浙江省省直管县研究

第一篇：浙江省省直管县研究

浙江省省直管县研究

小群

摘要：浙江省，一个民营经济和板块经济为支撑点的经济强省，县域经济在全省经济中发挥重要的作用，反过来，原有的行政体制已经严重制约了其发展，改革开放以来，浙江省一致致力于推行“扩权强县”，试点省直管县，取得了众多成绩，对中国的行政体制改革产生了积极深远的影响，但是依然存在一些问题，仍需我们继续在推进中加以解决，从而更加完整的实现行政体制改革更好适应社会经济发展的需要。

关键词：浙江；改革；扩权强县；行政体制

County, Zhejiang Province, Provincial Control Study

Fu Jianqun

(Anhui University of Technology﹠Science Executive Management Class 062)

Abstract: The Zhejiang Province, a private economy and economy sections of the economy supported by strong, the county economy in the province's economy and play an important role, in turn, the existing administrative system has been seriously hampered its development, reform and opening up, Zhejiang Province is committed to consistent implementation of the “County to expand its powers,” the pilot

provincial governing the county has made many achievements in the administrative system reform of China have had a positive far-reaching impact, but some problems still exist, still we continue to promote be

resolved in order to achieve a more complete reform of the administrative system to better adapt to the needs of socio-economic development.Key words: Zhejiang;Reform;County to expand its powers;Administrative system

一、省直管县相关内容

（一）省直管县体制概念

“省直管县”体制是指：省、市、县行政管理关系由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市—市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。实行省直管县改革的主要目的就是激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐[1]。

（二）浙江省省直管发展的现状

目前省直管县改革主要包括：一是“强县扩权（扩权强县）”改革；二是实行省直管县的财政体制。

1、财政省管县体制

1953 年，根据中央取消大区一级财政，增设市（县）一级财政的决定，浙江省普遍建立了市、县级财政。市一级财政与县级财政一样，在财政体制上与省级财政发生关系。从这一年开始至今，浙江省一直实行省管县财政体制。

2、五次经济强县扩权改革

（1）1992年，省政府办公厅出台了扩大萧山、余杭、鄞县、慈溪等13个县（市）部分经济管理权限的政策。主要内容有扩大基本建设和技术改造项目审批权、扩大外商投资项目审批权、简化相应的审批手续等4项。

（2）1997年，省政府研究决定，同意萧山、余杭试行享受市地一级部分经济管理权限，主要内容有基本建设和技术改造项目审批管理权限、对外经贸审批管理权限、金融审批管理权限、计划管理权限、土地管理权限等11项（浙政发[1997]53号）。同年，省政府又授予萧山、余杭两市市地一级出国（境）审批管理权限。

（3）2002年，省委、省政府实行新一轮的强县扩权政策，按照“能放都放”的总体原则，将313项原属地级市的经济管理权限下放给17个县（市）和萧山、余杭、鄞州3个区，主要涵盖计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类（浙委办[2002]40号）。次年，省政府在下发的《关于进一步深化省级行政审批制度改革实施意见》中提出，“浙委办[2002]40号文件明确已经下放到17个扩权县（市、区）的审批权限，要进一步下放到所有县（市、区）”。

（4）2006年，省委、省政府确定将义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点。改革试点以扩大县级政府经济社会管理权限为重点，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限，并相应调整和完善有关管理体制和机构设置。

（5）2009年，这次工作被提高到了“积极应对全球金融危机的战略高度”,被称作是解决当前经济发展面临困难和问题的重大举措。具体提法上也发生了变化,从“强县扩权”变为“扩权强县”。这样一改,意蕴大不相同。这意味着浙江将全面实行放权。

浙江省直管县体制核心是三个方面：首先是财政意义上的省直管县体制；其次是县（市）委书记、县（市）长由省里直管的干部管理制度；再次是五轮“强县扩权”所赋予县的社会经济管理权限。

二、省直管县与市管县的对比

省直管县还是市管县，无论从理论上，还是实践过程中，都是一个非常有争议的问题。有一种观点认为，省直管县还是市管县，实质上市县发展的优先地位问题[2]。优先发展城市还是优先发展县域，实质上又是区域发展中的公平与效率问题。城市是社会发展效率的载体，坚持效率导向，就要优先发展城市。县域发展是社会公平的保障，我国县政府管辖下的人口占据总人口的70%左右。改革开放以来，我国在“效率优先、兼顾公平”的政策下，优先推进了城市的发展，县域发展相对滞后。但是，在当前我国“三农”问题比较突出、城乡差距比较显著的背景下，加强县域社会经济的发展具有迫切性。省直管县体制的探索与实践表明这种体制有利于县域社会经济的发展[3]。

（一）市管县四大弊端

1、过多的行政层级造成管理效率低下，出现“市卡县”现象。“市管县”体制增加

了行政管理的层级，造成行政管理效率的损失。一方面，行政层级的增加，导致信息传递速度的降低和信息失真风险的扩大，上情难以及时准确地下达,下情也难以及时准确地上达，影响行政效率。行政管理的层次增加必然导致更多的政府干预，不利于市场作用的充分发挥。

2、城市偏向导致市与县争利，出现“市刮县”现象，县域发展机能弱化。“市管县”体制实际上是缩小了县级政府的自主权，而扩大了市级政府的管理权限，带有明显的城市偏向性，社会经济资源主要被市所汲取，县只能听命于市，地位被矮化，发展机能弱化；一些中心城市以“摊大饼”的方式盲目无序扩张的现象，与县争资源、争土地、争项目。由此带来耕地流失、农民失地等一系列问题。

