建立法官分类制度的构想（合集）

第一篇：建立法官分类制度的构想

建立法官分类制度的构想(1)我国四等十二级法官等级制度的确立，为法官正常晋升建立了顺畅的渠道，从纵向管理的角度开启了法官职业化建设的大门。然而，要建立真正的职业化法官队伍，仅有纵向的管理是不够的，应当辅之以横向的管理方式，使之与纵向的管理相结合，才能实现法官管理的科学化、系统化。法官的职业化才会具有现实的可能性。鉴于此，笔者提出建立法官分类制度的构想。

一、法官分类制度的涵义

法官分类制度是指在一个法院内，根据审判工作的分类需求，结合法官的专业特点和本人意愿，对法官进行分类管理，以提高法官的在某一审判领域专业水平的一种法官管理制度。审判工作的分类需求是指法院按照立案、民事、刑事、行政、审判监督、执行等门类的审判工作对法官的数量、专业素质、特长等方面的需求。

法官分类制度具有以下三个方面的特征：

一、它是法院内部对法官的一种管理制度，各法院可以自己审判工作的需要、法官的素质状况比较灵活地确定分类管理的方案、方法，具有较强的灵活性、适应性。与之相对照的是，法官等级制度是法院系统对法官进行管理的制度，它具有很强的原则性。二是可以最大限度地满足法官自己特长的专业领域充分发展的需求。三是可以最大限度地利用审判人才资源，实现法官的精英化。

建立法官分类制度的目的就是为了推行法官助理制，实行法官员额制，培养专家型、复合型审判人才，建立精英型的法官群体，最大限度地实现司法公正，尽可能地提高司法效率。

二、法官分类制度设立的必要性

法官分类制度是法官职业化、精英化的必然产物，它的设立是必要的：

它是提高法官素质的必然要求。高素质的法官是高质量的裁判的前提和基础，法官的素质越高，则法官在人们心目中的地位越高，司法权威性也越强。高素质的法官至少应包括以下五个方面的内容：高尚的职业道德、丰富的文化底蕴、深厚的法学理论功底，娴熟的审判操作技能、过硬的审判作风。与上述要求相比，我国法官队伍素质还是有比较大的差距：个别法官追名逐利，缺乏起码的道德水准，为了一已私利，甚至不惜利用手中的审判权算计当事人；少数法官文化素质低下，滥芋充数；部分法官缺乏对法学理论比较全面的了解，对法律规定一知半解；少数法官驾驭庭审的能力欠缺得令人不敢想像，以致案件程序上经常出错；审判作风拖沓，超审限办案者更是不在少数。法官分类制度的建立无疑对提高法官的综合素质，发挥在某一审判领域的特长是大有裨益的。

它是社会分工日益细化的要求。随着社会的不断进步发展，社会分工也越来越细化，法院工作也丝毫没有例外。过去，法院内部分工的只有审判员与书记员之间的分工。然而，随着法官职业化建设提上议事日程，尤其是《法院五年改革纲要》实施以来，法院内部已建立包括法官序列、书记员序列、司法警察序列、行政管理人员序列，最近，又增加了法官助理序列。分工的细化，使各个序列的人员职责更明确，要求更具体，从而做到各司其职、各尽其能。适应分工细化的要求，在法官序列内部，根据法院对各审判长工作需要，结合法官自身的特长和意愿，•对法官进行分工也是必要的。

它是提高审判质量和效率要求。司法质量不高，效率低下的原因是多方面的，有法官素质方面的因素，也有制度方面的因素。现在在各级法院比较普遍存在的问题有审判资格的人个个都办案，而且各种类型的案件都可以办。孰不知，人是有个体差异的，就一个法官而言，可能长于审判某一方面或某几个方面的案件，而对其他类型案件的审判操作能力、法律知识筹备就相对欠缺一些。建立法官分类制度的前提就是承认了法官的个体差异，因此根据不同个体法官的差异，将法官分为立案法官、刑事法官、民事法官、行政法官、审判监督法官、执行法官等类，有利于法官发挥自身的个体优势，及时公正地审理案件，从而带动法院整体司法水准的提高。

它是落实法官员额制度，推行法官助理制的要求。法官分类制度是以实行法官员额制度为基础的，法官员额确立后，根据法官的分类，科学确立法官助理，可以最大限度地实现审判资源的优化组合。

三、法官分类管理制度的设计

在叙述这部分之前，要明确一个概念，即什么是法官？这里所说的法官是指在通过司法考试或司法考试制度实行之前已取得法官资格并依照一定的程序任命其从事案件审判、执行工作的人。

（一）对法官的分类

就基层人民法院而言，法官可以分为立案法官、民事法官、刑事法官、行政法官、审判监督法官和执行法官。立案法官负责对当事人起诉是否符合三大诉讼法规定的条件进行审查并作出决定或裁定，批准或决定是否采取诉前保全措施；民事、刑事、行政、审判监督法官根据分类负责诉讼的开庭审理、作出裁判；执行法官负责执行工作中的裁判事宜。为便于表述，这里将分类后的法官表述为专门法官。

（二）专门法官的产生

1、法官资格的取得。就目前而言，法官资格的取得只有两种途径：一是在新法官法施试行以前取得法官资格且现在仍然符合法官规定的学历条件、思想政治条件的视为其已取得候任法官资格；另一种是通过国家司法考试的。

2、专门法官的产生。应该说，取得法官资格与能否被任命为法官是两码事。只有在法院法官职务出现空缺，取得法官资格经过一定程序任命后才能成为法官。对专门法官的遴选采取“两考一竞争”的方式。“两考”是指国家统一司法考试、全国法院系统组织的审判专业知识和司法操作技能考试。欲进入法官序列者，须先通过全国统一司法考试，担任一年以上的法官助理后，才能参加由最高人民法院组织的审判专业知识和司法操作技能考试，通过上述两次考试者，取得候任法官资格。当法院法官职位出现空缺或法院有出现法官职位需求时，取得候任法官资格者可根据法院的需要结合自己的专业特长，竞选某一个门类的法官。譬如，某甲通过全国统一司法考试，在法官助理职位上工作已一年后，又通过了审判专业知识和司法操作技能考试，取得候任法官资格，恰逢法院缺少一名刑事法官、一名民事法官，这时，他要想从一名候任法官成为一名法官，须根据自己的专长和意愿，参加民事法官或刑事法官职位的竞争，法院主要采取考核的方式在竞争者中择优录用法官，考核的方式由各法院根据需要灵活确定，考核的范围包括刑事或民事方面的专业知识、模拟主持开庭情况等，如果考核合格，他就可以经院长提请权力机关任命为法官，并从事他所选择的民事法官或刑事法官工作。根据法院工作的特点，一个人一次只能竞争一个专门法官职务。被任命为法官后，他至少应该在他所竞争的专门法官职务岗位上工作一年以后，才能再竞争其他门类的法官。结合法官审判监督工作的特点，只有先后担任过取得立案法官、民事法官、刑事法官、立案法官、行政法官、执行法官职务的人，才能竞争审判监督法官。

