第一篇：温州信贷危机中的公共政策分析
《 公共政策学 》课程作业
姓 名： 陈怡
学 号： 3100101678
专 业：
社会科学试验班
提交日期： 2012年1月 温州信贷危机中的公共政策分析
陈怡
（社会科学试验班1012 3100101678）
【摘要】：2011年8月至今，温州已爆发至少16起涉及高利贷失踪案，除了接连不断的民营企业老板“跑路”事件外，企业集团资金周转出现严重问题导致停工甚至倒闭崩盘，涉及民间追债突发性诉讼大幅增加，给温州信贷市场和中小企业借贷造成了巨大的冲击。对此，在进行了实地考察和情况分析后，政府出台了“国九条”政策和“一揽子”救市计划，一定程度上遏制了事态蔓延，维护了经济的平稳运行和市场经济的有序发展，但政策的长远性和根本性仍值得讨论。
【关键词】：民间借贷
信贷危机
金融政策 财税政策
一、温州信贷危机背景介绍
2011年4月开始，全国经济运行的活跃之都温州爆发了一系列高利贷危机事件。民营老板由于民间借贷资金链断裂，无法偿还巨额高利贷而选择出逃；被欠下巨额钱款无法追回的债主绝望跳楼自杀；中小企业由于融资困难处于停工甚至濒临倒闭；效益良好规模较大的立人教育集团不堪22万高利贷重负崩盘；涉及民间追债突发性诉讼大幅增加；民间借贷市场信心大幅减弱，中小企业的银行贷款难度进一步增加而陷入资金困境；民间借贷市场正常运行受到严重冲击。昔日火热的投资借贷景象被恐慌和观望情绪代替。
2011年4月至今的高利贷失踪案一览
从2011年9月浙江信泰集团总裁、“眼镜大王”胡福林跑路的标志性事件开始，已持续了半年之久的温州高利贷失踪案和民间借贷资金链断裂事件引起全国乃至国际社会的广泛关注。温家宝总理在事件发生蔓延后第一时间赶赴温州进行实地考察走访中小企业，了解经济形势和金融运行的基本情况，并提出了重振民间借贷市场信心和挽救资金困难中小企业的几项原则。之后中央政府及时出台了“国九条”，在金融，财税方面给予了中小企业和微型企业有力的扶助和支持。温州市政府也推行了“一揽子”救市计划，调用大量资金弥补断裂缺口，并组织设立了专门的危机救助机构，减免中小企业的税收，提供政策倾斜和扶持，帮助中小企业渡过难关，大力推行金融信贷市场试点改革，规范民间借贷市场，试图为温州乃至全国的民间借贷市场改革和中小企业融资之路探寻新的出口。
温州金融借贷市场的动荡还蔓延波及东莞、鄂尔多斯、台州、宁波、义乌甚至澳门等金融经济活动相对活跃的城市，对全国的经济平稳运行和社会发展造成了一定的不良影响。温州钱殇事件还引起了外国著名媒体和西方金融及信贷市场的广泛关注，与欧洲债务危机一同被列为全球经济危机典型事件，抛出了“如何救温州与如何救欧洲”的金融之问。年关将近，借贷到期时限也随之到来，老板跑路，债主追债，集团崩盘，企业资金周转陷入绝境的事件再次接连发生。政府推行的各项金融财政政策对温州信贷危机的暂时缓解和根本性解决作用及改革的推行程度依旧是热点关注和多方讨论的话题。
二、温州信贷危机的问题根源
温州有民间筹资经商的传统，而温州经济的特色也正是在于集体资本。许多民营企业的创业发展资本来自于民间的资金筹集所得，这也是温州民营经济发展的土壤和基因。
然而到2010年，民间借贷的结构开始出现了根本性的变化。大量出现的典当行，寄售行，担保公司，投资咨询公司等融资中介将民间借贷推向链条化，机构化、高息化和大规模化。据温州市公安局提供的相关数据显示，2010年，温州市因非法吸收公众存款及诈骗立案20起，涉及金额高达9.9亿元，比2009年翻了一翻。在高额利息的诱惑下，中小企业主，普通居民，政府公务员等都成为了放贷主，可以说温州已经进入了全民“炒钱”的时代。据中国人民银行温州中心支行的调查数据显示，截至2011年上半年，温州民间借贷市场规模已达1100亿元，其中有89%的家庭或个人参与，59%的企业参与。可见民间借贷本身已经成为温州普通百姓和企业的一种高回报的投资选择。
但从资金需求来看，筹集的巨额民间资金早已超出温州本地经济发展的需求。大量资金并没有用于发展实业，进入了高风险、高回报的投资领域，如房地产，矿产和游资运作等，用以追求短期暴利。
温州高利贷模式：
由于2011年宽松货币政策的结束，贷款规模开始紧缩，此前的过度融资造成企业和投资者在续贷时面临资金紧缺的风险。同时在货币政策紧缩的预期下，民间借贷利率大幅上升，高昂的借贷成本让投资者的资金链绷紧，进而影响到企业的资金周转和正常生产。
20011年4月份以来，温州一些企业因房地产市场投资失败等原因无力支付高利贷款，企业主继而选择跑路。温州市各家银行抽贷、不续贷的动作也加速了中小企业的资金链断裂和倒闭风潮。8月份后，跑路和倒闭风潮由个别企业个别地区向群体蔓延，温州金融危机因此开始受到广泛关注，中央决策部门也开始介入解决问题。
温州作为中国市场经济的活跃之都，在过去各种利好政策下养成了对外向型经济路径的依赖，在国际金融危机未退，欧债危机波及全球金融市场的低迷情况下，民营企业转型升级缺乏内生动力和外部推力，在外部需求大幅减少，国内经济转型结构调整的大格局下发展缓慢的局势下，进而开始将资金投入房地产、民间借贷等局部暴利的投资领域，寻求获利机会。
由于实业发展外需动力不足，民间信贷价格高升的双重作用，部分温州企业开始去实业而逐泡沫。加之利率管制下的官民借贷双规和资金价格扭曲，高利贷的链条随之打通并高速运作。待到宏观经济调控由宽松至紧缩，房地产市场的走势低迷，投资的失利导致了投资运作资金链紧张直至断裂。
探其高利贷制度崩盘的成因，能够发现当前大部分的扶持政策还属于应急之策，真正的解决之道在于为民间借贷寻求制度层面的阳光化和规范化。
三、温州信贷危机中各项公共政策的推行及实施
在温州信贷危机严重化后，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝在第一时间赶赴温州考察，深入农村、社区、中小企业和金融信贷市场，就温州经济运行情况进行调研。2011年10月4日下午，温家宝在温州主持召开会议，听取浙江省、温州市关于小企业发展情况汇报。在会上，温家宝要求采取措施遏制高利贷化倾向，妥善处理企业资金链断裂，并提出了四点意见支持中小企业发展：
一要认真落实并完善对小微企业贷款的差异化金融监管政策。对符合有关条件的小企业贷款进行专项考核，提高对小企业不良贷款比率的容忍度。二要明确将小微企业作为重点支持对象，支持专为小微企业提供服务的金融机构。要督促各类银行切实落实国家支持中小企业特别是小微企业发展的信贷政策。完善激励约束机制，鼓励各类金融机构改进对小微企业的金融服务，强化银行特别是大中型银行的社会责任。按照新的企业划型标准，明确银行小微企业贷款比例和增速要求，并加强统计和最终用户监测，确保落实到位。三要加大财税政策对小微企业的支持力度，延长相关税收优惠政策的期限，研究进一步加大政策优惠力度。四要切实防范金融风险。对中小企业的金融支持，要遵循市场原则，减少行政干预，降低市场风险和道德风险。要加强对民间借贷的监管，引导其阳光化、规范化发展，发挥其积极作用。大力整顿金融秩序，采取有效措施遏制高利贷化倾向，依法打击非法集资，妥善处理企业之间担保、企业资金链断裂问题，努力做到早发现、早处置，防止风险扩散蔓延，防范区域性风险。对已经发生的风险事件，要妥善处置，保护人民群众的合法权益，增强市场信心。
自温家宝总理“温州行”后，温州信贷危机旋即有了中央层面的政策回应。10月12日，国务院常务会议出台“国九条”，在金融、财税方面给予小型和微型企业政策支持。
10月12日国务院常务会议确定，将提高小型企业的增值税营业税起征点，将减半征收企业所得税延长至2015年底并扩大范围。支持金融机构加强对小型、微型企业的金融服务，对金融机构向小型、微型企业贷款合同三年内免征印花税。适当提高对小型企业贷款不良率的容忍度。会议还决定，扩大中小企业专项资金规模，更多运用间接方式扶持小型、微型企业，进一步清理取消和减免部分涉企收费。此举在温州不少企业主看来，对温州危机极具针对性。
温州市政府也及时推出了“一揽子”扶助计划，要求中小企业救助部门全力协助银行机构做好银企融资对接，要求银行不抽资、不压贷，并协助银行了解贷款企业情况，防止中小企业出现资金链断裂。同时组织设立了专门的危机救助机构，减免中小企业的税收，提供政策倾斜和扶持，帮助中小企业渡过难关。针对目前的企业状况，温州市财政地税系统于10月12日出台了17条财政新规，调整内容主要针对企业兼并重组以及小微企业相关的税收。温州财税新规摘要如下：1.小型微利企业所得减按50%计应纳税所得额，按20%税率缴企业所得税。2.利润亏损额达注册资金的20%以上的酌情减免水利建设专项资金。3.高新技术企业新办之日起1~3年内免征水利建设专项资金。4.经认定的资源综合利用企业，相应业务可减免应缴的水利建设专项资金。
11月8日，温州市政府提出了以“民间资本‘阳光化’”为主要对象的地方金融改革“1+8”行动方案。“1”是指温州市政府新近起草并已在上报过程中的《温州国家金融综合改革试验区总体方案》，“8”是指在前述《总体方案》的框架下，配套8个地方性专项具体子方案。金融改革试点的推进工作开始在温州部分地区实施开展。
四、温州信贷危机中公共政策的成效
事件严重化后，温家宝总理奔赴温州实地调查，并召开会议，听取中小企业发展中存在的问题，提出了4点原则，极大程度上稳定了市场恐慌心理，表达了中央政府对此次信贷危机的关注，提振了金融信贷市场发展和中小企业走出困境的信心。