3、县乡财权与事权不对称，县乡财力弱化。权力特别是财权集中在市级政府的后果是县财权减少，事权却无法推卸。“市管县”的体制下市级政府上提财权，下压事权的空间很大。县域财政的财源结构单一，财政实力弱；同时财权与事权不对称，财权及财力向上集中，事权及责任不断下移，县级财政处于“小斗进，大斗出”的尴尬境地，个别地市成了县财力的“抽水机”。转移支付制度不完善，中央财政和省市级财政对县乡财政转移支付的规模较小，分配不规范，各种转移支付形式之间缺乏协调。

4、“小马拉大车”的城乡格局使市难以带县。在我国现有的地级市中，除了一部分本身经济实力较强，对周边县具有天然的辐射带动作用的市以外，还有很大部分是在“合并、升格”的大趋势中通过行政指定的方式形成的，经济实力有限，辐射带动作用不强，出现“小马拉大车”的局面，有些市级政府基本上无暇顾及所辖县域经济发展。

（二）省直管县的优势

1、我国宪法为“省直管县”提供了法律依据我国《宪法》第三十条规定，我国地方行政管理层次主要分为省（自治区、直辖市）—县（市）—乡（镇）三级。宪法只对直辖市和较大的市管辖县有所规定，因而一般地级市对县的管辖缺乏法律依据，因此，推行“省直管县”体制是对我国宪法精神的回归，是依法行政的具体表现。

2、制度上得到保障

过去计划经济体制下的政府是高度集权的全能政府，政府为巩固其高度集权的需要就必须加强计划，增加管理层级。然而市场经济打破了传统的管理模式，资源配置由政府主导型转向了市场主导型而政府则把主要职能转向宏观调控，我国社会主义市场经济的建立与逐步发展完善为实行“省管县”提供了制度保障。

3、明确分工，各尽职能

随着我国社会主义市场经济的进一步发展，地级市指导县级市的可能性也越来越小，大多数的地级市唯有起到中转站的作用，即存在的作用仅局限于上下信息的传递和财物的管理，这与高度分散化的市场决策力格局很不协调，因此需要从公共行政层面进行权利与责任的重新分配，使公共行政权力“零距离”地接近自己服务的对象，即改传统的金字塔结构模式为科学的扁平式行政结构，节省运行成本，将行政决策力还给地方，使其利用地

方特色发展县域经济[4]。

4、物质和技术保障

在社会主义市场经济体制下，政府的职能有管理者向服务者转化，政府的服务性工作大大减少，现代交通、网络通信技术的普及和科学管理水平的提高缩短了省与县的距离,使得两者之间的沟通变得极为便利。

5、实践的证明

改革开放以来，“七分山、三分地”的浙江省经济迅猛发展成为我国经济的佼佼者与体制改革不无关系。浙江省虽然名义上实行的是“市领导县”的管理体制，但是实际上除了宁波之外，其他的县财政和党政一把手都直接由省管理。通过推行行政性分权来反应省市、县三者关系，下放给县(市)以较大的财权，下放部分省属企业使得省政府直接控制的利益规模减少，从而较为公平、公正地实施了区域经济的社会管理。另外，省政府通过持续行政管理权，相继赋予市和经济较为发达的县以较大的行政管理权[5]。使得强县能够享受市级待遇。这一切都极大调动了基层和群众的创新创业热情，促进了浙江省的市场化进程和经济的迅猛发展增强了政府管理和协调区域经济和社会发展的能力。

（三）浙江省发展省直管县的优势

浙江是2002年开始推动省直管县的，成效非常明显，县域经济得到了很大的发展，有30个县进入全国百强县。为什么呢？浙江的客观条件比较有利于实施省直管县体制。

第一是所辖的县较少。目前，浙江有11个地级市，66个县，大致只有一些省份的1/2至1/3。

第二是面积较小。全省10.18万平方公里，80%的县位于以杭州为中心200余公里的半径内，即使在交通条件较差的20多年前，多数县在半天路程之内。

第三是地级市实力较弱。目前浙江仅11个地级市，国民收入仅占全省的23.5%，所以浙江经济的主体是县。可以说，县域经济的发达是“省直管县”的一个根本原因。县级区域经济发达到一定程度才需要扩大其权力，提高其自主力，权力大小要与经济发展程度相匹配，否则权力资源的浪费，并且容易造成权力的滥用。并不是每一个省区都像浙江一样有发达的县域经济、县域经济独成单元，这样的经济基础为省直管县的推行创造了良好的经济环境。

三 浙江省推行该政策取得的成就以及原因

（一）浙江省推行省直管县的成就

党的十一届三中全会召开以来，地处东南沿海的浙江省获得了迅速发展，从相对落后的小省发展成为经济总量排名全国第四的富裕强省。浙江省统计局最新发布的2008年数据显示，全省生产总值(GDP)达到21486.9亿元，人均GDP超过42200元，按年平均汇率折算突破6000美元；城镇居民人均可支配收入接近23000元，农村居民人均纯收入高达9258元，自1985年以来连续23年位居全国各省区第一。浙江县域经济发达，其比重约

