试论加强公务员依法行政能力建设

第一篇：试论加强公务员依法行政能力建设

试论加强公务员依法行政能力建设

增强公务员依法行政观念和能力，是公务员能力建设的重要内容，也是全面推进依法行政和实现执政为民的要求。国务院《全面推进依法行政的实施纲要》对公务员观念和能力建设提出了新的更高要求。贯彻执行《实施纲要》的有关规定，要充分认识公务员依法行政观念和能力建设的重要性和教育培训的重要作用，下大力气增强各级公务员特别是领导干部的依法行政观念，加强制度建设。

一、公务员依法行政观念和能力概述

（一）公务员依法行政能力的概念和基本内容

一般认为，公务员依法行政能力是指行政机关工作人员依据依法行政的原则和观念，按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力。

根据行政机关与公务员关系的一般法理，公务员作为行政机关的组成要素，本身不是行政机关，不具有独立法律人格，但行政机关的职权是通过公务员实施的。因此，公务员依法行政能力的强弱直接决定行政机关依法行政的水平。

关于公务员依法行政能力的范围，目前尚无统一的认识。一般有两种表述，一是将依法行政的观念与依法行政的能力并列，如国务院《全面推进依法行政的实施方案》中第十节提及的“公务员依法行政的观念和能力”；另一种是将公务员依法行政的观念包括在依法行政的能力之中。

相应地，对公务员依法行政能力的具体内容，也有不同认识。

一种观点认为，依法行政能力包括草拟行政法规能力和运用法律、法规实施行政管理能力，并认为有法治观念是公务员具备依法行政能力的前提。[1]

另一种观点认为，依法行政能力具体内容有三：（1）依法行政的观念，即要有较强的法制观念和法律意识；（2）依法行政的知识水平，即比较熟悉和掌握通用法律知识和本部门的专业法律知识；

（3）依法办事的行为，主要是按行政法治原则办事，依法行政，严格遵循法定权限、法定实体规则和法定程序规则实施行政行为；正确行使行政裁量权，维护行政管理秩序和相对人合法权益。[2]根据2003年12月人事部发布的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，公务员通用能力标准包括政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力和心理调适能力。其中，依法行政能力的基本内容是：

（1）有较强的法律意识、规则意识、法制观念；

（2）忠实遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权限和程序履行职责、执行公务；准确运用与工作相关的法律、法规和有关政策；

（3）依法办事，准确执法，公正执法，文明执法，不以权代法；

（4）敢于同违法行为作斗争，维护宪法、法律尊严。

（二）公务员依法行政能力建设的重要意义

1、增强公务员依法行政观念和能力是全面推进依法行政、建设法治政府的迫切需要

改革开放以来，我国的行政法治建设取得了很大成绩，各级行政机关及其公务员的依法行政观念有所增强，依法行政能力有所提高。但是也应看到，当前的依法行政工作还存在不少问题，特别是公务员依法行政的观念和依法行政能力仍然是影响政府机关依法行政水平的制约因素。这就要求对公务员特别是行政机关的领导干部长期不懈地进行教育和培训，增强公务员法制观念，树立依法行政的正确态度，提高依法行政的水平。

2、增强公务员依法行政观念和能力是公务员能力建设的鲜明主题

公务员担负着改革开放和现代化建设的规划、组织和实施的重要责任，新形势和任务对公务员能

力建设提出多方面的要求。公务员不仅要有较高的政治和业务素质，还要有较高的法律素质，无论是进行决策还是实施管理，都必须按照法律法规行使权力，合法有效地运用权力。特别是随着改革开放的深入发展和市场经济的不断完善，法律已经成为国家政治生活、社会生活和公务活动的重要内容，依法行政已经成为政府工作的主要任务之一。公务员只有坚持依法行政，才能适应社会发展对公务员职位的要求和政府工作的需要。公务员的社会地位和职业特点决定了公务员必须学法用法，严格执法，这对于落实依法治国基本方略具有重要意义。

3、增强公务员依法行政观念和能力是执政为民的要求

贯彻“三个代表”重要思想，本质在坚持执政为民，其中很重要一点是要建立一支高素质的公务员队伍。高素质首先是政治上高素质，就是要端正对最广大人民的正确态度。在我国，人民是国家和社会的主人，政府是人民的政府。公务员本质上是人民的公仆，公务员手中的权力本质上是属于人民的。贯彻“三个代表”重要思想，要求我们正确对待和行使手中的权力，坚持依法行政，做到用权为民。

二、公务员依法行政能力建设的基本要求和制度

根据1999年3月15日九届全国人大二次会议通过的宪法修正案，“依法治国，建设社会主义法治国家”，是我国的一项基本宪法原则，也是我国国家机构的组织和活动原则。1982年宪法规定，一切国家机关工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。宪法第89条还规定，国务院依照法律规定培训、考核和奖惩行政人员。宪法的有关规定为公务员依法行政能力建设及其制度建立健全，奠定了宪法基础。

（一）法律、法规、规章中的确立的有关制度

根据1982年《中华人民共和国宪法》、2001年4月28日九届全国人大常委会第二十一次会议通过的《关于进一步开展法制宣传教育的决议》、1993年8月14日国务院发布的《国家公务员暂行条例》和相关规章，公务员依法行政能力建设的基本要求和制度，主要有：

1、在各级领导干部中继续实施法制宣传教育

各级领导干部包括行政机关领导干部尤其要带头学法、守法、用法，增强法制观念特别是宪法观念，做到依法决策、依法管理；各级公务员应当深入学习、熟练掌握与本职工作相关的法律法规，做到依法行政。

2、依法行政是各级公务员的法定义务和职责

行政机关及其公务员依法行政是依法治国的基本要求，对依法治国基本方针的实行，具有决定性的意义。根据《国家公务员暂行条例》，公务员必须履行遵守宪法、法律和法规，依照国家法律、法规和政策执行公务，保守国家秘密和工作秘密等义务。

3、公务员考核制度

行政机关按照管理权限，对公务员的德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩。公务员的考核分为平时考核和年度考核。年度考核结果作为对公务员的奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的依据。[3]

4、公务员奖励制度

公务员遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的；同违法违纪行为做斗争，有功绩等表现之一的，应当予以奖励。[4]

5、公务员责任追究制度

公务员责任主要有行政处分、行政赔偿责任和刑事责任：（1）根据《国家公务员暂行条例》，公务员必须严格遵守纪律，不得有违纪行为。公务员有违纪行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。（2）根据《国家赔偿法》，有故意或者重大过失的公务员可被责令承担部分或者全部赔偿费用。（3）许多法律规定，对有违法行为的公务员依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。

6、公务员培训制度

公务员在培训期间的学习成绩和鉴定作为其任职和晋升职务的依据之一。国家公务员培训分为：

对经考试录用进入国家行政机关、担任主任科员以下非领导职务人员的初任培训、对晋升领导职务人员按照相应职位的要求所进行的任职培训、根据专项工作需要对国家公务员进行的专门业务培训和对在职人员以增新、补充、拓宽相关知识为目的的更新知识培训。按照“少而精”的原则和科学性、针对性的要求，国家公务员培训的课程设置一般分为公共必修课、专业必修课和选修课。公共必修课包括法律法规、政策和公务员行为规范。[5]

（二）政策措施和其他规范性文件中确立的有关制度

1、提高领导干部法治观念和依法办事能力

根据2002年5月29日中组部、中宣部、司法部《关于加强领导干部学法用法工作的若干意见》，提高领导干部法治观念和依法办事能力的制度主要有：

（1）领导干部学法制度

一是集中学习：各级党校、行政学院、干校把干部法律知识教育培训纳入计划，把法制课列入领导干部的必修课程，举办适合各级领导干部需要的法制讲座。

二是党委（党组）中心组学习：建立健全党委（党组）中心组学法、政府办公会前学法制度，充分发挥法学专家、政府法律顾问的作用。

三是自学：领导干部要结合自身的工作性质与特点，联系工作实际，确定学习内容，坚持自学，持之以恒，并主动接受各种形式的辅导，提高学习效果。

（2）领导干部学法考试考核制度

定期开展对领导干部法律知识水平和依法办事能力的考试考核工作。按照“条块结合，以块为主”的原则，由各级党委组织部门、宣传部门和政府司法行政部门等有关部门共同组织对领导干部进行法律知识的考试考核。考试可采取闭卷考试、开卷考试及提交论文等形式进行。考核可与干部年度考核一起进行。

领导干部学习法律知识和考试考核结果以及学法用法情况，应作为年度考核的重要内容和领导干部任免、晋升、奖惩的依据之一。有条件的地方也可以逐步推行领导干部法律知识任职资格制度。

2、提高公务员法治观念和依法行政能力

根据2000年10月25日中宣部、人事部、司法部联合发布的《关于在全国公务员中开展学法用法活动和进行依法行政培训的意见》，提高公务员法治观念和依法行政能力的制度主要有：

（1）公务员学法制度

内容上分通用法律知识和专门法律知识两大部分。采取自学与集中培训相结合，以自学为主的形式。各地区各部门可以采取脱产办班、专题辅导、举办讲座、研讨会、交流会等形式组织学习。

（2）公务员学法用法考试、考核和证书管理制度

各地区、各部门对公务员学法用法和依法行政培训学习情况要定期检查，同时列入年度考核的一项重要内容。通用法律知识的统一考试有中央有关部门组织；专门法律知识的考试由各部门自行组织。考试成绩登记在国家公务员培训证书上，作为公务员年度考核、任职、定级和晋升职务的重要依据。考试不合格者，当年年度考核不得评为优秀等次。公务员参加由政府人事部门组织或认可的初任培训、任职培训、专门业务培训、更新知识培训及其它类型的培训均应在证书上登记；政府人事部门对培训证书实行不定期验证。[6]

此外，2004年2月中共中央发布《中国共产党党内监督条例（试行）》，建立了一系列监督制度，可以适用于行政机关中不依法行政并有违法违纪行为的公务员中的中共党员及其领导干部。同时发布的《中国共产党纪律处分条例》，也可适用于有违法违纪行为公务员中的中共党员。

三、《实施纲要》对公务员依法行政观念和能力的基本要求及其发展

根据公务员所任职务，可以大致将公务员分为担任领导干部的公务员和一般公务员两大类。《实施纲要》对担任领导干部的公务员和一般公务员的观念和能力建设，分别作了规定。

（一）不断提高各级领导干部依法决策、依法行政和依法管理的能力

具体而言，《实施纲要》对提高担任领导干部的公务员依法行政能力的基本要求是：

1、加强行政机关领导干部学法工作，充分发挥领导干部在学法工作中的示范带头作用

行政机关领导干部是各项事业的组织者、管理者，是社会主义现代化建设的带头人，是法制宣传教育的重点对象。加强领导干部学法工作，既是提高领导干部自身能力和管理水平的需要，也是带领广大人民群众学法用法、自觉遵守法律的需要。

2、定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训

培训是公务员队伍建设的基础性工作，是提高公务员整体素质和业务能力的重要途径。随着依法治国方针的实施，提高公务员依法行政观念和能力将成为对公务员培训的主要内容之一。根据《实施纲要》的要求，各级政府和政府部门从战略的高度充分认识公务员依法行政培训的重要性，把公务员依法行政培训摆上重要议事日程，定期或者不定期对领导干部进行多种形式的依法行政知识培训。

3、积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度

特别要在落实《关于加强领导干部学法用法工作若干意见》的基础上，总结领导干部学法考试的工作经验。《实施纲要》要求积极探索行政机关负责人任职前考法制度。

4、把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级政府社会经济发展的考核内容。

（二）提高行政机关工作人员依法行政的能力和水平

在我国，行政机关所占比重最大，拥有部门最多，执行法律的面也最广。行政机关工作人员能否严格执法、依法行政，取决于行政机关工作人员的政治、业务和综合素质的高低，依法行政知识水平和能力就是其中一个很重要的方面。