温家宝总理奔赴温州后的短短一周时间内，中央政府出台了“国九条”用于解决中小企业融资难问题，为中小企业减免税收，提高对中小企业不良贷款的容忍度，扩大中小企业专项资金规模，更多运用间接方式扶持小型、微型企业，进一步清理取消和减免部分涉企收费。
“政策公布后，我专程调查了五六家企业。大家都认为，短短一周内，就出台了这样的政策，雷厉风行，前所未有。并且，这些政策很有针对性，能解决现实存在的困难。如认真贯彻，我认为对中小企业解脱目前的困境，防止事态的蔓延会起到积极作用。”温州中小企业促进会会长周德文在“国九条”推行后说。
温州市政府的“一揽子”救市计划和减税的财政政策也取得了良好的成效。9月底，温州市委、市政府及时出台《关于稳定规范金融秩序促进经济转型发展的意见》，推出了一系列确保金融、经济和社会稳定的强有力措施。在企业帮扶上，加大对中小企业的信贷资金倾斜，确保实现年初确定新增贷款1000亿元的目标，确保小企业贷款增速高于贷款平均增速。市县两级对企业主出走及倒闭的企业，逐个建立专门处置小组，实行“一企一策、一事一策”，全力做好善后处置、维护稳定等工作。目前已成功化解3起企业主逃逸引发的担保企业资金链面临断裂风险的银企债务危机，共涉及19家银行、累计13亿元的银行贷款。
对已出走的企业主，由公安、经信等部门进行追踪，做好劝导工作，争取其主动回来解决问题。10月10日，温州最大的“跑路”老板、涉及借贷资金15亿元的信泰集团董事长胡福林经政府动员回到温州，表示将生产自救，重振企业。从9月30日至10月11日，有多家出走企业主通过各种渠道表示近期将返回处置企业问题。
温州在加大帮扶的同时，严厉打击非法集资和由民间借贷引发的暴力讨债、非法拘禁、恶意逃债、哄抢企业财物等违法行为，依法保护公民人身安全和企业财产、债权人合法利益。温州龙湾区是发生企业债务危机的主要地区，9月23日以来，温州龙湾区警方已破获4起暴力讨债案，刑拘7名犯罪嫌疑人。这些措施对稳定人心起到了良好作用。金融改革试点的建立和推行也终于让停滞已久的金融体制改革工作得以重新进行，弥补“失去的十年”带来的现有经济金融体制与经济运行的脱节，为温州乃至全国的民间借贷市场改革和中小企业融资之路探寻新的出口。
五、温州信贷危机中公共政策的不足之处
探其危机发生的根源，得以发现目前一系列政策和举措多为应急措施，能否在根本上解决温州信贷危机问题根源问题仍值得探讨。
四个原则和“国九条”及“一揽子救市”计划可在相当程度上缓解矛盾，帮助中小企业暂时渡过资金链紧张的危机，但并未在根本上解决由于制度和结构造成的问题。
对于温州信贷危机中引人瞩目并被媒体盛赞贯彻及时的“国九条”，上海社科院部门经济研究所所长、上海社科院金融研究中心主任杨建文评价道：“在实施贯彻过程中要注意几个问题：一是不要头痛医头、脚痛医脚，哪里矛盾大了再出手；二是要将救助与经济调整、产业升级、结构转型结合起来，现在正是一个洗牌的时机，有限的资源要用在刀刃上。”
“钱要花在刀刃上”，是赞同救市者对救助温州信贷危机的普遍期望。但在产业空心化已经颇为严重的温州，企业主究竟会把资金“输血”用于实业，还是继续投机炒作，是公众关注的焦点所在。尽管温州市政府与银行设立了相关资金运作监督机构，但救助资金是否全部用于振兴实业挽救生产仍然存在怀疑。
而救市计划中温州市政府要求中小企业救助部门协助监督银行要求为资金困难的中小企业续贷和融资，要求银行不压贷、不抽资、要下调利率回落到基准利率水平，让参加救助会议的当地银行机构负责人颇有微词，称之为“病急乱投医”。浙江银监局局长杨小苹表示，在这场民间借贷信用危机中，温州80多家因此倒闭的企业，没有一家是因为银行抽贷或停贷引起的，全部都是企业自身的问题，包括管理混乱、脱离主业、盲目扩张、脱离实体经济、个别企业主赌博输光等问题，其中销售额达到2000万元以上的企业只有几家。强制银行为资金运作不良的中小企业融资续贷，在一定程度上加剧了银行的不良贷款比例，加大了银行的资金压力和运作风险。
相对于资金运作失利所带来的漏洞问题而言，更大的问题还是实体经济。基于温州民间资本1万亿元的规模，即使高利贷产生600亿元的坏账，对于整个温州民间资本而言，也是可以忍受的。但是更大的问题是，温州的钱还能流向哪里？因此，若推出了各项政策在中小企业回归实业和转型发展的实质性解决之道上贯彻不力，政府和民间自救团体不断补入的资金不仅不能帮助中小企业脱离错误发展路线，更有可能使一些企业依旧利用救助资金继续进行高风险的投机产业运作。
六、结语
温州信贷危机是我国市场经济和企业发展所长期存在的潜在问题的一次规模性和代表性的爆发。信贷危机和老板跑路事件发生后，我国政府在第一时间着手解决，并推行了一系列在短期内看来行之有效的政策和方针，遏制了危机事件的进一步恶化。但从危机的始末探其根源，发现信贷危机实质上是由于实业发展外需动力不足，民间信贷价格高升的双重作用，部分温州企业开始去实业而逐泡沫，加之利率管制下的官民借贷双规和资金价格扭曲，高利贷链条在宏观经济紧缩的条件下断裂而引发危机。当前的政策和救市计划很大程度上是从为中小企业提供短缺资金和政策扶植的角度切入的，在短期内能够缓解中小企业融资困境，但从长期来看，还应该在规范民间借贷市场，加速推进金融市场改革和中小企业回归实业及转型升级方面着重施力。以经济运行活跃之都温州为缩影，探寻中国金融市场发展和中小企业壮大之路。
参考文献：
[１]中国社会科学院经济学部经济形势跟踪分析课题组：《2011年中经济形势分析与预测》[J].《中国经贸导刊》，2011年第16期
[２]金培 《温州钱殇》[J].《看天下》，2011年第21期
[３] 谢明 政策透视—政策分析的理论与实践：[M]．北京：中国人民大学出版社．2004.11 [4]N-格利高利-曼昆 宏观经济学：[M]．北京：中国人民大学出版社．2000．26．
第二篇：关于温州信贷危机的思考与总结
《关于温州信贷危机的思考与总结》 序论 摘要
在以政府信用制度建设为主导，企业信用体系建设为核心，个人信用建设体系为基础，银行信贷体系建设为补充的现在社会信用体系建设的具体实践中，温州市的金融生态环境优化雏形初现。而在后次贷危机时代，整个温州信贷却产生了种种难以想象的惊人危机。大量中小企业倒闭破产，老板“跑路”跳楼屡见不鲜，高额贷款去向不明，这种种连锁反应的温州模式引起了国内外的高度关注。是民间借贷资本的盲目过热，还是金融监管体制的严重缺失，亦或是中小企业担保融资环境的恶劣影响?“吴川温州”模式能否重现往日辉煌？温州信贷能否走出低谷迈开新的一步？本文将逐一从民间，企业，政府，银行等多个角度开展分析，并提出若干设想和解决“药方”。
本论
一、后次贷危机时代下的温州模式回顾
二、当下温州模式下的种种风险可能与危机分析
1、民间信贷过热，监管缺失，进入产业投资基金展望的SWOT分析
2、中小企业融资困难，门槛奇高与转型方向
3、政府信用“缺失”银行经管“偏失”，金融环境现状堪忧
三、化解温州模式重重问题的“药方”设想与推断
1、中小企业融资转型设想
2、构建温州特色的担保体系
3.组建民营银行的必然要求
4政府“”信用优化金融生态环境，加快金融体系改革
结论
温州模式想要重塑辉煌还需经历许许多多的坎坷道路，但是我们依然坚信，在政府，企业，银行，民间等方面相互扶持相互促进的基础上，温州模式的重新崛起之路依然是不可阻挡的，我们依然有能力相信，温州模式必回成功！
第三篇：温州民间信贷火爆的原因分析
温州民间信贷火爆的原因分析
温州是一个经济比较发达的沿海城市，从炒房到炒棉花，温州投资者的足迹遍布全国各地，乃至世界各地。居有关方面的数据显示，温州光民间闲置资本就有8000亿。温州的中小企业更是多得数不胜数。由于现在银行贷款闸口收紧，而金融危机过去后全球经济回暖，中小企业发展良好。这样就使得资金供求矛盾加剧，促使了温州大量的融资中介机构产生。温州目前有担保公司186家、典当行48家、寄售行360家、投资咨询公司780家，合计1374家。光从融资中介的数量上就可以看出温州的民间信贷是多么的火爆。这些融资机构的钱大多数都是来自于温州的民间闲置资金。有数据显示温州的民间信贷总额达到800亿，占闲置资本总额的十分之一。其中企业直接向民间借贷160亿，民间个人间的借贷470亿，这些融资机构想民间借款170亿。
我们主要从借方和贷方这两方面对民间信贷的促进来分析。对于温州的中小企业来说，由于通胀压力大，劳动力成本上升，原材料价格上涨。再加上经济回暖，周转资金的需求增大。这样就使得中小企业出现资金紧张。他们因为规模小，承担不起股票、债券的发行费用，更不易取得上市资格，因此，中小企业一般不依赖直接投资。就间接融资而言，大银行喜欢为大企业服务，中小企业很难得到大银行的贷款。因为对于银行来说贷款给大企业风险较小。我们都知道刚刚前不久央行又上调了存款准备金0.5个百分点。按理论上推算每上调0.5%的存款准备金就会冻结3600亿银行资金，这样就大大降低了银行资金的流动性。在这种状况下银行就更加不会向中小企业提供贷款。这时中小企业就会转向民间信贷，其中有些企业是通过融资中介机构间接的向民间借款，还有一部分企业是直接向民间借款。促使民间信贷火爆，出现供不用求，进一步促使了民间信贷的利率上升。就企业而言，最初是倾向于银行贷款的，毕竟银行贷款的利率相对民间信贷来说是很低的。我们来看一下近期的银行利率和民间信贷利率状况。银行贷款6个月以内的利率：2010年12月26日是5.35%，2011年2月9日是5.6%，2011年4月6日是5.85%。也在逐步上升。近3个月温州的民间信贷年利率为24.14%,24.81%,24.43%,约为银行贷款利率的四倍。