占全省经济的60%。在国家统计局主办的“百强县”评比活动中，浙江连续3年（2003-2005年）以30席的优异成绩名列榜首[6]。领跑全国的县域经济，富足康乐的农民生活，不断缩小的城乡差距以及城乡一体的和谐社会，构成了世人所津津乐道的“浙江现象”或“浙江奇迹”。

（二）取得成就的具体原因

这些鲜明的数据的背后是浙江省在推行省直管县所取得的成就，有省直管县良好的政治环境，对于县域经济的发展起得作用是不容忽视的，主要体现在两个方面：

1、还财于县，藏富于民

“省管县”财政体制促进了城乡统筹发展并推动了和谐社会的建设。统筹城乡发展是和谐社会建设的必由之路。“省管县”财政体制充分体现了还财于县、藏富于民。还财于县，有利于县域经济的充分发展，并为县域的城市化进程提供雄厚的物质基础和持续的动力源泉，从而为实现城乡一体的统筹发展目标创造条件。藏富于民，有利于强化县域居民的致富热情，并为农村居民的市民化理想开启机遇之窗，进而在根本上解决长期困扰我国的“三农”问题，实现社会和谐发展。浙江省管县财政迄今25年的坚持、执着与践行，不仅为浙江县域经济的发展壮大准备了坚实的制度基础，也为浙江城乡的统筹发展提供了可靠的制度保障。数据表明，2008年浙江城乡居民收入之间的比值为2.45:1，显著低于同年全国城乡居民收入3.31:1的平均比值。实践证明，浙江县域经济的蓬勃发展，既促进了城乡统筹，也推动了和谐社会建设。

2、还权于县，县级财政自主权适应县域经济发展要求

“省管县”财政体制下县政府相对独立的财政自主权与县域经济发展要求相适应。“省管县”财政体制的逻辑结果，必然是县级财政自主权的相对独立。相对独立的财政自主权，为县域经济的起步和起飞储备了宝贵的发展资金。浙江“省管县”财政体制的安排，不仅还财于县，同时也还权于县。也就是说，县在获得发展资金的同时，还拥有了探索适合自身实际发展道路的自主权。在“省管县”财政体制下，县级财政向省和县负责与分成，不需要向市负责与分成，这不但大幅减轻了县的财政负担，而且极大地调动了县的发展积极性，从而促进了浙江县域经济的繁荣[7]。浙江相对独立的县级财政符合县域经济的发展要求，因此必然会促进县域经济的顺利发展。

参考文献：

[1]王红茹,张俊才,张一彪等.“省管县”改革:地方权利再分配[J/OL].中国经济周刊,2006

[2]王秉安,洪文生.县域经济发展战略研究:理论与实践[M].福建:福建行政学院经济管理研究所,2007

[3]胡锦涛.在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[R].中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编,北京:人民出版社,2007

[4]孙学玉,伍开昌.当代中国行政结构扁平化的战略构想[J].中国行政管理,2004

[5]卓勇良,关于省直接管辖县(市)的若干研究[J].经济社会体制比较,2003

[6]中华人民共和国民政部.中华人民共和国行政区划册[M].北京:中国地图出版社,2003

[7]高英雄.河南“强县扩权”中市县博弈永城成为“异类”[EB/OL].新浪网.2007

第二篇：“省直管县”改革绩效、问题及对策研究

“省直管县”改革绩效、问题及对策研究

摘 要：随着经济的逐步发展，“市管县”体制暴露出加剧市县矛盾、增加行政成本、影响行政效能、制约县域经济发展等问题。与“市管县”体制相比，“省直管县”体制改革在减少行政层级、降低行政成本、发展县域经济等方面具有重要作用。近年来，在国家政策的导向下，“省直管县”财政体制改革在我国逐步推广，已成为我国深化财税体制改革的重要内容。以广东省为例，在全面分析“省直管县”改革绩效的基础上，剖析改革存在的各种阻力，积极探索改革实现路径，从而构建符合国情的地方财政管理体制。

关键词：省直管县；绩效研究；阻力分析；实现路径

中图分类号：F224.0 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）11-0262-04

引言

中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”作为深化财税体制改革的重要内容之一，“省直管县”财政体制改革是建立现代财政制度的重大实践。在国家“十二五”规划纲要中也明确要求稳步推行“省直管县”改革试点。

2009年7月，财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预[2009]78号），明确提出“省直管县”财政改革将在2012年底前在中国大部分地区推行的实施目标。在该意见的主题思想引导下，全国各地推行了一股“省直管县”改革的浪潮，并成为中国地方政府改革的一项重要内容。

一、研究背景

作为改革发展的前沿和传统经济大省的广东，在2013年全国省域宏观经济竞争力综合排名高居第二位，整体经济实力雄厚。但与之形成鲜明对比的是，2013年第十三届全国百强县评选中广东地区只有增城和博罗2个县（市）进入百强名单，而江苏省、山东省和浙江省则分别有超过20个县域进入百强名单。这充分表明了广东县域经济与全国部分省区相比，发展滞后和县域竞争力较弱的现实，可见广东省县一级的发展已经严重制约到了广东省整体的发展（王丽娅，2010）。

自1987年广东省取消地区一级行政建制，全面实行“市管县”体制后，地市级在行政、财政等方面确立了领导地位，在促进城乡发展，密切城乡联系，做大做强中心城市，推动区域城市化方面具有积极的作用。但随着广东经济快速增长和改革步入新时期，“市管县”体制的弊端逐渐显现，主要表现在：

