试论村民自治中“两委”矛盾的现状与对策

第一篇：试论村民自治中“两委”矛盾的现状与对策

龙源期刊网 http://.cn

试论村民自治中“两委”矛盾的现状与对策 作者：冯国卿 何乐嫔

来源：《沿海企业与科技》2008年第10期

［摘要］在实施村民自治的过程中，如何正确处理好农村党支部与村委会的关系，是乡村治理的一个重要课题。因此正确处理好农村党支部与村委会的关系,既是全面加强农村党组织建设,推进农村民主建设的需要，也是新形势下促进农村经济和社会和谐发展的必要条件。文章着重从农村党支部与村委会矛盾关系的现状出发，通过对存在的问题及造成问题的原因进行分析，提出正确处理好村党支部与村委会关系的对策及建议。

［关键词］村民自治；党支部；村委会；矛盾；对策

［基金项目］广西研究生教育创新计划资助项目，编号：A32060

［作者简介］冯国卿，广西大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：政府行为与公共政策分析，广西南宁，530004；何乐嫔，广西大学新闻传播学院硕士研究生，研究方向：网络传播，广西南宁，53000

4［中图分类号］ D638 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1007-7723（2008）10-0082-000

2一、当前“两委”矛盾冲突的状况

在实行村民自治的过程中，村党支部与村委会的不和谐或多或少都存在着，其主要表现在以下三个方面：

（一）党支部大权独揽，村委会形同虚设

村级党组织对于村民委员会的越权往往表现为党支部书记个人的越权和集权，事无巨细都大包大揽。不仅冲击了村民委员会的正当职权和村民的民主权利，限制了村委会作用的发挥，而且也破坏了党内的民主。有的村支书独揽村里的财务，财务收支不仅不与村民或其他村干部讨论决定，而且还自己同时兼任会计和出纳，自己一人收取现金、保管现金、支付现金；或者尽管会计出纳由他人担任，但仍然是支书自己收钱、自己签字、自己支出，最后只把条子交给会计和出纳，使会计和出纳形同摆设。

（二）村委会过度自治，村级党组织无法领导，体现不出核心作用

部分村委会主任认为支部是抓虚的，村委会是抓实的，村里的事由主任说了算，遇事不同党支部书记商量，擅自主张。而有的村党支部书记由于自身素质低、能力差，对村委会不会领导、不善领导，导致“两委”关系错位，党支部领导相对弱化。更有甚者，在“村霸”控制了村民

委员会的一些农村，党支部一味退缩，不能依法对村民委员会实行领导和监督，不能充分支持和保障村民开展自治活动、行使民主权利。

（三）村党支部和村委会各自为政，对抗“分家”

村支书和村委会主任都想把权力完全集中到自己手中，但是都没有完全成功，二者经常分庭抗礼、以争高下，处于对峙的态势，引起党支部和村委会，党支部书记和村委会主任的矛盾冲突。由于双方的不配合造成村里的工作难以正常开展，使村民自治的发展严重受阻。

二、“两委”矛盾的成因分析

村党支部与村委会矛盾产生的原因是多方面的，既有客观原因，也有主观原因。总的来说，有以下几方面：

（一）“两委”干部素质不高

虽然直选后农村“两委”干部的整体素质有了明显的提高，但是，“两委”干部还存在着这样那样的问题和不足。有的认识有偏差，不少村支书就认为，现在虽然实施村民自治，但是《村民委员会组织法》规定村级党组织要“发挥领导核心作用”，那就是在村里党支部要说了算，村支书是一把手，村里的事最后都得支书拍板。而相当多的村民委员会主任则认为：现在搞村民自治了，我是村民选上来的，大事小事就得我说了算，党支部应该靠边站。有的不善于处理复杂关系，驾驭能力比较差，在工作中常常自以为是，不注意工作方式技巧，不能很好地与人沟通；有的思想作风不严谨、不民主，办事不公道，工作作风不踏实，依靠家长式作风来推行工作，方法简单、粗暴；有的缺少知识、技术和率领农民共同致富的本领，守摊子、混日子，村庄面貌长期得不到改观；有的对新时期的农村人民内部矛盾束手无策，不敢处理、不会处理，影响了农村的稳定；有的缺乏农村工作经验，领导能力和水平不高，根本不懂农村基层组织的工作程序，根本不知道村干部怎么当；有的政策水平不高，法治观念淡薄，依法行政的水平和能力较低;也有个别的村委会或者党支部甚至被家族势力和宗族势力所左右，使村里的歪风邪气盛行，正气得不到伸张和保护。这样的“两委”干部必然不会很好地处理好“两委”关系而导致关系紧张，制约村民自治的健康发展。