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第二篇：未来法官之分类构想

未来法官之分类构想

——寄言《法院组织法》、《法官法》修改

余文唐

2016/8/10 13:39:38 点击率[49] 评论[0] 分享到

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【法宝引证码】CLI.A.097194 【学科类别】法院 【出处】本网首发 【写作时间】2016年 【中文关键字】法官；分类 【全文】

法官制度的员额制改革，是本轮司法改革的关键一步。它是法官走向精英化的重大举措，也是法官责任制的基石。因此，必须以“钉钉子”的精神，坚决按照中央的统一部署，不折不扣地狠抓落实。唯有如此，才能真正扭转法官队伍良莠不分的传统局面，让滥竽充数的“南郭先生”们适得其所，进而提升司法权威和司法公信力。然而，法官员额制改革必定是个复杂的过程，必定会面临未入额法官的妥善分流、案多人少矛盾的妥善化解等现实难题。因此，在未来的法官制度中，究竟是建立整齐划

一、毫无例外的员额法官队伍，还是建立以员额法官为主、额外法官为辅的法官队伍，是《法院组织法》和《法官法》修改应该加以慎重考虑的重要问题。本文持后者观点，认为我国未来的法官队伍可以包括员额法官与额外法官两大部分，而员额法官、额外法官又可再分为额定法官与终身法官、候补法官与普通法官。

一、整体法官：员额法官与额外法官

笔者曾撰小文主张法官双轨制：即将现有的法官区分为员额法官（入额法官）与额外法官（未入额法官）两大类。主要考虑有三：其一，额外法官原本是经过法定程序依法任命的既定法官，根据《法官法》关于法官职业保障和十八大四中决定关于改革必须于法有据的原则，不应将既定法官降级为无法官资格的法官助理。其二，随着立案登记制的全面推行和一审案件管辖标准的大幅度调整，法院尤其是基层法院的人案失衡现象将更加严重，需要保留额外法官共同化解人案矛盾。其三，扭转员额制改革过程中涌现的人心浮动等被动局面，确保“人心不散、队伍不乱、工作不断”。不过，当时只是将法官双轨制限在员额制改革的过渡期内，将其作为三、五年过渡期内的权宜之计。现在看来，由于人案矛盾的长期性和员额指标的限定性等原因，法官双轨制很有必要在未来的法官制度中予以长期保留而成为法定制度。

毋庸讳言，法官员额制同许多司法制度一样是舶来品，美国等西方发达国家早已推行并且达到相当成熟的程度。然而在推行法官员额制的西方法院里，法官也并非都是员额法官，仍然存在额外法官。据最高法院司改办规划处何帆处长介绍，纽约东区联邦地方法院法官员额15名，在任13名，另有12名资深法官和12名治安法官。就全美来看，统计至2006年9月30日，在全美1018名地区法院法官中，约有364人（36%）是资深法官；而美国联邦司法系统共有531名全职治安法官、42名兼职治安法官。资深法官和治安法官是不占据法官员额的，因而属于额外法官。另据北大陈瑞华教授披露，在《法院组织法》修改酝酿中，最高法院提出在基层法院设置候补法官，候补法官可以代行法官职务，而且候补法官没有人数、比例限制。可见，法官双轨制的长期存在不仅有着域外经验可借鉴，还契合最高法院的意图。

二、员额法官：额定法官与终身法官

员额法官，至少从理论或制度预设上说属于精英法官。因而其工资待遇比较高，办案任务也比较重。在案件繁简分流和法官双轨制之下，员额法官更负有繁案精审职责。然而，员额法官也并非入额定终身，还有员额法官退出机制相伴随。按照上海、北京的做法，法官退出员额的事由有两类：一是勤政廉政、遵纪守法和办案质量等方面出现严重问题被追究责任；二是工作不卖力、任务不完成、业绩考核不合格。这只是就被动退出员额的通常情形而言，而从广义的员额法官退出机制即免除法官职务角度来看，只要符合《法官法》第十三条乃至中央两办新近出台的《保护司法人员依法履行法定职责规定》第五条至第八条规定的，均属于员额法官退出机制之列。当然，如果法官双轨制能够被吸纳成为法定制度，那么诸如业绩考核不合格、轻微违纪被处分等情形的，退出员额后也可以考虑依法保留其额外法官职务。

值得进一步思考的是终身法官的制度建立问题。多年来，一些专家和人大代表呼吁在我国实行法官职务终身制，认为这是法官敢于独立办案免受非法免职的制度保障。还有的专家学者主张，从最高法院资深法官以及被评为全国审判业务专家的法官首先延迟退休或者作为首批终身法官，逐步推行法官职务终身制。应该说，现在全面推行法官职务终身制，就我国目前的法治状态和法官素质而言确实是言之过早。但对于逐步推行的后者主张，不能不说是有相当的见地和可行性的。尤其是将被评为全国审判业务专家的法官作为终身法官，更具有标杆意义--鼓励更多的法官钻研司法理论和审判业务，逐步提升法官整体的法律素养和业务能力，为全面推行法官职务终身制夯实基础。此举的价值当然不限于此，还在于能够充分利用全国审判业务专家这一难得的司法人力资源，让其多为所热爱的审判事业奉献经验与智慧。