企业转向民间信贷的另外一个原因是民间借款非常容易获得。据了解有些融资中介机构为了吸引客户，进一步的放宽条件。例如：无需抵押、担保、凭身份证可当天放款;出示本地房产证即可获得5万到100万的贷款，相当的快捷方便。想要获得银行贷款程序是相当复杂的，即使能批下来也不可能在短短的一两天之内拿到贷款。对于继续资金的中小企业来说时间就是金钱，因此哪怕承担较高的利息他们也会选择民间信贷。
民间信贷之所以这么火爆原因肯定不是单方面的。从民间资本拥有者的角度来分析，民间信贷的风险是介于股市投资和银行存款之间的，它的风险比银行存款高但比股市投资要低。我们都知道高回报往往伴随着高风险。近期银行加息后，如果将钱放在银行年收益只有3%，购买理财产品的年收益最高也只能达到5%。而进行民间信贷的年收益在10%以上。对于闲置资本的拥有者来说民间信贷是非常有吸引力的一条投资渠道。他们更加愿意将钱拿出来进行民间信贷，这样一来银行的存款量就会下降。企业想要向银行贷款就更加困难了。民间信贷的资金来源这么充足也就促使了民间信贷火爆。
第四篇：公共政策分析
公共政策分析
第一章
导论：公共政策分析的基本理论与框架
第一节
公共政策的本质
一、公共政策的概念
从理论上讲，凡是为解决社会公共事务中的各种问题所制定的政策，都是公共政策。在我国，所有制定公共政策的主体中，最基本、最核心的主体是中国共产党和政府。从一般意义上讲，公共政策是由政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为准则。
1.社会公共事务的管理不仅仅是对社会性公共事务的管理，还包括政治性公共事务和经济性公共事务的管理。
2.社会公共事务所指的“社会”是相对的，比如全球、全国、地区、社区。
3.社会公共事务所指的“公共事务”不仅包括人们公认的、涉及到所有或绝大多数人的共同事务，而且也包括那些可能转换为前者，但却与部分人，甚至个别相关的事务。
国内学者陈振明认为：“政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、方法、方针、条例等的总称。”
美国学者戴维·伊斯顿从政治系统分析的理论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，因此它是对全社会的价值作有权威的分配。
二、公共政策的本质
1.“利益”是公共政策的核心要素
2.对社会利益的权威性分配
政策的形成过程，实际上就是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。
3.利益分配的基础及其动态性
(1)
利益分配的基础是社会利益的增进；
(2)
分配利益是一个动态过程，在增进社会利益的前提下，分配的利益基础是选择利益和整合利益，分配的关键是利益落实。
Ø
利益选择：政府把利益分给谁，首先来自政治统治的目的。政府要选择那些与政府的价值取向一致的社会群体作为分配对象，满足他们的利益需要。其次作为社会公共权力代表的各级政府，也是社会多元利益主体之一，除了全社会的利益之外，也要寻求自身的最大利益。
Ø
利益整合：政府必须综合地平衡各种利益关系，利益整合，除体现在政治行为与普通准则上，还体现在原则性和灵活性的结合上。
Ø
利益分配：对不同的政策对象来说，公共政策所分配的利益，往往对一些人是直接的，而对另一些人是间接的。利益分配的结果既能使部门人获得利益，也可以使部分人失去利益。
Ø
利益落实：政府的政策主体地位，需要它们主动地把政策内容贯穿到实践中去，产生应有政策效果，即从本质上讲，使得分配的利益到位。
Ø
增进社会利益
若暂不研究其他政策主体，仅考虑政府管理行为，并结合利益分析的视角，对公共政策的定义如下：公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配利益的过程中所制定的行为准则。
第二节
公共政策的基本特征与主要功能
一、公共政策的基本特征
1.阶级性
公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范，是政府政治行为的产物。政府是统治阶级行使国家权力的核心工具。政府的政策要符合统治阶级维护和巩固现行政治统治的需要，要体现统治阶级的意志，反映统治阶级的根本利益和共同愿望。
2.整体性
政策要配套，是指众多数量、类型不一的政策组成政策体系，强化政策的整体功能。整体性不仅表现于政策的内容与形式上，而且还表现在政策过程中。一个理想的政策过程，基本包括了政策的制定、执行、评价和调整等多个环节，不同环节相互联系，共同对政策的质量发生作用。环境的变化必然会引起政策过程诸环节的变化，同时也将导致政策及政策体系的变化。
3.超前性
尽管公共政策是针对现实问题提出的，但它们是对未来发展的一种安排与指南，必须具有预见性。政策的超前性，不是脱离实际地空想，而是建立在科学预测与对客观事物发展规律充分认识基础上的必然结果。
4.层次性
按照权力主体来划分，政策包括中央政策和地方政策；从内容上看，政策可分为总政策、基本政策。具体政策等等。
5.多样性
随着生产力的不断发展，社会事务的日益增多，总的来说政府职能的发展趋势日益丰富，由此而引发的政策问题，自然变得多样和复杂。
6.合法性
对于一个逐步走向法制化的国家来说，政策的合法性是极其重要的政治要求。它首先表现在内容上不能与宪法、法律相抵触；其次还表现在程序上要严格守法。
二、公共政策的主要功能
1.导向功能
(1)
政策为社会的发展、人们的行为确定方向，能有效地使整个社会生活由复杂、多变、相互冲突、漫无目的的行为，纳入到统一而明确的目标上来，使之按照既定方向有序前进。
(2)
政策的导向，是行为的导向，也是观念的导向。
(3)
公共政策的导向功能，一种是直接引导，一种是间接引导。
(4)
从作用结果上看，包括正向引导功能和负向引导功能：正导向是政策对事务发展方向的正确引导，体现了人们对事物发展规律所表现出的正确认识；负导向是指不正确的政策，违背大多数人利益的政策，也包括那些基本正确的政策，因其具有不可克服的负效应，也会产生负导向功能。
2.调控功能
(1)
公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾，进行调节和控制的过程中所起的作用。调控作用主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系。
(2)
公共政策作为政府用以管理社会的工具，首先必须在维护统治阶级的利益与需要方面，起到巨大的政治作用。这是政府发挥调控作用的出发点。
(3)
调控功能也有直接的和间接的两种形式。
(4)
调控功能还常常表现出特有的倾斜性，即政府在满足整体利益的前提下，优先对某一领域以及相应的某一利益群体施加保护或者采取促进性措施，使之得到充分发展。
3.分配功能
公共政策应具有利益的分配功能，首先将那些满足社会需求的资源（即利益）向谁分配？
Ø
与政府主观偏好一致或基本一致者
Ø
最能代表社会生产力发展方向者
Ø
普遍获益的社会多数或绝大多数者
第三节
公共政策分析
一、公共政策分析的框架
1.公共政策分析的内涵
公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所采取的的对政策的本质、产生原因及实施效果的研究。
2.公共政策分析的三种模式
（1）
麦考尔——韦伯分析模式
美国学者麦考尔与韦伯认为，政策分析主要包括对政策内容与政策过程的研究。
政策内容包括政策将要影响的特定目标或目标集合，期望的特定事件过程，选择的特定行为路线，提出的说明意图的特定陈述，以及采取的特定行动；政策过程包括一些行动和相互影响，这些行动和相互影响导致了对一个最好的特定政策内容作出权威性的最终选择，以及还包括政策的实施细效果及对政策的评价。
政策分析常见的形式是规范性分析与描述性分析。前者主要应用各种规范性原则以及提供政策性建议；后者则在价值自由下给出描述性的或解释性的叙述。
（2）
沃尔夫的分析模式
他从政策过程的角度，认为政策分析通常有如下程序：
Ø
认真收集和分析所研究的政策领域中各种数据资料，特别要使用那些定量化数据。
Ø
运用数据分析结果与政府机构所提供的资料，以及相关理论，建立研究领域或系统内部的各种变量间的关系。
Ø
建立分析模型，详细说明因变量与自变量之间的关系。
Ø
提出多种可供选择的项目和政策，其中包括具有“基准性”的现有的项目或政策。
Ø
通过检验所选择的方案模型，以及对所描述的目标完成结果的比较，切实评价这些政策。
Ø
对执行过程的分析往往是标准分析程序中“漏掉的一章”。
（3）
邓恩的分析模式
美国学者邓恩侧重从政策信息的转换过程去研究公共政策分析的基本框架。他认为，政策分析基本上要解决三类问题：事实、价值和规范。由此产生了与之相关的三种方法中的一种或多种分析，这三种方法是经验方法、评价方法和规范方法。
Ø
经验方法主要是描述某一公共政策的因果关系，指出某事物是不是存在，因为提供的信息是描述性的。
Ø
评价方法主要是决定某项政策的价值，即是否值得这样做，与之相关的信息是评价性的。
Ø
规范方法是对所解决的公共问题，提出一种引导性方向，即告诉人们应该做什么。
因不同的政策信息元与政策分析方法之间的关系是多重的，从而导致了政策分析的主要形式至少有三种：预测分析、回溯分析和综合集成分析。
Ø
预测分析涉及到政策行为启动和执行之前信息的产生与转换过程。
Ø
回溯分析主要是限于政策实施后信息的获取和转换上。
Ø