根据《实施纲要》，提高行政机关工作人员依法行政的能力和水平的主要措施是：

1、建立行政机关工作人员学法制度

要组织行政机关工作人员学习通用法律知识以及与本职工作有关的专门法律知识。通用法律知识主要包括：我国宪法与宪法的实施；依法行政基本原理；行政许可法、行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、行政监察法、公务员法；我国刑法与公务员职务犯罪；市场经济法律制度以及与公务员本职工作相关的法律知识。专门法律知识主要是与公务员职位有关的规范专门行政管理的法律法规知识。并根据国家立法进程，有计划、有重点地安排具体学习的内容。

2、强化依法行政知识培训、教育和宣传

各地区各部门可以采取自学与集中培训相结合、以自学为主的形式，也可以采用脱产办班、专题辅导、举办讲座、研讨会、交流会等形式组织学习。通过有针对性地开展依法行政培训、教育和宣传，进一步提高行政机关工作人员特别是执法人员的法律素质，提高他们知法、用法、护法的能力和水平，提高他们严格依法行政、维护国家和人民群众的利益的责任感和使命感，自觉做到秉公执法。

（三）建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度要把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容，定期开展对公务员依法行政能力的考核工作，并完善考核制度。

（四）积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境

依法行政是对行政机关及其公务员的基本要求，但营造全社会良好的环境，有利于将全面推进依法行政建立在更加广泛深厚的群众基础上。《实施纲要》明确要求逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。

（五）《实施纲要》对公务员依法行政观念和能力建设的发展

《实施纲要》在总结法律、法规和加强公务员依法行政有关规范性文件规定的实践经验基础上，对公务员依法行政观念和能力提出了更高要求，并有所发展和完善。具体表现在：

1、《实施纲要》明确提出了公务员依法行政能力的概念，将“不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力”单列一节，体现了公务员依法行政能力在公务员通用能力框架中的地位和对提高公务员依法行政观念和能力建设的重视。

2、《实施纲要》总结了《关于加强领导干部学法用法工作若干意见》实施以来的经验，对担任领

导干部的公务员提出了更高的要求。

根据《实施纲要》，各级人民政府及其工作部门的领导干部要带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定，不断提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级政府社会经济发展的考核内容；要实行领导干部的学法制度，定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训。

3、《实施纲要》在1999年国务院《关于全面推进依法行政的决定》中提出“要不断加强对行政执法人员的教育和培训，提高他们的政治素质和业务素质”基础上，进一步突出了教育和培训在公务员依法行政能力建设的中的重要地位，要求实行领导干部的学法制度，定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训；要求建立行政机关工作人员学法制度，强化依法行政知识培训。

4、《实施纲要》强调把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级政府社会经济发展的考核内容。

根据《实施纲要》的规定，要建立必要的检查考核制度，把是否具备法制观念、掌握与履行职责有关的法律知识和依法办事的能力作为衡量干部的一个重要标准。这就要求将是否具有依法行政观念、知识水平和依法行政能力，作为考核领导干部的一个重要标准，这也应当成为衡量领导干部政绩和一个地区是否实现现代化的一个重要指标。

5、《实施纲要》明确提出，应积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度；建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度，并把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容。并要求完善考核制度，制定具体的措施和办法。

6、《实施纲要》明确要求，要积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境：采取各种形式，加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。

四、贯彻落实《实施纲要》应注意的主要问题

《实施纲要》规定了行政机关工作人员依法行政能力建设的主要措施，为提高公务员依法行政观念和能力指明了方向。但应看到，当前的依法行政工作还存在不少问题，依法行政工作还远远不能适应法律和《实施纲要》的规定以及形势发展的要求，这既有观念上的原因，能力上的原因，更有深刻的体制和社会原因，全面推进依法行政将是一个长期而艰巨的任务。根据十六大提出的政治建设和政治体制改革的要求，贯彻实施《实施纲要》，努力提高各级公务员的依法行政观念和能力，应注意的问题是：

（一）充分认识依法行政能力建设在公务员能力建设中的作用

随着依法治国方针的实施，依法行政逐步深入人心，依法行政将成为各级公务员的主要工作任务之一。2003年3月21日国务院第一次全体会议通过的《国务院工作规则》，将依法行政列为今后国务院的三项主要工作之一；2003年12月人事部发布的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》也将公务员依法行政能力列为第二位，说明了依法行政能力建设在公务员能力建设中的应有地位。各级政府和政府部门应从战略的高度充分认识加强公务员依法行政观念和能力建设的重要性。

（二）确立教育和培训在公务员依法行政能力建设中的应有地位

教育和培训是公务员能力建设的基础性工作，是提高公务员整体素质和和业务能力的重要途径。帮助各级公务员树立依法行政的观念和正确态度，提高公务员依法行政能力，将成为对公务员教育和培训的主要内容之一。要把依法行政的教育作为对各级干部执政为民、贯彻实践“三个代表”重要思想的重要内容之一。

（三）将依法行政教育与学习实践“三个代表”重要思想和公务员行为规范相结合一是把依法行政教育和学习实践“三个代表”重要思想结合起来，自觉坚持全心全意为人民服务的宗旨，树立依法行政的正确态度，提高依法行政的自觉性；二是要把依法行政教育和公务员行为规范教育、职业教育结合起来，深入贯彻依法治国和以德治国的重要思想，在学法用法和坚持依法行政的同时，加强行为规范和职业教育，促进依法行政。

（四）对行政机关领导干部与一般公务员要区分层次，分别提出要求

行政机关领导干部的职位要求与一般公务员不同，其工作不仅有实施或执行的职责，而且有行政决策、宏观规划和监督管理等职责，管理幅度加大、决策层次提高，面临的问题更加复杂、综合和宏观，需要其具有更高的素质和更强的能力；不仅要求本人要做到依法办事，还应以身作则，抓好执法队伍建设，提高执法队伍整体素质等等。

加强领导干部学法工作，强化广大干部的法制理论素养、宪法观念和与本职工作相关的法律知识，有助于培养领导干部依法运用权力、依法制约权力的意识；有助于提高领导干部遵纪守法、廉洁奉公的自觉性，提高领导干部依法决策、依法行政、依法管理、依法办事的能力和水平；有助于克服以言代法、以情代法、以权压法的现象，以自己的模范行动带动广大人民群众，在全社会形成学法、用法、守法、护法的良好风气。

（五）下大力气培育和提高行政机关工作人员、特别是各级领导的法律意识

一是树立职权法定和权责统一的观念：任何行政职权的取得和行使都必须符合法律。承担责任是现代法治政府的第一要义，政府的权力来源于人民，政府理应承担起与权力对等的责任，对人民负责；政府违法行使权力要承担责任，违法不作为也要承担责任。

二是树立法律权威的观念：各级行政机关及其工作人员要带头尊重法律、崇尚法律、遵守法律，维护法律的权威，严格在宪法和法律的范围内活动。任何机关和个人都不能有超越于宪法和法律或者凌驾于宪法和法律之上的特权，不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。

三是依程序行政的观念：在当前情况下，依法行政特别要树立依程序行政的观念，完善行政程序方面的法律制度，做到：任何行政机关及其工作人员在作出影响行政相对人的行为时，必须遵守法定程序；行政机关在行政决定过程中应当平等对等行政管理相对人；与相对人存在利害关系时应当回避；在作出不利于相对人的行政决定时应当给予陈述和申辩的机会。

（六）加强培训机构、教材和师资队伍建设

各级行政学院和其他各类培训机构，要把依法行政培训列入对公务员进行初任培训、任职资格培训、专业知识培训和更新知识培训的重要内容，认真组织实施，努力提高培训效果。要统一规划、组织编写一批适应各级公务员依法行政教育和培训的高质量的教材，或将依法行政内容列入有关公务员教育和培训教材中，并鼓励各部门编写具有部门管理特点的依法行政教育和培训教材或将依法行政内容列入有关部门公务员教育和培训教材中。

要选聘政治业务素质合格、专业结构合理的教师充实师资队伍；另一方面，要通过教师进修、集体备课、观摩优秀教师授课等方式提高教师教学水平和业务能力。同时，要注意选聘党政领导干部和有关专家担任兼职教师，实现师资资源共享，逐步建立一支规模适当、素质优良的专兼职结合的依法行政教育和培训师资队伍。

（七）建立健全公务员培训激励约束机制

要完善和落实培训和使用相结合制度，把学法和用法结合起来，紧密联系本职工作，解决工作中遇到的实际问题；要定期开展对公务员依法行政能力的考试考核工作，把公务员学习法律知识和公务员学法用法考试考核结果以及学法用法情况，作为年度考核的重要内容和任免、晋升和奖惩、辞退的依据之一。

（八）加强公务员依法行政能力的制度建设

要逐步实现公务员依法行政能力建设的规范化、制度化，建立健全领导干部法制讲座制度、理论中心组学法制度、任前法律知识考试考核制度；积极探索行政机关负责人任职前考法制度，有条件的地方也可以实施法律知识任职资格制度。

除了建立健全上述教育和培训制度外，按照国务院的要求，还要结合地方政府机构改革，调整和优化干部队伍结构，着力提高干部素质；进一步整顿行政执法队伍，要强化行政执法监督。

第二篇：公务员依法行政能力建设

公务员依法行政能力建设论文摘要增强公务员依法行政观念和能力，是公务员能力建设的重要内容，也是全面推进依法行政和实现执政为民的要求。贯彻执行依法行政和实现执政为民的要求，要充分认识公务员依法行政观念和能力建设的重要性，下大力气增强各级公务员的依法行政观念，加强制度建设。

一般认为，公务员依法行政能力是指行政机关工作人员依据依法行政的原则和观念，按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力。根据行政机关与公务员关系的一般法理，公务员作为行政机关的组成要素，本身不是行政机关，不具有独立法律人格，但行政机关的职权是通过公务员实施的。因此，公务员依法行政能力的强弱直接决定行政机关依法行政的水平。增强公务员依法行政观念和能力是全面推进依法行政、建设法治政府的迫切需要 ；增强公务员依法行政观念和能力是公务员能力建设的鲜明主题 ；增强公务员依法行政观念和能力是执政为民的要求在努力提高各级公务员的依法行政观念和能力的过程中，应注意的问题是：

1、充分认识依法行政能力建设在公务员能力建设中的作用。

2、确立教育和培训在公务员依法行政能力建设中应有地位。

3、将依法行政教育与保持共产党员先进性教育活动和公务员行为规范相结合。

4、下大力气培育和提高行政机关工作人员的法律意识。

5、加强培训机构、教材和师资队伍的建设。

6、建立健全公务员培训激励约束机制。

7、加强公务员依法行政能力制度建设除了建立健全上述教育和培训制度外，按照国家的要求，还要结合地方政府机构改革，调整和优化干部队伍结构，着力提高干部素质；进一步整顿行政执法队伍，要强化行政执法监督。关键词：公务员

能力建设

行政机关

依法行政能力

依法行政观念 增强公务员依法行政观念和能力，是公务员能力建设的重要内容，也是全面推进依法行政和实现执政为民的要求。国家对公务员观念和能力建设提出了新的更高要求。贯彻执行依法行政和实现执政为民的要求，要充分认识公务员依法行政观念和能力建设的重要性，下大力气增强各级公务员的依法行政观念，加强制度建设。