三、额外法官：候补法官与普通法官

额外法官是本已依法获得法官任命，却没有进入或已经退出员额的法官。从年龄结构上看，额外法官中有年青法官、年壮法官和年长法官；从没有入额的原因来看，额外法官则包括尚未通过入额考试或考核的法官、自愿不参与入额竞争的法官以及基于某种原因退出员额而保留法官职务的法官等三大类；从法官的层次来看，额外法官包括根据现行法律任命的助理审判员（临时法官）与审判员（正式法官）。据悉，《法院组织法》修改酝酿中的候补法官，是由法院院长提名、审判委员会通过任命。他们可以代行法官职务，审理、裁判案件，包括独任审判案件。但裁判文书上要以“代理审判员”身份署名，而且不能担任合议庭的审判长。这与英美法院的限权法官有着相似之处，笔者赞同北大傅郁林教授将助理审判员归属于此的主张，同时认为也可以包括经考核不合格退出员额但保留法官职务并降级使用的额外法官。

至于原本任命为审判员而未参与入额竞争或因临近退休年龄而退出员额的额外法官，只要不存在降级使用的法定事由就不宜降为候补法官或限权法官，本文暂将此类额外法官称之为普通法官。普通法官应该享有完整的审判权，有权审理所在法院管辖的所有案件，可以独任审判、担任没有员额法官参与合议庭的审判长。具体实践中，原则上应由员额法官主持审理重大、疑难、复杂案件，普通法官在此类案件中一般只宜作为合议庭成员参与审理。同时，由于年龄、体力和待遇等原因，普通法官的审案任务或指标应当少于员额法官。在此基础上，甚至还可以借鉴美国法院设立资深法官席位的做法，将普通法官中那些资格老、审判经验丰富特别是因年龄、体力原因退出员额的年长法官授予资深法官荣誉。这样既可以充分调动他们发挥余热的积极性，又能够让其有个“半退休”性质的过渡岗位以调适体面卸任的心理。

需要加以说明的是，本文所建议的法官类别，是以现行法官类别即审判员（普通法官）与助理审判员（候补法官）的区分为基础的。在将来修改的《法院组织法》和《法官法》中，作为普通法官的审判员仍需经过人大任命，而候补法官只需本院任命即可--院长提名、审委会通过。至于员额法官则是在获得普通法官任命之后，经过考核或考试再由法官遴选委员会确定--基层和中级法院的员额法官由省级法官遴选委员会确定，高级法院和最高法院的员额法官由中央法官遴选委员会确定，其中的终身法官应当通过或直接由最高法院报请中央法官遴选委员会确定。而资深法官荣誉，则只需报请上一级法院授予。此外，根据试点法院的做法，目前助理审判员也可以直接参与竞争员额法官。《法院组织法》和《法官法》修改时，应当考虑除非符合越级提拔条件，候补法官须获得普通法官任命后才可以竞争员额法官。【作者简介】

余文唐，福建省莆田市中级人民法院专家咨询员，第三届全国审判业务专家，“1989-2008年全国法院学术研讨突出贡献奖”获得者。

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第三篇：建立法官员额制度的几点思考

建立法官员额制度的几点思考

推行法官员额制度是当前全国法院改革的内容之一，是推进法官职业化建设的一个重要举措。所谓法官员额制度，笔者理解，就是将法官定编，确定一个科学的、相对稳定的员额，经过严格的遴选，使少数专业化、道德化、法律化的高素质人才担任法官，行使审判权，而其他任何人都无权行使审判权，其他一些审判辅助性事务由法官助理和书记员承担的一种审判工作制度。推行法官员额制度的意义在于：

1、使审判工作更趋专业化。无论是在英美法系国家还是大陆法系国家，审判活动都是一项专业技术要求相当高的工作，而从事审判活动的法官都是具有丰富专业知识、丰富实践经验且经过严格的筛选出来的，绝对称得上是社会的精英，而我国法制建设时间比较短，加上受历史传统、经济发展水平、文化背景等因素的影响，审判活动没有按其应有的规律去进行，而是带有极强的行政色彩，法官职业也是一个大众化的职业，许多不具有法律专业知识的人也可以当法官，而推行法官员额制度，就是通过严格法官遴选，缩减法官数量，使少数具备丰富法律专业知识和审判经验的法官独立行使审判权，而其他不具备法官条件的法院人员(包括原有的任命过的审判员和助理审判员)不能行使审判权，从而提高审判活动的严肃性和权威性，提高审判活动的公信度，逐步推进审判活动专业化进程。

2、有利于提高审判质量，促进司法公正。首先，行使审判权的法官本身就是经过严格选拔脱颖而出的，具有较高的业务素质和政治素质；其二，推行法官员额制度以后，分工更为精细，法官只管“审”和“判”，而将大量的审判辅助性工作交由法官助理处理，使法官更能集中精力和时间放在审判决策上，有利于作出正确决策；其三，推行法官员额制度，使当事人和法官之间建立起了一条隔离带，法官一般不能在开庭前与当事人接触，庭前的一切准备工作由法官助理来做，而法官助理不会参与案件的审理与裁判，有利于法官中立、超然地行使审判权，有助于维护司法的独立和公正。

3、有利于提高诉讼效率。由于法官员额制度是和分工精细、合理配置审判资源紧密结合在一起的，法官、法官助理、书记员之间职责清晰，分工明确，且相互衔接，审判流程更加科学、规范，审判运作更加有序，可以更加有效地利用审判资源，促进审判效率的提高。

4、有利于形成法院内部的竞争和激励机制，促进法官素质的提高。通过严格选拔出来的法官不仅仅是一个荣誉，更担负着责任和压力，一旦不能适应法官工作，将会被淘汰掉，因此，激烈的竞争压力将会迫使法官不断去钻研业务，认认真真办好每一起案件，不断提高自身的业务素质和政治素质。同时，法官助理也可以通过自身努力，被选任为法官，这就使得法官助理也能够产生工作动力，积极去进取，不断地钻研业务，力争达到法官的条件。这就容易形成法院内部的良性循环，推动法官整体素质的提高。

5、有利于转变法院内部的一些工作职能。实行法官员额制度后，法官成为法院工作的中心，院长、副院长、庭长、副庭长的行政管理职能必将弱化，他们如果被选任为法官，也必将把主要精力放在审判上，这样有利于转变工作职能，加强审判力量。当然，任何一项改革都要受到各种条件因素的制约，任何一项改革都必须符合各地的情况，推行法官员额制度也是如此。由于我国各地法院人员状况、案件情况、自身经济条件等方面各不相同以及受现行法院内外部管理体制的制约，推行法官员额制度将会面临许多困难，笔者认为，其制约因素有：