综合集成分析是一种全方位的分析形式，它不仅要把预测分析与回溯分析阶段的研究结合起来，而且要求分析者不断捕捉新的信息与转化信息。
3.综合分析框架
(1)
公共政策问题的构建
(2)
公共政策方案的制定与通过
(3)
公共政策内容的实施
(4)
公共政策效果的评价
二、公共政策分析要素
1.政策问题
某一公共政策能否顺利提出，在一定程度上取决于人们是否对政策问题取得共识。政策问题是从大量的社会问题中筛选出来的，人们对社会问题所作出的判断是否准确，既取决于经验知识，还取决于伦理道德方面的价值观念等。
2.政策目标
政策分析的中心任务是要确定解决问题的目标，确定目标是分析的前提。所谓政策目标是政策所希望取得的结果或完成的任务。界定了政策问题，并不等于确定了目标，因为问题中确认的东西还太抽象，往往抓不住要害。所以必须目标明确，具体落实。
3.政策方案
为实现某一目标，可采用多种手段或措施，它们统称为备选方案。由于好与坏、优与劣都是在对比中发现的，所以需要拟定出一定数量的可行方案进行对比选择。决策理论中的“霍布森选择”，即形式上有多种方案的选择，而实质上只有一种方案的选择，在公共政策分析中应该严禁出现。
4.政策模型
按照系统分析的理解，模型是对研究对象和过程某一方面的本质属性所进行的一种抽象描述。模型是由变量与关系组成的，变量反映随时间或其他条件的数值改变程度。明确变量及其相互关系是分析的主要任务。所有的模型讨论，都涉及到总体研究。模型应该首先在整体水平上建立各种关系，并依据需要逐步补充，直至得到最理想的结果。
5.政策资源
政府的作为以能提供多少资源为基础，这是政策分析的前提条件。所消耗的资源、一般可以用货币表示其费用。但在政策分析中，大量的是非货币支出的费用，如生态影响因素、环境污染因素等。
6.政策评价标准
政策制定是政治过程，离不开政治上的评价及其标准。
7.政策效果
效果是达到目的时所取得的成果。衡量政策效果的尺度往往用效益和有效性表示。效益大体有三个方面：社会效益、经济效益与生态效益。
8.政策环境
制约和影响公共政策的制定与实施结果的外在因素统称为环境因素，其中包括经济环境、政治环境和国际环境。
9.政策信息
公共政策活动实际上是对政策信息进行搜集、加工、传递、使用、反馈的过程，即输入关于社会各方面要求与需要的信息，经过转换（领导层的决策），输出作为所制定的政策内容的信息，其中包括政策实施情况的反馈信息。
三、公共政策分析原则
1.系统原则
某项政策不仅本身可看出一个系统，而且它也不可能孤立存在，总是与其他政策相联系，处于一个政策体系之中。坚持正确处理全局与局部关系，坚持统筹兼顾，是系统原则的基本要求。
2.预测原则
制定政策是对未来行为所做的一种设想，是在事情发生之前的一种预先分析与选择，故具有明显的预测性。
3.协调原则
公共政策协调的最基本特征是利益的协调。协调的目的是为保持某种平衡，平衡前的失调反映着事物间的失衡、无序、不稳定。从利益分析看，失调说明了利益分配失衡，利益关系不稳定。
4.分解综合原则
这要求政策分析必须在对政策系统整体把握的前提下，实行科学的分解和总体的组织综合。分解是将具有比较密切结合关系的要素分组化，对政策系统来说，就是要归纳出相对独立、层次不同的子系统；综合则是完成新系统的设计过程，即选择具有性能好、适宜标准化的子系统，设计它们之间的关系。
5.民主原则
公共政策过程是与民主分不开的，民主的内涵与实质是人民的权力问题。公共政策中体现民主原则，首先要回答的是那些被选举出来的少数人所制定的政策，是不是真正代表人民的利益，体现广大人民的意志。
第二章
政府、市场与公共政策的关系分析
第一节
社会问题及其解决途径
一、社会问题的定义
一般来说，问题的出现意味着需要与现实之间产生了距离或者差别，从而出现了一种令人不满的状态。社会问题是在一个社会群体的生活中至少令一部分人同时感到不满的状态或现象。至于这些个体数量究竟是在社会中占多大的比例，则是一个实践过程中的问题，不能从理论上简单的确定。
二、社会问题的认定与价值标准
1.社会问题的认定
社会问题的认定主要包括两个方面的内容：一是使用事实分析方法来搞清楚有关该社会问题的各种事实，包括其自身特征、相关的人群、人们对其不满的程度、造成该社会问题的原因等诸多方面；二是使用价值分析方法来搞清楚与该社会问题相关联的各种价值标准并使用这些价值标准对问题进行评价。
2.社会问题认定过程中的价值标准
为了认定一定的状态是一种社会问题，我们首先必须确定用于评价的价值标准，然后使用这些价值标准来判断眼前的状态与价值标准之间的距离或差距，并最终根据对这些距离或差距的判断来确定社会问题的存在。我们通常不能离开所研究的社会来抽象地讨论价值标准问题。
（1）
社会福利
福利是一个主观的概念，从个体来看，福利就是个体从消费各种私人的或公共物品（或服务）中所获得的幸福感。以个体福利为基础，社会福利则是社会群体中所有个体的个人福利的加总。如果变动目前的状态能够使社会福利得到提高，那么这样的变动就是一种满意的变动。
要想确定一个社会福利标准，“加总”的过程使得社会福利成为一个复杂的。缺乏可操作性的概念。一种方法是将社会福利定义为所有个体福利的简单加总，即采用简单的加法的方式来对所有社会成员的福利逐个相加从而得到社会总福利；另一个方式是为了更公平起见，社会总福利的加总方式中应当为弱势群体设定更大的权数，同时给社会中相对强势的成员设定相对较小的权数。
（2）
效率
首先是日常生活中的效率概念，就是产出与投入之间的一种比例关系。
其次是经济学的效率概念，按照该效率概念，如果我们还有可能对社会目前的状态进行改变，从而可以使社会中某些个体或群体的福利得到提高，但同时其他所有个体或群体的福利都至少维持了原先的水平，那么目前的状态就是没有效率的，相反，如果进行这样的改变的可能性已经不存在了，则我们已经达到一种最优的状态。经济学中将这种最优状态称为帕累托最优状态。
除了投入产出效率外，经济效率还包括更高层次的效率概念，即资源配置效率。按照经济学理论，所谓资源配置问题就是如何使用社会中的有限资源（包括资本、劳动和自然资源）来生产物品和服务并使用这些物品和服务来满足社会成员的需要的问题。广义的讲，资源配置过程既包含了生产的过程，也包含了资源在各种物品和服务之间的选择和生产的最终结果在社会成员之间的分配。
（3）
公平
将有关公平的讨论转变为不平等的讨论，将不平等划分为三个层次，即一般意义上的不平等、经济上的不平等和收入（或财富）的不平等。
Ø
一般意义上的不平等是一个非常抽象、内涵十分丰富的概念，不平等是社会群体中的个体在相同的条件下得到了不同的待遇。
Ø
当待遇上的差别发生在经济领域时，就称其为经济不平等。
Ø
上面两个概念由于难以把握，收入（或财富）不平等就成为最具可操作性的不平等的概念，收入不平等衡量人们在一定时期内所获得的收入的差距，而财富不平等则衡量人们在拥有财富方面所存在的差距。
三、社会问题的解决途径
1.作为非正式部门的社区
社区是我们解决问题的基本途径，社区是个体之间通过各种途径形式形成各种非正式的、但又非常紧密的关系的领域。与其他三个部门相比，社区的最主要特点是它的非正式性。
2.三个正式部门
（1）
政府
一般地，我们将政府称作为第一部门。政府的主要特点：
Ø
它是现代社会中公共物品（和服务）的主要提供者
Ø
它由各种正式的公共机构（或组织）组成Ø
它在提供物品（或服务）时一般并不以营利为目的Ø
它通过合法地行使强制力来达到自己的目标
（2）
市场
Ø
一般地，我们将市场称作为第二部门。市场的主要特点：
Ø
它是现代社会中私人物品（和服务）的主要提供者
Ø
它由各种正式的私人组织（企业）组成Ø
市场中的私人组织（企业）提供物品（或服务）的主要目的是为了获得最大利润
Ø
分散决策和基于互利的自主交易是市场提供物品（或服务）的主要模式
（3）
第三部门
除了作为非正式部门的社区和作为正式部门的政府和时长外，第三部门的范畴包括了余下的各种机构或组织，对于这些组织，包括非政府组织（NGO）、非盈利组织（NPO）、志愿组织等。这些组织的特点：
Ø
它既可能提供私人物品（服务），也可能提供公共物品（服务）
Ø
它主要由正式的组织构成，但这些组织可能是公共组织，也可能是私人组织
Ø
它在提供物品（或服务）时一般并不以营利为目标
Ø
它的活动往往建立在人们自愿地提供各种资源并在提供物品（或服务）的过程中进行自愿地合作来解决问题。
第二节
市场失灵、政府失灵和志愿失灵
一、社区途径的优势和缺陷
1.社区的优势
(1)
信息优势：社区范围相对较小，社区中的人群能够在频繁交往中形成相对紧密的关系，这就使得相关个体的信息能够充分地在社区范围内传播。
(2)
激励充分：处于社区内部的个体更容易将有关本社区的各种社会问题看成与自己相关的事情，个体解决社会问题有更大的积极性。
(3)
有利于社会资本的积累：当问题通过社区途径获得解决时，通过个体的参与，各种有利的社会价值得以形成和提高。
(4)
具有较好的回应性
(5)
对财政资金的依赖程度较小
2.社区的缺陷
(1)
社区的范围一般不会太大，所容纳的人口也相对较小。
(2)
社区的非正式性也经常成为其从社区之外获得资源的最大障碍。
二、第三部门途径的优势和缺陷
1.第三部门的优势
(1)
与社区相比，第三部门具有相对较大的活动范围和解决问题的能力
(2)
与政府相比，第三部门具有相对较小的垄断性和相对较大的竞争性
(3)
与政府相比，第三部门对个性化需求具有较好的回应性
2.第三部门的缺陷：志愿失灵理论
(1)
与政府途径相比，单纯依靠第三部门一般不能提供足够数量的公共物品（或服务）
