第一篇：省直管县体制分析
省直管县体制
“省直管县”体制是指： 省、市、县行政管理关系由“省——市——县”三级管理转变为“省——市、省——县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市——市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。实行省直管县改革的主要目的就是激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐。
一、省直管县改革的基本情况
目前省直管县改革主要包括：一是“强县扩权”改革；二是实行省直管县的财政体制。
关于“强县扩权”改革。我国从1992年始，在中央政府的支持下，浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点，对经济发展较快的县市进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。海南省出于土地面积和人口较少的因素，已经实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。
关于实行省直管县的财政体制。2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作会议上指出：“要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进„省管县‟的改革试点。” 党的十六届五中全会提出要优化组织结构、减少行政层级，条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制。《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”
二、对目前省直管县体制的几点思考
（一）要客观评价市管县体制。
目前，各种媒体对市管县体制几乎出现了一边倒的指责之声，主要集中在以下几个方面：
一是“市管县”体制缺少法律依据。宪法规定，我国地方政府管理层次为“三级”，即“省、自治区、直辖市；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇”，在省与县之间没有“中间层次”。
二是“市管县”体制增加了层次，加大了行政管理成本，降低了行政效率。三是市管县体制下城市的经济辐射作用普遍存在“小马拉大车”的现象。市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，但是，并非所有的市都能起到这一作用。
四是城市虚化现象严重。市管县体制虽然推动了城市化的发展，但也造成了城市化进程中的另一个后果，那就是广域型城市的大量出现。
五是“市管县”体制虽然表面上解决了原来的地市矛盾，但实际却出现了更为尖锐的市县、区县之间的矛盾。市侵害“县”及农村地区的利益，形成所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”，甚至还有市管市这种违反宪法的现象。严重影响束缚了县域经济社会的发展。
因此，有必要对市管县体制进行一次全面认真的分析研究，既要客观评价这一体制对经济社会发展的促进作用，也要找出新形势下它的不足之处，以避免今后出现“一刀切”式的改革。
（二）要从大的制度环境和地区差别方面来重新审视目前的强县扩权改革
强县扩权改革试点虽然得到各方的肯定，试点县的经济发展也明显加快，但试点过程中也遇到了一些具体问题和困难，主要为：
一是省辖市对扩权县市的支持力度减弱。一些地方在地级市权力下放后将市级财政的财力更多地投向市区，帮扶县（市）发展的积极性有所降低，项目要求的配套资金迟迟不能到位或划拨给了另外地方，一些地级市不愿意再承担配套责任。有媒体形象地描述为扩权强县“有了对省府的话语权失了市府的支持度”，使强县扩权受惠的县（市）遭遇一连串的尴尬。
二是一些地级市为了保住既得利益不愿放弃权力，甚至出现市与扩权县争权的现象。有些省的部分扩权县市反映，强县扩权难关重重，下放的权力“虚”多“实”少，也没有形成完善顺畅的运行机制，致使扩权县（市）心存顾虑，扩权后既高兴有些权限直接对省，又怕得罪所在设区市，进退两难。
三是垂直部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。一些垂直管理部门扩权前是“一个婆家”，扩权后变成“两个婆家”，工作程序重叠，难度加大。
四是省管县体制会出现省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题。省直部门由原来的直管十几个设区市变成几十个甚至上百个设区市和扩权县（市），工作量明显加大，人手不足矛盾加剧，有些工作的督促检查鞭长莫及。
五是扩权县（市）直接对省后，普遍感到工作机构、人员数量、人员素质跟不上，难以适应业务衔接，影响了部分职权的有效运行。“扩权强县”对县级领导和具体工作人员的权力掌控、政策把握等都提出新的考验，如果缺乏有效的约束或监督不力，极易产生政府的行为短期化或扭曲，存在“由放而乱”的可能性。
现在很多试点省已经发现了上面这些问题，并且正在力图找到解决问题的方法。但是，这些努力在目前看来还是有限的，主要因为：
首先，“强县扩权”改革只是整个行政管理体制改革的一个侧面，它不能完全解决市场化改革已进入攻坚阶段背景下政府与市场的关系问题，扩权带来的只是政府体系内部权力配置的变化，而对于如何处理政府过多规制和过分干预经济这一政府体系乃至宏观经济政治体制的共性问题无能为力。如果不从政府与市场关系这一更高层次上致力改革，则传统体制下的种种弊病就无法根除。