1、受法院内部管理模式的影响。目前，我国各级法院普遍实行的是行政化的管理模式，法院设有院长、副院长、庭长、副庭长等职务，而且大多数法院机构庞大，领导职数众多，约占各级法院总人数的一半左右。他们除了从事审判工作以外，还担负着管理干警、抓好本部门全面工作以及协调各方面关系等大量行政性工作。他们还大多是法院的业务骨干，根据目前法院情况，如果推行法官员额制度改革，他们理应被选为法官，而且很有可能就是确定法官员额后的主要力量，这就有可能产生这样一个矛盾，一方面他们不得不把大量精力用于审判案件上，另一方面，又不得不抽出精力处理大量的行政事务。这样一种现状，必然影响改革目的的实现。笔者以所在法院为例进行一个大胆设想，我院在职干警总人数为86名，拥有审判资格(审判员和助理审判员)70名，院领导、庭长(不包括在非审判业务部门的中层正职)20名。按照我院每年正常办案3000起左右估算，在配备法官助理的情况下，法官每年结案应该在100起左右，再结合我院现有的人力资源，各部门的人员配备，法官员额确定为30名比较合适。如果算上院领导、从事审判业务的庭长为当然的法官，其他素质较高的法官也就只能选任10名左右。这样以来，院领导、庭长必

然构成法官的中坚力量，他们不得不一门心思去审判案件，而在现有的体制下，能否实现这种工作职能转变，笔者表示怀疑。

2、受法官素质的影响。目前我国各地法院的法官队伍状况差异较大，大致情况为，东部及沿海地区法院法官整体素质较高，中部及西部地区法院法官整体素质相对较低，中级以上法院法官整体素质较高，基层法院特别是内地基层法院法官整体素质较低，而大量的案件却是在基层法院。这就使得在确定法官员额时很难把握，如果法官员额确定得少，工作量又大，必然增大法官的工作压力，如果法官员额确定得多，法官素质又难以保证，案件质量也无法保证。因此，如何确定法官员额也是改革的难题之一。

3、受法院人员数量的影响。近年来，随着社会主义市场经济的建立和发展，国际交往的日益增多，法院涉案的领域越来越广，受理的案件越来越多，而法官职业化的步伐也逐步加快，法官“门槛”逐步提高，法院进人把关更严，使得法院人员数量增长较慢，特别是一些贫困地区的基层法院，由于自身条件差，法官待遇低，很难吸引人才。高素质的法律专业人才引进不来，低素质的人员进不来，法院警力长期得不到补充，甚至随着法院人员退休，有的法院警力还在减少。因此，许多法院内部面临着警力不足问题，有的业务庭甚至连一个合议庭也组织不起来，更别说配备法官助理。有的法院根本没有书记员，开庭时大都有审判员兼任，警力严重不足也影响了以分工协作为基础的法官员额制度的推行。

4、受各地区收案情况不同的影响。目前，我国各地区经济发展水平不平衡，受理案件的特点也不一样，经济发展快的地区，其所在法院受理的案件可能比较丰富，新类型案件、复杂、疑难案件、大标的案件会比较多，而经济欠发达地区，其所在法院可能仍以传统案件为主，审理起来可能会相对简单。以笔者所在法院为例，近年来刑事案件以伤害、抢劫、盗窃、强奸等多发性案件为主，民事案件以婚姻、赔偿、借款等类案件为主，行政案件大多涉及行政机关的行政处罚是否合法，这些案件处理起来一般难度不大，加上多年来许多审判人员也积累一些这类案件的办案经验，因此，即使一些业务素质不很强的法官也能办下这类案件，而且许多案件都可以适用简易程序审理。推行法官员额制度反而不利于案件的繁简分流，不利于法官集中力量办大案，办难案，不利于降低诉讼成本，提高审判效率。

5、推行法官员额制度后，法官待遇如何解决。法官待遇是实行法官员额制度后必须要解决的一个问题，因为经过严格选拔上来的法官的地位必须得到确认，他必须拥有独立行使审判权，必须独立承担责任和风险，否则选任法官也就失去了应有的意义。这种通过选任的法官待遇不同于原有的审判人员的待遇，他一定要高于原来的待遇，这种待遇只有通过立法的形式才能够得到保障，而目前没有这方面的立法，法院自身又不能够解决这些问题，法官员额制度就不能够真正建立起来。

综上所述，笔者认为，实行法官职业化、建立法官员额制度是中国司法改革的方向。但是，任何一项改革都必须从自身实际出发，因地制宜，稳妥推进，要充分考虑到地域的差别，经济文化的差别和自身条件的差别。任何一项改革都是一项复杂的系统工程，都必须由其他方面的改革相配套，都必须争取方方面面的大力支持。就建立法官员额制度而言，有条件的法院应当积极探索，搞好试点，加强调研，广泛宣传，不具备条件的法院不能盲目赶时髦，贪功冒进，草率行事，急于求成。推行法官员额制度改革还应当与以下几个方面的工作配套进行。一是努力提高法官的整体素质。通过提高法官“门槛”，严把“进口”，疏通“出口”，保证法官质量，实现良性循环；通过拓宽法官的遴选渠道，保证有充足的人才供应；通过严格法官选任程序，确保少数高素质的法官行使审判权；通过强化学历教育、在职培训等形式，提高法院现有人员的素质；通过加强思想政治教育和职业道德教育，着力提高法官的职业意识。二是改革法院现行的管理体制，改变目前“司法权力地方化、司法活动行政化、法官职业大众化”的现状，建立一套符合审判工作特点、有利于司法公正的法院人、财、物管理体制。三是建立和完善对法官的监督制约机制。通过实行对法院各类人员的分类管理和流程化管理，创新监督机制；对法官八小时以内和八小时以外，实行全方位监督；拓宽监督渠道，自觉接受人大、政协、检察机关、上级法院、新闻媒体以及社会各界的广泛监督；坚持“防范在先”原则，做好事前监督，加大惩戒力度，做好事后监督。四是建立法官的职业保障。通过立法的形式确立法官的职业地位、职业收入，改变现有的按照国家公务员的职级确定法官工资待遇的体制，使法官真正成为一个拥有崇高职业地位、极高法律素质、丰厚职业收入的社会阶层，也只有这样，才能确保法律的公正与权威，才能真正推动我国民主法制建设的进程。