(2)
与政府途径不同，第三部门中所提供的志愿性服务在分布上可能具有不平衡性
(3)
第三部门中的志愿组织很可能会受到其捐助者过多的影响，从而将违背民主原则的家长制作风带入其服务过程中。
(4)
第三部门可能由于不能吸引到优秀的专业人才而制约其服务能力。
三、市场途径的优势和缺陷
1.市场的优势
(1)
通过分工和专业化生产促进投入产出效率
(2)
通过为个体提供充分的激励来提高投入产出效率
(3)
市场通过对社会成员的需求进行评估来保证资源配置效率的实现
2.市场的缺陷：市场失灵理论
（1）
垄断与效率损失
垄断是指市场的参与者具有了影响市场机制发挥作用的力量，这又主要是指市场参与者具有了影响市场价格的力量。一旦少数市场参与者具有了影响市场价格的能力，价格作为反映社会成员需求信息的机制的能力也就或多或少地受到了削弱，从而价格机制不再具有推进资源配置效率实现的能力。另一方面，资源配置效率的损失最终是与垄断者利用其影响市场价格的能力来为自己谋取最大福利的行为紧密地联系在一起的。
（2）
公共物品与效率损失
公共物品的非竞争性与非排他性的特征意味着，个体很难想向那些消费这些物品的其他个体收取由提供这些物品而应当获得的合理补偿，其结果必然是降低了个体在提供这些公共物品方面的激励。与承担成本并获得利益相比，不承担成本并同样能够获得利益往往更具有吸引力。但如果大家都选择后者，即等待别人来提供公共物品并获得无成本消费的机会，公共物品也就不能被生产出来了，这种现象被称为“搭便车”。
（3）
外部效益与效率损失
“外部”是指市场的外部，即不存在市场的地方。因此，外部效应也就是指存在于市场之外因此不受市场机制调节的活动或影响。外部效益的经典例子就是环境污染。实际上，环境污染本身并不是人类活动本初的目的，它的出现多半是由于某种市场活动造成了不受市场调节的附带性影响。
（4）
信息不对称与效率损失
信息不对称是指市场参与各方在掌握对市场具有重要性的信息的量上和质上出现了差异。以信息不对称为基础，掌握信息比较充分的一方必然要试图利用其信息优势为自己谋取利益，而这种谋取利益活动又往往会降低处于信息劣势一方的利益。
四、市场途径的优势和缺陷
1.政府的优势
Ø
一是权威的广泛性，除非遇到特殊的障碍，其权威一般能够遍及其管辖范围的所有地域和人群；
Ø
二是政府是唯一能够合法地使用强制力的组织。
2.政府的劣势：政府失灵理论
（1）
作为一种加总社会中所有个体的意见的途径，政府是不完美的如何通过加总所有个体的意见来得到集体行动的目标或方案，加总个体意见的方式并非只有多数票原则一种，这样就需要在各种方式之间进行选择，而选择又必然涉及到标准问题。美国经济学家肯尼斯·阿罗提出了一套基本上能够被普遍接受的标准，然后证明了同时满足这些标准的加总方式是不存在的。阿罗这一结论通常被称为阿罗不可能定理，它告诉我们无论采取何种加总个体意见的方式都是存在缺陷的，所有民主方式中的投票过程都潜在地具有被操纵的可能性。尽管集体行动的结果可能不会是非常理想的，但它总能在一定程度上解决社会问题。
（2）
政府中的决策者可能会被少数人的利益所引导，从而忽视甚至损害多数人的利益
（3）
行政机构的低效率问题
第一，与企业相比，评估行政机构的绩效往往非常困难，其结果是我们往往缺乏监督和激励行政机构并促使其改进效率的手段
第二，与企业相比，行政机构缺乏竞争也是其效率低下的一个重要的原因
第三，与企业的人力资源系统相比，行政机构的公务员体制往往比价僵化，从而制约了行政机构的活力
第三节
政府角色与公共政策
一、关于政府角色定位和公共政策作用范围的规范理论
1.两个基本问题
（1）
有关政府角色定位问题的讨论属于规范理论的范畴
所谓政府角色定位问题就是要回答政府应当做什么或者不应当做什么的问题。
（2）
政府角色定位与公共政策作用范围之间的关系
制定和执行公共政策是政府发挥作用的基本方式。因此一个关于政府角色定位的理论基本上也就是在回答公共政策应当在哪些地方发挥作用或者不应当在哪些地方发挥作用。
2.讨论政府角色定位问题的基本逻辑
首先，作为该逻辑的起点，我们建立起一个价值标准的体系。所谓价值标准的体系通常包括不同的价值标准以及关于这些价值标准在该体系中的重要性的判断。
其次，当价值标准确定之后，我们就可以依据这些价值标准来对解决社会问题的各种方案进行综合地评价。
最后，我们按照上述评判的结果来选择对于解决特定社会问题最满意的路径或方案。
3.关于政府角色定位与公共政策的理想作用范围的争论
第一，争论的发生可能是由于我们对各种问题解决途径的认识有待深入，此时争论发生在事实层面。
第二，争论的发生可能是由于争论各方在选择价值标准方面出现了差异，此时争论发生在价值层面。
4.关于政府与其他部门关系的类型划分
（1）
替代型
鉴于不同的问题解决途径各有自己的优势和缺陷，政府能够做好的地方，其他部门未必能够做好，而其他部门能够做好的地方，政府未必能够做好，因此各个部门需要有一定的分工，从而在解决社会问题上各自发挥自己的作用。
（2）
补充型
在补充关系中，政府与其他部门之间所形成的是一种合作关系。按照这种关系，政府应当在适当的地方选择与其他部门进行合作地政策，共同解决社会问题。
二、关于政府角色定位和公共政策作用范围的一些事实
1.市场化趋势
市场化趋势是指政府通过全面的改革来建立或深化市场在解决社会问题过程中所发挥的作用。
2.第三部门发挥着越来越重要的作用
这一趋势既表现在第三部门中的组织独立地承担着越来越多的社会职能，也表现在政府在解决社会问题过程中越来越强调与第三部门的合作伙伴关系。
3.社区角色的变迁
一方面，对于发展中国家来说，经济发展的过程同时也就是非正式部门的角色不断地被政府、市场（企业组织）和第三部门（非政府组织）侵蚀的过程，或者说，是一个正式部门不断地取代非正式部门的过程。另一方面，在全球范围内，政府在公共政策实践中也越来越强调社区的重要性，包括依靠社区解决社会问题和通过政府与社区的合作来解决社会问题。
第三章
公共政策系统分析
第一节
公共政策主体
主体，按照哲学观点而言，是指进行着认识和实践活动的有意识的人。一般来说，公共政策主体是指直接或间接地参与公共政策全过程的个人、团体或组织。
一、官方决策者
一般而言，官方决策者是指广义的政府，即立法机关、行政机关和司法机关。在我国，官方决策者还包括执政党。
1.立法机关
立法机关是公共政策主体最重要的构成要素之一，其主要职能是立法，即履行制定法律和政策。
2.行政机关
行政机关是贯彻执行国家的法律和政策，管理国家的内政、外交等行政事务的机关，它掌握着国家行政权力，运用公共政策对社会公共事务进行管理，是立法机构所确定的国家意志的执行者。
3.司法机关
在美国，法院可以运用司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容产生很大的影响。法院还可以通过判例对经济政策和社会政策产生影响。法院不仅参与政策制定，而且还在其中扮演重要角色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应当采取何种行为。
在我国目前的实际情况来看，司法机关的作用更多的表现在政策执行和监督方面，并没有真正成为政策制定的主体。
4.中国共产党
我国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一体制，中国共产党作为执政党，在我国公共政策过程中发挥着主导性作用，体现在党的政治领导、组织领导和思想领导上。
二、非官方参与者
1.利益集团
利益集团具有两个特征：第一有共同的利益和主张
第二影响公共政策的制定
以美国为例，利益集团影响公共政策制定的方式和途径主要有直接游说、间接游说、司法诉讼、政治捐款、示威抗议等。
2.政党
政党在现代社会中发挥着组织选举、参与立法、组建政府、利益聚合等功能。
3.大众传媒
大众传播媒介主要包括广播、报纸、电视、书刊、电影、过激互联网等传播工具。有两个主要作用：第一是传播公共政策信息，实现政府与社会公众的双向沟通；第二是引导社会舆论，影响公共政策议程设置。
4.思想库
思想库是现代政策研究组织的别称，由专业人员组成的跨学科、跨领域的综合性政策研究组织，它的出现对于改善政策系统和环境、促进决策质量的提高有着积极的影响。一般来说，思想库分为几种类型：
（1）
官方思想库：这类思想库隶属于政府及其职能部门，带有明确的官方色彩，直接反映了政府的态度、立场和感兴趣的问题。
（2）
半官方思想库：这类思想库处于民间，但与政府有着非常密切的关系。政府可以通过投资或资助重点研究领域和方向，使其为政府服务，或者与思想库签订合同，建立相互依存的关系。
（3）
民进思想库：它是由民间发起并得到基金会和企业的资助的社会性政策研究机构。
（4）
国际思想库：它是由不同国家的各学科专家者组成的、以研究人类全球问题为主的政策研究机构，研究范围包括环境保护、战争与和平等。
5.公民个人
公民个人通过各种政治参与途径，影响或制约公共政策的制定与执行。在西方国家，公民参与政策过程的方式主要包括投票选举、全民公决、听证会、示威游行、罢工等。
第二节
公共政策客体
公共政策客体是公共政策所发生的作用的对象，包括公共政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员两个方面。公共政策主体和公共政策客体的划分只是相对意义上的，对于许多处于中间层次的人、团体和组织而言，它们往往充当了政策主体和政策客体的双重角色。
