动性大，教师流失现象严重。究其原因主要有两个方面：一方面，民办学校的教师大部分是招聘来的。之所以来到民办学校各自都有不同的原因，有的是因为工作问题，有的是因为生活问题，也有的是因为社会问题。刚毕业的学生把民办院校作为跳板或实习基地，许多教师也没有在民办院校长期工作的打算；另一方面，民办院校教师在福利待遇、社会地位、个人机会等方面都无法与公办高校相比，导致民办院校在短时间内建立一支力量强大的专职教师队伍很难实现。民办院校教师的待遇不能真正得到落实，使得民办院校很难吸引优秀人才加盟，许多教师到民办院校工作只是一种无奈的选择。正是这些现实因素的存在，造成民办学校教师队伍缺乏稳定性，进而影响到了民办院校的稳定发展。

三、民办高校师资队伍稳定发展的对策研究

民办高等学校由于是特殊的投资体制，其教师队伍大多靠聘用起步．以外聘为主。建没一支稳定、结构合理的高素质、高水平的民办高等学校师资队伍，是新形势下政府民办高校亟需解决的一项艰巨任务。我们认为政府、学校、教师都须承担起各自的责任，共同为此做出努力。

(一)制定和完善民办高等学校教师社会保障政策，提高民办高等学校教师的政治和社会地位

我国的《教师法》和《民办教育促进法》等都明确规定民办高等学校教师和公办高等学校教师享有同等的法律地位，但由于民办高等教育运行机制尚未完全理顺，民办高等学校教师待遇、任职资格、职称评定、教龄计算、“五险一金”以及在科研等领域存在许多问题，与公办高等学校教师有很大的差距。

因此，政府有关部门应制定和完善与民办高等学校教师有关的社会保障政策，并且切实落实有关法律、政策关于民办高等学校教师地位、待遇的规定，尽量使他们与办高等学校教师享有同等地位，消除民办高等学校教师的后顾之忧，从而才能让教师在民办高等学校尽心、尽职任教。此外，政府积极改善民办高等学校的外部环境，营造有利于艮，等学校健康成长的社会文化，使教师认识到不管公办还是民办，都能实现自我价值，展示自我才华。

（二）民办高校要加强自身内涵建设，发展特色专业，提升其社会影响力

诚信作为学校的无形资产和潜在资源，不仅对公办高校有着不可估量的作用，对于刚刚起步的民办高校更是如此。由于国家政策和社会观念等诸方面的，民办高校一直以来地位比较低下，不被人们所认可甚至信服，所以对诚信的建设不仅可以取信于学生、家长还有教师，而且还是立校之本、竞争之本。对于提高自身的社会影响力和竞争力，诚信是其重要的法宝。

民办高校主要服务于地方经济，应当根据当地经济发展的需要发展特色专业，建立独具特色鲜明专业，打出自身的优质品牌，提高社会的认可度和知名度。

云南科技信息职业学院是云南省政府批准成立的第一所民办高校，迄今已有十几年发展历史。“珠宝加工”是科信学院设置的重点专业，学校为了培养职业珠宝加工、鉴赏人才，专门设置的珠宝打磨、加工实验室，学生自己动手切割宝石，制作珠宝。[3]

(三)强化民办高校内部管理制度建设，把好聘人、用人关

1、建立严格的教师选聘机制。

招聘工作是学校用人的第一关，民办学校要根据《教师法》和岗位需要制定聘用标准，并严格把关。在招聘工作中坚持公正、公平、公开的原则，注意对应聘人员进行全面考察。高标准，规范化的招聘工作，从源头上保证了招聘教师的质量；依法签订劳动合同，明确双方的权利与义务。受聘教师和学校在依法履行各自职责的同时，其权益也得到法律的保护；保持一定比例的人员流动。定比例的人员流动，对于民办学校来说是正常的，也是民办学校队伍建设的优势，它使民办学校教师队伍不会像公办学校一样“一潭死水”避免了庸者请不走，能者进不来的弊端。

2、建立长效的教师培养机制

（1）建立培训制度。教师培训是教师专业成长的重要途径，也是法律赋予教师的权利。民办学校支持教师参加培训是给教师的最大福利，也是学校发展的需要。根据规定教师是否按要求完成培训，不仅关系到相关教师申报骨干教师、学科带头人等问题，还要关系到相关教师评先评优、职称评定和工作聘任等问题。

（2）设置专项经费。民办学校应为教师培训设立专项经费，对外出参加培训、访问的教师不仅承担所有的费用，还应给予适当的经济补助。

（三）建立完善的教师激励机制，提高教师待遇

1、教师激励的形式对教师的激励，可采用物质激励、精神奖励和事业激励等形式。其中物质激励，如设立绩效考核奖；精神奖励，学校应通过各种评优评先活动授予优秀教师各种荣誉称号和事业激励等形式；事业激励，学校支持教师事业发展，帮助教师确立事业发展目标，支持教师业务进修，资助优秀教师课题研究，鼓励教师发表教学论文，资助教师出版专著为教师提供各种发展机会。通过走出去、请进来的办法，为教师搭建学术交流的平台，以此激励教师事业的发展。