责编/长富

第四篇：建立秘书职业资格制度的框架构想

文 章来源

莲山 课件 w w w.5Y k J.C om 8

1、构建秘书职业资格制度框架的依据

中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中有关实行职业资格证书制度的精神；

国家人事部、劳动部《关于颁发〈职业资格证书制〉的通知》的要求；

秘书从业人员的实际情况；

不同行业对秘书资格制度的特定要求；

其它待业实施资格制度的经验借鉴。

2、基本框架

以党政机关、群团组织（统称党政机关，下同）为主，兼顾企业、事业及其它单位，对秘书实行从业、执业资格证书制度，进行准入控制；根据单位性质，对党政机关秘书（公务秘书）实行职级制度，对企业、事业单位秘书实行职称制度，进行分类整理。框架模式如下图：

3、资格准入：秘书从业、执业资格证书制度

3.1从业资格

凡中华人民共和国公民和获准在我国境内就业的其他国籍人员，遵纪守法并具备一定的条件，可申请确认或考试获取秘书职业资格。秘书职业资格包括从业资格和执业资格。从业资格通过学习或考试取得，为秘书工作岗位上岗资格，没有从业资格证者不能做作业秘书工作。

3.2执业资格

执业资格通过全国性的考试取得。在现阶段，作为一种过渡，对从事秘书工作工龄在30年以上的秘书从业人员，可以不参加全国统考，按工作时间、资历、学历等条件予以考核确认。秘书执业资格实行注册登记制度。经考试取得秘书执业资格证书的人员，按条件申请进行注册。经注册的秘书执业资格人员方能参与秘书职级和职称的晋升。国务院办公厅及省政府办公厅为秘书执业资格注册登记的管理机构。人事部和各级人事职能部门对秘书执业注册和使用情况实行检查、监督。

4、分类管理：秘书职级资格制度和职称资格制度

4.1秘书职级制度

在各级党政机关工作的执业秘书按职级进行管理，纳入当前国家实行的党政机关工作人员非领导职务序列。根据执业秘书人员思想政治素质、学历、资历、能力以及业绩等方面的情况，经地方人事部门考试，社会中介机构评审，组织部门审定，确定相应职级，享受相应的非领导职务和级别工资待遇。

（1）职级设定：执业资格职称可分为7个级别。即一等秘书、二等秘书、三等秘书、四等秘书、主任秘书、副主任秘书、秘书，分别对应行政职务中非领导职务的正厅、副厅、正处、副处、正科、副科、正股级。

（2）职位设置：中央、国家机关办公厅（室）（党和国家领导人秘书不纳入职位位置范围）、省市自治区党委、政府可设一等秘书及其以下职位；各地（市、州）及省直各厅局可设三等秘书及其以下职位；县（市、区）及地（市、州）直机关设主任秘书及其以下职位；乡镇及县（市）直机关可设副主任及其以下职位。

（3）任职条件：秘书人员除具备考评、评审条件外，还应身体健康，并具备以下相应的资格条件：①一等秘书应具备大学本科以上文化程度，熟练掌握和运用中文，熟练掌握一门外语，任二等秘书年以上；②二等秘书应具备大学本科以上文化程度，熟练掌握和运用中文，熟练掌握一文外语，任三等秘书5年以上；③三等秘书应具备大学本科以上文化程度，熟练掌握中文，具备一门外语初级水平，任四等秘书5年以上；④四等秘书应具备大学专科以上文化程度，任主任秘书3年以上；⑤主任秘书应具备大学专科以上文化程度，任副主任秘书3年以上；⑥副主任秘书应具备大学专科以上文化程度，任秘书职务2年以上；⑦秘书应具备大学专科以上文化程度，从事秘书工作2年以上。

（4）职位限额：原则上按照编制部门核定的单位编制确定职位数额。编制部门在核定单位编制时，可适当增加秘书非领导职位。①中央、国家机关设置的一等秘书，职数原则上可达到机关秘书人员总数的10%；二等秘书职数可达到机关秘书人员总数的25%。②省、部级党政机关设置的一等秘书可达到机关秘书总数的3%；二等秘书可达到5%；三等秘书可达到50%。③地（市）级国家行政机关设置三等秘书可达到机关秘书总数的3%；四等秘书可达到5%。④县（市）级国家行政机关设置四等秘书可达到机关秘书总数的3%；主任秘书可达到5%。

（5）职级与工资挂钩形式：党政机关秘书执业人员职级工资可参照非领导职务工资标准执行。

4.2职称制度

在企事业单位工作的执业秘书，按国家现行的专业技术职务有关政策规定，增添秘书序列进行管理。

（1）职称设定：借鉴劳动和社会保障部开展的秘书职业资格技术级别及国外关于秘书职业级别的设定，我国秘书职业职称可设定为初级、中级、高级（副高、正高）、特级四个等级，员级（秘书）、助理级（助理秘书师）、中级（中级秘书师）、副高级（副高级秘书师）、正高级（正高级秘书师）、特级（特级秘书师）六个档次。秘书职称、职级、职位关系如下图所示：

（2）岗位设置：国家、省属大中型事业单位可设员级至特级秘书技术职务，一般事业单位可设员级至高级秘书技术职务，企业不受限制。

（3）任职条件：秘书技术职务的任职条件与秘书职级职务任职条件基本相同，侧重于秘书基本知识和技能方面的要求。

（4）任期职务：秘书职称资格是区别专业技术或学术水平的等级称号，它明确了专业岗位必须具备的专门业务知识和技术水平等级，不同于一次获得后而终身拥有的学位、学衔等各种学术、技术称号。秘书职称资格实行任期职务制，不搞终身制，每一任期在任职期间内领取专业技术职务工资。它先由专家评审任职条件或参加全国专业技术资格考试取得相关资格后，再由有关单位聘任，聘任期内，进行考核，不合格者进行解聘或者取消秘书职业资格。

（5）职称与工资挂钩形式：事业、企业单位秘书职称工资，可参照教师、会计师等职称工资标准，由国家人事、财政部门制定统一工资标准。

5、秘书职业资格的认定

目前我国已经有30个职称系列实现了资格认证制度，秘书行业作为一个重要的职业群体也应当走资格化的道路。建立秘书职业资格制度关键是要搞好秘书职业资格认定工作，以此推动我国秘书工作职业化的更快发展。