（二）“两委”工作机制不健全

农村“两委”工作职责不清，《村组法》规定过于笼统，责权划分过于笼统，职责重叠，权力交叉，使村里事实上存在着两个决策中心。一部分村委会主任认为村委会有依法管理集体所有土地和财产的职责，因此，上任伊始先和书记争印章、要财权。而一些村党支部书记认为财权是村务工作的核心，作为第一当家人，理应把握财权，否则领导核心作用也无从体现。在财产支配上的冲突，集中反映了政策规定不清的后果。同时，“两委”在某种程度上代表着不同的权力和利益，在特定情况下发生冲突在所难免。在目前农村的实际管理中，村党支部扮演着政府“代理人”的角色，执行的是“政务”，代表的是国家利益、整体利益。而村委会是村民的“当

家人”，反映的是村民的利益，代表着局部利益。尽管国家利益和农民的根本利益是一致的，但不能否认，在特定的时期和特定的条件下，两者还存在一定的矛盾冲突，这也是引发农村“两委”矛盾的深刻原因。

三、如何正确处理农村“两委”关系

农村“两委”是党联系群众的桥梁和纽带，“两委”关系的好坏，直接影响到农村改革、发展和稳定的大局，关系到党的路线方针政策能否在基层得到贯彻落实。正确处理好“两委”关系，加强村党支部建设，逐步完善村民自治机制，有利于进一步增强农村基层班子的战斗力，对于壮大农村集体经济、增加农民收入、保持农村稳定具有十分重要的意义。

（一）加强对农村干部的培训

村级党组织与村民委员会的关系需要党支部的干部与村委会的成员在村民自治的实践中去把握和处理，而我国农村村级干部素质相对不高却是一个不争的事实。因而有针对性地加强对村级干部的业务素质和政治素质的培训就非常重要了。乡镇党委要组织村民委员会主任、党支部书记集中培训，使他们对村民自治以及他们二者之间的关系形成一个正确的认识，从而有效地避免日后工作的不协调。因为我国农村政治在整体上呈现出非制度化的特征，在村级党组织与村民委员会的关系问题上表现尤甚。这种制度化的建设，除了制度自身的建设之外，还要花大力气加强对政治主体的训练和教育。具体到村级党组织与村民委员会的关系上，我们还必须要教会村级干部在实践中正确认识、把握和协调他们的关系。

（二）加强党组织建设，发挥党支部的核心作用

精心培养和选拔支部书记，切实转变党支部的领导方式和领导方法。村党支部在工作中要认真落实《村民委员会组织法》，积极支持和保障村委会依法行使职权;村党支部要依法规范自身行为，按照《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定，建立和完善必要的工作制度，使党支部工作有章可循、有法可依，这是正确处理农村“两委”关系的前提和基础。

（三）建立规章制度，规范“两委”工作

乡镇党委和政府要深入到村具体指导，建立和完善村级党务、政务的决策、管理、监督等制度，在新农村建设中，主要抓好村党支部工作制度、村两委联席会议制度、村委会重大事项向党支部请示汇报制度、驻村人员列席村两委会议制度、村委会工作制度、村民管理制度、村务公开制度、民主评议村干部制度、村级财务管理制度、村级档案管理制度等，并规范上墙或存档。要进一步明确“两委”的职责范围，明确村党支部书记和村委会主任及其成员各自的工作职责，科学制定相应的村党支部、村委会任期目标责任制，并由乡镇党委和政府每季度考核一次，形成绩效考核制度，兑现奖惩；要进一步健全村民代表会议制度，每年召开村民会议，研究重大村务决策，提高村务工作的透明度。另外，也要建立健全“两委”工作监督机制，强化群

众监督。村里的各项工作都置于党员、群众的监督之下，特别是重大村务决策、财务支出、民主评议村干部等项工作的各个环节都予以公开，广泛接受人民群众监督。

四、结语

村级党组织与村民委员会之间的关系是我国最低一级的“党政关系”，它一方面关系到中国共产党在中国农村的领导地位问题；另一方面也关系到村民自治能否健康发展的问题。因而，重视村级党组织与村民委员会之间的关系，处理好它们之间的关系有着非常重要的理论和现实意义。