其次，“强县扩权”改革难以防止形成新的“诸侯经济”和市场分割。在中央地方分税制的大框架下，各级地方政府均有足够的投资冲动，相互独立的利益往往使其不顾资源配置的整体效率，特别是改革后县级政府的经济社会管理权得到扩大，政府定位模糊不清加上倘若约束不力，则极可能出现趋利化短期行为，导致为追逐政绩而侵蚀
市场机制，从而加剧市场分割和地区封锁，危害区域经济的整合和发展。如果没有有效的监管机制和体制跟上，很难保证不陷入“放放收收”的怪圈。因此，“强县扩权”对省级政府管理提出了更高的要求，但“强县扩权”本身并未提供有效的约束机制。
第三，各省的省情和实施条件不同，处于不同发展阶段的市县关系不同，省市财政水平和县域经济自身发展能力各异，都影响对改革的看法和推进。再加之扩权主要面向的是强县，对广大的“弱县”怎么办？是简单放权还是继续依托有较强实力的地区中心城市带动发展，如何定位地级市的功能、强化其发展等仍是值得研究的问题。
因此，对“强县扩权”改革的意义和价值，既不能低估，也不能高估，更不能寄希望于毕其功于一役。
（三）要从国家发展的长远战略来思考省直管县和市管县的问题
省直管县还是市管县，无论从理论上，还是实践过程中，都是一个非常有争议的问题。有一种观点认为，省直管县还是市管县，实质上市县发展的优先地位问题。优先发展城市还是优先发展县域，实质上又是区域发展中的公平与效率问题。城市是社会发展效率的载体，坚持效率导向，就要优先发展城市。县域发展是社会公平的保障，我国县政府管辖下的人口占据总人口的70%左右，中西部省份县域人口比例更高，没有县域的发展，就不能保障我国多数群众的利益。改革开放以来，我国在“效率优先、兼顾公平”的政策下，优先推进了城市的发展，县域发展相对滞后。但是，在当前我国“三农”问题比较突出、城乡差距比较显著的背景下，加强县域社会经济的发展具有迫切性。省直管县体制的探索与实践表明这种体制有利于县域社会经济的发展，但必须处理好与中心城市的协调发展，只有这样才能处理好我国区域发展中的公平与效率问题。另外，从世界发展的趋势来看，全世界人口的30%以上集中在离海岸线100公园的城市里，60%以上的人口集中在离海岸400公里的城市里，发展城市能够最大限度地保证有效利用资源和减少环境污染，从中国目前的国情来看，优先发展城市仍然是一条正确的战略选择。因此，不能只考虑眼前的需要，要从国家发展的长远战略和顺应世界发展潮流这个高度，来认真思考和研究这个问题。我们的结论是，在选择省直管县还是市管县体制时，关键是看是否有利于区域内城市总量的发展。
（四）要研究省直管县涉及的相关法律问题
目前国家的法律、法规规定了一些必须由市这一级管理的事权。尽管我国宪法上没有地级市和副省级市，但其长期以来，我国是按照中央—省—市—县—乡五级行政体制来建立各种相关制度的，在许多的法律、法规和政策性文件中，地级市的管理权限得到了明确的承认和体现。尤其是行政许可法实施以来，地级市政府部门的一些管理权限进一步得到了相关法律的明确，权力下放反而与现行法律、法规不符合。当前，在强县扩权改革过程中的许多管理权限下放事实上是缺乏法律、法规方面的支持。
（五）要着重研究省直管县应该具备的条件
目前中央发布的各种文件和中央领导的讲话精神强调的是：在具备条件的地方，可以推进省直管县的改革试点。到底应该具备什么样的条件？还是以湖北和浙江为例：
湖北是2004年推动的，20个县市，239个事项权下放，其中包括发展计划、经济贸易、旅游交通、劳动人事、市场监督、国土资源、水利环保、税务财政等方面，涉及23个政府部门。浙江是2002年推动的，17个县市，下放313项审批权，有一个说法，叫能放就放，涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。但实施的效果却没有浙江那么好。
浙江的成效非常明显，县域经济得到了很大的发展，有30个县进入全国百强县。为什么呢？浙江的客观条件比较有利于实施省直管县体制。一是所辖的县较少。1980年,浙江有11个地级市,66个县,大致只有一些省份的1/2至1/3。二是面积较小。全省10.18万平方公里,80%的县位于以杭州为中心200余公里的半径内,即使在交通条件较差的20多年前,多数县在半天路程之内。三是地级市实力较弱。当时浙江仅7个地级市,国民收入仅占全省的23.5%,所以浙江经济的主体是县。可以说，县域经济的发达是“省直管县”的一个根本原因。
县级区域经济发达到一定程度才需要扩大其权力，提高其自主力，权力大小要与经济发展程度相匹配，否则权力资源的浪费，并且容易造成权力的滥用。并不是每一个省区都像浙江一样有发达的县域经济、县域经济独成单元。有些地区县域经济比较落后并不是县级政府权力过小的原因，还有其它诸如地理、观念等因素的制约，不能只靠扩大县的权力就能解决的；有些市域已经形成了良好的经济发展结构，例如苏州，如果由省直管县会影响原有的良性结构。
从试点情况看，省直管县改革要取得实效，以下几个方面的因素非常重要：一是省级财政的宏观调控能力。即省级财政有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展，否则，只是管理形式上的“换汤不换药”，且将付出“管理失效”成本。二是县级经济的自身发展能力。省管县后，县作为一个相对独立的经济区域赋予了更大的发展自主权，但自主权并不代表发展能力。自主权的扩大并不意味着发展能力的增强。如果一个县（市）在扩权之后．经济仍然不能得以发展，省管县的改革成效难以显现，那就失去了省直管县的意义。三是市级财政实力。如果市级财力较弱，县级财力较强，省直管县，对县的发展成效就会较好；如果市级财力较强，有能力帮扶县级，则市管县对县的发展效果更好。四是市和所管理的县是两个独立平行发展的经济实体，彼此除行政上的隶属关系外，经济等其它方面的关系不大。五是有相应配套的行政区划改革。六是同一区域内的市和县、县和县之间能够建立相应的发展协调机制。目前全国省直管县的试点工作仍在进行之中，我们要密切关注，认真调查、研究，总结经验教训，真正搞清楚实行省直管县的合适条件。