1.地市管理权限集中，负责管理和配置县级的资源和资金，使得地市为发展城市对县级的资源和资金进行截留，将优势资源集中于城市。例如，广东省规定，“四税”分成比例省县为4：6，而有的地方将这一比例变成了4：2：4，市里拿走20%，相反，省里的转移支付规定市里的配套比例却又不能兑现（李文彬，张玲玲，2009），这削减了农村基础设施和公共服务的投入，削弱了县级发展的自主权，严重制约县域经济的发展。

2.部分地级市的经济拉动和辐射作用不明显。我国实行“市管县”体制原本的初衷是希望发挥城市的中心作用，以城市为依托，充分带动县乡经济社会的发展。但是，在实践中却存在“小马拉大车”的现象，有些中心城市不具备经济能力，或者领导的县过多而超出自身实际能力。如1988年汕尾市由海丰小镇升级为地级市，但由于本身经济基础和城市建设相对落后，难以带动所辖县经济的发展，造成“小城区、大农村”的现状，无法发挥城市的带动作用与辐射作用。

3.行政层级过多，行政运行成本增大。市领导县体制增加了市一级的行政管理层级，行政编制、政府机构随之扩大，而维持一个地级市的正常运行每年需要数亿元甚至十几亿元的行政费用支出，增加了政府行政运行成本。广东省多数地级市只管4、5个县，平均为3.6个，这种过小的管理幅度，无疑降低了管理效应，增加了管理成本（王玉明，2009）。另外，市管县体制将市一级政府由虚变实，省县之间的政策性或是业务性问题，本可以直接沟通解决的问题，都需要通过市一级，这无疑降低了行政效率和信息的传达效率。

大量问题和矛盾更加凸显了改革现阶段“市管县”体制的必要性和紧迫性。为消除“市管县”体制的种种弊端，从2003年起我国许多省份开始根据本省的具体情况，进行财政体制上的“省直管县”探索和试点工作。一些省份还将部分经济管理权与社会管理权下放到县级。经过多年的实践表明，“省直管县”财政体制改革在促进县级经济发展方面的成效是显而易见的。一方面，加强了省级财政的统筹能力，减少市级对县一级财政资金的截留，增强县级政府的财力，增强经济发展的动力和提高基层的公共服务能力；另一方面，提升了县域经济的完整性和综合性，增强县级政府的调控能力，有力推动县域经济的发展。

广东省早在2003年就开始了“省直管县”的探索工作，并于2009年正式启动综合改革试点工作。对于此次改革财政收支和经济增长产生了怎样的影响，取得的成效如何，需要采取实证分析的方法对这些问题进行探讨。不仅有利于我们深入认识广东“省直管县”体制改革的经济绩效，为下一步改革政策的制定提供有用参考，同时对全国范围内进一步推广的“省直管县”财政改革也有着积极的借鉴意义。

二、广东“省直管县”改革的绩效分析

本文通过对广东省“省直管县”财政体制改革基本情况进行了调研认为，此次“省直管县”财政体制改革通过财政上的分配关系调整以缓解县域财政资金压力，促进区域发展，加强县级政府提供基本公共服务财力保障。“省直管县”改革推力作用主要体现在以下几个方面。

（一）促进了县域经济发展

自实施改革试点以来，财政资源直接向基层市、县下移，减少了资金截留，可以将更多的公共资源和财政资金被投入到经济建设中，有利于提高县级政府规划和发展本区域的自主性，促进县域经济的发展。

广东省目前有67个县（市），县域面积达14.58平方公里，占全省总面积的六成。改革实施5年来，广东省县域经济的受重视程度不断提高，县域工业拉动作用和经济发展活力等也不断得到增强，各项经济指标稳定增长。然而在2008年广东县域生产总值仅为6 601亿元，占全省GDP比重不足18%。实施“省直管县”改革后，县域经济进一步发展。到2012年县域生产总值将近1.7万亿元，同比增长了150%。县域生产总值占广东全省比重也上升至29%，提高了11个百分点。与此同时，广东省县域GDP增速连续5年均保持10%以上，超过了珠三角以及广东全省的平均水平。2012年，在67个县域单位中有60个县（市）的GDP增长率超过10%，比2008年的42个多了18个。

从县域工业化指标来看，全省县域产业结构已稳定在“二三一”格局，第一产业比重继续下降，第二产业比重快速上升，工业化进程加快，第三产业比重也在缓慢提升。目前，第一产业比重不断下降，从2004―2012年9年间下降11个百分点，第二产业比重快速上升，9年间提高了9个百分点，工业化进程加快。第三产业比重也在缓慢提升，9年时间仅上升1.93个百分点。总体上看，广东省县域经济已进入快速发展的阶段。

（二）降低行政运行成本，提升行政效能，推动服务型政府建设

“省直管县”改革的最终目标是减少行政层级，精简机构，降低行政成本，提高行政效能，扩大县级经济管理权限，带动县域经济快速发展（孙超，2011）。实行“省直管县”财政体制，减少了财政运转的层次，县级政府直接接受省的领导增强了县级财力的支配度，提高了财政运转的效率，提升了县域财政的自给率。同时也使政策直接向县级政府传达，促进县级政府行政管理和决策更贴近于县域经济发展的实际，进而推动县域经济的协调发展。