5.1秘书职业资格认定的内容

秘书职业资格认定的内容大致包括职业道德、知识结构及智能水平等方面。

职业道德。秘书应遵守以下职业道德：一是忠于职守。秘书应当忠于职守，大而言之是忠于国家的利益，人民的利益；小而言之要忠于本机关、本单位的政治利益和经济利益。忠于职守的另一个含义是对工作认真负责、一丝不苟。二是严守秘密。秘书要严守党和国家机密，不得出卖本单位的经济情报，不得泄露领导尚未决定的关系群众利益的事，不得议论别人的隐私，制造矛盾，破坏团结。三是求实细致。秘书居工作作风上要求实、细致，如实反映情况，对上对下负责。四是团结合作。具有开放意识和合作精神，社会效能力强。五是廉洁奉公。做到遵纪守法，不以权谋私，不接受贿赂，具有较强的自我监控能力。

知识结构。秘书工作作为一种综合性的工作，要求秘书人员横向上具有较宽广的知识面，在纵向上具有深厚的专业知识。秘书应具备三层知识结构：基础知识、专业知识、相关知识。秘书的专业知识分两部分，第一部分是秘书专业的基础知识，比如秘书学、文书学、档案学、写作学以及调查研究知识、会议组织知识、信息科学知识、保密工作知识等。第二部分是行业知识与秘书专业知识的结合。比如行政管理学、法学以及办公自动化等。秘书除了掌握必备的基础、专业知识外，还要有广博的相关知识，比如社会学、心理学、公共关系学、新闻学等。秘书人员只有不断拓宽自己的知识领域，变一技之长为多技之长，才能适应日益发展的秘书工作。

智能水平。秘书活动是脑力劳动，因而就必然要求秘书人员的智力素质达到一定水平。秘书活动又具有实实在在的可操作性，因而还要求秘书人员具备一定的实践能力。这样，智力与能力紧密结合的运用和发挥状况，就成了考核秘书人员不可缺少的重要方面。智力水平是指人对客观事物的认识和理解的能力。在职业活动中，秘书应该具有观察力透彻、记忆力牢固、反应力灵敏、注意力集中、表达力流畅、理解力深刻、口评力精湛、判断力准确、思维力高超的良好素质，而尤其在思维方面应当具有较高的水平。智力属于认识活动范畴，而能力属于实践活动范畴。能力是指人能完成一定活动的本领。不同的实践活动对能力有不同的要求，而秘书职业则要求秘书人员应具备较强的协调能力、综合能力和组织能力、运筹运作能力等。

5.2秘书职业资格认定的形式

我国的职业资格认定在国家证书制度和社会考试体系中都具有自己特殊的地位。秘书职业究竟采取什么样的认定形式，怎样与中国实际联结和国际惯例接轨？这些都是建立秘书职业资格制度必须考虑的问题。

（1）在认定体系上实行国家证书制度。职业资格证书制度是国家证书制度的一个组成部分。它通过国家法律、法令或者行政条规的形式，以政府的力量来推行，由政府认定和授权的机构来实施。从世界各国来看，可以分类两种形式。一是竞争性分权管理，就是由自由竞争产生和各种非政府性证书机构来推行和分别管理职业资格证书。二是非竞争性集中管理。就是由政府或者政府授权来集中统一地推行和管理职业资格证书。西方大多数国家的职业资格证书采用分权管理方式，东方大多数国家职业竞争机制制度采用了非竞争性方式。这两种职业资格证书管理方式各有优缺点。东方国家和地区的职业资格证书制度是凭借国家行政权利来推行的，采取的是非竞争性行政手段。其优点是在政府行政效率高的前提下，证书的权威性更高，推广效率更高，有可能迅速建立标准、规范的证书体系，容易做到集中统一，对于国民素质的提高和先进技术的推广有较大的促进作用。其缺点是由于缺乏竞争，很可能使证书的质量得不到保证，政府在证书推行中起至关重要的作用，容易导致政府行为扭曲和行政腐败，从而给整个工作带来重大损失。西方职业资格证书制度的优缺点和东广的优缺点正好相反。其优点是，它的证书鉴定制度靠竞争才能生存下来。因此特别重视质量，而且其证书能够紧密结合经济与生产的实际需要。由于政府与证书的发放完全没有直接的利益，就能够很好地担任管理者和仲裁人的角色，避免行政腐败的发生。但是，证书资格的竞争和分权管理也带来标准不统一，证书管理也不统一规范。此外，行会太大的权力可能导致对人力市场的垄断，限制了经济增长争需要的技能发展，甚至影响关系国计民生的重大经济部门的发展。

通过以上分析，可以看到当前两种职业资格证书模式各有自己的特点。我国应当结合自己的国情，吸收每一种模式的优点，防止或克服其弱点。我国的秘书职业资格证书将主要依靠政府力量来推行，采用国家证书制度方式。采用这种方式有利于较快建立健全社会统一的职业标准；有利于发挥国家劳动人事行政部门综合组织、协调和指导的作用；有利于尽快建立全国统一的人才市场。但是，与此同时我们也特别强调，在运用国家权力推选职业资格证书过程中，避免政府行为扭曲和行政腐败始终是需要高度重视的环节。