一、公务员依法行政观念和能力概述

（一）公务员依法行政能力的概念和基本内容 一般认为，公务员依法行政能力是指行政机关工作人员依据依法行政的原则和观念，按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力。根据行政机关与公务员关系的一般法理，公务员作为行政机关的组成要素，本身不是行政机关，不具有独立法律人格，但行政机关的职权是通过公务员实施的。因此，公务员依法行政能力的强弱直接决定行政机关依法行政的水平。关于公务员依法行政能力的范围，目前尚无统一的认识。一般有两种表述，一是将依法行政的观念与依法行政的能力并列，另一种是将公务员依法行政的观念包括在依法行政的能力之中。相应地，对公务员依法行政能力的具体内容，也有不同认识。一种观点认为，依法行政能力包括草拟行政法规能力和运用法律、法规实施行政管理能力，并认为有法治观念是公务员具备依法行政能力的前提。[1] 另一种观点认为，依法行政能力具体内容有三：（1）依法行政的观念，即要有较强的法制观念和法律意识；（2）依法行政的知识水平，即比较熟悉和掌握通用法律知识和本部门的专业法律知识；（3）依法办事的行为，主要是按行政法治原则办事，依法行政，严格遵循法定权限、法定实体规则和法定程序规则实施行政行为；正确行使行政裁量权，维护行政管理秩序和相对人合法权益。[2] 根据国家规定公务员通用能力标准包括政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力和心理调适能力。其中，依法行政能力的基本内容是：（1）有较强的法律意识、规则意识、法制观念；（2）忠实遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权限和程序履行职责、执行公务；准确运用与工作相关的法律、法规和有关政策；（3）依法办事，准确执法，公正执法，文明执法，不以权代法；（4）敢于同违法行为作斗争，维护宪法、法律尊严。

（二）公务员依法行政能力建设的重要意义

1、增强公务员依法行政观念和能力是全面推进依法行政、建设法治政府的迫切需要 改革开放以来，我国的行政法治建设取得了很大成绩，各级行政机关及其公务员的依法行政观念有所增强，依法行政能力有所提高。但是也应看到，当前的依法行政工作还存在不少问题，特别是公务员依法行政的观念和依法行政能力仍然是影响政府机关依法行政水平的制约因素。这就要求对公务员特别是行政机关的领导干部长期不懈地进行教育和培训，增强公务员法制观念，树立依法行政的正确态度，提高依法行政的水平。

2、增强公务员依法行政观念和能力是公务员能力建设的鲜明主题 公务员担负着改革开放和现代化建设的规划、组织和实施的重要责任，新形势和任务对公务员能力建设提出多方面的要求。公务员不仅要有较高的政治和业务素质，还要有较高的法律素质，无论是进行决策还是实施管理，都必须按照法律法规行使权力，合法有效地运用权力。特别是随着改革开放的深入发展和市场经济的不断完善，法律已经成为国家政治生活、社会生活和公务活动的重要内容，依法行政已经成为政府工作的主要任务之一。公务员只有坚持依法行政，才能适应社会发展对公务员职位的要求和政府工作的需要。公务员的社会地位和职业特点决定了公务员必须学法用法，严格执法，这对于落实依法治国基本方略具有重要意义。

3、增强公务员依法行政观念和能力是执政为民的要求贯彻“三个代表”重要思想，本质在坚持执政为民，其中很重要一点是要建立一支高素质的公务员队伍。高素质首先是政治上高素质，就是要端正对最广大人民的正确态度。在我国，人民是国家和社会的主人，政府是人民的政府。公务员本质上是人民的公仆，公务员手中的权力本质上是属于人民的。贯彻“三个代表”重要思想，要求我们正确对待和行使手中的权力，坚持依法行政，做到用权为民。

二、公务员依法行政能力建设的基本要求和制度

（一）法律、法规、规章中的确立的有关制度

1、依法行政是各级公务员的法定义务和职责 行政机关及其公务员依法行政是依法治国的基本要求，对依法治国基本方针的实行，具有决定性的意义。根据《国家公务员暂行条例》，公务员必须履行遵守宪法、法律和法规，依照国家法律、法规和政策执行公务，保守国家秘密和工作秘密等义务。

2、公务员考核制度 行政机关按照管理权限，对公务员的德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩。公务员的考核分为平时考核和考核。考核结果作为对公务员的奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的依据。[3]

3、公务员奖励制度 公务员遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的；同违法违纪行为做斗争，有功绩等表现之一的，应当予以奖励。[4]

4、公务员责任追究制度 公务员责任主要有行政处分、行政赔偿责任和刑事责任：（1）根据《国家公务员暂行条例》，公务员必须严格遵守纪律，不得有违纪行为。公务员有违纪行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。（2）根据《国家赔偿法》，有故意或者重大过失的公务员可被责令承担部分或者全部赔偿费用。（3）许多法律规定，对有违法行为的公务员依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。

5、公务员培训制度 公务员在培训期间的学习成绩和鉴定作为其任职和晋升职务的依据之一。国家公务员培训分为：对经考试录用进入国家行政机关、担任主任科员以下非领导职务人员的初任培训、对晋升领导职务人员按照相应职位的要求所进行的任职培训、根据专项工作需要对国家公务员进行的专门业务培训和对在职人员以增新、补充、拓宽相关知识为目的的更新知识培训。按照“少而精”的原则和科学性、针对性的要求，国家公务员培训的课程设置一般分为公共必修课、专业必修课和选修课。公共必修课包括法律法规、政策和公务员行为规范。[5]

（二）政策措施和其他规范性文件中确立的有关制度

1、提高公务员法治观念和依法行政能力 根据2000年10月25日中宣部、人事部、司法部联合发布的《关于在全国公务员中开展学法用法活动和进行依法行政培训的意见》，提高公务员法治观念和依法行政能力的制度主要有：（1）公务员学法制度 内容上分通用法律知识和专门法律知识两大部分。采取自学与集中培训相结合，以自学为主的形式。各地区各部门可以采取脱产办班、专题辅导、举办讲座、研讨会、交流会等形式组织学习。（2）公务员学法用法考试、考核和证书管理制度 各部门对公务员学法用法和依法行政培训学习情况要定期检查，同时列入考核的一项重要内容。通用法律知识的统一考试有中央有关部门组织；专门法律知识的考试由各部门自行组织。考试成绩登记在国家公务员培训证书上，作为公务员考核、任职、定级和晋升职务的重要依据。考试不合格者，当年考核不得评为优秀等次。公务员参加由政府人事部门组织或认可的初任培训、任职培训、专门业务培训、更新知识培训及其它类型的培训均应在证书上登记；政府人事部门对培训证书实行不定期验证。[6] 此外，2004年2月中共中央发布《中国共产党党内监督条例（试行）》，建立了一系列监督制度，可以适用于行政机关中不依法行政并有违法违纪行为的公务员中的中共党员。同时发布的《中国共产党纪律处分条例》，也可适用于有违法违纪行为公务员中的中共党员。

三、增强公务员依法行政观念和能力过程中应注意的主要问题 当前的依法行政工作还存在不少问题，依法行政工作还远远不能适应法律的规定以及形势发展的要求，这既有观念上的原因，能力上的原因，更有深刻的体制和社会原因，全面推进依法行政将是一个长期而艰巨的任务。根据十六大提出的政治建设和政治体制改革的要求，在努力提高各级公务员的依法行政观念和能力的过程中，应注意的问题是：

（一）充分认识依法行政能力建设在公务员能力建设中的作用 随着依法治国方针的实施，依法行政逐步深入人心，依法行政将成为各级公务员的主要工作任务之一。2003年3月21日国务院第一次全体会议通过的《国务院工作规则》，将依法行政列为今后国务院的三项主要工作之一；2003年12月人事部发布的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》也将公务员依法行政能力列为第二位，说明了依法行政能力建设在公务员能力建设中的应有地位。各级政府和政府部门应从战略的高度充分认识加强公务员依法行政观念和能力建设的重要性。

（二）确立教育和培训在公务员依法行政能力建设中的应有地位 教育和培训是公务员能力建设的基础性工作，是提高公务员整体素质和业务能力的重要途径。帮助各级公务员树立依法行政的观念和正确态度，提高公务员依法行政能力，将成为对公务员教育和培训的主要内容之一。要把依法行政的教育作为对各级干部执政为民、贯彻实践“三个代表”重要思想的重要内容之一。

（三）将依法行政教育与保持共产党员先进性教育活动和公务员行为规范相结合 一是把依法行政教育和保持共产党员先进性教育活动结合起来，自觉坚持全心全意为人民服务的宗旨，树立依法行政的正确态度，提高依法行政的自觉性；

二是要把依法行政教育和公务员行为规范教育、职业教育结合起来，深入贯彻依法治国和以德治国的重要思想，在学法用法和坚持依法行政的同时，加强行为规范和职业教育，促进依法行政。

（四）下大力气培育和提高行政机关工作人员的法律意识 一是树立职权法定和权责统一的观念：任何行政职权的取得和行使都必须符合法律。承担责任是现代法治政府的第一要义，政府的权力来源于人民，政府理应承担起与权力对等的责任，对人民负责；政府违法行使权力要承担责任，违法不作为也要承担责任。二是树立法律权威的观念：各级行政机关及其工作人员要带头尊重法律、崇尚法律、遵守法律，维护法律的权威，严格在宪法和法律的范围内活动。任何机关和个人都不能有超越于宪法和法律或者凌驾于宪法和法律之上的特权，不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。三是依程序行政的观念：在当前情况下，依法行政特别要树立依程序行政的观念，完善行政程序方面的法律制度，做到：任何行政机关及其工作人员在作出影响行政相对人的行为时，必须遵守法定程序；行政机关在行政决定过程中应当平等对等行政管理相对人；与相对人存在利害关系时应当回避；在作出不利于相对人的行政决定时应当给予陈述和申辩的机会。

（五）加强培训机构、教材和师资队伍建设 各级行政学院和其他各类培训机构，要把依法行政培训列入对公务员进行初任培训、任职资格培训、专业知识培训和更新知识培训的重要内容，认真组织实施，努力提高培训效果。要统一规划、组织编写一批适应各级公务员依法行政教育和培训的高质量的教材，或将依法行政内容列入有关公务员教育和培训教材中，并鼓励各部门编写具有部门管理特点的依法行政教育和培训教材或将依法行政内容列入有关部门公务员教育和培训教材中。要选聘政治业务素质合格、专业结构合理的教师充实师资队伍；另一方面，要通过教师进修、集体备课、观摩优秀教师授课等方式提高教师教学水平和业务能力。同时，要注意选聘党政领导干部和有关专家担任兼职教师，实现师资资源共享，逐步建立一支规模适当、素质优良的专兼职结合的依法行政教育和培训师资队伍。

（六）建立健全公务员培训激励约束机制 要完善和落实培训和使用相结合制度，把学法和用法结合起来，紧密联系本职工作，解决工作中遇到的实际问题；要定期开展对公务员依法行政能力的考试考核工作，把公务员学习法律知识和公务员学法用法考试考核结果以及学法用法情况，作为考核的重要内容和任免、晋升和奖惩、辞退的依据之一。

（七）加强公务员依法行政能力的制度建设 要逐步实现公务员依法行政能力建设的规范化、制度化，建立健全领导干部法制讲座制度、理论中心组学法制度、任前法律知识考试考核制度；积极探索行政机关负责人任职前考法制度，有条件的地方也可以实施法律知识任职资格制度。除了建立健全上述教育和培训制度外，按照国家的要求，还要结合地方政府机构改革，调整和优化干部队伍结构，着力提高干部素质；进一步整顿行政执法队伍，要强化行政执法监督。注释： [1]张志坚、唐铁汉主编：《建设高素质的国家公务员队伍》，国家行政学院出版社，1999年版，第26-27页。[2] 同上，第46页。