以广东省顺德区为例。2009年广东省顺德启动了“省直管县”综合改革试点工作，其改革配套措施之一便是“简政放权”，实行“大部制”改革。经过改革，顺德区党政机构加起来才16个“大部门”，比改革前压缩了2/3。所谓，一个县区除了党委、纪检、司法等职权外，经济、社会、文化等领域都赋予地级市管理权限，放权到县区。实现工作职能、工作方式、工作作风的转变，提高行政工作质量和效率，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，起到了积极的推进作用，对于加快政府由管理型向服务型转变具有重大意义。

（三）提升县级政府财力，促进公共服务均等化

“省直管县”是在现行行政层次结构下，通过省级将财力性转移支付和专款补助单独核定下达到直管县（市），从而减少地市一级的截留，进一步加大对县级的帮扶力度。改革带来的效果是，有效的缓解了基层政府的财力紧张问题，直接增强了基层政府的公共服务职能，保证了基层政府在基础教育、卫生保健、社会保障等方面的最低公共服务需求，促进了基本公共服务均等化。

经过省直管县改革，广东省县域经济社会在得到高速发展的同时，政府的各项公共服务事业也取得了一定的成绩。2012年广东县域公共财政预算收入544.50亿元，同比增长16.5%，占全省地方公共预算财政收入的8.7%，高于全省增速3.5个百分点。相比2008年243.69亿元，县域一般预算收入占全身总量的7.36%，有大幅度的提升。县级财政具有巨大的信息优势和调控灵活性。随着县级政府财力的增强，便于地方政府集中财力办大事，更能充分发挥财政资金的使用效率，从而能够有重点在支持县级地区养老、医疗、义务教育等一系列公共服务也得到了更强的支持。

三、广东省“省管县”改革阻力分析

财政体制上的机制创新，实质上是进行既得利益的调整，不可避免的会因改革而发生一些新的问题和新的矛盾，这些矛盾如果得不到正确的处理，这些问题如果不能及时的解决，就会与旧问题、旧矛盾交织积累，制约改革的进行（金德万，2007）。因此，必须充分注意和认识“省直管县”改革实行过程中存在的突出问题和矛盾。广东在推行“省直管县”的过程中，存在以下问题：

（一）广东省区域、县域经济发展差距大，难以形成统一的改革意见

广东省县域经济发展虽然已经取得长足的进步，但从总体来看，县域经济实力仍较薄弱，各大区域之间经济发展不平衡，各县市内部也发展很不平衡。广东省大部分实力较强的县（市）主要集中在珠三角地区，这些地区整体上受珠三角的产业和经济资源外溢影响大，经济实力雄厚。山区县域的面积占全省的63.6%，人口占全省人口的40%，但受制于公共交通、基础设施、产业基础等客观条件，县域经济总体上还是比较落后。2012年这些地区所创造的地区产值仅占全省产值的16%，公共预算收入只占全省市县级收入总额的21%，同时仍有9个县（市）财政收入不足3亿元。珠三角地区公共财政预算收入总额占全省市县级收入总额的78.89%，分别是东西两翼和粤北山区的8.7倍和6.55倍。省、市、县三级发展呈现“两头小、中间大”，分布不够合理均衡。

各县（市）间经济发展水平差距、所处的地理位置不同、区域面积和人口规模的不同，决定了各县（市）对改革的实际需求不一致的状况。对于五华县、资金县、封开县等经济落后、地理位置偏远的山区县（市），需要更多的财政资金促进当地的经济发展，改善基础设施。而相对于顺德等经济发达的地区，则需要更大的管理权限。

（二）出现事权与财权新的不匹配

根据实际调研的情况显示，广东省实行“省直管县”改革后，虽然减少了政府层级，但却没有清晰划分省、市、县之间的事权与财权（刘文娟，2012）。预算内外资金的管理改革和事权财权的划分没有同步进行，一些资金进行的市县上划和补助事项尚未清理规范，市级事权与财权出现新的不对称（魏向前，2010）。改革后，县级财政资金越过市一级直接通过省财政划拨，而市级财力缩减的同时还要承担县（市）公共管理和公共服务的支出责任，如抗旱排涝、农田水利建设和社会保障等。同时，对县（市）而言，财政隶属关系由原来的地市级一个“婆婆”，变为省市两个“婆婆”，在一定程度上反而增加县（市）的工作难度。

（三）加剧地方“诸侯经济”的现象，造成县域无序开发和重复建设

在广东省经济发达的地区尤其是珠三角，部分发达县（市）在经济实力方面可以和地级市平起平坐，甚至更胜一筹。分权后，县域自主权扩大，但受“县、市平级”思想的影响，市县各自为政，可能影响生产力布局、出现新的“开发热”和“建设热”，导致各县之间盲目攀比、重复建设，甚至引发恶性竞争，导致资本投入的浪费（孙学玉，2013），降低了区域发展的整体实力。据相关数据显示，2013年顺德区、南海区占佛山市GDP比重分别为35%和30%，而市区仅为18%，相互之间产业结构、产品技术趋同，经济摩擦与竞争激烈，不利于改革的整体规划。

四、推进广东“省直管县”的政策性建议

（一）推进改革应从实际出发，采取分类实施的模式，循序渐进，不宜“一刀切”