附：省直管县代表地区案例分析：
（一）浙江省直管县改革
1，财政省管县体制：1953 年，根据中央取消大区一级财政，增设市（县）一级财政的决定，浙江省普遍建立了市、县级财政。市一级财政与县级财政一样，在财政体制上与省级财政发生关系。从这一年开始至今，浙江省一直实行省管县财政体制。2，四次经济强县扩权改革：
(1)1992年，省政府办公厅出台了扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县（市）部分经济管理权限的政策。主要内容有扩大基本建设和技术改造项目审批权、扩大外商投资项目审批权、简化相应的审批手续等4项（浙政发[1992]169号）。
(2)1997年，省政府研究决定，同意萧山、余杭试行享受市地一级部分经济管理权限，主要内容有基本建设和技术改造项目审批管理权限、对外经贸审批管理权限、金融审批管理权限、计划管理权限、土地管理权限等11项（浙政发[1997]53号）。同年，省政府又授予萧山、余杭两市市地一级出国（境）审批管理权限（浙政办发[1997]179号）。
(3)2002年，省委、省政府实行新一轮的强县扩权政策，按照“能放都放”的总体原则，将313项原属地级市的经济管理权限下放给17个县（市）和萧山、余杭、鄞州3个区，主要涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类（浙委办[2002]40号）。次年，省政府在下发的《关于进一步深化省级行政审批制度改革实施意见》中提出，“浙委办[2002]40号文件明确已经下放到17个扩权县（市、区）的审批权限，要进一步下放到所有县（市、区）”（浙政发[2003]35号）。
(4)2006年，省委、省政府确定将义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点。改革试点以扩大县级政府经济社会管理权限为重点，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限，并相应调整和完善有关管理体制和机构设置（浙委办〔2006〕114号）。
浙江省直管县体制核心是三个方面：首先是财政意义上的省直管县体制；其次是县（市）委书记、县（市）长由省里直管的干部管理制度；再次是四轮“强县扩权”所赋予县的社会经济管理权限。
（二）湖北省直管县改革
2003年6月，湖北省委下发了《关于扩大部分县（市）经济和社会发展管理权限的通知》，将原属于地级市的239项权限，下放至大冶、汉川等20个县（市）。2004年4月，湖北省委、省政府决定在全省实行省管县(市)的财政管理体制。根据民族自治的有关法律，除恩施自治州所属的8个县(市)继续由恩施自治州管理外，其他52个县(市)全部实行了省直接管理的财政体制。
2007年初，在湖北省召开的全省县域经济工作会议上，湖北省省长罗清泉宣布：除恩施自治州和市辖区外，赋予全省所有县(市)政府享受地市级经济社会管理权限。
湖北省省管县改革的亮点在于其转移支付制度创新。根据所依据的政策、测算时所考虑的因素以及政策目标和资金功能的不同, 将省对县(市)的一般性转移支付分为均衡性(一般)转移支付、激励性(一般)转移支付和政策性(一般)转移支付三种形式。激励性(一般)转移支付主要是在保持已形成各县(市)财力基数的一般性转移支付资金存量不变的基础上, 将一般性转移支付资金增量中的一部分作为激励性(一般)转移支付, 促进各县(市)努力做大财政“蛋糕”和做小财政供养系数。
（三）安徽省直管县改革
2007年，《安徽省人民政府关于在宁国等12个县（市）开展扩大经济社会管理权限试点工作的通知》决定，在宁国等12个县（市）开展扩大经济社会管理权限试点工作，试点县享有省辖市部分经济社会管理权限。主要包括计划管理、经费安排、税务办理、项目申报、用地报批、证照发放、价格管理、统计报送、政策享有、信息获得等方面（皖政〔2006〕126号）。
安徽省改革的特点在于试点县实行考核淘汰制。12个试点县（市）并不是固定的，放权的同时，省政府还将对试点（市）县实行动态管理，由省加快县域经济发展领导小组每两年考核一次，按照有进有出、两年滚动的原则，对达不到要求的县（市）将予以淘汰，达到要求的县（市）可以进入。
第二篇：论文(调研报告)：省直管县的体制再思考
省直管县的体制再思考
2009年中央一号文件第２６条提出：“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”。但在2010年的一号文件中却没有了这一条，其新的表述是：“深入推进乡镇机构改革。继续推进省直管县财政管理体制改革，提高县乡基本财力保障水平，落实村级组织运转经费保障政策。” “继续推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，根据经济社会发展需要，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制。”与此相关的是，据新华网北京２月２８日电，记者从刚刚闭幕的十一届全国人大常委会第十三次会议获悉，中国将积极研究完善设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县（镇），适度改设为市。