一、公共政策的直接客体：社会问题
所谓问题通常泛指实际状态与期望之间的差距，由此出发，社会问题是指社会的实际状态与社会期望之间的差距。
社会问题、公共问题和公共政策问题这三个概念的含义较为接近，容易造成混淆。其中，社会问题是外延最广的概念，是与私人问题相对应的。一般来说，仅涉及某个人的期望与实际状态之间的差距问题无疑是私人问题，当许多人的期望与实际状态出现差距，问题就超出了私人的界限，从而演变为社会问题。当问题超出了当事人范围，影响波及到非直接相关的群体，受到社会公众普遍关注时，问题就转换成为公共问题。在现代社会，政府所面临的公共问题非常多，并不是所有的公共问题都能够进入政府的议事日程，只有那些被政府摆上议事日程并加以处理的问题才是公共政策问题。
公共政策的制定即是沿着问题——社会问题——公共问题——公共政策问题这条路线发展演化的。制定公共政策是为了解决社会问题，但在政府决策者看来，并非所有的社会问题都是需要政府解决的。
二、公共政策的间接客体：目标群体
所谓目标群体就是那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。
作为公共政策的客体的目标群体与公共政策主体之间是相互作用、在一定条件下会相互转化的。公共政策主体在某些情况下可以作为客体而存在，公共政策客体也可以作为主体而存在。比如，国家公职人员在制定和执行某项具体政策时，是作为公共政策主体而存在的，而当他们在日常私人生活中受到该政策的调控和制约时，他们是作为公共政策客体而存在的。
公共政策所要调整和规范的对象就是具有不同性质的利益诉求的社会成员之间的关系。
在公共政策的制定与执行中，目标群体的态度对于公共政策能否达到其预期目标有着重要的影响。目标群体的态度分为接受和不接受。有学者把目标群体顺服的原因归纳为政治社会化、政策合法化、成本利益衡量、顾全大局观念、基于私利、避免惩罚、情势变迁等，认为目标群体不接受政策的原因有价值观念冲突、同辈团体的社会化、传媒影响、追求目前利益、选择性认知不同、政策本身不妥等。
第三节
公共政策环境
一、公共政策环境的内涵
公共政策环境是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和。从系统论的角度看，凡是对公共政策产生作用和影响的因素都可归为公共政策环境。
把公共政策环境划分为一般环境和工作环境两类。一般环境是指影响公共政策的所有外部因素的总和，进一步可以划分为地理自然环境、经济环境、政治环境、社会文化环境和国家环境；真正与具体的公共政策过程发生作用的是一般环境中较为具体的成分，它们构成了公共政策过程的工作环境。
二、公共政策环境的构成1.经济环境
经济环境是对公共政策系统具有重要影响的各种经济因素的总和。无论何种性质的公共政策主体，其决策体制、决策目标、决策行为、决策原则、决策方法等都要受到经济环境的制约，这种制约表现在：
(1)
经济环境是制定和执行公共政策的基本出发点
(2)
经济环境提供了公共政策系统运行所必需的资源
(3)
经济环境影响公共政策系统的经济目标取向
2.政治环境
政治环境是指对公共政策系统具有重要影响的政治状态，包括一个国家或一个地区的政治体制、政治结构、政治文化、政治关系等，政治环境对公共政策系统的影响表现在：
(1)
政治环境决定着公共政策系统的性质
(2)
政治环境决定着公共政策系统的民主化程度
(3)
政治环境决定着公共政策的合法化程度
3.社会文化环境
社会文化环境是对公共政策系统具有重要影响的社会状况和文化状况，包括人口规模、性别与年龄比例、地区和民族分布、社会道德风尚、国民受教育程度等，影响有：
(1)
社会文化环境影响公共政策系统运行所需的智力条件
(2)
社会文化环境影响公共政策系统运行的伦理和心理条件
4.国际环境
(1)
国际环境影响公共政策系统的价值选择
(2)
国际环境影响公共政策系统的参照系选择
(3)
国际环境影响公共政策系统的性质
第四节
公共政策工具
一、公共政策工具概述
1.政策工具的含义
政策工具是实现政策目标的手段。政策方案只有通过适当的政策工具才能得到有效的执行，从而达到政策设计的理想状态。它是连接目标和结果的桥梁，是将政策目标转化为具体行动的路径和机制。
2.关于政策工具分类的讨论
关于政策工具分类的讨论并没有形成统一的观点。
二、公共政策工具的分类
加拿大学者霍利特和拉梅什根据在提供公共物品和服务的过程中政府介入程度的高低，将政策工具分为三类：自愿性工具、混合性工具、强制性工具。
（一）自愿性工具
它的核心特征是它很少或几乎没有政府干预，它是在自愿的基础上完成预定任务。
1.家庭与社区
2.志愿者组织
3.市场
（二）强制性工具
也叫指导性工具，它借助政府的权威和强制力，对目标群体的行动进行控制和指导。
1.管制
是指政府通过一系列行政管理过程对个人和机构的行为作出要求和规定的活动。对于这些规定，目标群体必须遵守好服从，反之将受到惩罚。
2.公共企业（也称国有企业）
3.直接提供
由公共财政拨款并由政府及其雇员直接提供物品和服务，例如国防、外交关系、消防等。
（三）混合性工具
它结合了自愿性工具和强制性工具的特征，允许政府对非政府行为主体的决策进行不同程度的干预，但最终仍由私人作出决策。
1.信息与规劝
信息传播是一种消极工具，政府向个人和公司提供信息并期待他们的行为发生预期的变化，但信息传播并不具有强制性，公众并没有义务作出特定的回应。
规劝是政府试图说服人们去做或不做某事，力图改变人们的偏好和行动，但是规劝并不运用奖励和惩罚手段。
2.补贴
补贴是指政府（或者通过其代理）给个人、公司和组织的各种形式的财政转移，目的在于通过影响和改变受资助者对不同备选方案成本与收益的判断，促使其采取政府期望的行为。形式包括拨款、税收减免、凭单、低息贷款。
3.产权拍卖
这种工具假定市场是最有效率的资源配置工具，政府通过产权拍卖，在不存在市场的公共物品和服务领域建立市场。政府对特定的资源确立一定数量的可交易的产权，创造出认为的稀缺，并让价格机制起作用。
许多国家都采用这种工具来控制有害污染物的排放。典型的做法是政府先确定可以进入市场进行交易的污染物排放总量，然后通过定期拍卖来分配污染物的排放指标。
4.税收与使用者付费
三、公共政策工具的选择
1.经济学模型
经济学家大多把政策工具的选择等同于特定工具与需要完成的任务之间的技术性配对演练。
2.政治学模型
政治学家认为在技术层面上各种政策工具之间具有或多或少的可替换性，因此应该把研究焦点放在各种政治力量上，是它们决定了政策工具的选择。
3.综合模型
政策子系统的复杂程度
高
低
国家能力
强
市场工具
管制、公共企业、直接提供等工具
弱
家庭与社区、志愿者组织
混合工具
第四章
公共政策问题的构建分析
构建政策问题是进行政策分析的第一步，它直接影响政策过程后续阶段的程序与任务。要制定公共政策，首先必须是挖掘和确认政策问题，了解问题产生的原因和背景，寻找社会问题进入政策议程的途径，把握政策问题分析的基本方法。
第一节
公共政策问题概述
一、公共政策问题的定义
问题通常泛指实际状态与社会期望之间的差距。
公共政策问题是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。
1.社会客观现象或问题情境
2.对上述问题的察觉与认同
3.价值、利益与规范的冲突
4.团体的活动与力量
5.政府的必要行动
二、公共政策问题的特征
1.政策问题的关联性
2.政策问题的主观性：政策问题是思想作用于环境的产物，政策问题既与客观的社会现象有关，也与人们对这种现象的认识和选择有关。
3.政策问题的人为性：只有当人们对改变某些问题情势的希望作出判断时，才可能产生政策问题。
4.政策问题的动态性
三、公共政策问题的类型
1.米特罗夫与基尔曼对政策问题的分析
他们提出政策问题构建的主要内容是政策问题的概念化。所谓问题概念化是指政策分析者使用通用的语言，将政策问题情境界定为一个实质行动的政策问题。
（1）
自然观
认为社会问题的产生是历史发展的自然产物
（2）
道德观
认为社会问题产生是由于政策相关者的道德沦丧
（3）
环境观
认为社会问题的产生是因问题受害者本身的行动不当或决策不当导致的。
2.洛维对政策问题的分类
洛维根据受到问题影响的人数及其相互间的关系，将政策问题分为分配型、管制型与再分配型三类。
（1）
分配型问题
分配型问题是把物品和服务、成本和义务分配给社会中特定群体而引发的政策问题。从博弈论的角度出发，此类问题基本上是一种“非零和博弈”的问题，因为处理这类问题并不构成一方之所得建立在另一方之所失的基础上，不具备利益和义务的排他性。
（2）
管制型问题
管制型问题是政府等管制者设定明确一致的管制标准与管制规则，对标的团体从事某种活动或处理不同利益的行为加以限制所引发的政策问题。此类问题属于“零和博弈”的问题，因为这类问题的处理常常使一方获得利益，而另一方失去利益。
（3）
再分配型问题
再分配型问题是政策将某一标的团体的利益或义务，转移给另一标的的团体享受或承担所引发的问题。这类问题的处理容易引起利益上的排他性，是一种“零和博弈”的问题。
3.威廉·N.邓恩对政策问题的分类
他从政策问题的结构角度，把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型。每一类问题的结构取决于它们的相对复杂程度。
要素
问题的结构
结构优良
结构适度
结构不良
决策者
一人或数人
一人或数人
许多
备选方案
有限
有限
无限
效用（价值）