部分省市在改革试点效果尚不明确的之前，就直接把改革推广到全省或全市的范围。但由于本级财力的有限和配套政策跟进不到位，反而增加巨大的财政压力和难度，扰乱正常的省域整体发展战略规划。广东省域辽阔，各大区域、各县市的发展不平衡，使得改革意见难以统一。已有教训表明，在推进“省直管县”改革的过程中，不能脱离实际的省情而盲目推进。一方面，对于经济实力较强的县市优先下放部分权力，实行市县分治，打破原来的隶属关系，直接由省统管县，重新定位市县的职能，减弱地市一级的职能，扩充县级的职能；另一方面，对经济实力不足的各县市要有耐心，采取现行试点的模式，逐步下放权力，防止权力下放后产生混乱。同时，在改革中要谨慎处理市级政府及相关利益集团的矛盾，避免社会混乱；要重视权力下放后的政府职能的转变，以充分发挥政府作用（王丽娅，2010）。

（二）进一步明确省、市、县政府间的职责权限范围

省、市、县的层级权责分工问题是“省直管县”领域中重点讨论的问题。由于目前“市管县”体制下，已经形成了固有的行政权力运行机制，各层级之间的事权、财权都是基于此体制形成了套路化的固有模式（林建设，2011），因此，在推进“省直管县”的改革进程中，需要解决的首要问题是重新明确各级政府的事权和财权，使得各级政府各司其职、各尽其责，解决好市级政府将事权和支出责任下压给县级政府的矛盾。

事权划分的合理化和清晰化要求结合广东省的实际情况，根据效率最优原则，具体规定省、市、省直管县各自专有事权和共有事权。各级政府在以建设服务型政府为目标的指导下，对行政管理、社会事务管理事权进行合理划分后，还应重点对基础教育、医疗保障、基础设施建设等公共服务事权加以明晰。根据事权的划分的结果，合理界定各级政府间的财政支出责任和规范收入划分权限。完善不同层级政府事权和财权法律制度，以法律形式对各级政府的事权、财权加以规范和固定，规避事权安排的随意性和偶然性。

（三）进一步完善转移支付制度

在省管县体制下，省级财政的管理对象倍增，省级政府对县级政府分类指导政策的适应性不如“市管县”强（骆祖春，2010），容易造成效率缺失和发展失衡。因而，建议省级政府参考“省管县”制度改革前的指导政策，动态分析和调整，因地制宜地对不同的县市实行特色化管理。

目前，广东省生产总值和财政收入主要集中在珠三角地区，东西两翼财力薄弱。在市管县财政体制下，县域的财权有限，县域在财政资金的分配中缺乏自主地位。为推进解决地区间公共服务不均问题，协调地区间发展，还要进一步完善转移支付制度。“省直管县”改革应从减少行政管理层级入手，取消市与县之间的资金往来关系，财政资金由省级政府在全省范围内实施有效的转移支付，确保财政资金直接由省下达到县级政府。从转移支付的途径方面来看，转移支付、税收返还、所得税返还等应由省直接核定并补助到市、县；专项拨款补助应由各市、县直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达市、县（周波，2010）。其次，从转移支付的方向来看，建设多维度的转移支付制度，可以细化到经济社会的各个领域，如保护生态环境的转移支付、支持基础教育的转移支付等。

（四）允许和鼓励市县构建合作型财政管理关系

实行省管县财政体制改革后，随着财政权力和行政权利的逐步下放，市县之间渐趋于平级关系，甚至出现激烈的经济摩擦，不利于地区整体的协调发展。市县的之间社会经济联系密切，应充分利用改革前“市管县”的合作优势，互利共赢。允许和鼓励构建合作型财政管理关系，鼓励市县间互动与互助关系。

参考文献：

[1] 孙超.省直管县的绩效与未来推进路径分析[J].学理论，2011，（4）.[2] 王丽娅.中国“省管县”体制改革的现实审视――广东省“省管县”改革的路径选择[J].辽宁大学学报，2010，（2）.[3] 金德万.完善公共财政制度的体制机制创新[J].新农村经济，2007，（3）.[4] 魏向前.科学发展观视野下的省直管县财政体制改革[J].南方论刊，2010，（2）.[5] 刘文娟.省直管县财政体制与县域经济发展[J].特区经济，2012，（10）.[6] 王玉明.试论广东实行省管县体制的必要性与实现路径[J].岭南学刊，2009，（4）.[7] 朝黎明.省管县改革对广东县域经济发展的作用分析[J].经济视角，2011，（11）.[8] 孙学玉.垂直权力分合：省直管县体制研究[M].北京：人民出版社，2013.[9] 张占斌.中国省直管县改革研究[M].北京：国家行政学院出版社，2011.[10] 李文彬，张玲玲 从广东县域经济发展看推行省管县行政管理体制的必要性[J].广东行政学院学报，2008，（6）.[11] 周波.“省直管县”改革应重点解决政府间财力与事权匹配问题[J].财政研究，2010，（3）.[12] 骆祖春.省直管县财政体制改革的成效、问题和对策研究――来自江苏省的调查报告[J].经济体制改革，2010，（3）.[13] 林建设.关于“省直管县”改革的文献综述与思考[J].当代世界与社会主义，2011，（4）.Abstract：With the gradual development of economy，the “city governing county” system，intensify contradictions exposed and increase administrative costs，administrative efficiency，restricting the development of the county economy and other issues.Compared with the “city governing county” system，“province governing county” system reform plays an important role in reducing the administrative level，reduce administrative costs，the development of county economy.In recent years，in the national policy，the “province governing county” reform of the financial system in China gradually extend，has become an important content of deepening the reform of the taxation system in china.In Guangdong Province as an example，based on a comprehensive analysis of “province governing county” reform performance，analysis of various resistance of reform，and actively explore the reform path，so as to construct the system of local financial management in line with national conditions.Key words：Province Governing County；performance study；resistance analysis；path