［参考文献］

［1］金太军,施从美.乡村关系与村民自治［M］.广州:广东人民出版社,2002.［2］蒋华勤.村民自治研究［M］.宁波:宁波出版社,2003.［3］何泽中.当代中国村民自治［M］长沙:湖南大学出版社,2002.［4］景跃进.村民自治，两委关系以及中国政治转型［EB/OL］.中国改革论坛,2005.［5］席富群.关于解决村民委员会与村级党组织矛盾的若干思考［EB/OL］.中国农村研究网,2004.［6］陆福兴.提高基层党组织的执政能力，化解农村“两委”矛盾［EB/OL］.中国政治学网,2004.

第二篇：浅论村民自治中的村务公开问题与对策

内容摘要

村务公开制度是村级基层组织党风廉政建设制度的一项重要内容。这项制度的实施对于加强农村基层党风廉政建设，规范村干部工作行为，促进村干部廉洁务实，保障农民切身利益，维护农民的合法权益，确保农民权益平等，密切党群、干群关系，推进农村政治文明建设，充分调动人民群众积极性和创造性，推动农村经济社会发展，都有着极其重要的意义。

【关键词】村民自治 村务公开 问题 对策

浅议村民自治中的村务公开问题与对策

改革开放以来，村民自治在我国已经推行了 20多年，在当前新的形势下研究村务公开，对健全和完善我国的村民自治理论，推进农村政治文明建设，充分调动人民群众积极性和创造性，推动农村经济社会发展，加强民主监督对于加强基层民主建设、促进农村稳定具有重要的意义。早在1998年10月14日，中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，指出“为了更好地调动广大农民的积极性和主动性，促进农村各项改革和建设事业的全面发展，必须进一步扩大农村基层民主”，并突出强调“凡是村里的重大事项和群众普遍关心的问题，都应向村民公开”。此后，中央、省、市、区先后下发了有关文件，要求全面推行政务公开、村务公开工作，但是，在实践中，村务公开工作一直未能得到有效落实，为了推进基层村务公开工作的正常开展，本文拟从以下几方面对村务公开过程中出现的问题和解决对策作初步探讨。

一、实施村务公开过程中出现的问题

村民自治这种基层民主形式在我国被学术界被称之为“草根民主”，对农村社会政治稳定和经济发展发挥了极大的作用，对国家层面的政治体制改革的民主进程有着不可低估的潜在的推动作用。进入新世纪后，各地农村都在推进建设社会主义新农村工作，村务公开作为我国农村基层民主建设的一项重要制度创新凸现出来，村务公开在取得成就的同时，也出现了许多亟待解决的问题。

1、机制不健全，缺乏宣传力度与互动（1）应付敷衍，公开不规范。虽然所有的农村都推行了村务公开，但从公开所要达到的目标要求来衡量，仍然存在不够规范、不够完备的地方：一是公开不及时。对项目、资金的公开往往在项目结束，资金耗尽，甚至群众告状后才公开，事前“计划不公开”，事中“操作不公开”，事完“决算不公开”，往往是群众上访，举报后再草草公开；二是公开地点和形式太单一。几乎所有的村只有村办公室附近的一个公开栏，有的村就连一个公开栏也不完整，现在的村都是在原有几个村的基础上合并的，管辖范围相对较大，对于不在办公室附近居住的群众，很难有机会看到公开内容，再说公开形式多数是用粉笔书写，公开栏又没有防护措施，公开过程中仅仅是贴出去了、写出去了，有时还会出现还没等到群众看见就被撕掉、擦掉了，村务公开走过场；三是公开内容不完整。有些村务公开的内容都是些不痛不痒的，而对群众比较关注的热点、重点问题遮遮掩掩，不愿公开甚至不公开、半公开、避重就轻。

（2）缺乏联系，衔接不紧密。目前，在推行村务公开中，村务公开的主体是村级干部和与村集体经济的有关对象，监督的主体应是广大村民，但目前二者之间还缺乏有机联系，互动性不够，存在两张皮的情况。