如果真是这样的话，笔者认为，这种政策调整是非常正确和及时的。郡县制是农耕社会的产物。中国虽然没有西方的城邦制，但有着市县一体的悠久历史和成功经验。我国工业化、城镇化的加快发展，需要与之相适应的地方行政架构。从1959年第二届全国人大第九次会议通过《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》到1983年中央发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》中关于“积极试行地、市合并”、实行市领导县的体制，基本上都是成功的。因此，2010年中央一号文件放弃2009年一号文件关于“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”的条文，重新思考地方行政体制改革的重点，是非常及时和正确的。
随着城市化的发展，延续了两千多年的郡县制，也将在城市化的进程中逐步退出地方行政序列，为更多的市所替代。
笔者最近多次往返县、市之间，再观察、再思考省直管县的体制，更实在地感到，改革开放以来，特别是近几年来，市县的变化确实是一年一变样。但实在地说，对乡镇怎么正着看都还是个集市，对县城怎么正着看都还是个较大的镇，对市区怎么歪着看都已是一个象样的城市。就是说，在经济上，市县乡存在着明显的由富强到衰弱的梯度走向，且这种走向会始终存在，这是我们思考地方政体改革的基础。如果说，市区周围的县域都成为一个个独立着的相对贫弱的“马铃薯”，富强的城市和衰落的乡村、幸福的市民和贫弱的农民、繁茂的工业和衰败的农业之间，仅仅只有赤裸裸的商品交换关系，而没有政治、文化、社会和人心的归附，没有了行政体制上的有机结合和科学统筹，其结果是不敢设想的。
如何深化地方行政体制改革。一是由“划小省”改为加快副省级中心城市建设。做大做强省内重要城市，并提高省内重要城市的行政职别。如湖南省，可实行长、株、潭三个城市合并，并提升为副省级。在此同时，根据全国省级城市设置的总体规划，再建设一至几个副省级中心城市，直至让“省”逐步淡出地方行政序列，形成中央——市（省）——市——市（县）——镇（村）的行政序列，其省（市）、市、县（市）三级为地方政府。
二是继续完善“市领导县”的体制。放弃行政上的省管县探索，继续实行地级市领导县的体制，但地级市的城市区一级政府改为市政府的派出机构。这样有利于增强市政府在城市管理中的主体职责，又有利于城区内和城乡的协调一致。
三是实行地级市市区和县（市）自治。党委和政协的机构和职能可暂不涉及，重点是人
大和政府的改革，市县人大的改革，主要是实行县级人大代表专职化，按城乡人口同等比例，分选区直接选出。其专职代表名额，按100万人口以上万分之一至一点
五、50——100万人口万分之一点五至
二、50万以下万分之二至二点五确定。县人大代表总额不多于150人，不少于30人。所选代表参选时需在本县内居住2年以上（户籍地点不限），代表可连选连任。人大换届时，应有连任代表人数二分之一以上，以利决策人员队伍相对稳定。县人大主任实行差额直选。副主任仍由人大全会选举任命。实行县级人大代表专职化以后，不再设立县人大常委会，但仍可设立必要的专门委员会，专门委员会主任和副主任仍由人大全会选举任命。改一年一次人大例会为定期和不定期的全会，及时审议各项应由人大全会审议的事项。至于应审议的事项，待县政自治的大方向确定后再行议决。
县政府实行县长实行差额直选。副县长和政府各组成部门负责人仍由县人大选举任命。县政府组阁部门要实行政事分设，减少行政部门，并可不要求与中央和省级组阁部门对称，以体现县域特点。具体设置多少组阁部门，按县政自治的要求，由县长提出，县人大审议决定。比如，县农口，现有农、林、水3个政府组阁部门，还有农村工作办公室（县委农村工作部）、畜牧水产局、农村经营管理局、农机局、农村能源办、多种经营办、农民减负办、农业广播电视学校、水库移民局等科级独立事业单位，政事不分，重设机构，甚至政事企倒置。这就要从新的实际出发，予以整合调整。包括二、三产业在内，整个县级产业管理部门，可考虑分别设置农业、工业、商贸、公共设施和服务等四个政府组阁局即可，且把名称由“局”改为“科”。县政府的组阁局设置多少个，有两种意见：一种是认为个数要少，其思想来源于中央和省的大部制；另一种意见是要增加组阁局，减少非组阁局，理由是以利更多的工作纳入县人大的监督范围，防止过多的非组阁局在人大监督的“体外循环”，超脱监督。这些意见，可在深入的研讨中议决。在县政府的改革中，要把县域智库建设放在突出位置，予以加强。过去，县一级大量的工作是“上达下传”，替天行事，用不了智库。县政自治以后，独立的县级智库不可少，以利决策科学化。
四是改乡政府为乡公所，作为县政府的派出机构。县域城镇以外的行政村仍由现有的乡管理。但现有的乡镇不再作为一级政府，而改为县政府的派出机构。
五是加快完善镇行政管理体制。改革开放以来，县域内的城镇个数增加，区域扩大，居住人口增加，不少县城关镇和较大的镇，城镇居住人口早已超过10万人或更多，城区面积达数十平方公里。但是，在行政管理上已严重不适应。主要表现为：县城关镇政府既管城市建成区，又管周围数十个行政村，而实际上主要是管理农区村，城区的管理则由镇政府与县直多个部门交差管理。乡镇政府所在地的城镇（集镇），存在着县直部门、乡镇和所在村的多头管理，甚至在镇的建成区内，东南西北分属多个行政村管理，给城镇的规划、建设和管理带来很多不便。因此，有必要进行行政管理上的改革。
具体作法可考虑实行镇村分置。现有的县和乡镇政府所在地的城镇（市镇），从县、乡（镇）、村分离出来，单独设置行政区划，其行政区划包括现有集镇建成区和中长期规划区。为了减少行政区划变动中原有土地等财产分割带来的工作难度，进入城镇区的原生产队（土地集体）不分割，整体划入城镇，集体资产的所有权，维持不变。重新规划的县域城镇（市镇），在行政级别上，县城关镇可直接定为副县级市，为县辖市。乡镇所辖城镇定为科一级，为县辖镇。重新设置的县域市镇，成立自治政府。行政费用由财政供给。行政和事业专职人员在现有县乡行政事业人员中调剂，5年不增加编制和员额。