[责任编辑 李 可]

第三篇：省直管县 考试

“省直管县”是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式,并已在全国范围内开始试点。省直接管理县(市)的体制改革开始提速,但其中也存在着一些令人担忧的问题。

一、省直管县体制改革的现状

目前我国省直管县改革主要包括“强县扩权”改革和财政体制改革。我国从1992年始,在中央政府的支持下,浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点,对经济发展较快的县市进行了扩权,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。

《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。” 《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。据财政部提供的资料显示,截至到目前,全国实行财政“省直管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份,加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市,共有22个地区实行了财政体制上的“省直管县”。

二、省直管县体制改革面临的主要问题

(一)改革未能从根本上扭转试点县财政困难的现状。“省直管县”后,省级对试点县的转移支付和专项补助仅是“直达”。也就是说,新体制下试点县收到的转移支付和专项补助在总量上是不变的,不能从根本上扭转财政困难的状况。

(二)对农业生产投入不足。“省直管县”县乡财政管理体制改革就是要缓解县乡财政困难,进一步支持农村地区发展,增加农民收入,确保农村综合改革目标的实现。但目前来说,对农业生产的投入还是不够。

(三)行政管理体制与财政管理体制相冲突。财权与事权相匹配,是财政体制的核心问题,也是划分各级政府支出责任的基础。据调查,我国不少地方实行省管县体制后,政府间财政关系有所调整,但行政管理体制并没有随之改变,因而出现了行政管理体制与财政管理体制相冲突的状况。从实际情况看,实行省直管县财政体制后,大大增加了省级财政的事权责任,但其财力并没有增加。对于原来管县的市来说,市级财力下降较多,对其财权冲击较大,但对其所管的县承担的事权却没有相应地减少。不少省、自治区的试点办法明确规定,实行省直管县财政体制后,原来管县的市不再集中县级收入,但却要进一步加大对县的补助力度,还要保证在教育、危房改造、医疗改革、新农村建设等方面市对所管县的配套资金。这种办法必然加剧市级财权与事权不对等的问题。县级财政是省直管县财政体制改革中的受益者,其财力和财权得到了扩张,事权却没有大的变化,这显然是不合理的。

三、对于省直管县体制改革的建议

省直管县体制改革,触及到我国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制和行政区划等诸多方面,面对改革中存在的问题,我们应更多地关注以下几个方面,科学推进省直管县体制改革。

(一)改革不能一刀切,要具体情况具体分析。由于各地发展情况有较大差异,在推进“省管县”体制改革上,要对各地“市管县”体制及其存在问题、存在问题的性质及原因进行科学的分析与评估,因地制宜,推进改革。

(二)各县要创新发展理念,加快财源培植。筛选储备一批重点项目,提前建立好财政申报资金项目库。认真落实招商引资政策,扶持做大做强优势产业,从根本

上解决财务困难,不断壮大试点县的财政实力。

(三)各县要积极向省财政反映实际情况,争取支持。要抓住“省直管县”对困难县转移支付倾斜的有利时机,积极向省财政汇报财政收支预算情况、财源建设的不利因素、财政困难的实际状况等具体问题,争取得到省财政的理解和支持,得到更多的转移支付补助。

(四)继续增加用于农村的支出,提高新农村建设水平。试点县的财政支出管理,要立足于实现农村综合改革的根本目的。以支持产业结构升级为目标,提高农业综合生产能力,稳步增加农民收入,加大对农村固定资产投资的支持力度,改善农村基础设施条件,增强农村地区社会保障能力,提高新农村建设水平。

(五)要加快制度创新,研究解决“省直管县”条件下市对县事权与财权错位的问题,建立健全市对县各项事业发展的支持机制。

(六)有步骤地综合推进改革。要综合考虑各地经济发展水平、省内市县行政单位数量、人口规模等因素,将推进“省管县”体制改革与发展县域经济、合理调整行政区划、促进城乡经济融合、加快城市化进程和行政管理体制改革有机结合起来,实现省管县体制改革与相关的推进措施、制度配套。在推行省直管县财政体制过程中,都必须处理好这些关系,否则,就会影响改革的效果。

第四篇：省直管县调查

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省直管县调查

作者：

来源：《新理财·政府理财》2011年第01期

2011年，是财政省直管县的关键性操作之年。这一年，对各级政府和财政部门而言，尚有不少操作空间。而到了明年年底，一切将尘埃落定。

从近几年试点情况看，五级政府和五级财政各有各的反应。

中央财政今年将开始实施县级财力基本保障机制，已着手解决全面实现省直管县后的“穷县吃饭”问题。

省级财政正面临着两大问题：县太多，管不过来；“穷县”太多，没有钱来管。

地级财政不得不相信眼泪：地级市的政府职能和盈利模式都得调整，还同时筹划着利用最后时机实施“撤县并市”。

县级财政则在等待着梦想照进现实。

乡镇财政希望自己不被遗忘。

在此承前启后的关键性时期，我们应该对改革逻辑予以阶段性梳理：1994年分税制改革后，省以下财政体制改革一直成为历史遗留问题。为完善“改了一半”的分税制改革，我们事实上采取了两大技术性手段：一是加大转移支付力度，二是减少财政层级，即实施财政省直管县。