[3] 参见1994年3月8日人事部发布的《国家公务员考核暂行规定》。[4] 参见1995年7月3日人事部发布的《国家公务员奖励暂行规定》。[5] 参见1996年7月6日人事部发布的《国家公务员培训暂行规定》。[6] 参见1999年6月24日人事部发布的《关于实行国家公务员培训证书管理制度的通知》。

第三篇：浅谈公务员依法行政能力建设

浅谈公务员依法行政能力建设

我国的各级各类行政行为的实施主体是公务员，为充分贯彻“三个代表”重要思想以及与时俱进的推进“科学发展观”建设，就从根本上要求各级公务员在实施具体行政行为中必须坚持“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”这一基本原则。而增强公务员依法行政观念和能力，是公务员能力建设的重要内容，也是全面推进依法行政和实现执政为民的要求。贯彻执行依法行政和实现执政为民的要求，要充分认识到公务员依法行政的观念和能力建设的重要性，下大力气增强各级公务员的依法行政观念，加强制度建设。

一、公务员依法行政能力的概念和基本内容

个人认为，公务员依法行政能力是指行政机关工作人员依据依法行政的原则和观念，按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力。根据行政机关与公务员关系的一般法理，公务员作为行政机关的组成要素，本身不是行政机关，不具有独立法律人格，但行政机关的职权是通过公务员实施的。因此，公务员依法行政能力的强弱直接决定行政机关依法行政的水平。

公务员依法行政的能力一般可以这样认为：依法行政能力具体内容有三：（1）依法行政的观念，即要有较强的法制观念和法律意识；

（2）依法行政的知识水平，即比较熟悉和掌握通用法律知识和本部门的专业法律知识；（3）依法办事的行为，主要是按行政法治原则办事，依法行政，严格遵循法定权限、法定实体规则和法定程序规则实施行政行为；正确行使行政裁量权，维护行政管理秩序和相对人合法

权益。

二、公务员依法行政能力建设的重要意义

1、增强公务员依法行政观念和能力是全面推进依法行政、建设法治政府的迫切需要。改革开放以来，我国的行政法治建设取得了很大成绩，各级行政机关及其公务员的依法行政观念有所增强，依法行政能力有所提高。但是也应看到，当前的依法行政工作还存在不少问题，特别是公务员依法行政的观念和依法行政能力仍然是政府机关依法行政水平的制约因素。这就要求对公务员特别是行政机关的领导干部长期不懈地进行教育和培训，增强公务员法制观念，树立依法行政的正确态度，提高依法行政的水平。

2、增强公务员依法行政观念和能力是公务员能力建设的鲜明主题。公务员担负着改革开放和现代化建设的规划、组织和实施的重要责任，新形势和新任务对公务员能力建设提出多方面的要求。公务员不仅要有较高的政治和业务素质，还要有较高的法律素质，无论是进行决策还是实施管理，都必须按照法律法规行使权力，合法有效地运用权力。特别是随着改革开放的深入和市场的不断完善，法律已经成为国家政治生活、经济生活和公务活动的重要内容，依法行政已经成为政府工作的主要任务之一。公务员只有坚持依法行政，才能适应社会发展对公务员职位的要求和政府工作的需要。公务员的社会地位和职业特点决定了公务员必须学法用法，严格执法，这对于落实依法治国基本方略具有重要意义。

3、增强公务员依法行政观念和能力是执政为民的要求。贯彻“三

个代表”重要思想，本质在坚持执政为民，其中很重要一点是要建立一支高素质的公务员队伍。高素质首先是政治上高素质，就是要端正对最广大人民的正确态度。在我国，人民是国家和社会的主人，政府是人民的政府。公务员本质上是人民的公仆，公务员手中的权力本质上是属于人民的。贯彻“三个代表”重要思想，要求我们正确对待和行使手中的权力，坚持依法行政，做到用权为民。

三、增强公务员依法行政观念和能力过程中应注意的主要问题当前的依法行政工作还存在不少问题，依法行政工作还远远不能适应法律的规定以及形势发展的要求，这既有观念上的原因，能力上的原因，更有深刻的体制和社会原因，全面推进依法行政将是一个长期而艰巨的任务。在努力提高各级公务员的依法行政观念和能力的过程中，应注意到以下问题：

（一）充分认识依法行政能力建设在公务员能力建设中的作用。随着依法治国方针的实施，依法行政逐步深入人心，依法行政将成为各级公务员的主要工作任务之一。2003年3月21日国务院第一次全体会议通过的《国务院工作规则》，将依法行政列为今后国务院的三项主要工作之一；2003年12月人事部发布的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》也将公务员依法行政能力列为第二位，说明了依法行政能力建设在公务员能力建设中的应有地位。各级政府和政府部门应从战略的高度充分认识加强公务员依法行政观念和能力建设的重要性。

（二）确立教育和培训在公务员依法行政能力建设中的应有地

位。教育和培训是公务员能力建设的基础性工作，是提高公务员整体素质和业务能力的重要途径。帮助各级公务员树立依法行政的观念和正确态度，提高公务员依法行政能力，将成为对公务员教育和培训的主要工作之一。

（三）将依法行政教育与保持共产党员先进性教育活动和公务员行为规范相结合。一是把依法行政教育和保持共产党员先进性教育活动结合起来，自觉坚持全心全意为人民服务的宗旨，树立依法行政的正确态度，提高依法行政的自觉性；二是要把依法行政教育和公务员行为规范教育、职业教育结合起来，深入贯彻依法治国和以德治国的重要思想，在学法用法和坚持依法行政的同时，加强行为规范和职业教育，促进依法行政。

（四）下大力气培育和提高行政机关工作人员的意识。一是树立职权法定和权责统一的观念：任何行政职权的取得和行使都必须符合法律规定的范畴。承担责任是法治政府的第一要义，政府的权力来源于人民，政府理应承担起与权力对等的责任，对人民负责；政府违法行使权力要承担责任，违法不作为也要承担责任。二是树立法律权威的观念：各级行政机关及其工作人员要带头尊重法律、崇尚法律、遵守法律，维护法律的权威，严格在宪法和法律的范围内活动。任何机关和个人都不能有超越于宪法和法律或者凌驾于宪法和法律之上的特权，不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。三是依程序行政的观念：在当前情况下，依法行政特别要树立依程序行政的观念，完善行政程序方面的法律制度，做到：任何行政机关及其工作人员在作出行政相对人的行为时，必须遵守法定程序；行政机关在行政决定过程中应当平等对待行政管理相对人；与相对人存在利害关系时应当回避；在作出不利于相对人的行政决定时应当给予陈述和申辩的机会。

（五）建立健全公务员培训激励约束机制。要完善和落实培训和使用相结合制度，把学法和用法结合起来，紧密联系本职工作，解决工作中遇到的实际问题；要定期开展对公务员依法行政能力的考核工作，把公务员法律知识和公务员学法用法考试考核结果以及学法用法情况，作为考核的重要内容和任免、晋升和奖惩、辞退的依据之一。

（六）加强公务员依法行政能力的制度建设。要逐步实现公务员依法行政能力建设的规范化、制度化，建立健全领导干部法制讲座制度、中心组学法制度、任前法律知识考试考核制度；积极探索行政机关负责人任职前考法制度，有条件的地方也可以实施法律知识任职资格制度。

公务员依法行政能力建设既是自身提高的本源要求，也是国家社会实现健康发展的根本要求。大力推动公务员依法行政能力建设，建立健全依法行政相关法律法规和相对具可操作性的制度是当务之急，而实施则是重中之重。只有加强公务员依法行政能力的建设才能更好的贯彻 “三个代表”重要思想以及与时俱进的推进“科学发展观”建设。

第四篇：公务员依法行政能力

公务员依法行政能力

一、公务员依法行政能力含义

一般认为，公务员依法行政能力是指行政机关工作人员依据依法行政的原则和观念，按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力。公务员作为行政机关的组成要素，本身不是行政机关，不具有独立法律人格，但行政机关的职权是通过公务员实施的。因此，公务员依法行政能力的强弱直接决定行政机关依法行政的水平。

2003年12月人事部发布的《国家公务员通用能力标准框架(试行)》公务员依法行政能力的基本内容是:有较强的法律意识、规则意识、法制观念；忠实遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权限和程序履行职责、执行公务；准确运用与工作相关的法律、法规和有关政策；依法办事，准确执法，公正执法，文明执法，不以权代法；敢于同违法行为作斗争，维护宪法、法律尊严。

公务员依法行政的内容是:(1)尊崇法律的意识；(2)熟悉法律知识；(3)用法律思维来研究情况、分析问题、提出解决问题的能力。

一般认为，公务员依法行政能力是指行政机关工作人员依据依法行政的原则和观念,按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力。(一)能力及其与素质、知识、竞争、实践的关系

“能力”一词人们并不陌生，我们经常对某人评价说:“他(或她)能力强。” 《现代汉语词典》对“能力”的解释是“能胜任某项任务的主观条件。”严格来讲，能力是心理学上的一个概念，是人们表现出来的解决问题可能性的个性心理特征，是完成任务、达到目标的必备条件。可见，能力具有相对性。一是相对主体所设定的目标实现的程度，或面对某种事态所调适的程度；一是相对同类主体所表现的水平。能力的相对性说明能力还是主体的一种价值(工具性价值)追求，因为能力直接影响活动的效率，是活动顺利完成的最重要的内在因素。从个体来讲人们总是希望通过增强自身的能力以适应环境；从群体而言，群体总是需要一些能力强的人作为群体目标实现的推动者。能力与以下一些因素相关：

1．能力与素质。素质是能力形成和发展的自然前提，一定意义上可以说能力是主体的内在素质的外化。但素质本身不是能力，也不能现成地决定一个人的能力，它仅能够提供一个人能力发展的可能性，只有通过后天的教育和实践活动才能使这种发展的可能性变为现实性。

2．能力与知识。知识是人类社会历史经验的总结和概括；能力是一个人比较稳定的个性心理特征，其中很大一部分是知识概括化了的东西。一方面，能力是在掌握知识的过程中形成和发展的离开学习和训练，任何能力都不可能发展。另一方面，掌握知识又是以一定能力为前提的，能力是掌握知识的内在条件和可能性，制约着掌握知识的快慢、深浅、难易和巩固程度。但是能力和知识的发展并不是完全一致的。我们平常讲的“高分低能”即指能力与知识的分离现象。3．能力与竞争。竞争是两个以上类似的、差异不大的主体为了一个特定的目的而争取一定相对优势的状态。竞争具有普遍性，它不是那种以消灭对方为目的的“斗争”，而是在竞争中来提高自己。能力本身就是通过比较而体现的，竞争当然能促进能力的提高，也体现能力的大小，从而产生“优胜劣汰”的效果。4．能力与实践。能力虽然是一种主观的东西，但它总是要通过一定的行为反映出来。因此，能力和活动联系在一起,只有通过活动才能发展人的能力和了解人的能力。有无能力、能力的大小不是自我感觉，也不是自己说了算，还是要看实践。也就是说，能力具有客观性，是能够度量的。而不是“说你行就行，不行也行”。从上述分析我们看到影响能力的因素，以及这些因素的相互关系。也说明能力是可以提高的，因为素质是可以改变的，知识是可以学习的，竞争是普遍性的，实践是没有止境的。(二)公务员依法行政能力的界定

依法行政，就是国家行政机关及其公务员在宪法和法律赋予的权力和职责范围内，通过法定方式和途径，采取灵活的方式，严格依照法定程序，管理国家事务，经济文化事务和社会事务，做到既不失职，又不越位，既要防止和避免行政权力被滥用，保障公民权利，又要强化管理手段，提高行政效率，维护公共利益和社会秩序。一句话，依法行政就是行政管理活动要有法律依据，法律能够约束行政。公务员依法行政能力是指行政机关工作人员依据依法行政的原则和观念，按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力。