现已进入县域城镇居住和就业的农村人员，其户籍听便，可以不迁入，也可以迁入，但不管农村户籍是否迁入居住就业的县域城镇，其原在农村的承包权和宅基地等各种权益，没有中央的规定变更之前，仍然维持不变。城镇内原有的城镇户籍维持不变。没有将户藉迁入城镇的外地人员，凭有效征件，发放居住证，与城镇居民享有同等的权益。
地方行政体制改革，必须实行中央直接领导，形成全党的统一意志和行动方案，不搞地方各自为政。
第三篇：市管县体制分析
我国市管县体制及其发展趋势
行管1001 04号 吕心语
市管县体制指的是在行政区划上, 根据行使国家政权和执行国家职能的需要, 把同一经济区内的若干县或自治县划归为经济相对发达的中心城市进行管理, 以期达到带动周围农村发展的一种行政管理体制。在改革早期, 市管县体制的推行, 对于密切城乡关系, 加强城乡合作, 促进城乡经济协调发展起着巨大的推动作用。然而, 随着社会主义市场经济体制的逐步建立, 这种体制也逐渐失去存在的基础, 在实践过程中也暴露出许多的弊病。因此, 改革市管县体制, 探索与新时期社会发展相适应的地方政府运行体系就成为推动城乡经济发展和深化行政体制改革的迫切要求。
一、市管县体制的发展与历史作用
我国市管县体制最早可以追溯到上世纪50 年代末60 年代初。1958 年, 河北省撤消天津地区, 将其所辖的武清、静海等12 个县划归已改为省辖市的天津市领导, 开创了省辖地级市可以领导县的先例。随后国务院先后批准北京、上海、天津三市和辽宁省全部实行市管县体制。1959年, 第二届全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》, 第一次以法规形式确定了市管县的行政体制, 推动了市管县体制的发展。到1960 年底, 全国已有52 个市领导237个县、自治县, 代管6 个县级市, 约占全国县建制的1/8, 最多的武汉市领导16 个县。但这次“市管县”体制产生的契机是大跃进和人民公社化运动, 由于缺乏客观的经济文化基础, 因而很快就“降温”了。1961 年以后, 随着经济调整和整顿的开始, “市管县”体制不仅停止了发展, 而且大量市县又恢复了原有体制, 特别是河北省, 恢复了全部专区和专员公署。至1966 年, 全国领导县的市下降到25 个, 领导的县还不到1960 年的1/3。这是市管县体制在我国发展的第一次起落。
1978 年新宪法明确规定: “直辖市和较大的市分为区、县”, 市管县的行政体制历史性地载入我国宪法。1981 年的政府工作报告又提出, “以大中城市为依托, 形成各类经济中心, 组织合理的经济网络”, 是“我国经济体制改革的基本方向”。1982年, 为打破城乡间的壁垒, 推动城乡经济协调发展, 中共中央以51 号文件发出了改革地区体制, 试行“市管县”体制的通知, 年末首先在江苏试点, 次年在全国范围内试行。随后, 实行市管县体制的地级市日益增多, 但由于市管县体制在实践中出现了一些问题, 理论上也存在许多不同意见和争议, 至1989 年期间, 市管县体制再次由高潮走向低谷。
随着我国市场经济体制的初步建立,20 世纪90 年代我国又出现了地市合并、实行市管县的热潮。1993 年全国人大八届一次会议通过的《政府工作报告》再次提出: “地区机构改革要同调整行政区划相结合;各级派出机构要大力精简;地区和地级市并存一地的, 原则上要合并。”于是到1998 年底, 全国211 个地级市领导和管理了1186 个县级政区, 约占全国县级政区单位总数的56%;近70%的人口直接或间接地生活在“市管县”体制之下。[3](p135)到2001年底, 全国265 个地级市中已经有253 个实行了市管县体制, 管辖着1445 县级行政区(不含市辖区), 占县级行政区总数的70%, 人口占总人口数的80%。至2002 年,江苏、辽宁、广东、河北、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、陕西、宁夏以及北京、天津、上海、重庆四直辖市共16 个省市区全部实行了市管县(市)体制, 仅有山西、黑龙江、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海和新疆等9 省区保留着总共24 个地区行署。从而表明在我国地方行政区划体制中市管县体制已经占据了主导地位。
我国的市管县体制是在特定的政治经济环境下, 在传统计划经济向社会主义市场经济转轨过程中的产物, 是我国地方行政体制改革的重要成果, 在特定的时期内对于密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化起到巨大的推动作用。具体而言, 市管县体制的作用主要表现在:(1)政治方面: 它将省县之间一级政权由虚置变为实权, 从而加强了对县域的行政管理, 适应了改革初期相对落后的时代条件, 避免了由省直管县的幅度过大、负担过重而导致的管理低效问题。(2)经济方面: 它在一定程度上打破了城乡分割的局面, 促进了区域统一市场的形成, 使城乡经济日益融合为相互依托的区域性经济,实现了城乡生产要素的合理配置, 为城市__带动农村、城乡协调发展创造了条件。(3)社会及文化方面: 它加快了工业化进程和推动城市化的发展, 加速了工业与城市文明向农业与乡村文明的辐射和渗透, 有利于劳动生产率与人的素质的提高。
二、市管县体制的弊病 随着我国政治、经济及社会体制的不断改革与发展, 以及社会主义市场经济的不断完善, 市管县体制赖于生存的条件发生了巨大的改变, 在实践中已逐渐偏离其改革初期设想的长远目标, 局限性也越来越明显。