（2）在认定方式上实行现代第三方认证规则。从我国职业资格鉴定的工作方式上看，近年来，我国的职业资格鉴定从传统的第一、第二方认证，逐步发展到第三方认证，也就是走上了社会化管理的轨道。我国经济体制改革的市场化方向必然大大强化人才市场对资源配置的基础性作用。在这种经济模式下形成的人才之间的竞争、单位对人才的选择，以及人才的流动，都要求改变过去由人才供给方（即培养人的单位，包括家庭、学校、培训中心等，统称第一方），或者劳动力需求方（即用人的单位，包括机关、企业、事业等一切需要人的单位，统称第二方）认证的制度，代之以第三方认证的制度。所谓第一方认证或者第二方认证，实质上就是培训机构或者企业机构自培训、自考核、自认证的传统方式，而第三方认证则是由独立于供给和需求双方的第三方，即由政府授权的独立鉴定考核机构对从业人员做出职业认证。第三方认证是我国人力质量认证和管理方式的一个根本性变革，对于提高我国人力资源质量评价系统的科学性和权威性有重要作用。这一变革不但符合现代市场经济的要求，而且与国际通告的第三方质量谁方式接轨，为我国人力资源开发最终走向国际一体化，参与国际经济竞争创造了条件。我国秘书职业资格制度采用第三方认证规则，理由有三。第一，客观公正。我国秘书职业资格认证的鉴定考核活动中，由于实施鉴定本文来自文秘之音，海量精品免费文章请登陆www.xiexiebang.com查看考核的机构是与人力需求方和人力供应方在隶属关系和经济利益上都相分离的独立机构，在实施鉴定的认证过程中它能够摆脱当事人身份的影响。同时，作为第三方，它又代表了社会的整体利益，其中包括第一方和第二方的根本利益，根据社会统一的标准和规范实施鉴定和考试。这样就能保证鉴定和考试的客观和公正。第二，科学统一。第三方认证由于有专门的工作机构，专门的技术力量，专业化的工作队伍，有可能保持较高的工作水平，同时，保持全国标准基本一致。根据国外长期实行专业化鉴定考核认证服务的经验，在鉴定考试制度完善发达的国家或地区，都已出现了专业化水平很高的第三方认证机构。例如美国教育考试服务中心（ETS），英国国家职业资格委员会（NCVQ），韩国产业人力管理集团等，都属于第三方认证的专业性机构，专业化工作程度都很高。我国秘书职业资格认定部门必须有政府授权，有很强的专家队伍提供专业技术方面的支持，在很大程度上保证标准的高度统一和鉴定的高质量。第三，有利于与国际接轨和交流。第三方认证是现代市场经济条件下世界各国在人力资源质量认证上采取的通行方式。随着国际间的经济交往的加强，对生产标准的要求也逐步趋同化，对生产人员的要求也越来越一致。因此，按照国家通行的标准，建立秘书职业质量认证制度是我国经济进一步实现国际接轨，参与国际竞争的要求，我国通过实行这种国际惯例的做法，可以加强与世界各国的交流和联系，引进和借鉴先进的标准和经验，提高我国的鉴定水平和证书质量，并且实现我国职业资格证书的国际接轨和多边互认。

（3）在考试性质上实行标准参照考试模式。按照考试科学和理论，根据参照系的不同，考试（鉴定）可以分为两种类型，一类是常模参照考试，另一类是标准参照考试。我国影响最大的考试之一全国高等学校统一招生考试、公务员录用考试都是典型的常模参照考试，高中会考、高等教育自学考试等则是典型的标准参照考试。秘书职业资格鉴定是一种职业性考试，它不同于常见的教育性、学绩性考试，不属于常模参照考试类型，而属于标准参照考试类型，由此决定了它有许多自己的特点。常模参照考试是以常模作为参照系进行解释的考试，也就是说，这种考试是将每个人的成绩与所选定的群体中的其他人相比较，主要考察他处于整个群体中的位置。显然，这种考试的成绩具有相对性。标准参照考试是以某种既定的成绩与所选定的标准作比较，看看他处在这个标准中的什么位置。显然，这种考试的成绩具有绝对性。秘书职业资格考试就是这样，它以秘书职业中某一个等级所需要的知识、技能、操作熟练程度和职业道德要求等作为标准，考验应试者是否达到标准规定的要求。应试者的成绩与个人的水平，以及所选标准的水平有关，而不与参加考试的人数，以及别人的成绩相关。秘书职业资格考试作为标准参照性考试，特别倚重秘书职业领域的技术技能专家，依靠他们雄厚的专业理论水平和长期的工作实践经验来判断定和决定秘书职业领域所需要的知识、技能、理解和操作训练度以及职业道德的水平，依靠他们确定等级标准。

6、职级制度和职称制度的利弊分析

以上两种制度模式各有利弊。职级资格制度主要是根据被评审对象所处机构的行政级别，确定相应的职业资格。这与我国的行政机构级别管理体制比较适应，也有利于职级与工资挂钩，可以有效地解决行政认可与资格准入和制度的技术性与现有秘书职位的千瓦性矛盾。但是，由于机构行政级别的限制，被评审对象的职称不能也不可能超过单位领导的行政级别，秘书工作的人本文来自文秘之音，海量精品免费文章请登陆www.xiexiebang.com查看员因机构行政级别和领导职数的限制，其职务资格的评升也将受到相应限制。秘书职称资格制度主要是侧重于被评审对象的学历、资历、工作能力、工作业绩等方面的考评。这有利于调动长期工作在秘书岗位人员的积极性，特别是学历高、资历深、业绩突出的秘书专业人员，将不受单位行政级别的限制，而被评定为相应的职称，享受相应的工资待遇。但是，实行职称制度以后，打破了秘书人员与单位一般工作人员的工资待遇和政治待遇原有格局，有可能造成工作人员之间的矛盾。

7、可行性分析（结论）

根据我国《职业资格证书制度暂行办法》，在对秘书实行从业、执业入控制后，按单位性质实行分类管理是合理的，可行的。

第一，秘书职业覆盖面广，涉及到经济社会生活的各个方面，且从业人员庞大。对这一庞大的社会群体在从业、执业之前实行准入控制，实施从业、执业资格证书制度，既符合国家关于职业资格制度改革的精神，又有利于行政、事业单位机构改革，优胜劣汰，有效地控制秘书人员的入口，提升秘书队伍的整体素质，有利于对秘书群体实施职业规范化管理，同时，在实际操作中，有其它职业制度可借鉴，简便易行，很容易操作到位。

第二，在对秘书进行从业、执业资格准入控制后，根据单位性质，分别实施职级、职称管理，符合当前的国情，符合秘书队伍发展的大趋势。在我国，秘书从业有特定的政治要求，政治性决定了我国秘书职业资格制度不可能完全按照其它职业的资格制度模式来进行，也就是不可能完全使秘书群体从党政机关单位中独立出来，成为一个独立的群体，而不受单位性质的限制。

第三，鉴此，在目前形势下，对党政机关秘书实行职级资格制度，对事业、企业单位秘书实行职称资格制度，两种模式同时运行，不失为一种最佳选择。一是可以较好地解决党政机关秘书从业人员的政治待遇，使秘书的职能、职位、职级与工资待遇相一致；二是可以较好地解决事业、企业单位秘书的工资待遇，使其与其它职业的职称制度相一致，与其它职业制度和国际惯例接轨；三是操作起来有章可循；四是条件成熟后，对党政机关秘书也可同时实行职称资格制度，或只实行职称制度，使职称与公务员职级挂钩。