然而，行政受法律的约束并不等于行政主体是一个消极的守法者，而是依据法律处理行政事务；依据法律也就意味着运用法律进行管理，具有能动性。因此，在行政管理过程中,行政主体既要受法律约束，又要实施法律(执法)，一定意义上还要创制法律(行政立法)。这就要求公务员具备一定的法律素养，包括：

1、正确的法律意识；

2、具备基本的法律知识，熟悉与自己职务、业务相关的法律；

3、形成从法律角度思考问题的习惯。而这些法律素养要反映在运用法律处理行政事务的水平上，这包括：

1、做到正确地适用法律，并正当地行使法律自由裁量权；

2、做到依法决策、依法应急、依法服务；

3、通过执法促进经济发展，善于运用法律手段化解社会矛盾。因此，公务员依法行政能力就是指公务员应当具备的法律素养并表现为运用法律处理行政事务的水平。

公务员依法行政能力有与一般能力共同的地方，如离不开学习、实践，也有与一般能力极为不同的特点。首先，是主体上的区别。行政权是国家权力的一个重要组成部分，由行政机关行使，但实际行使这些权力的主要是行政机关的公务员。因此，能力是公务员的能力，它指称的是一个群体，即公务员这个群体所共有的能力。其次，是内容上的区别。公务员依法行政能力是与法律运用相关的能力，而不是与法律无关的能力，这些能力主要表征依法办事的质的方面，即运用法律的水平。最后，公务员依法行政能力直接受现实的政治法律环境影响。没有建设法治国家的政策也就没有依法行政的要求，没有依法行政的要求自然也就没有依法行政能力上的要求；而公务员依法行政能力是伴随依法行政的推进而推进的，并反映依法行政的状况。

二、公务员依法行政能力的主要内容

根据以上公务员依法行政能力的含义和内容,对公务员依法行政的能力侧重从以下几方面作具体分析：

(一)在法律素养上，公务员应当具有的观念和理性 1.公务员应当树立的“两大”观念。

(1)权力约束观念。权力是一种支配力量，权力还意味着对资源的控制。由于人性的不完满，决定了有权的人总是希望权力越大越多越好，在这方面，权力与资本有着相同的本性。这也恰恰说明“建章立制”的必要性、重要性，但我们还有一句老话，叫“徒法不足以自行”，说明再多再好的制度最终还是要靠人去实行。在加强制度建设的前提下，我们还是要相信大多数人的道德自觉性。权力约束观念实际上包含这么一些理念：①权力不是无限的；②权力要受约束；③权力要靠制度约束；④“以权力制约权力”。公务员树立权力约束的观念在于从思想上预防权力滥用、侵害社会，从而形成带头守法、严格执法的理念。实践中，由于制度设计的缺失、权力制约的不力，掌权者不仅有机可乘，而且往往“自我膨胀”，以为自己权力无限、可以不受约束，以致滥用权力。近几年审计出来的大量违规资金即是佐证。

(2)执法为民观念。权力受约束的本质在于权力不是公务员自己的，而是大家的，因此才叫“公共权力”。这就决定了公务员在根本上不是为执法而执法，为行政机关自己而执法，这在一般观念上似乎是没有什么问题的。然而，一方面，“执法为民”在观念上往往被当作一种空洞抽象的概念，没有很好地体现在具体的执法过程中；另一方面，在实践中，执法者往往忘记自己手中的权力是从哪里来的，自以为权力就是自己的，如“机械”执法、滥用自由裁量权，或者借着法律名义扩张权力、牟取自身利益，或者满足于上级下达的“指标”，等等。因此，执法为民观念应体现在:①真正把相对人当作权力主体，而不仅仅是管理的对象；②充分尊重相对人的权利；如知情权、参与权等；③要有善意的动机，能够站在相对人的立场上考虑问题；④要有“责任心”，这种“责任心”不是抽象地对法律负责、对公众负责，而是依据法律履行好自己的职责，对具体的相对人负责。2.公务员应当具有的法律理性

“理性”意味着某种合理性。“合理性”首先意味着“合规律性”。某种现象反复出现并能够为人们所认识，这就是“规律”。理性表明人们对规律的认识程度，即“合规律性”(工具理性-形式理性)。“合理性”还意味着人们对某种价值标准的一致性程度，即“价值合理性”(价值理性-实质理性)。理性最终可以体现在人们对事务的“计划”、“计算”、“预测”水平上，“理性能力的基础和核心是计算”。法律具有普遍性、确定性、强制性，表明了法律的“合规律性”；法律应体现公平，这是法律的基本价值。因此，法律理性意味着人们规划、控制自己行为的合理化程度，它要求按照法律规则和法律自身的逻辑行事。然而，行政管理者毕竟不是法官，因为“行政是创造性的，而司法是反应性的。”行政管理者的执法具有主动性却不具有中立性，不可能要求其具有与法官一样的法律理性。那么，公务员应当具有什么样的法律理性呢？依法行政的基本点是法律对行政权的控制，这种“控制”不是要窒息行政的创造性、管理者的主动性，而是必须在法律规定的范围内活动。事实证明，既要约束行政权又要使其有所作为，是在过程中控制它。过程控制也就是程序上控制。程序是事情进行的先后顺序。法定程序意味着行为过程的科学性和强制性。

因此，公务员应当具有程序性理性。这种程序理性应体现在：①严格按照程序处理行政事务，自觉接受程序的约束；②以程序公正来维护行政行为的合法性、合理性，而不是以结果来证明手段的正当性；③能够尊重相对人的程序性权利，充分听取相对人的意见；④能够正视因程序违法所带来的不利后果。(二)在法律运用上，公务员应当具有的能力和水平1.公务员应当具备的“三大”能力

(1)依法决策能力。2004年国家审计署的审计报告指出:决策失误造成损失较为严重；审计发现，10户企业对外投资、借款、担保等造成损失145亿元，主要是由于不按程序决策、违规决策和管理不善造成的。在决策上，按照什么程序决策，决策失误如何承担责任等等，既无统一的法律规定，现行的法律也缺乏这方面的规定。实际的做法主要是通过“问责”予以追究，但“问责”主要是根据事态严重程度，后果、影响大小进行的，重点不是事前的预防。

所谓决策，顾名思义就是做出决定，即根据预定目标做出行动的决定，其特点是目标的社会性、预见的科学性、抉择的慎重性、实践的必然性。行政决策是行政活动的中心环节，是行政领导的首要职责，因为整个行政过程就是进行决策和实施决策的循环往复的不间断过程。行政管理是对社会公共事务的管理，涉及到公众的利益，决策的正确与否将给公众的利益带来影响。因此，决策的科学性是决策的根本问题。解决这一问题离不开法律的保障。首先，要使决策过程法律化，建立相关制度，包括确定目标的信息收集制度、拟定方案的听证制度、确定方案的论证制度、实施方案的评估制度；其次，要使民主决策制度法律化，将“没有反对意见不决策”作为决策原则由法律确认，通过行政组织法建立“集体决策，行政首长负责组织、实施”的决策体制；最后要使决策责任法律化；明确行政决策的归责原则、责任人、责任形式和追究方式。在决策制度法律化的前提下，对应的是公务员依法决策的能力，这种能力应体现在：①养成在法律框架下设定方案、选择方案的思维习惯，在政策与法律不一致时，能够坚持以法律为依据；②充分听取不同意见，尤其是反对意见，公开决策过程；③切实实行论证、听证、评估制度；④自觉接受监督，推卸责任，做到“谁决策,谁负责”。

(2)依法应急能力。“应急” 《现代汉语词典》的解释是“应付迫切的需要”。还有一个叫“应激”的词语，是心理学上的概念，指由于危险的或出乎意料的外界情况的变化所导致的一种情绪状态，即“精神紧张”。“应急”反映于个体自然会有“应激反应”，但这里的“应急”指的是政府面对突发公共事件所采取的应对措施。国务院的《国家突发公共事件总体应急预案》对“突发公共事件”的定义是指“突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”，主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。每一次突发性公共事件都是对政府管理能力的一次考验，也最能反映政府的能力。

2005年，中国各地相继暴发禽流感疫情约30起，扑杀家禽数千万只，直接经济损失上亿；2005年11月，松花江水体大面积污染，导致近400万人口的城市哈尔滨停水四天，居民饮水安全受到严重威胁。来自公安部的数据显示，2004年，全国共发生各类突发事件561万起，造成直接经济损失超过4550亿元。在应对突发公共事件方面，有《公共卫生事件应急条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《重大动物疫情应急条例》、《防洪法》、《防震减灾法》、《核电厂核设施应急救援条例》、《传染病防治法》等法律法规和规章，《紧急状态法》也已列入立法规划。也就是说，面对突发性公共事件不是无法可依，应急不是凭感觉和激情，而是依据法律。这就有对公务员依法应急的要求，这方面的能力应体现在:①突发事件或灾难的意识和反应能力，而不是“报”喜不“报”忧；②预测、监控水平；③处置能力和手段；④动员、组织脱险、救援的能力。

(3)依法服务能力。《现代汉语词典》对“服务”的解释是“为集体(或别人的)利益或为某种事业而工作”，显然，这里的“服务”蕴涵着伦理的意味。从人民主权的要求来看，政府的本质就是要“为人民服务”，公务员应当是“人民的公仆”。然而，政府存在的事实并不就代表这种服务理念的存在，更不等于这种服务的实现。因此，如何从管制型政府转变为服务型政府，取决于对政府公共服务精神的塑造。20世纪90年代以来,西方各国普遍开展了“政府再造”运动。服务型政府的核心是:将政府由原来的控制者角色向服务者角色转换。服务型政府意味着：施政目标从由机关和专家决定，变为由公民来决定；从以成本效益为基础的效率考核，转变为公众评估意见为主导的考核；由对特定“功能”、“权威”、“结构”的服从，转变为对“使命”、“顾客”、“成果”的认同；从独断专横的领导向公众参与的领导范式转变。而这在根本上要由市场、社会来决定，并有赖于法律对政府职能的定位。国务院《全面推进依法行政实施纲要》对政府职能的定位是:“依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。”《行政许可法》给政府的职能划定了界限，总的来讲就是：政府要做自己应当做的事、政府要做自己能做的事，而不是做自己不应当做的、做不了事。也就是说，政府切实履行好自己应当履行的职能，在原则上也就是“最有效的服务”。因此，政府职能的正确定位是建设服务型政府的前提。而建设服务型政府首先在于理念的转变，应当把公众视为客户。政府的行为要接受公众的评价、选择。由此出发，政府的服务应当理解为能够向公众提供的任何一项活动或利益，它本质上是无形的，它的生产可能与实际产品有关，也可能无关。即政府的服务首要的是一种内在的服务理念、精神。当然，这种精神、理念要通过具体的制度来体现，如降低行政成本，在公共部门引入竞争性，引入私人部门的管理方法，等等。由市场、社会决定政府的职能，由法律予以定位，这决定了政府的服务方式，即依法服务，而不仅仅是凭热情，或自己的道德感、使命感服务。“由于政府是公共权力的直接掌握和行使者，是各类重要社会资源的实际拥有者，又拥有庞大的官僚体制和内在的权力膨胀和扩张欲望；而作为授权者一方的公民，则大都处于孤立无援的分散状态，他们在与政府的契约关系中往往处于相对弱者的地位。这就使得政府极易违背其初衷”。因此，政府要依法服务，公务员要具备依法服务的能力，这种能力应体现在：①领会服务的精神实质，始终如一；②依法履行职责，正确处理服务与管理、履行职责的关系；③服务出于善意、诚心,急公众之所急，谋公众之所需；④依据法律不断创新服务的方式，接受公众的评判。2.公务员应能够通过执法促进经济发展