2、教师激励的方式一般民办高校高校的教师激励方法有两种，一种是短期激励，两外一种是长期激励。而短期激励和长期激励又有各自具体的细节。

(1)短期激励短期激励既包括物质激励也包括满足教师的精神激励。短期激励能实现短期内激励教师工作勤奋，带来更多的产出。具体包括对外具有竞争性的物质激励、对内建立绩效激励工资制和科研激励。

(2)长期激励长期激励机制的建立更多的是为了吸引、稳定和激励人才特别是关键和重要岗位的教师，保持人力资源的持续竞争优势。具体包括股权激励和终身教授制。

民办高校在学习美国终身教授制的基础上，结合国内部分高校实施“终身教授职务”制度的情况，可制定严格并切合本校实际的标准，引用终身教授制。民办高校教师一旦获得终身职位，自身的经济地位有所保障，自身价值得到了认同。因此，他们会以取得终身职位为目

标，并为此严谨治学，兢兢业业。我们将看到一些未取得终身聘用资格的教师，努力工作，接受每学期进行的考核；已取得终身职位的教师还在不断进取，争取多出成果。

（四）民办学校要为教师创造自我提升和事业发展的平台，让教师获得成长与成功。除了提高待遇，民办高校还必须为教师的自我发展和事业成功负责，要对教师的终身发展负责，为教师进修学习和素质提升提供服务和方便，为教师的专业发展和事业成功创造条件，提供平台。不仅要让教师在学校里愉快地工作和生活，还要让他们与学生、学校一道获得发展，更要使他们在教育岗位上体现自己的人生价值，实现自己的事业追求，体验人生、事业成功的喜悦。

为教师打造一个相对自由、宽松的施展才华的空间，为教师建立明确的工作、价值、利益导向机制，帮助教师走向成功、帮助教师感受成功。其次，积极帮助教师解决职称评定问题和教师资格问题，对教师职称和资格的关心就是对教师切身利益的关心。并应积极融资，建立各种资助基金、启动费、单项奖励基金等，对教师的科研工作加以扶持资助。

（五）民办学校要坚持依法办学，尊重和保护教师的合法权益。

民办学校加强教师队伍建设，有一个重要的任务就是要努力改变聘任教师的“打工心态”和“过客意识”，要努力强化教师“主人翁”意识和责任感。要做到这点有许多工作要做，但重要的一点是学校要做到依法办学，落实民主管理，充分尊重和保护教师的合法权益，使教师在校感受到“主人般”的尊重，获得学校主人的尊严。说起来，依法办学，民主管理，维护教师合法权益是民办学校办学的基础，但却往往被民办学校所忽视。

建立教职工代表大会制度或工会组织，每年召开一次教代会，每次教代会收到教工代表各种提案。教代会要听取并审议校长的工作报告，要对学校重要规章、规划进行审议和表决，学校领导要对教工代表的提案进行答复和落实。学校的这些做法，将保障教师的知情权、参与权及决策权，能有效维护教师的合法权益，使教师真正体会到当家做主的感觉，从而自然而然地就强化了教师的主人翁意识，强化了教师与学校的感情，同时也保障了学校的科学发展。

（六）民办学校要加强学校文化建设，为教师创造轻松、健康、和谐的工作生活环境。良好的学校文化，可以增强学校的凝聚力，潜移默化地影响教师的思想和观念，对教师的行为起到积极的约束和引导作用，强化教师的爱校意识，激发教师的工作热情和创造力，使教师心情愉快地投入到工作中去。

重视教师职业道德教育，重视学校文化品牌的培植和打造，通过诸如校报校刊、读书月、升旗仪式、校庆表彰、专家讲坛、教师讲坛、优秀教师事迹报告会等典礼仪式的规范，在学校营造出一种浓郁的学术氛围、积极的进取精神、健康的生活情趣和良好的與论环境。定期组织教职工参加春游，婚庆聚会、新年联欢等健康的业余文体活动，强健教师的体魄，放松教师的身心，增进教师之间的感情和团结。

（七）建立科学有效的考核制度，提高教育教学质量

首先，要制定科学的考核指标体系，在不同教师群体中实行差别化考核。比如，承担公共课的教师与承担专业课的教师在规定完成的教学量上要区别对待；专任教师与兼职教师应设立两套指标体系等。其次，要规范考核主体，针对民办高校教师主要从事教学的特点，将学生对教师的评价作为考核的重点，实行学生、领导、督导相结合的考核方式。再次，注重对教师的平时考核，将平时考核与考核相结合。实行动态跟踪考核机制，及时了解教师的道德状况和业务能力，以便为教师提供及时的培训。最后，重视对考核结果的运用，一方面要奖优罚劣，实现考核与职务晋升、与薪酬水平、与奖励惩罚制度的衔接；另一方面要根据考核反应出来的问题及时作出人员调整，及安排相应的培训，发挥考核在人力资源管理中的核心作用。