那么，财政省直管县，其取向为技术性改革还是体制性改革呢？显然，后者改革价值更大。如此，我们则不仅要减少财政层级，还要对新的省、地级市与县、乡镇四级政府的“盈利模式”予以重置。

再下一步，四级政府的事责即支出责任终将厘清。

第五篇：省直管县现状综述

省直管县现状综述

摘要：我国现行的市管县体制在计划经济时期功不可没，他在强化中央集权、促进政治稳定、带动周边地区经济发展方面都曾发挥了重要作用。但是我国市管县体制还存在许多弊端，在改革开放以来，随着我国政治、经济体制改革的逐步推进，社会主义市场经济体制不断完善，市管县体制上的局限性日渐暴露出来，在一定程度上影响了我国社会政治的稳定和社会主义市场经济的持续进一步发展，在这样的情况下，省直管县体制成为现今研究的热点，目前理论界对省直管县体制的可行性探讨，对省直管县体制改革的动力和意义，对省直管县体制改革中政府职能转变问题和权力分配问题进行了多次的相关研究讨论。

关键词：省直管县体制现状古代现在国外

定义：“省直管县”体制是指： 省、市、县行政管理关系由“省——市——县”三级管理转变为“省——市、省——县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市——市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。实行省直管县改革的主要目的就是激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐，促进我国社会政治的稳定和社会主义市场经济的持续进一步发展。

自秦汉以来，县就是中国最重要、最基本的行政单元，古有“郡县治，天下安”之说。，我国的行政区域主要分为省、县、乡三个层级。但自上世纪80年代初起，原先作为省级政府派出机关的“地区”一级政府趋于实体化，通过地改市、地市合并等方式，“市管县”体制在全国迅速普及开来。在此过程中，还形成了县级市、地级市、副省级市、直辖市等不同级别的市建制，衍生出“市管市”这一世所罕见的行政现象。“市管县”体制是适应城市经济发展而逐渐固化起来的，实行之初，在培育壮大中心城市、打破行政分割、推动城乡融合等方面发挥了一定积极作用。

随着二元经济现象的突显，两极发展现象的加剧，“市管县”体制的弊端日益凸现。一是，增加了行政层级，提高了行政成本，降低了行政效率，各种管理权限集中于市级，县级政区的自主权受到了削弱。二是，一些规模小、实力弱的市非但无力带动辐射所辖的县，还倚仗行政强势从县里“抽血”，从而限制了县域经济发展。三是，由于以“市”为中心，导致各种资源过度向城市集中，农村的经济社会发展相对滞后。四是，造就了大量有名无实的广域型“城市”，城市化水平虚假繁荣。新时期中共中央关于中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局的出台，是其根本背景。根据中共中央对中国今后发展战略的布局，文件要求贯彻三个“坚定不移”：“坚定不移地推进社会主义新农特别指出：“扩大国内需求，最大潜力体现了中央着力解决长期制约中国全村建设，坚定不移地走中国特色农业在农村；实现经济平稳较快发展始于2007年8月的国际金融危机之冲击，是其国际背景。这次金融危机不仅造成了西方发达国家的高失业率和经济衰退，而且对中国的经济增长也有明显的影响。中国政府对此有清醒的认识，正如文件指出的那样：“当前，国际金融危机持续蔓延、世界经济增长明显减速，对我国经济的负面影响日益加深，对农业农村发展的冲击不断显现。”中国要想保持相对较高的经济增长率，维系较强的国际竞争力，必须保持国内经济活力，而县域经济发展是其活力的根本，推进省直管县改革正是增强县域经济发展活力的有力手段。适应社会主义市场经济和民主政治的要求而引发的政府“自我重塑”，是其制度背景。与市场经济和民主政治匹配的是现代化的法治政府、服务政府、责任政府．，这是中央与地方各级政府改革面临的一场攻坚战。省直管县对于完善管理体制，使地方政府切实拥有与事权相匹配的财权、人事权、机构组织权等自主权，真正转变与合理配置政府职能，建设人民满意的政府，无疑是一次大胆的尝试。

19世纪末，随着工业化的发展，城市迅速发展，人口骤增，市政管理面临的问题日益复杂。各州城市为适应现代化的管理，纷纷进行市政体制改革，从而在各州以至在一州内同时存在不同的政府组织形式。美国地方区划

从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济治理权限直接下放到一些重点县，在经济治理方面形成了近似于“省管县”的格局。［1］2005年6月，国务院总理温家宝在农村税费改革工作会议上明确提出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点。”《中共中心关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中也明确提出“减少行政层级”，“理顺省级以下财政治理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的治理体制。”由此可见，实行省直管县，是今后我国行政体制改革的一项十分重要的内容。

2005年10月召开的中共十六届五中全会提出，要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。2006年，这句话被写进了“十一五”规划纲要。2008年10月，十七届三中全会再次强调，要“推进省直接管理县（市）财政体制改革„„有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制”。2009年，中央一号文件《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，明确提出要推进省直接管理县（市）财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标，即2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。