一个不可否认的事实是，我国的经济发展和法治建设在很大程度上都取决于政府的推动。一般认为，我国的法治建设不是社会自然衍生的过程，而是政府至上而下的推动，这就存在着权力需求与制约的矛盾。同样，在经济发展上也是如此，“中国建立自由经济秩序的最大推动力来自于政府，其最大阻力也来自于政府。”经济发展和行政管理离不开对效率的追求，而法治就是要用法律约束权力。这样，对经济发展的追求和依法行政的要求不免产生矛盾，甚至冲突。因此，如何协调好经济发展与依法行政的关系是政府经常面临的难题。小平同志说，发展才是硬道理。这同样是依法行政水平的一个衡量标准，并体现在公务员通过执法促进经济发展的能力上。公务员不是为执法而执法，不是为行政机关自身而执法。那么，如何做到通过执法促进经济发展呢？至少包括这么一些要求：①树立科学的发展观、正确的政绩观；②处理好执法手段和目的的关系；③降低执法成本、提高执法效益；④在实践中不断创新适应经济发展的执法方式、方法。3.公务员应善于运用法律的手段化解社会矛盾

任何社会都存在着矛盾和冲突，矛盾、冲突的根源在于利益的纠纷。在一个利益分化、多元化、法律化的社会更是如此。而根本的是面对矛盾所采取的处理方法。方法得当，矛盾化解；方法不当，矛盾激化。因此，方法在一定程度上决定矛盾的发展和事态的后果。那么，如何衡量方法的“当”与“不当”呢？这方面,经验固然可贵，政策也不可少，但既然是依法治国，法律自然是一个最好的标准。因为法律具有权威性、明确性和强制性，一般而言依据法律化解的矛盾更能达到“息事宁人”的效果。政府担负着化解社会矛盾、构建和谐社会的职责，而现阶段，社会矛盾具有复杂性、群众性、偏激性等特点，这就要求公务员善于运用法律处理社会纠纷，做到：①能够正视矛盾、预见矛盾、不回避矛盾；②在法律的框架下理性地解决纠纷；③不制造矛盾，不滥用法律的强制力；④能够依据法律创新解决纠纷的手段。

三、公务员依法行政能力建设的重要意义

(一)全面推进依法行政、建设法治政府的迫切需要

改革开放以来，我国的行政法治建设取得了很大成绩，各级行政机关及其公务员的依法行政观念有所增强，依法行政能力有所提高。但是也应看到，当前的依法行政工作还存在不少问题，特别是公务员依法行政的观念和依法行政能力仍然是影响政府机关依法行政水平的制约因素。这就要求对公务员特别是行政机关的领导干部长期不懈地进行教育和培训，增强公务员法制观念，树立依法行政的正确态度，提高依法行政的水平。

（二）是公务员能力建设的鲜明主题

公务员担负着改革开放和现代化建设的规划、组织和实施的重要责任，新形势和任务对公务员能力建设提出多方面的要求。公务员不仅要有较高的政治和业务素质，还要有较高的法律素质，无论是进行决策还是实施管理，都必须按照法律法规行使权力，合法有效地运用权力。特别是随着改革开放的深入发展和市场经济的不断完善，法律已经成为国家政治生活、社会生活和公务活动的重要内容，依法行政已经成为政府工作的主要任务之一。公务员只有坚持依法行政，才能适应社会发展对公务员职位的要求和政府工作的需要。公务员的社会地位和职业特点决定了公务员必须学法用法，严格执法，这对于落实依法治国基本方略具有重要意义。

（三）是执政为民的要求

贯彻“三个代表”重要思想，本质在坚持执政为民，其中很重要一点是要建立一支高素质的公务员队伍。高素质首先是政治上高素质，就是要端正对最广大人民的正确态度。在我国，人民是国家和社会的主人，政府是人民的政府。公务员本质上是人民的公仆，公务员手中的权力本质上是属于人民的。贯彻“三个代表”重要思想，要求我们正确对待和行使手中的权力，坚持依法行政，做到用权为民。

四、公务员依法行政能力建设的基本要求和制度

（一）法律、法规、规章中确立的有关制度 1．依法行政是各级公务员的法定义务和职责

行政机关及其公务员依法行政是依法治国的基本要求，对依法治国基本方针的实行，具有决定性的意义。根据《国家公务员暂行条例》，公务员必须履行遵守宪法、法律和法规，依照国家法律、法规和政策执行公务，保守国家秘密和工作秘密等义务。2．公务员考核制度

行政机关按照管理权限，对公务员的德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩。公务员的考核分为平时考核和考核。考核结果作为对公务员的奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的依据。3．公务员奖励制度

公务员遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的；同违法违纪行为做斗争，有功绩等表现之一的，应当予以奖励。4．公务员责任追究制度 公务员责任主要有行政处分、行政赔偿责任和刑事责任：（1）根据《国家公务员暂行条例》，公务员必须严格遵守纪律，不得有违纪行为。公务员有违纪行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。（2）根据《国家赔偿法》，有故意或者重大过失的公务员可被责令承担部分或者全部赔偿费用。（3）许多法律规定，对有违法行为的公务员依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。5．公务员培训制度

公务员在培训期间的学习成绩和鉴定作为其任职和晋升职务的依据之一。国家公务员培训分为：对经考试录用进入国家行政机关、担任主任科员以下非领导职务人员的初任培训、对晋升领导职务人员按照相应职位的要求所进行的任职培训、根据专项工作需要对国家公务员进行的专门业务培训和对在职人员以增新、补充、拓宽相关知识为目的的更新知识培训。按照“少而精”的原则和科学性、针对性的要求，国家公务员培训的课程设置一般分为公共必修课、专业必修课和选修课。公共必修课包括法律法规、政策和公务员行为规范。

（二）政策措施和其他规范性文件中确立的有关制度

提高公务员法治观念和依法行政能力。根据2000年10月25日中宣部、人事部、司法部联合发布的《关于在全国公务员中开展学法用法活动和进行依法行政培训的意见》，提高公务员法治观念和依法行政能力的制度主要有：（1）公务员学法制度

内容上分通用法律知识和专门法律知识两大部分。采取自学与集中培训相结合，以自学为主的形式。各地区各部门可以采取脱产办班、专题辅导、举办讲座、研讨会、交流会等形式组织学习。

（2）公务员学法用法考试、考核和证书管理制度

各部门对公务员学法用法和依法行政培训学习情况要定期检查，同时列入考核的一项重要内容。通用法律知识的统一考试有中央有关部门组织；专门法律知识的考试由各部门自行组织。考试成绩登记在国家公务员培训证书上，作为公务员考核、任职、定级和晋升职务的重要依据。考试不合格者，当年考核不得评为优秀等次。公务员参加由政府人事部门组织或认可的初任培训、任职培训、专门业务培训、更新知识培训及其它类型的培训均应在证书上登记；政府人事部门对培训证书实行不定期验证。

此外，2004年2月中共中央发布《中国共产党党内监督条例（试行）》，建立了一系列监督制度，可以适用于行政机关中不依法行政并有违法违纪行为的公务员中的中共党员。同时发布的《中国共产党纪律处分条例》，也可适用于有违法违纪行为公务员中的中共党员。

五、增强公务员依法行政观念和能力过程中应注意的主要问题

当前的依法行政工作还存在不少问题，依法行政工作还远远不能适应法律的规定以及形势发展的要求，这既有观念上的原因，能力上的原因，更有深刻的体制和社会原因，全面推进依法行政将是一个长期而艰巨的任务。在努力提高各级公务员的依法行政观念和能力的过程中，应注意的问题是：

（一）充分认识依法行政能力建设在公务员能力建设中的作用

随着依法治国方针的实施，依法行政逐步深入人心，依法行政将成为各级公务员的主要工作任务之一。2003年3月21日国务院第一次全体会议通过的《国务院工作规则》，将依法行政列为今后国务院的三项主要工作之一；2003年12月人事部发布的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》也将公务员依法行政能力列为第二位，说明了依法行政能力建设在公务员能力建设中的应有地位。各级政府和政府部门应从战略的高度充分认识加强公务员依法行政观念和能力建设的重要性。

（二）确立教育和培训在公务员依法行政能力建设中的应有地位

教育和培训是公务员能力建设的基础性工作，是提高公务员整体素质和业务能力的重要途径。帮助各级公务员树立依法行政的观念和正确态度，提高公务员依法行政能力，将成为对公务员教育和培训的主要内容之一。要把依法行政的教育作为对各级干部执政为民、贯彻实践“三个代表”重要思想的重要内容之一。

（三）将依法行政教育与保持共产党员先进性教育活动和公务员行为规范相结合 一是把依法行政教育和保持共产党员先进性教育活动结合起来，自觉坚持全心全意为人民服务的宗旨，树立依法行政的正确态度，提高依法行政的自觉性； 二是要把依法行政教育和公务员行为规范教育、职业教育结合起来，深入贯彻依法治国和以德治国的重要思想，在学法用法和坚持依法行政的同时，加强行为规范和职业教育，促进依法行政。

（四）下大力气培育和提高行政机关工作人员的法律意识

一是树立职权法定和权责统一的观念：任何行政职权的取得和行使都必须符合法律。承担责任是现代法治政府的第一要义，政府的权力来源于人民，政府理应承担起与权力对等的责任，对人民负责；政府违法行使权力要承担责任，违法不作为也要承担责任。

二是树立法律权威的观念：各级行政机关及其工作人员要带头尊重法律、崇尚法律、遵守法律，维护法律的权威，严格在宪法和法律的范围内活动。任何机关和个人都不能有超越于宪法和法律或者凌驾于宪法和法律之上的特权，不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。三是依程序行政的观念：在当前情况下，依法行政特别要树立依程序行政的观念，完善行政程序方面的法律制度，做到：任何行政机关及其工作人员在作出影响行政相对人的行为时，必须遵守法定程序；行政机关在行政决定过程中应当平等对等行政管理相对人；与相对人存在利害关系时应当回避；在作出不利于相对人的行政决定时应当给予陈述和申辩的机会。

（五）加强培训机构、教材和师资队伍建设

各级行政学院和其他各类培训机构，要把依法行政培训列入对公务员进行初任培训、任职资格培训、专业知识培训和更新知识培训的重要内容，认真组织实施，努力提高培训效果。要统一规划、组织编写一批适应各级公务员依法行政教育和培训的高质量的教材，或将依法行政内容列入有关公务员教育和培训教材中，并鼓励各部门编写具有部门管理特点的依法行政教育和培训教材或将依法行政内容列入有关部门公务员教育和培训教材中。

要选聘政治业务素质合格、专业结构合理的教师充实师资队伍；另一方面，要通过教师进修、集体备课、观摩优秀教师授课等方式提高教师教学水平和业务能力。同时，要注意选聘党政领导干部和有关专家担任兼职教师，实现师资资源共享，逐步建立一支规模适当、素质优良的专兼职结合的依法行政教育和培训师资队伍。

（六）建立健全公务员培训激励约束机制

要完善和落实培训和使用相结合制度，把学法和用法结合起来，紧密联系本职工作，解决工作中遇到的实际问题；要定期开展对公务员依法行政能力的考试考核工作，把公务员学习法律知识和公务员学法用法考试考核结果以及学法用法情况，作为考核的重要内容和任免、晋升和奖惩、辞退的依据之一。