在村务公开过程中出现的上述问题，不是一个孤立的问题，而是中国农村村务公开出现的普遍问题。这些问题的形成不是一两天的事情，而是日积月累形成的。中国农村的整体发展比较落后，各方面发展得比较缓慢。尤其是基础设施方面和文化层次存在很大的差异，例如，农村文盲的比例占农村人口很大的一部分，受教育程度很低。这些都不同程度地给村务公开工作的开展带来了很大的困难。

2、领导部门乏力，缺乏有效管理

（1）疏于监督，机制不完善。一方面，一些村没有完善以“村民会议、村民代表会议、民主理财小组和村务公开监督小组”为主体内容的监督制度，有的村虽然有上述制度，但却是摆设，形同虚设，没有真正发挥应有的作用。另一方面，村务公开缺乏必要的制度保证，仅以会议安排部署进行操作，遇到上级领导检查时匆匆交帐，没有把公开作为一项长期工作来抓，缺乏制度约束。

（2）多头管理，渠道不顺畅。围绕村务公开工作，各职能部门都作了大量的工作。但也出现了多头管理、沟通协调不畅的问题。纪委、组织部、民政局、农业局、财政局等多家单位分别从不同的角度抓该项工作，职能互相交叉，又没有很好的联席会议制度，不利于提高工作效率。村务公开是我国社会主义新农村建设的重要组成部分，同时，村务也是我国村民自治制度的重中之重。从小的方面来看，村务公开出现的上述问题将直接影响村务公开在广大农村的开展。从而造成村务公开的执行力不强，贯彻不力。无法有效地调动广大村民村务公开工作的参与热情。村务公开工作缺乏生机和巨大的创造力。从大的方面来看，它将很大程度上影响着我国社会主义新农村建设的步伐和质量。另外，村务公开出现的问题对我国村民自治制度的顺利开展也会产生不良的影响，甚至关系到村民自治制度的成败。

3、缺少操作规范性，不注重实效性

（1）忽视反馈，效果不明显。对有些事项的公开，只重公开的形式，而轻公开后的结果，有公开无落实，很少认真考虑公开后如何搜集群众的反馈意见，认为公开后就万事大吉。尤其是有些村对干部群众提出的意见建议以及举报的事项不能正确对待，该正确答复解释的不答复解释，该及时整改解决的不整改解决，导致群众集体上访或越级上访，引发事态，激发矛盾。

二、村务公开中出现问题的原因分析

1、基层干部认识不到位

村务公开的目的是“给群众一个明白，还干部一个清白”，对于防止干部暗箱操作，缓解农村干群关系，维护和谐稳定的农村关系发挥着重要的作用。但是，一些村（居）干部没有认识到村务公开的重要性，对村务公开这一民主管理制度缺乏全面系统的理解，因而导致思想上重视不够，没有把村务公开变成自觉行动。有的村干部知道村务公开会让那些对自己不利的信息和证据被村民知道，影响自己在村内的威信，从而不想或不愿公开，有些地方出现的群众上访和群体性上访正在村务没有公开或者没有及时公开造成的。此外，部分镇乡干部的认识不到位也是一个重要的因素。因为在目前村务公开工作的主要管理者是民政部门，作为县的民政部门，对于几百个村来说显得是鞭长莫及，而主要依靠镇乡来管理。所以镇乡干部的认识在一定程度上影响着村务公开的有效施行。

2、基层干部素质不到位,指导帮助有不足

上级对村务公开工作指导有时不够及时，有的指导缺乏针对性，只停留在一般号召上，对村委会做好村务公开工作的支持帮助不够有力，致使一些村委会缺乏开展村务公开工作的基本条件。干部的职责是恪尽职守,而一些素质差的村干部，不仅不认真贯彻党的方针政策，反而借机优亲厚友，办事不公，从而隐瞒事实不予公开。一些镇乡出现的在评定农村低保上严重不公的现象正说明这一点。

3、上级部门监督力度不足，群众监督有差距

中央颁布了村务公开的政策，我省、市、区也出台了村务公开的实施办法，但到了村一级却是“雷声大雨点小”。原因是镇街一级只追求轰动效应而不注重质量和实效，仅以发个文件、开个会议、建个公开栏的形式，却没有进一步去抓监督考核的环节。村务公开与村干部的考核不挂钩，使村务公开成为虚设。由于村民对村务公开相关的知识知道太少，提不出什么有针对性的意见，因而不会监督；有的村民提过意见但没有答复，因而不愿监督；有的担心提意见遭打击报复，因而不敢监督。一些乡镇对村务公开重视不够，精力投入不足，使对村务公开的监督乏力。