莲山 课件 w w w.5Y k J.C om 8

第五篇：建立独立审计制度体系的构想

建立独立审计制度体系的构想(1)要重塑注册会计师诚信，独立审计制度的健全和完善是当前最迫切、也是最实际的措施。本文提出如下观点：

明确独立审计准则体系在司法中的地位和作用

我国的监督制度是在经济改革中确立的，而建立完善的社会监督体系则需要健全的独立审计法律体系来保障。在缺乏法律依据的情况下，独立审计很难有效推行。只有完善有关法律，才能优化审计环境。

在司法实践中，判断某种行为是否合法、出现某种结果或实施以及不实施某种行为是否应该承担不利后果，都要找到法律法规作为判断依据。实际上，独立审计准则本来就不属于法律法规体系，而只是一种权威标准。依据这种标准执行业务出具的报告也不能绝对保证其真实性和不出现重大遗漏，只能提供合理保证。如果这种标准要产生法律上的效果，必须要通过法律法规。

标准实际上只能作出事实判断，其本身不是法律判断。如没有遵守标准，导致对他人的人身财产损害是否应该承担不利后果。而承担何种不利后果，标准没有作出规定，这也不是标准应该作出的规定，这是法律法规的范畴。注册会计师要规避风险，只有依赖独立审计准则。

要从法律的角度保护注册会计师，必须正确认识独立审计准则的法律地位，即独立审计准则作为一种权威标准只有通过相关法律法规直接认可或通过合同约定才能产生法律效果。但从注册会计师相关的法律法规来看，包括注册会计师法、公司法、证券法、刑法的相关条款以及最高人民法院XX年1月9日发布的“关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定”等，都提到以有证据证明无过错作为免责原则，没有明确以注册会计师是否严格遵循独立审计准则和职业道德规范作为判断注册会计师是否有过错的标准。这种状况加上审计本身的复杂性，导致在司法实践中难以对注册会计师是否有过错，或者如果有过错，是一般的过失、重大过失还是欺诈作出事实判断。于是在一些情况下，容易形成以结果判定注册会计师的责任。

要改变这种状况，明确独立审计准则体系在司法中的地位和作用，相关法律法规都应该在相关的确定注册会计师责任的条款中明确以下事项：一是审计报告或其他注册会计师报告的性质，或者规定报告本身应该指出其性质和用途，以避免误导报告使用者；二是注册会计师出具报告应当遵循的专业标准及专业标准的制定者，或者要求注册会计师在报告和合同中明示其出具报告依据的专业标准，并规定没有遵循专业标准出具的报告为虚假报告；三是出具虚假报告应承担的行政、民事和刑事责任等的各种否定性法律后果。

健全独立审计制度体系和确立注册会计师职业道德的法律制约

制定我国独立审计制度体系并保证其权威性。为此，制定我国独立审计规范应该做到以下四点：

第一，促进注册会计师恪守独立、客观、公正的基本原则，提高独立审计质量；第二，促使各会计师事务所和注册会计师按照统一的执业标准执行审计业务，提高业务素质和执业水平；第三，明确注册会计师的法律责任，维护社会公共利益和投资者的权益，促进整个社会经济的健康发展；第四，确立注册会计师职业道德规范法律地位，使其内容具有强制性，要求注册会计师必须遵守。

事实上，仅有相应的法律和规范，还不足以使独立审计高效率地运转起来。当与独立审计相关的法律和规范的社会成本大于社会收益的情况下，一个健全的市场经济社会就需要通过道德的力量来克服注册会计师的机会主义行为，制约注册会计师不择手段地从事任何一种个人边际收入大于边际成本的谋利活动的行为倾向，从而使市场经济秩序得到有效的维持。注册会计师是理性的。理性会促使他们接受道德的支配，使诚实、信用等成为维护社会和谐的手段。一切不义、欺诈等行为都不符合道德的精神。在市场经济中，道德的地位是法律和规范所无法代替的。

此外，最为重要的是执业质量的提高程度也取决于注册会计师以道德为基础的行为自律程度。注册会计师不仅要受到一般道德-伦理道德的制约，还要接受职业道德规范的约束。注册会计师职业道德规范是注册会计师职业规范体系的重要组成部分，属于规范的范畴。但是，注册会计师职业道德规范所确定的内容如独立、客观、公正、职业胜任能力和技术准则、对客户的责任、对同行的责任以及其它责任等都可以看作是一般道德在独立审计行业的具体化，应当在全面了解注册会计师执业环境的基础上，制定职业道德准则。所制定的规范要针对注册会计师在执业过程中遇到的各种职业道德问题。鉴于独立审计行业的特殊性，其职业道德规范的内容应具有强制性，要求注册会计师必须遵守。

构建审计的强势主体

独立性的丧失对注册会计师和整个行业来讲，是自身制度的不完善，经济地位的不独立导致其职业过程中的违规操作。笔者认为，只有让注册会计师行业整个强大起来，才能做到真正的独立，并以公正的姿态面对各种利益冲突，为社会公众代言。

设立专门机构从事注册会计师审计的业务委托与付费，以割断注册会计师与被审计单位的经济联系，保证其独立性。笔者认为：由专门的机构行使委托权，将从根本上改变审计关系中已往的审计委托人与被审计人相重合造成审计关系失效的局面，建立起规范、完整的审计三方关系，为审计的独立性打下坚实的制度基础；由专门的机构给注册会计师（或会计师事务所）付费，可以切断注册会计师与被审计单位的经济联系，消除了被审计人对会计师事务所的影响，为注册会计师的独立提供了经济基础，也可以有效解决付费的不需要，而需要的不付费这一矛盾。

行使审计委托权的机构必须独立于被审计单位，能代表社会公共（众）利益，这样才能真正出于公心，出于社会效益最大化而行使职权，笔者认为，真正能代表全社会公共利益的，能协调各方面利益的只能是国家，是政府。因此，这个专门机构应该是由国家（政府）管理的非营利机构，由国家支付其日常费用而不能通过委托权的行使来赚取收入。

要解决审计费用的问题，笔者认为，可以尝试的办法是：由投资人、债权人根据自己权益金额交纳一定比例的咨询费用交由专设机构作委托费用，二是由政府出审计费用。理由是注册会计师提供的审计，其受益者既是债权人、投资人，也是整个社会-由于社会环境的好转，经济的有序发展，将带来很大的社会效益，所以由政府代表社会出一定费用也是合理的，因为它是社会进步的一笔必要的成本，何况这笔费用，国家（政府）又可以从投资者、债权人的印花税、所得税、营业税，从经济的发展收益中得到补偿，所以说由政府出这笔费用是可行的。

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