1.市管县体制缺乏充分的法律依据。我国《宪法》规定我国行政区划分省(自治区、直辖市)、县(自治县、市)、乡(自治乡、镇)三级。同时, 宪法第30 条第二款还变通规定了“直辖市和较大的市”可分为区、县, 自治州分为县、市, 实行市管县体制。在我国, “较大的市”共计46 个, 其中包括国务院批准的青岛、齐齐哈尔等18 个市,以及自然成为“较大的市”的28 个省会城市。因此, 在我国实际上只可有46 个“较大的市“和4 个直辖市依据宪法可以实行市管县。但事实上由于混淆了地级市“与较大的市” 的概念, 实行市管县的地级市竟达到259 个。[4]可以看出, 大多数地级市管县是缺乏充分的法律依据的。另外, 有些地级市以“代管”的形式来管理县级市更是没有法律依据的。
2.市管县体制导致行政成本提高, 行政效率降低。市管县体制在省与县之间层次由虚变实, 行政层次由中央—省—县(市)—乡(镇)四级变为中央—省—市—县(市)—乡(镇)五级。人为地在省与县之间设置一级政权机构, 其运作成与管理成本过大, 以一个中等地级市的市级为例,一般地厅级干部20 人, 县处级干部200人, 科级干部1000 人, 财政供养的公务员和事业单位人员一般在1 万人以上, 每年仅工资一项就要财政支出2 亿左右, 再加上后勤、办公经费等, 一年一个市本级的财政支出要在5 亿左右, 而全国共有260多个地级市, 匡算下来, 每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300 亿以上。[5]此外, 大量的理论研究结果也证实, 随着组织中层级的增加, 信息传递的速度会降低, 信息的失真率也会成倍增加, 从而导致信息传递受阻, 行政管理成本增加, 行政效率也因此降低。
3.市管县体制致使市县利益矛盾突出。城乡发展不协调。市和县分别代表着各自区域内不同主体的利益诉求, 承担着不同的经济与社会责任。在实行市管县体制后有些中心城市更是利用其强势地位, 侵害县乡的权益, 只注重城市建设, 把大部分的资金、人员和精力投入到城市的发展上, 而忽视农村的发展, 甚至将用于农村发展的资金挪用到城市建设中, 出现所谓“市刮县”、“市吃县”、“市卡县”等局面, 这样一来, 非但没有促进农村经济的发展, 反而引起了城乡两个利益主体间的冲突, 阻碍了城乡的协调发展, 这也是我国“三农”问题未能得到有效解决的重要原因之一。因此,目前我国有些市管县体制下的强县, 纷纷要求摆脱地级市的约束, 提高发展自主权,以实现城乡统筹发展。
4.市管县体制造成了虚假城市化现象。马克思曾指出: “城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中;而在乡村里所看到的确是完全相反的情况: 孤立和分散。”[6]可见, 人口的集中性、居民的社会性与劳动力的非农业性就构成了城市与乡村最本质的区别。然而, 在市管县体制中政府主导下的城市化, 虽然在城市人口数量与城市数目上都有急剧的扩张, 但客观上却违背了“城市”本身的内在规定性。主要表现在: 许多“市”已不再是一个城市型行政区, 而是一个以广大农村为主体的区域型行政区, 市与市区经常被混淆。另一方面, 县乡农民虽然变成了“市民”, 但城市的农业人口依旧占绝对比重, 仍是农业主导,第二、三产业的比重偏低, 各种经济关系社会关系依旧市乡村结构, 与现代意义的城市内涵并不相符。这种虚假城市化现象既不利于城乡经济的发展, 也不利于城市化水平的提高。
5.市管县体制并未完全实现“以市带县”的初衷。实行市管县体制的目的,是希望通过建立市与县之间的行政领导关系来沟通城乡社会, 以经济较发达的中心城市拉动所辖县乡的发展, 最终实现城乡互补和城乡共同发展。但在实践中, 除了省会城市和一些中等发达城市具有一定的带动力外, 一些工业基础薄弱或由县级市升格为地级市的城市, 由于综合经济实力不强、规模又小、集聚和辐射能力较弱等因素, 并不能发挥这种带动作用, 从而形成“小马拉大车”的局面, 无力带动所辖县域社会经济的发展。有的地方甚至出现“县强市弱”, 作为中心城市不仅不能有效地发挥辐射带动效应, 相反还与所辖县之间存在着争取更大发展空间与权限的利益竞争, 造成社会经济发展中的浪费和不配套,从而影响了市县区域的协调发展。因此, 市管县体制所产生的“小马拉大车”的问题,不仅不能促进市县乡经济的统筹协调发展, 也不利于发挥中心城市的功能。
三、市管县体制的改革趋向
江泽民同志在“七一”讲话中指出:“无论什么样的生产关系和上层建筑都要随着生产力的发展而发展, 如果它们不能适应生产力发展的要求, 而成为发展和社会进步的障碍, 那就必然要发生调整和变革。”[7](p273)市管县体制在新形势下已不能适应现代经济和社会发展, 必然随着我国市场经济体系的不断成熟和政府职能的转变而有所改变。目前我国许多地区改革实践的成功经验显示, 结合当地社会经济发展实际, 通过强县扩权、市县分治的途径, 逐步虚化市管县, 建立省直管县市体制是推动经济发展与深化地方行政管理体制改革的重要趋向。
所谓省直管县市体制, 就是将原来由市管辖的县(市)直接归省直接管理, 以达到减少行政管理层次, 提高行政效率, 精简政府机构, 节约管理成本的目的, 从而真正实现宪法所规定的中央—省—县(市)—乡(镇)的行政管理体制。总结全国各省份探索建立省管县体制过程中的经验得出, 在现行行政体制之下, 强县扩权与市县分治是实现省直管县市体制的两条重要途径。