（七）加强公务员依法行政能力的制度建设

要逐步实现公务员依法行政能力建设的规范化、制度化，建立健全领导干部法制讲座制度、理论中心组学法制度、任前法律知识考试考核制度；积极探索行政机关负责人任职前考法制度，有条件的地方也可以实施法律知识任职资格制度。除了建立健全上述教育和培训制度外，按照国家的要求，还要结合地方政府机构改革，调整和优化干部队伍结构，着力提高干部素质；进一步整顿行政执法队伍，要强化行政执法监督。

六、提高公务员的依法行政能力的途径

公务员是政府行政之本。政府行政能力的高低就其实质而言，就是构成政府人员行政能力高低的体现。建设法治政府，关键在人，必须提高公务员依法行政能力。以《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》为指针，贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》提出的各项部署，切实加强公务员依法行政能力的建设，提高公务员的依法行政能力。(一)树立依法行政观念，自觉将行政行为纳人法制化轨道

要走向法治政府，就必须牢固树立公务员的依法行政观念。从某种意义上讲，依法行政更多的是一种观念，依法行政局面的形成有赖于政府机关工作人员转变行政观念，养成依法行政的习惯和自觉性。要树立法律权威的观念，各级行政机关工作人员特别是领导干部要带头尊重法律、崇尚法律、遵守法律、维护法律的权威，严格在宪法和法律的范围内活动，任何机关和个人都不能有超越于宪法和法律或者凌驾于宪法和法律之上的特权。行政机关的施政行为与公民息息相关，直接为公民所感受，因而行政机关能否依法办事.对公民的榜样作用也最强。要树立职权法定和权责统一的观念，承担责任是现代法治政府的第一要义，政府的权力来源于人民，政府理应承担起与权力对等的责任，对人民负责，任何行政职权的取得和行使都必须符合法律。政府违法行使权力要承担责任，违法不作为也要承担相应责任。

(二)完善公务员管理制度，加强对公务员的教育和培训

依法行政是每个公务员的法定义务和职责，加强对公务员的管理，对于保持和提升公务员的素质，推进依法行政，都有积极意义。为此，公务员法规定了完整的公务员管理制度，比如公务员考核制度，专门的考核机关按一定程序对公务员的工作数量、工作质量和工作成绩等全面工作情况进行考察和评定，通过考核，可为公务员的奖惩、升降、培训、工资报酬等管理工作提供可靠依据，从而加强对公务员的激励和监督，对于公务员遵守法律、同违法行为做斗争等应当予以奖肋；公务员有违纪行为或犯罪行为，要给予行政处分或迫究刑事责任；行政机关侵害行政相对人合法权益的，有故意或者重大过失的公务员可被责令承担部分或者全部赔偿费用。

教育和培训是公务员能力建设的基础性工作，是提高公务员整体素质和业务能力的重要途径。要按照规定对新录用人员进行培训，对在职公务员进行更新知识培训以及做好晋升领导职务前的任职培训等。帮助公务员树立依法行政的观念和正确态度，提高依法行政能力。

(三)加快立法，完善依法行政的相关制度

影响我国公务员依法行政能力建设的原因之一就是我国行政管理体制不合理、行政立法工作滞后，缺乏协调。要健全和完善行政组织法，明确规定行政机关职权，以解决当前行政机关职权交叉、重叠、错位等现象；抓紧制定与社会主义市场经济相适应的法律、法规，改变某些经济领域无法可依的状况；制定行政程序法，保障行政民主、公正、效率；清理一些地方性法规，废除那些与国家宪法及法律相抵触的带有地方保护主义色彩的规章制度。对阻碍依法行政的体制和机制进行转换，完善依法行政的相关制度，促使公务员在兵备相当的内在法律素质和依法行政能力的前提下，在行使职责时做出符合法律和行政目的的决定，而不是做出与自身的素养和能力不匹配的行为。比如建立科学高效的行政执法体制，理顺执法机关的职能和相互关系，建立执法机关间的沟通协调机制，减少执法的冲突和扯皮的可能等等。(四)完善监督，加强依法行政的保障

加强行政决策和管理过程的监督，是提高公务员依法办事意识，实现依法行政的关键。要全面推进依法行政，必须把行政行为置于严格的监督之下，创造良好的行政氛围，加强监督要从内部和外部两方面人手。内部方面，上要是认真开展执法检查，并逐步变事后检查为事前控制，从而减少行政决策的失误；认真做好行政复议工作，积极受理行政义议案件，及时纠正违法或不当的行政行为。在外部监督方而，各级行政机关要主动接受党的政治监督、人大的法律监督、政协的民主监督、检察院和法院的司法监督以及大众传播媒介和群众的社会监督。通过接受监督和控制，强化依法办事意识，保证行政行为的合法与公正。

规范权力运作，做到依法行政，强化监督是保证。目前应注意从三方面强化监督： 1.加强对抽象行政行为的监督。抽象行政行为不当，易造成各种矛盾，影响行政。因此，必须加强对抽象行政行为的监督。要认真贯彻宪法和国务院发布的《法规、规章备案规定》，凡是有权行政的机关，对规章以下的规范性文件，依据一定的原则和程序进行备案审查，根据审查发现的问题，分别作出相应的处理。地方各级人民政府应将所发布的规范性文件报送上一级人民政府审查；县级以上地方各级人民政府工作部门应将所发布的规范性文件报送所属人民政府审查。凡与法律、法规、规章相违背的越权设定行政处罚、行政强制和行政收费以及乱立项、乱收费、乱罚款等文件，一律由备案机关予以撤销，或由备案机关责成执法机关改正或撤销；与其他机关的规范性文件相矛盾的，由负责审查的政府部门协调，或者由备案机关裁决，以免造成消极影响和严重后果。

2.加强对具体行政行为的监督。为保证行政执法部门既能积极主动地进行行政执法又不至于侵害公民、法人或其他组织的合法权益，或者在造成侵害后能得到及时救济，就必须加强对具体行政行为的监督。一是要建立法律、法规、规章执行反馈制度。在执行实施前要报送方案，实施后报告执行情况。同时进行必要的检查或抽查，以确保依法行政。二是要建立重大行政处罚的备案制度。应要求作出重大行政处罚的行政机关或组织，将该行政处罚案件连同案卷一同报送有关部门备案审查，发现问题，依照法规分别处理，以确保行政处罚的合法性、准确性。三是完善申诉和检举制度。按照宪法第四十一条规定，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，公民有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。四是巩固和完善行政执法责任制，严格执行奖惩制度。行政执法责任制的核心是把各级行政机关的职权同一视为职责，以责任制约权力。其内涵是将行政主体对外承担的法定职责确立为内部考核目标，其中科学确定考核目标是前提，层层分解是手段，切实做好检查是关键，严格实施奖惩是保障。应以行政主体是否严格实施法律、履行法定职责、维护法制统一和政令畅通、创造良好投资环境和法治环境为考核目标。此外，可以通过行政复议、行政处罚统计制度、错案纠正制度、证件管理制度、执法检查制度等方面加强对具体行政行为的监督。3.建立一整套自上而下、体系严密的外部、内部监督制度和自我约束机制。从外部监督机制来讲，要使宪法、法律、法规规定的监督制度与人大及其常委会的监督，法院依据行政诉讼法实施的监督、新闻舆论监督、群众监督有机地结合起来。从内部监督机制来讲，要使党组织的监督，行政领导的监督，制度监督，同事间相互监督与行政系统内部的监察、审计、财务等监督有机地结合起来，全面推行政务公开、行政执法责任制、过错责任追究制和评议考核制。抵制那种私事公办、公事私办的权钱交易观，制止那种公共权力部门化、拉帮结派、组织权力关系网、各用其权、互谋共利的歪风，防止权力腐败和公职人员的专断，有效保证依法行政的全面推进。

（五）实行行政执法责任制

实行行政执法责任制是依法行政的关键环节，没有责任制，没有权责一致，没有律人和律己的统一，依法行政也就是一句空话。为此，应当采取以下措施:在立法上，根据权力与责任一致的原则，在授予行政机关权力的同时确定相应的法律责任，根据公务员违法行为的性质和程度的不同，规定行政责任、民事责任和行政责任。在确定法律责任时，既规定法律责任的内容和主体，也应规定追究法律责任的机关及公务员和方式。在此法律文件中确定的法律责任应与彼法律文件确定的类似违法行为的法律相均衡。在执法上，应当严格实行违法必究的原则，在行政执法机关内部建立健全执法责任制、评议考核制和错案追究等制度。除法定的免责情形外，任何组织和个人，只要实施了违反行政法规范的行为，都应承担法律责任。只有明确了公务员在依法行政过程中的职权、职责,明确了他们在法律实施中的具体责任范围，依法行政才有保障，公务员也才能成为人民信的过的公仆。

（六）建立和完善公务员依法行政情况的评价和考核制度

评价和考核有利于激励公务员依法行政、积极工作，提高整个公务员队伍的执法素质和行政效率，因而应定期开展对公务员依法行政能力的评价和考核，以了解公务员在日常的执法工作中，是否按照法律、法规和规章的规定进行了执法活动，是否取得了较好的执法效果，是否实现了执法的目的，是否保护了公民、法人和其他组织的合法权益。在进行评价和考核中，要设计一个科学合理的评价体系和考核制度，《全面推进依法行政实施纲要》第37条规定:“要把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容，完善考核制度，制定具体的措施和办法。”公务员依法行政能力的评价体系和考核制度应主要围绕学法、用法等情况展开。要区别领导干部和一般工作人员，领导干部要带头学法、用法、守法，严格遵守宪法、法律、法规和规章的规定，行使权力不越权，履行职责不推诿，善于运用法律手段解决行政管理中的问题和矛盾。对一般工作人员，建立学法、用法制度，增强法律意识，提高法律素质，强化依法行政知识培训，将学法、用法结合起来，引导一般工作人员结合工作实际，不断提高运用法律管理行政事务的能力。这样会积极推动公务员将平时不断强化和推动自我依法行政能力的建设。

第五篇：公务员如何提高依法行政能力

公务员如何提高依法行政能力

如何增强公务员依法行政观念和能力，是我们公务员能力建设的重要内容，也是全面推进依法行政和实现执政为民的重要要求。国务院《全面推进依法行政的实施纲要》对公务员观念和能力建设提出了新的更高要求。贯彻执行《实施纲要》的有关规定，要充分认识公务员依法行政观念和能力建设的重要性和教育培训的重要作用，下大力气增强各级公务员特别是领导干部的依法行政观念，加强制度建设是摆在我们面前的重要任务。

一、公务员依法行政概述

（一）公务员依法行政能力的概念和内容。

公务员依法行政能力是指行政机关工作人员依据依法行政的原则和观念，按照法定职责和权限实施行政行为并承担相应行政责任的能力。根据行政机关与公务员关系的一般法理，公务员作为行政机关的组成要素，本身不是行政机关，不具有独立法律人格，但行政机关的职权是通过公务员实施的。因此，公务员依法行政能力的强弱直接决定行政机关依法行政的水平。

对于公务员依法行政能力的范围，目前尚无统一的认识。一般有两种表述，一是将依法行政的观念与依法行政的能力并列，如国务院《全面推进依法行政的实施方案》中第十节提及的“公务员依法行政的观念和能力”；另一种是将公务员依法行政的观念包括在依法行政的能力之中。

对公务员依法行政能力有两种不同认识： 一是，依法行政能力包括草拟行政法规能力和运用法律、法规实施行政管理能力，并认为有法治观念是公务员具备依法行政能力的前提。二是，依法行政的观念，即要有较强的法制观念和法律意识；依法行政的知识水平，即比较熟悉和掌握通用法律知识和本部门的专业法律知识；依法办事的行为，主要是按行政法治原则办事，依法行政，严格遵循法定权限、法定实体规则和法定程序规则实施行政行为；正确行使行政裁量权，维护行政管理秩序和相对人合法权益。