4、落实考核有欠缺

一些地方对村务公开工作有布置没检查，使布置流于形式；抓村务公开工作有制度，但落实不够，导致制度约束力不足；对村务公开工作虽有考核，但考核措施不硬，考核结果使用不够，致使考核成了过场。

三、解决村务公开存在问题的对策

针对以上分析，笔者认为，要解决好村务公开存在问题，应遵循以下几个方面的原则：

1、民主原则

村务公开是农村基层民主形式，民主是村务公开的精髓，坚持民主原则是其题中应有之义，它要求在村务公开过程中必须充分发扬民主，通过民主形式实现村务公开。民主原则要求村务公开在范围上具有广泛性。村务公开是全体村民参与的民主活动。民主原则要求村务公开在参与上具有直接性。村务公开的主人翁是村民，村务公开的依靠力量是村民，没有村民的直接参与，就没有村务公开，也就没有基层的直接民主。因此，在村务公开中贯彻民主原则，必须以村民的直接参与为基础和前提，一切为了村民，一切服务于村民，一切依靠村民，使村民能够直接行使民主权利。

（1）进一步完善法规政策，强化制度的激励约束机制。强化制度的激励约束机制。一是强化县乡党委、政府的责任。市一级应该依照《村民委员会组织法》、《通知》、《意见》和省级的《村务公开实施办法》制定出可操作的实施细则，将县乡党委和政府的岗位考核和政绩评估纳入村务公开工作的评价体系之中来。二是加大村务公开工作在民政系统评估体系中的分量。民政部门作为村务公开工作的牵头部门，应该将村务公开和民主管理工作单立一条，纳入民政部门工作人员的岗位目标责任制，作为评优评先和奖惩的重要条件。三是完善村干部的奖惩评价机制。一方面，可以将村务公开和民主管理工作的进展作为村干部日常工作的一个子项目，置于上级政府部门和村民的评价标准之中;另一方面，也可以尝试将村务公开与村委会选举结合起来，把村务公开作为村委会候选人(至少是村主任候选人)的一项入选条件之一，写入村委会选举办法中，实行任前承诺制，使村民的监督从事后转向事前这些都有利于提高村干部村务公开的主动性和积极性，变过去的“要我公开”为“我要公开”。

（2）强化村民的制度化参与，疏通村民的表达渠道。村民的制度化参与及其相应的表达渠道是村务公开活动的重要机制，也是村务公开工作的最根本和最基础的保障。首先要充分发挥村庄内的各种自治组织的功能。具体而言，要强化村民代表会议和村民会议在村庄治理中的地位与作用，并加强“两会一组”(即村民代表议事会、村民代表监事会和民主理财小组)成员对村级财务的监督与管理。最后，要理顺村内各级组织的关系。一般来讲，村庄内主要有两类组织机构:一类是权力机构，即村民代表会议和村民会议;另一类是工作机构，即村民委员会和村民小组，不过税费改革后基本上都取消了村民小组这一级组织村民委员会是村级的常设机构，是村庄事务的具体执行者，其权力来源于村庄的权力机构，它与村民之间是委托一代理关系，只不过是代表全体村民来对村庄进行治理;村民代表会议和村民会议是村庄的最高权力机关，对村庄公共事务享有最终的决定权。只有分清这两类组织形式的不同功能与地位，理顺两者之间的关系，才能有效防止村民自治不致于演变为村委会自治，保障村民的参与权利与表达要求。

2、依法公开原则

所谓依法公开，是指村务公开的相关内容、时间、形式要按照国家的相关法规为依据。充分发挥法规对村务公开的指导作用，切记按国家的法规、政策办事。村务公开的时间要按照国家明确规定的一年公开几次？什么时间公开？公开的内容也要按相应的规定予以公开。这样既符合了我国的“依法治国”大环境的要求，也符合了“依法治村”小环境的起码要求。（1）继续坚持各级党委和政府在村务公开和民主管理工作中的地位和作用。各级党委和政府作为村务公开和民主管理工作的领导机构，理应担负起主要责任，切实发挥其在本区域范围的组织和综合协调能力，把村务公开作为农村工作的重点问题来抓。