一致
一致
冲突
结果
确定性或风险
不确定
未知
概率
可计算
不可计算
不可计算
第二节
公共政策问题构建的程序
一、政策问题构建的程序
在公共政策过程中，政策问题构建通常由问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述四个相互依存的过程组成；政策问题构建包括问题情境、元问题、实质问题和正式问题。
第一阶段：以问题感知体悟问题情境
第二阶段：以问题搜索认定元问题
第三阶段：以问题界定发现实质问题
第四阶段：以问题陈述建立正式问题
二、政策问题的论证
在构建政策问题的过程中，经常会遇到对问题的争论，这种争论不仅包括对即将采取的实际的或可能的行动有不同的意见，也反映了对政策问题本身性质的认识还存在分歧，为此就需要进行政策问题论证。
威廉·N.邓恩认为公共政策问题论证的复杂性可以通过论证所在的组织层次具体表现出来。根据类别等级，政策问题的论证可分为一级论证、二级论证、功能论证和小论证。
1.小论证
它是指将政策问题分解成若干项目，再对具体项目进行论证，往往是由政策分析人员划分为专门小组来进行的。
2.功能论证
通常是由政策制定的具体组织来进行的，其任务是将构成政策问题的主要要素的单独分析有机综合起来，从而确定政策问题的结构类型。
3.二级论证
是由政府的决策机构作出的论证，主要是集中讨论政策目标、政策计划、政策成本、政策效果等问题。
4.一级论证
实际上是对政策问题是否进入政策议程的最终决定。
三、政策问题诊断的误差
1.组织结构：层级节制体系；专业化；集权化
2.意识形态
3.无知
4.信息超载
5.噪音干扰
6.时间落差
7.逃避问题
8.隐蔽问题
9.虚假问题
第三节
公共政策议程的建立
一、政策议程的含义与类型
社会公众要求政府采取行动解决各种各样社会问题，但只有一小部分被公共政策者所关注，那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程。政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。
1.系统议程
又称为公众议程，是指某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样的一种政策议程。
2.正式议程
又称为政府议程，是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。政策议程包括以下四个阶段：
（1）
界定议程：通过讨论，积极而慎重的研究被认定的政策问题
（2）
规划议程：从总体上讨论需要优先解决的政策项目
（3）
议价议程：根据每一规范方案的利害得失，政策相关人就价值标准与利益分配进行讨价还价的争论。
（4）
循环议程：正式进入政府议程的政策方案，都要不断接受评估与检验，并加以科学修正。
3.两种议程的区别
公众议程一般由一些较抽象的项目组成，其概念和范围都比较模糊，仅是发现问题，提出问题，它可以不提出政策方案或解决方法，所体现出来的往往是众说纷纭的特点。
政府议程则比公众议程来得特定而且具体，它是对政策问题进行认定或陈述的最后阶段，问题经过一定的描述，为决策系统正式接受，并采取具体方案试图解决的时候，公众议程就转入政府议程。
二、社会问题进入政策议程的途径
1.社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入
不少团体会从各自的利益出发，力图谋求在社会中所期望获得的平衡位置。如果这些团体的利益受到了威胁，产生了被剥夺感，他们就会千方百计地要求政府采取行动保护他们的利益。
对于社会团体或个人认为很重要的社会问题，政府为什么会有限介入呢？四个原因：
(1)
政府基本上不知道这些问题的存在。
(2)
政府知道问题的存在，但没有权力去处理。
(3)
政府知道问题的存在，也有权力处理，但无能力办理。
(4)
政府知道问题的存在，也有权力与能力处理，但不能马上列入政府的议事日程。
2.政府主动介入发现和解决问题，社会团体或个人只是有限介入
(1)
例如保护环境这一类带有全局性的问题，政府会从更高的层次关心并加以解决。
(2)
社会上的一部门团体或个人由于缺乏资源，他们无力向政府请求帮助，而实际上他们又特别需要政府的主动关注。
(3)
在社会各种利益的冲突中，有些团体或个人会凭借控制大量资源的优势，始终处于冲突的主导地位，为了维护社会的公正，政府需要主动干预，保护冲突中的受害者。
(4)
政府会从自身利益的需求出发，主动地发现问题。
3.政府及社会团体与个人都主动
(1)
政府希望解决的问题与公众妖气解决的问题完全一致或基本一致。
(2)
政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全相反或基本相反。
(3)
政府希望解决的问题与公众要求解决的问题，在多数情况下既有共同的一面，又有差异的一面。
4.政府与个人、团体都不主动介入
理论上存在，实践中不常见
三、影响社会问题进入政策议程的因素
1.公民个人的作用
2.利益团体的作用
3.政治领袖的作用
4.政府体制的作用
5.大众传媒的作用
6.专家学者的作用
7.问题自身的作用
四、社会问题进入政策议程的触发机制
推动社会问题加速进入政策议程的四种触发机制：
1.政治领导
3.危机事件
2.抗议活动
4.传媒曝光
五、社会问题进入政策议程的障碍
“无决策制定”是主张改变社会现行利益和特权分配的需求尚未提出以前，就加以抑制，或在这种需求尚未达到政策制定领域以前，就加以阻止的一种方法。
1.政治原则的偏离
4.表达方式的失当
2.价值体系的排斥
5.承受能力的不足
3.政府体系的封闭
六、公共政策议程建立的模型
1.科布的政策议程建立模型
（1）
外在创始型
政策诉求由政府系统以外的公民个人或社会团体提出，经阐释（对政策诉求进行解释和说明）和扩散（通过一定方式把政策诉求传统给相关群体），首先进入公众议程，然后通过对政府施加压力的手段，使之进入政府议程。
（2）
政治动员型
具有权威作用的政治领导人主动提出其政策意向，并使其进入政府议程。
（3）
内在创始型
政府系统内部的人员或部门为解决纯粹的内部事务而提出政策问题，且问题扩散的对象仅限于体制内的相关团体和个人。
2.约翰·W.金的多源流分析模型
他的模型建立在问题流、政策流、政治流三种信息流的基础上。
Ø
问题流主要关注问题的界定，它包括问题是如何被认知的，以及客观条件是如何被定义为问题的。
Ø
政策流与解决问题的技术可行性、问题解决方案的公众接受度等有关。，其重要方面在于针对政策问题而提出的各种建议。
Ø
政治流涉及政治对于问题解决方案的影响。他包括三个因素：公众情绪、压力集团间的竞争、行政机构或立法机构的换届。
另外，外溢现象也影响到政策议程的建立。外溢指的是这样一个过程：某一领域的问题（被称为先例）在政府议程上的出现同时也就确定了另一领域的类似问题后来在政策议程上的重要地位。
第五篇：浅谈信贷危机
浅谈温州信贷危机
背景：
浙江温州连月来不仅出现暴力讨债、企业老板出走和自杀事件，近日更传出疑有银行人员诈骗民众卷款逃亡事件，金融秩序近乎失控。高利贷引爆的温州中小企业倒闭潮连月来震动地方，包括许多当地龙头企业都因为长期扭曲的金融体系而崩盘。近期最受瞩目的是温州眼镜业龙头——“浙江信泰集团董事长胡福林失踪事件”，据传他欠款至少20亿元。
成立八年多的信泰，是年产量2000多万副自主品牌的眼镜商，也是中国市场份额最大的太阳眼镜商之一。温州中小企业发展促进会会长周德文指出，民间借贷规模高达1100亿元人民币，胡福林债务关系涉及近万人和几十家企业，事件还会继续发酵。胡福林以来，在媒体报道曝光的至少就有另三名大老板出逃，另外正得利鞋业老板则跳楼身亡。
企业主逃跑欠下的债务动辄数千万、上亿元，牵连所及，供应商、上下游都会被累得陷入绝地，连月来在温州引发此起彼伏的骚动。员工惊觉老板失踪包围公司讨薪水，债务人恐慌聚集上门；有人出动黑社会追讨债款，更有欠债人干脆借助黑道对付讨债者。不少放贷者本身也是借贷人，有银行业者估计最终资金来源可能多达半数来自银行。
中国央行温州中心支行最新公布的《温州民间借贷市场报告》显示，温州民间借贷极其活跃，近九成家庭个人和六成企业参与借贷，目前温州民间借贷规模高达1100亿元。
不少当地人担心重演80年代中期的“倒会”风暴。资金链断裂所可能触发的连串后果已经引起全社会关注。除了担心骨牌效应，导致企业大量倒闭，银行业绩受损，更可能在地方触发持续的动荡。
形势的严峻迫使温州政府在三天前发布《严厉打击暴力讨债等犯罪行为》通告，以强硬语气表示要坚决打击暴力讨债、非法拘禁、非法集资和恶意欠薪等行为，强调维护金融秩序稳定。中共温州市委书记陈德荣更对当前金融和民间借贷形势表示，对付企业老板出逃现象，“政府该出手时就要出手”。企业界人士认为，眼前可能就是这个长期酝酿循环的大泡沫爆破的时刻。许多传统企业没有能力转型，企业主更没有开创新局因应新时代的眼光，资金链问题因此成为压垮骆驼的最后一根稻草。
现状分析