依法行政能力的基本内容是：有较强的法律意识、规则意识、法制观念；忠实遵守宪法、法律和法规，按照法定的职责权限和程序履行职责、执行公务；准确运用与工作相关的法律、法规和有关政策；依法办事，准确执法，公正执法，文明执法，不以权代法；敢于同违法行为作斗争，维护宪法、法律尊严。

（二）公务员依法行政能力建设的意义

1、增强公务员依法行政观念和能力是全面推进依法行政、建设法治政府的迫切需要。

目前各级行政机关及其公务员的依法行政观念有所增强，依法行政能力有所提高。但是也应看到，依法行政工作还存在不少问题，特别是公务员依法行政的观念和依法行政能力仍然是影响政府机关依法行政水平的制约因素。这就要求对公务员特别是行政机关的领导干部长期不懈地进行教育和培训，增强公务员法制观念，树立依法行政的正确态度，提高依法行政的水平。

2、增强公务员依法行政观念和能力是公务员能力建设的鲜明主题。

公务员担负着改革开放和现代化建设的规划、组织和实施的重要责任，新形势和任务对公务员能力建设提出多方面的要求。公务员不仅要有较高的政治和业务素质，还要有较高的法律素质，无论是进行决策还是实施管理，都必须合法有效地运用权力。特别是随着改革开放的深入发展和市场经济的不断完善，法律已经成为国家政治生活、社会生活和公务活动的重要内容。

3、增强公务员依法行政观念和能力是执政为民的要求。

在我国，人民是国家和社会的主人，政府是人民的政府。公务员本质上是人民的公仆，公务员手中的权力本质上是属于人民的。贯彻“三个代表”重要思想，要求我们正确对待和行使手中的权力，坚持依法行政，做到用权为民。

二、公务员依法行政能力建设的基本要求和制度。

（一）法律、法规、规章中的确立的有关制度。

1、在各级领导干部中继续实施法制宣传教育。

各级领导干部包括行政机关领导干部尤其要带头学法、守法、用法，增强法制观念特别是宪法观念，做到依法决策、依法管理；各级公务员应当深入学习、熟练掌握与本职工作相关的法律法规，做到依法行政。

2、依法行政是各级公务员的法定义务和职责。

行政机关及其公务员依法行政是依法治国的基本要求，对依法治国基本方针的实行，具有决定性的意义。根据《国家公务员暂行条例》，公务员必须履行遵守宪法、法律和法规，依照国家法律、法规和政策执行公务，保守国家秘密和工作秘密等义务。

3、公务员考核制度。

行政机关按照管理权限，对公务员的德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩。公务员的考核分为平时考核和考核。考核结果作为对公务员的奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的依据。

4、公务员奖励制度。

公务员遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的；同违法违纪行为做斗争，有功绩等表现之一的，应当予以奖励。

5、公务员责任追究制度。

（1）根据《国家公务员暂行条例》，公务员必须严格遵守纪律，不得有违纪行为。公务员有违纪行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。（2）根据《国家赔偿法》，有故意或者重大过失的公务员可被责令承担部分或者全部赔偿费用。（3）许多法律规定，对有违法行为的公务员依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。

6、公务员培训制度。

公务员培训分为：对经考试录用进入国家行政机关、担任主任科员以下非领导职务人员的初任培训、对晋升领导职务人员按照相应职位的要求所进行的任职培训、根据专项工作需要对国家公务员进行的专门业务培训和对在职人员以增新、补充、拓宽相关知识为目的的更新知识培训。

（二）政策措施和其他规范性文件中确立的有关制度。

1、提高领导干部法治观念和依法办事能力。

（1）领导干部学法制度。一是集中学习；二是党委（党组）中心组学习；三是自学。

（2）领导干部学法考试考核制度。

定期开展考核工作，按照“条块结合，以块为主”的原则，由各级党委组织部门、宣传部门和政府司法行政部门等有关部门共同组织对领导干部进行法律知识的考试考核。考试可采取闭卷考试、开卷考试及提交论文等形式进行。考核可与干部考核一起进行。

2、提高公务员法治观念和依法行政能力

（1）公务员学法制度。内容上分通用法律知识和专门法律知识两大部分。采取自学与集中培训相结合，以自学为主的形式。各地区各部门可以采取脱产办班、专题辅导、举办讲座、研讨会、交流会等形式组织学习。

（2）公务员学法用法考试、考核和证书管理制度。通用法律知识的统一考试有中央有关部门组织；专门法律知识的考试由各部门自行组织。考试成绩登记在国家公务员培训证书上，作为公务员考核、任职、定级和晋升职务的重要依据。公务员参加由政府人事部门组织或认可的初任培训、任职培训、专门业务培训、更新知识培训及其它类型的培训均应在证书上登记；政府人事部门对培训证书实行不定期验证。

三、《实施纲要》对公务员依法行政观念和能力的基本要求及其发展。

（一）不断提高各级领导干部依法决策、依法行政和依法管理的能力。

加强行政机关领导干部学法工作，充分发挥领导干部在学法工作中的示范带头作用 ；定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训 ；积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度 ；把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级政府社会经济发展的考核内容。

（二）提高行政机关工作人员依法行政的能力和水平。

提高行政机关工作人员依法行政的能力和水平的主要措施是：建立行政机关工作人员学法制度 ；强化依法行政知识培训、教育和宣传。

（三）建立和完善行政机关工作人员依法行政考核制度。

要把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容，定期开展对公务员依法行政能力的考核工作，并完善考核制度。

（四）积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境。依法行政是对行政机关及其公务员的基本要求，但营造全社会良好的环境，有利于将全面推进依法行政建立在更加广泛深厚的群众基础上。《实施纲要》明确要求逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。

（五）《实施纲要》对公务员依法行政观念和能力建设的发展。

具体表现在：《实施纲要》明确提出了公务员依法行政能力的概念，将“不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力”单列一节，体现了公务员依法行政能力在公务员通用能力框架中的地位和对提高公务员依法行政观念和能力建设的重视。《实施纲要》总结了《关于加强领导干部学法用法工作若干意见》实施以来的经验，对担任领导干部的公务员提出了更高的要求。《实施纲要》在1999年国务院《关于全面推进依法行政的决定》中提出“要不断加强对行政执法人员的教育和培训，提高他们的政治素质和业务素质”基础上，进一步突出了教育和培训在公务员依法行政能力建设的中的重要地位，要求实行领导干部的学法制度，定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训；要求建立行政机关工作人员学法制度，强化依法行政知识培训。《实施纲要》强调把依法行政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级政府社会经济发展的考核内容。《实施纲要》明确提出，应积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度；建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度，并把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容。并要求完善考核制度，制定具体的措施和办法。

四、贯彻落实《实施纲要》应注意的主要问题。

《实施纲要》规定了行政机关工作人员依法行政能力建设的主要措施，为提高公务员依法行政观念和能力指明了方向。但应看到，当前的依法行政工作还存在不少问题，依法行政工作还远远不能适应法律和《实施纲要》的规定以及形势发展的要求，这既有观念上的原因，能力上的原因，更有深刻的体制和社会原因，全面推进依法行政将是一个长期而艰巨的任务。根据十六大提出的政治建设和政治体制改革的要求，贯彻实施《实施纲要》，努力提高各级公务员的依法行政观念和能力，应注意的问题是：

（一）充分认识依法行政能力建设在公务员能力建设中的作用。

随着依法治国方针的实施，依法行政逐步深入人心，依法行政将成为各级公务员的主要工作任务之一。各级政府和政府部门应从战略的高度充分认识加强公务员依法行政观念和能力建设的重要性。

（二）确立教育和培训在公务员依法行政能力建设中的应有地位。

教育和培训是公务员能力建设的基础性工作，是提高公务员整体素质和和业务能力的重要途径。帮助各级公务员树立依法行政的观念和正确态度，提高公务员依法行政能力，将成为对公务员教育和培训的主要内容之一。要把依法行政的教育作为对各级干部执政为民、贯彻实践“三个代表”重要思想的重要内容之一。

（三）将依法行政教育与学习实践“三个代表”重要思想和公务员行为规范相结合。

一是把依法行政教育和学习实践“三个代表”重要思想结合起来，自觉坚持全心全意为人民服务的宗旨，树立依法行政的正确态度，提高依法行政的自觉性；二是要把依法行政教育和公务员行为规范教育、职业教育结合起来，深入贯彻依法治国和以德治国的重要思想，在学法用法和坚持依法行政的同时，加强行为规范和职业教育，促进依法行政。

（四）对行政机关领导干部与一般公务员要区分层次，分别提出要求。

行政机关领导干部的职位要求与一般公务员不同，其工作不仅有实施或执行的职责，而且有行政决策、宏观规划和监督管理等职责，管理幅度加大、决策层次提高，面临的问题更加复杂、综合和宏观，需要其具有更高的素质和更强的能力；不仅要求本人要做到依法办事，还应以身作则，抓好执法队伍建设，提高执法队伍整体素质等等。加强领导干部学法工作，强化广大干部的法制理论素养、宪法观念和与本职工作相关的法律知识，有助于培养领导干部依法运用权力、依法制约权力的意识；有助于提高领导干部遵纪守法、廉洁奉公的自觉性，提高领导干部依法决策、依法行政、依法管理、依法办事的能力和水平；有助于克服以言代法、以情代法、以权压法的现象，以自己的模范行动带动广大人民群众，在全社会形成学法、用法、守法、护法的良好风气。

（五）下大力气培育和提高行政机关工作人员、特别是各级领导的法律意识。

一是树立职权法定和权责统一的观念：任何行政职权的取得和行使都必须符合法律。承担责任是现代法治政府的第一要义，政府的权力来源于人民，政府理应承担起与权力对等的责任，对人民负责；政府违法行使权力要承担责任，违法不作为也要承担责任。二是树立法律权威的观念：各级行政机关及其工作人员要带头尊重法律、崇尚法律、遵守法律，维护法律的权威，严格在宪法和法律的范围内活动。任何机关和个人都不能有超越于宪法和法律或者凌驾于宪法和法律之上的特权，不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。三是依程序行政的观念：在当前情况下，依法行政特别要树立依程序行政的观念，完善行政程序方面的法律制度，做到：任何行政机关及其工作人员在作出影响行政相对人的行为时，必须遵守法定程序；行政机关在行政决定过程中应当平等对等行政管理相对人；与相对人存在利害关系时应当回避；在作出不利于相对人的行政决定时应当给予陈述和申辩的机会。

（六）加强培训机构、教材和师资队伍建设。

要统一规划、组织编写一批适应各级公务员依法行政教育和培训的高质量的教材，或将依法行政内容列入有关公务员教育和培训教材中，并鼓励各部门编写具有部门管理特点的依法行政教育和培训教材或将依法行政内容列入有关部门公务员教育和培训教材中。选聘政治业务素质合格、专业结构合理的教师充实师资队伍；另一方面，要通过教师进修、集体备课、观摩优秀教师授课等方式提高教师教学水平和业务能力，逐步建立一支规模适当、素质优良的专兼职结合的依法行政教育和培训师资队伍。

（七）建立健全公务员培训激励约束机制。

要完善和落实培训和使用相结合制度，把学法和用法结合起来，紧密联系本职工作，解决工作中遇到的实际问题；要定期开展对公务员依法行政能力的考试考核工作，把公务员学习法律知识和公务员学法用法考试考核结果以及学法用法情况，作为考核的重要内容和任免、晋升和奖惩、辞退的依据之一。