（2）强化各级村务公开领导小组的工作力度，加强民政部门的整合力量。当前应该强化各级村务公开领导小组的工作力度，使其在本行政区域范围内对村务公开工作进行全方位的调配与规范，这样就可以防止政出多门，浪费资源，为村务公开工作铺好路，架好桥。另外，还要通过行政强化和经费投入等方式加强民政部门对村务公开配合协作部门的整合力量。

（3）将村务公开工作经费纳入财政预算村务公开工作是一项长期性的系统工程，必须有充足的经费保障。鉴于当前民政部门经费较为紧张的现实状况，政府部门应为村务公开工作提供专项资金，将村务公开的工作经费统一纳入财政预算。

3、党的领导原则

江泽民在十五届三中全会指出：“党管农村工作，是我们党的一个传统，也是一个重大原则。”同时他还指出：“扩大农村基层民主，要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，充分发挥乡（镇）村基层党组织的领导核心作用。”村务公开是党领导下亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造，是在党的领导下的村务公开。我国的宪法和《村民委员会组织法》是在党的领导下制定的，体现了党的政策和主张，其贯彻实施，只有在党的领导下才能做好。坚持党的领导和实行村务公开不仅是统一的，不矛盾的。因此，村务公开必须始终坚持党的领导原则，自觉接受党的领导，是村务公开工作有序进行的重要保障。

（1）构建科学、长效的培训体系。当前村务公开和民主管理工作中存在着县乡领导机构、村干部和村民的认识问题，而这三个层次的人员处于村务公开工作的最前线，对这项工作有着决定性的影响。因此，尽快启动对这三个层面的人员进行相关的培训是很有必要的。

第一，将村民自治纳入党校教学内容。党是我们各项工作的领导核心。党员在农村工作中也起着带头的作用，党员的素质、对农村工作的认识程度尤其是对村民自治意义与价值的认同是村务公开工作的必备要件之一。而党员的重要学习场所之一就是各级党校，通过党校这个平台将村民自治和村务公开相关的理沦知识和操作技术灌输给各级党组织和每个党员是一个效果比较显著的好办法。

第二，对村干部建立经常化、长效的培训机制。村干部是村务公开工作的具体执行者，对村务公开工作的开展作用极大。上级部门应结合村庄的具体实情开展经常化的、成效显著的培训体系。

第三，启动对村民代表、村民财务监督小组成员和普通村民的培训工作。《村民委员会组织法》第一条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民自治和村庄的各项工作固然需要政府部门自上而下的推动，但最终还是在于村民自身的力量，后者才能保证村民自治的持久顽强地开展起来。而这都需要村民民主法治意识认识能力、实践能力的提高。在村务公开工作中，村民代表和村民财务监督小组成员的培训工作显得尤为突出，应该通过不断的理沦学习，政治技能和实践技巧的培养来提高他们的民主能力，并对普通村民形成示范效应。

（2）深化宣传教育，不断提高认识。要充分利用各种方式和渠道，广泛宣传村务公开的目的、意义、方式、方法、要求和标准，让乡村干部克服思想顾虑，树立法制观念，切实解决怕公开、担心公开、不愿公开、不敢公开、不重视公开和不懂公开的问题。同时，广泛深入地宣传群众的知情权、参与权、监督权和决策权，充分调动他们参与村务公开的积极性和主动性，切实解决群众不关心、不参与、不会监督、不敢监督等问题，为村务公开奠定坚实的思想基础。同时，要将村务公开的有关法律法规和政策性文件尽快进行汇编，下发致各村（居），并加强对村干部的培训，使村干部全面掌握相关的法律法规和政策，熟悉村务公开工作的具体操作程序，掌握开展村务公开的基本知识，进一步明确各自职责，自觉养成接受群众监督、尊重群众意愿、办事透明公开的工作方法。

参考文献

1.陈浙闽.村民自治的理论和实践[M].天津:天津人民出版社,2000 2.王禹.我国村民自治研究[M].北京:北京大学出版社,2004.7 3.张建平.当前村务公开存在的问题及对策[J].先锋队.2006.（18）4.黄迁海.村务公开要与时俱进[N].中国乡村发现，2007.3 5.郑玉芬.村务公开工作的问题成因及对策[J].福建农业，2008.（01）