1.强县扩权。是指通过在行政层面上确认和扩大经济强县的经济管理权和社会管理权, 带动县域经济突破“市管县”所形成的体制障碍, 推动县域经济的快速、健康发展。[8](p25)自2002 年浙江省率先实行“省管县市”体制改革以来, 浙江省县域经济发展优势明显, 全国百强县所占席位稳居全国第一, 这与体制不无关系。随后, 广东、河北、山东、辽宁、安徽、江西等省纷纷效仿, 开始了强县扩权的改革, 把地级市的经济管理权限直接下放给县, 在经济管理方面形成了省直管县的格局。目前各地实施的强县扩权是在不改变行政区划情况下, 把部分权限下放给县, 如在河北省强县扩权的政策是“能放则放”, 坚持“责权统一、重心下移、能放都放、依法合规”的原则, 辽宁省强县扩权的一个核心思想就是“留利于县”。其目的在于减少管理层次, 提高工作效率, 降低行政成本, 并且随着省级政府将大量如计划、经贸、国土资源、交通、建设等经济管理领域的行政审批权下放到县级行政单位, 大量的具体性事务由县级行政单位自主解决, 大大提高了县级行政单位发展经济和社会治理的主动性和积极性, 使行政决策和管理更加贴近县域经济的实际, 抓住机遇, 加快发展, 实现城乡经济和区域经济协调发展。值得注意的是, 随着强县扩权的深入, 政府管理权限逐渐由市向县转移, 客观上削弱了市对县的管理力度, 加上由于省级政府管辖幅度的扩大, 在强化对县级行政的直管上也有可能力不从心, 导致地级市和省级行政这两个上级行政对县的监督和约束力度都被削弱。因此, 在“强县扩权”的同时, 必须加强对县级权力运行的监督和制约。
2.市县分治。从实践来看, 我国实行的市管县体制本质上属于城乡合治的行政管理模式, 由于城市与乡村内在规定性的不同, 这种人为地通过行政手段的方式实现的“合治”客观上讲是违背城乡分治发展规律的。所谓市县分治是建立在城乡分治的基础上, 在既成的条件下, 市只管理城市自身一块, 县改由省直接管理, 市县之间不再具有行政隶属关系, 各自管理本辖区范围内的事务, 这也是国际城乡治理通行地方行政管理模式。
相对于市管县体制而言, 实行市县分治, 由省管县, 取消市县分等, 打破了市和县之间行政级别上的界限,使市与县同级能够充分发挥市、县各自的积极性。其优势具体体现在: 一是实行市县分治可以有效避免地级市政府半路截留中央和省下放给县乡的各种权益, 避免地级市政府依靠行政手段“吃县”、“刮县”、“卡县”等盘剥县级利益的行为。也能够使中央和省根据实际情况有针对性地制定政策, 更好地扶助县域经济的发展。二是实行市县分治可以使“市”从“管县”的事务中解脱出来集中精力提高城市管理水平, 充分发挥城市在经济和社会发展中的作用。三是实行市县分治既解决了市管县体制的不良内耗, 也能有效地克服虚假城市化现象。四是实行市县分治以后, 我国的地方行政管理层级由原来的四级变为三级, 大大优化了我国的行政层级体制, 提高了行政管理效率。当然, 市县分治亦非万能药方, 在实践过程中, 还必须加强市县之间关系的协调, 采取有效措施, 切实预防市县分割, 才能实现城乡一体化建设。
总体而言, 通过强县扩权、市县分治的途径, 逐步实现由省管县体制, 是我国市管县体制改革的基本方向。但改革过程中, 还应充分认识到市管县体制改革与行政审批制度改革、行政区划制度改革、县域行政管理制度改革之间的相互的关系也不能搞“一刀切”的办法, 经济发达、欠发达和不发达地区以及东中西部地区还应根据自身实际情况来选择恰当的改革模式。
第四篇：“省直管县”财政改革分析
“省直管县”财政改革2012年底前全面推行
2009-07-10
财政部9日消息，作为我国财政体制改革的一项重要内容，“省直管县”财政改革将在2012年底前在我国除民族自治地区以外全面推行，近期首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围。
实行省直接管理县财政改革，就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，实现省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。
意见明确收支划分方面，在进一步理顺省与市、县支出责任的基础上，确定市、县财政各自的支出范围，市、县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任。按照规范的办法，合理划分省与市、县的收入范围。
转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县；专项拨款补助，由各市、县直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达市、县。市级财政可通过省级财政继续对县给予转移支付。
市、县统一按照省级财政部门有关要求，各自编制本级财政收支预算和年终决算。市级财政部门要按规定汇总市本级、所属各区及有关县预算，并报市人大常委会备案。
年终各类结算事项一律由省级财政与各市、县财政直接办理，市、县之间如有结算事项，必须通过省级财政办理。
此外，建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系。省级财政直接确定各市、县的资金留解比例。各市、县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。
财政部要求，要逐步建立县级基本财力保障机制，加大对财力薄弱县的支持力度，实现“保工资、保运转、保民生”的目标；要规范财政预算外资金管理，全面清理预算外分配事项，理顺政府间预算外资金管理和分配关系；要加强财政管理信息化建设，构建省级与市、县的财政信息化网络，提高工作效率。
财政部财科所所长贾康说，我国加快推进“省直管县”财政改革，旨在深化财税体制改革，推动解决完善公共财政体系所面临的一些深层次问题，包括备受争议的中央和地方事权与财力划分问题、转移支付制度的完善、省以下体制以及加大对基层的公共服务领域投入等。