上海财经大学主任江若尘表示，中国金融业向来“帮大不帮小”，只要是大企业，不管国有还是民营，借贷都不难，但中小企业则不论民企还是外企，借贷无门是正常的。而流传已久的“标会”或地下钱庄模式就成为民营企业的“及时雨”。这类游走在法律边缘的“灰色银行”，随着政府一波波收紧银根的措施，借贷渠道雪上加霜，而发展得红红火火，甚至吸引外国人投入其中牟利。中小企业为应付生产及不断升高的工资与材料成本，被迫转向高利贷，这在浙江和福建尤其普遍。但利率在需求刺激下不断推高，却迫使企业主必须挖东墙补西墙。许多表面风光企业背后都债台高筑。在经济景气持续低迷下，制造业定单利润一般只有个位数，企业主却必须偿付百分之二三十甚至最高达180%的年利息，迫使越来越多企业主看破红尘，干脆关闭工厂或只保持少量业务，把资金投入放高利贷等炒作市场。今年初以来，高利贷堆起的大山终于无法再支撑，陆续传出崩塌巨响。周德文今年初就大声疾呼倒闭潮即将到来，但官方反应并没有非常在意，只是陆续出台各种帮助中小企业融资的政策。
央行调统司司长盛松成日前表示，从银行数据看，中小企业信贷融资状况已进一步改善。他认为中小企业仍觉得资金紧张的原因很多，与融资成本上升以及当前经济大环境、中小企业飞速发展、物价上涨的关系更密切，不完全是融资渠道的问题。经历了八九月份的企业主“跑路”、“跳楼”高潮之后，温州城很快又恢复了表面的平静。此次危机中逃跑的信泰集团董事长胡福林作为一个典型性人物，已经回归生产，他的眼镜生产线已部分复工。他立志，生产自救，并且在短时间内制定了实现劳动密集型传统制造业转型升级的方案。当地企业主们对此次危机中政府的救市表现较为满意，在政府层面，一位浙江省官员向《中国经济周刊》透露，目前，该省所涉部门已经全部派员下企业摸底调研，一方面了解企业的融资情况，另一方面也了解政策的落实到位情况。一些列跑路、跳楼事件引起了中央高层的重视。事实上，确实是因为温州市各家银行的抽资、不续贷，加速了中小企业的倒闭以及企业主的跑路和跳楼。7月以后，温州市一些商业银行已经开始严防中小企业倒闭潮和民间借贷风险，贷款规模开始缩减。据温州市金融办统计，今年8月份，当地小企业贷款比7月份减少了373亿元，融资状况越来越趋紧。制鞋企业老板虞龙所在的龙湾区最早出现跑路现象，其中，不乏他的朋友。当然，他的企业经营良好。站在企业的角度，认为，“有些事情银行要跟企业协商解决，不能把企业的贷款马上停掉，那样谁也受不了。本来钱还掉以后，你再贷给它，它的运转就正常了，不贷，那肯定只有死掉。从温州目前的企业经营状况来看，只要给它贷款，不抽资、不压贷，没有几个会死掉的。
此次倒掉的企业大多因为多元投资导致的资金链断裂，例如房地产投资、担保公司的投资，甚至完全不做主业或者很少做主业，如果专门做主业，一般不会断裂。在与温家宝总理的座谈会上，瑞新集团董事长阮春道向总理反映，他们碰到的困难，是为信泰集团担保5600万。信泰的老板胡福林跑路，他们要偿还5600万的贷款。如果互保的企业有类似的事件再发生，企业是很难扛住的。根据温州的官方数据显示，近六成温州企业存在为其他企业进行担保融资的情况。一旦信贷危机失控，互保的企业之间将产生连锁反应，连片倒下，这意味着大量的银行坏账以及大面积的失业。因此，在温州市政府出台的一系列应急措施中，第一条就是对中小企业加大信贷资金保障的力度，还专门成立工作组分别进入温州市25家市级银行业机构，督促银行机构不抽资、不压贷。政府的出手拯救温州中小企业的具体实施策略还在进行中，但总的来说，在政府的支持是温州的危机缓解的关键。
对策分析：
（一）金融体系改革
温州市金融办主任张震宇在接受《中国经济周刊》采访时认为，是利率双轨制的存在和商业银行本身对部分信贷资金流向上存在监管缺失，使一部分信贷资金没有直接进入经济实体，而是通过中介机构流入了民间借贷市场。他呼吁，要加快利率的市场化改革。现在双轨制的利率已经形成级差，民间的利率很高，银行的利率很低，差额太大了，肯定会存在这样的问题。张震宇建议，民间借贷很活跃、中小企业比较多、有市场化基础的温州，适合作为利率改革的试点。今年6月，他告诉《中国经济周刊》，他们已经将相关方案递交给了中国人民银行浙江省分行，但浙江省分行尚未将其上报总行。根据官方的公开报道，此次危机发生之后，浙江省政府正抓紧会同浙江银监局、人民银行在浙机构，研究完善温州市政府递交的《温州金融改革综合试验区总体方案》，近期上报国家有关部门。
继2002年成为中国惟一的金融改革综合试验区后，重提金融改革综合试验区。据悉，方案涉及11家股份制村镇银行，扩大小额贷款公司试点，将温州市的小额贷款公司增加到100家，以吸纳民间资金，出台《放贷人管理条例》以及成立金融资产场外交易市场等，着力将温州打造成全国民间资本集散中心。温州市委书记陈德荣认为，温州金融和企业存在两多两难的特点：民资多(达1100亿元)、投资难；中小企业多(达14万家)、融资难。因此，温州要推进地方金融体制改革与创新。他提出，要建立三个体系：为大批中小民企服务的金融机构体系；为民间资金和中小企业搭建资金交易的市场体系；为防范风险而建立地方金融监管体系，这是从根本上防范债务危机的主要出路。据悉，在温家宝总理考察温州期间，当地政府还专门向其提及了金融改革的方案。温州人因此对成为国家的金融改革综合试验区抱有很大期待。当然，从此次爆发的温州民间信贷危机看，金融体制问题仅是一方面的问题，另一方面则是产业空心化以及产业的转型升级所带来的优胜劣汰问题。
表面上看，温州债务危机主要由温州资本的过度性投机以及偶发性调控政策引起的。跳出温州看温州，人们会清晰地发现，对民营企业长期没有得到矫正与根治的金融环境才是引发温州企业逃债闹剧与悲剧的真正根源。金融体系不完善所导致的信贷资源配置失衡是中小民营企业忍受的最大制度之痛。所谓“金融抑制”，是指一国金融体系不健全，金融市场的作用未能充分发挥，造成金融业的落后和缺乏效率，金融与经济之间陷入一种非良性循环状态。在我国，金融体系不完善主要表现在国有金融机构垄断了大量的信贷资源，而且无论是信贷资源的使用，还是利率水平，大多是基于行政指令的配置，导致民营企业无法正常从主流金融机构获得贷款。
（二）规范民间信贷
利率双规制之下的国有企业可以从商业银行以低成本获取信贷资源，而由于民间金融的长期非法存在，民间借贷利率随着宏观政策的变化而飙升，高成本所引致的资金链断裂危机从民企借贷之日起就已经埋下伏笔。与金融体系不完善紧密相连的还有投资模式的大企业化偏爱。依靠投资拉动特别是依靠中央政府投资拉动是中国经济成长的最主要模式，这种模式造就了过去10年固定资产持续高速增长的奇迹，并在2008年4万亿刺激经济增长计划出台后达到无以复加的地步。同时，民营企业身上的沉重税负映衬着中国改革有待深化的尴尬结果。据北京大学林肯研究院的研究报告，我国宏观税负在2007年就已经达到27%的水平，今年将达到35%甚至40%。除了上缴繁重的税收外，我国企业还必须接受巨量的行政事业性收费。企业税费的膨胀折射出的是中国企业成长环境的不足。需要指出的是，如果说国有企业在与权力资本的较量中具有一定博弈能力的话，那么面对着强大的寻租势力，中小民营企业几无还手之力，坏的结果不是无奈加大出租成本，就是沦为任人宰割的羔羊。通过银行信贷获得间接融资是目前中小企业的主要融资方式，在浙江中小企业中，以银行贷款为主的间接融资占88%，直接融资只有12%，与发达国家企业以直接融资为主的结构差距甚大。融资方式单一，不但加大融资难度，也增加了融资成本，很多小企业在银行贷款无望的情况下，求助于高利率等民间借贷。
因此，规范民间借贷市场，一方面要积极疏导，包括推进利率市场化，完善管理制度，使规范的民间借贷“阳光化”；另一方面，对于违法犯罪金融活动，则要坚决打击。这样才能在有效防范民间借贷的潜在风险的前提下，发挥好民间借贷在服务中小企业发展中的积极作用。
（三）银行配合支持
在政府的支持促导下，一系列银行开始了一些救援措施，如10月9日，建行浙江省分行在温州召开温州中小企业解困工作动员会，该行划分了3类解困对象：已暴露信贷风险的，资金链紧张影响正常生产经营的，经营正常、信贷余额相对较高但信心受冲击的，将选择100家左右的中小企业进行重点解困。专家团队须在一周内完成100余家中小企业的诊断方案。根据方案，建行将多渠道解决企业资金问题，除了在信贷规模上向中小企业倾斜，还将通过发行理财产品、利用投行业务来解决融资需求。建行温州分行有关负责人对新发放贷款实行利率优惠。“目前最关键的就是保持流动性。”光大银行温州分行行长邵敏在接受记者采访时表示，在保持银行职业操守的前提下，光大银行温州分行不抽贷、不压贷，尽量满足正常生产的企业流动资金需求。光大银行将从三方面来支持企业。首先是改变增贷的方式方法，譬如商票直贴等，做大票据业务等表外业务，解决企业的融资问题。二是加快信贷审批速度，光大银行温州分行除了积极向上级行申请贷款权限外，还开通远程视频审批。另外就是减负，给企业和银行客户经理减负。总行在宁波的宁波银行，也伸出了援助之手。该行日前召开紧急会议，追加1亿元以上专项资金支持温州小企业。宁波银行温州分行行长王永良表示，在9月底参加温州市银行业相关会议后，宁波银行即在行内召开紧急会议。宁波银行温州分行三季度初，即开始向总行申请专项额度扶助温州经济，至今已获批7400万元的信贷规模，投入实体经济。四季度，该行除保证对温州分行的常规信贷资源投放外，还将继续追加1亿元以上的专项信贷资金以支持温州小企业。
温州市政府出台了多项解决中小企业债务危机问题的措施，其中包括要求银行业机构不抽资、当地政府抽调25个工作组进驻市内各银行，防止银行抽资压贷导致中小企业资金链断裂。温州市银监局也已要求当地各家银行调低贷款利率，最高上浮不能超过30%；如企业财务危机牵涉多家银行贷款，银行间要“同进同退”，不得单独抽资。这些有利措施的采取对于温州信贷的解决起到缓解的效果，但要解决根本问题还需要反思我的金融体系。
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