西南财经大学副校长丁任重表示，“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的，这一模式在过去近３０年中，一定程度上发挥了城乡合治、以市带县的功能，但随着县域经济的发展，其对县域经济发展的制约作用也日益显现。一是各种管理权限集中于市级，削弱了县级的自主权；二是一些地方出现了资源和资金向城市聚集的倾向，相应减少了对农村基础设施和农村社会事业的投入，从而制约了县域经济发展；三是一些被推上中心城市位置的地级市的经济实力与所辖县相差不大甚至还弱，不仅不能对县域经济起到辐射、带动作用，往往还会限制和掣肘所辖县的发展。信息来源：中国证券报
第五篇：分析中国金融监管体制
分析中国金融监管体制
一、中国金融监管体制的概述
金融监管体制是指金融监管的职责和权利分配的方式和组织制度,其要解决的是由谁来对金融机构、金融市场和金融业务进行监管、按照何种方式进行监管以及由谁来对监管效果负责和如何负责的问题。由于历史发展、政治经济体制、法律与民族文化等各方面的差异,各国在金融监管体制上也存在着一定的差别。
二、中国金融监管体制的现状
金融监管是指一国金融监管当局以法律法规为依据,对金融业的经营进行监督管理的行为。目前,世界各国及地区的金融监管体制并没有一个统一的模式。为适应金融业的发展,我国政府一直在摸索符合国情的金融监管模式。目前,我国实行的是以中国人民银行、银监会、证监会、保监会(即所谓的“一行三会”)为主的金融业分立监管体制,并建立了银、证、保三方的“监管联席会议机制”。国务院是金融监管的主体,它和三大金融监管部门实际上是一种委托代理关系,金融监管部门在国务院的授权下发挥监管的职能,发挥着核心作用。2003年10月,经修订的《中国人民银行法》保留了中国人民银行为履行其央行职责所必要的金融监管权力。至此,形成了我国目前的金融监管体制。目前,我国实行金融分业经营体制,并依据人民银行法、商业银行法、证券法、保险法和银行业监管法的规定实施具体的金融监管。从体制上看,我国的金融监管体制应属于“一元多头”,即金融监管权力集中于中央政府,由中央政府设立的金融主管机关和相关机关分别履行金融监管职能,即银监会、证监会、保监会分别监管银行、证券、保险机构及市场,中国人民银行、审计机关、税务机关等分别履行部分国家职能。在这种分业监管体制中,中国人民银行处于核心地位,是全国金融业的最高主管机关,它不仅负责银行业和信托业的监管,还要从宏观上对证券业和保险业的监管予以指导,以保证整个金融业的健康发展;银监会负责对银行业的监管,证监会作为国务院证券监督机构对全国证券市场实行集中统一的监督管理;保监会负责对全国保险业和保险市场的统一监管。同时,我国法律还规定有有金融业的自律监管和社会监管作为辅助监管。自律监管包括金融机构自我监管和行业自律监管,社会监管主要是指中介机构的监管。
三、现在监管制度存在的问题
(一)监管的协调性不够
监管协调性差是分业监管体制的固有弊端,加之我国特有的行政体制和行政文化,导致三家监管部门之间以及监管机构和中央银行等宏观调控部门之间的协调难度大,效果差。这些部门均为独立的正部级单位,自成系统,各司其职,条块分割,易形成部门利益,造成监管真空和磨擦,给跨业违规以可乘之机。此外,当发现问题时,由谁牵头,由谁做出最终决定等,都有一定难度。随着金融创新和综合经营的进一步发展,这些问题将更为突出,并严重影响监管效率的提高。
(二)监管目标不够明确
在市场经济发达国家,金融监管目标与中央银行货币政策目标是不同的。货币政策目标是宏观目标,借助货币政策工具调节货币供应量,以保持币值稳定。而金融监管的目标较为具体,突出强调保护存款人利益和维护金融体系的安全与稳定。从《中华人民共和国银行管理暂行条例》(1986)、《金融机构管理规定》(1994)和《商业银行法》(1995)的内容看,我国的金融监管目标具有多重性和综合性。金融监管既要保障国家货币政策和宏观调控措施的有效实施,又要防范和化解金融风险,保护存款人利益,保障平等竞争和金融机构合法权益,维护金融体系的安全。
(三)没有形成统一规范、连续和系统性的监管
目前我国的金融监管体系主要是行政监管,并且在具体的运作中大多数是一次性的、分散的和孤立的,没有形成一个有效的全方位的金融风险监测、评价、预警和防范金融监管体系,缺乏早期预警和早期控制,往往是忙于事后救火。非现场监管和现场检查的结合效率不高。信息的不对称,没有建立集中统一的监管信息库和信息网络,缺乏金融监管体系数据的收集、整理、加工、分析系统,社会中介机构会计审计等社会监督作用没有充分发挥。信息披露制度不完善,市场约束力薄弱,金融监管信息没有得到充分的利用。
(四)金融业开放缺乏整体战略,单纯的分业监管无法对外资金融机构实施有效监管
首先,我国实行“一行三会”模式下的分业监管体制,在该体制下,以证监会、保监会、银监会为主,与其他一些监管部门如主要管理国债市场的财政部、管理企业债券市场的国家发展改革委员会、管理外汇的国家外汇管理局等一起.在分业监管的基础上,共同实现对我国金融市场的监管。在当前我国金融监管协调机制尚未完全有效建立,金融监管机构之间的协同配合仍需加强的情况下,行业监管区隔和多头监管的并存,往往导致金融监管真空和监管重复的难以避免,在金融混业经营环境中尤其如此。其次,在金融机构产权监护人功能缺失的情况下,国内金融机构的自律监管作用相对薄弱,自我约束、自我发展、自担风险的内控机制难以形成,金融监管当局的风险监管要求未能转化为金融机构自身的风险管理需求,从而使金融监管部门承担了过多的责任,提高了金融监管成本,降低了金融监管效率。
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