第三篇：论文-村民自治在现阶段的突出矛盾及对策

XX大学 毕业论文

题 目 村民自治在现阶段的突出矛盾及对策

姓

名 教育层次

学

号

分

校

专

业 教 学 点

目 录

论文摘要—————————————————————————————（2）关键词——————————————————————————————（2）正文———————————————————————————————（2）

一、现阶段村民自治存在的突出矛盾—————————————————（2）(一)日益扩大的民主参与需求与制度供给不足之间的矛盾————————（2）(二)不断增长的民主发展需求与相对滞后的民主发展环境之间的矛盾———（4）

二、现阶段村民自治存在的突出矛盾原因分析—————————————（6）

（一）村委会与乡镇政府矛盾冲突的原因分析—————————————（6）

（二）村委会与党支部矛盾冲突的原因分析——————————————（7）

（三）村委会与村民矛盾冲突的原因分析———————————————（7）

三、解决现阶段村民自治中突出矛盾的对策——————————————（8）

（一）提高村民和村干部的素质，为搞好村民自治培育合格主体——————（8）

（二）明确权责关系，最大限度地减少对村民自治的行政干预——————（9）

（三）理顺“两委”关系，促进村民自治高效运行————————————（9）

（四）加快发展农村经济，为村民自治奠定物质基础——————————（10）参考文献————————————————————————————（11）村民自治在现阶段的突出矛盾及对策

｛摘要｝：

村民自治制度是我国农村政治生活的一项重大变革，它的实施对于维护农村社会稳定，促进农村经济社会发展具有极其重要的理论和实践意义。如何推进村民自治、加强基层民主政治建设是我国政治制度建设研究中的一个重要课题。本文探讨制约这一制度实施的主要因素，并提出加强和推进村民自治的若干思考。

｛关键字｝：村民自治；农村发展；矛盾；问题；对策

当前，中国农村的村民自治取得了长足的发展。然而，受体制、观念等方面的影响，部分地区村民自治的运行往往偏离了有序规范的运行轨道，村委会面临一定的矛盾冲突。本文通过对村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突的分析提出了相应的解决矛盾的对策，以期推动中国农村基层民主的有序发展。

一、现阶段村民自治存在的突出矛盾

实行村民自治制度，其实质就是实现乡村治理的民主化，将村庄治理的权力归还村民群众。推行村民自治以来，中国农村基层民主政治的进展相当迅速。但是，在现阶段村民自治发展中，也形成了一系列突出矛盾。

(一)日益扩大的民主参与需求与制度供给不足之间的矛盾

“民主化必须与制度化相匹配。中国农村村民自治是一种制度化的民主形式，即村民自治的主体、内容、组织形式和运作，都是根据国家相关法律制度安排的，体现着国家意志”在现阶段村民自治实践中，随着利益诉求日益强烈，村 民的民主参与日益扩大，法律制度建设却相对滞后，不能有效地将民众的参与纳入制度化、法治化轨道，主要表现为：

已有村民自治制度执行不力。《中华人民共和国村民委员会组织法》从试行到正式实施已有二十多年，各级地方政府也制定了一系列相应法规。但是，在村民自治过程中仍然存在着种种不依法治村的现象，致使已有的村民自治制度得不到有力的贯彻执行。

村民自治运行制度不健全。随着改革的深入和经济社会的迅速发展，农村改革发展面临着一系列新情况、新现象、新因素，而相关的村民自治制度建设显得滞后，致使部分村民自治行为难以寻找到充分的制度依据，导致了一些无法可依的情况。

村民自治的无法可依，还表现在缺乏可行的程序性规定。从一定意义上说，民主的精髓在于有一套严格、公认和可操作的程序。由于法律过于刚性，而与法律相配套的程序又不健全，导致实践中操作困难。

村民自治的奖惩、救济制度不完善。任何一项完整、理想的制度都应该由两部分构成：一为规范性制度安排，二为惩戒程序性制度安排，必须是行为模式与制裁手段的统一现行村民自治制度明显呈现出两部分的分离，行为模式与制裁手段的脱节。

特别是在制度建构中只规定村级组织、村干部应该做什么，而没有明确地规定做或不做什么将受到何种奖励或惩罚。对公共权力组织及村干部的行为过错，缺少责任追究和罪错惩罚的具体规定。

此外，现行的村民自治制度未能对村民自治权利保护和救济做出必要的制度安排。面对村民自治进程中的大量违法、违规事件，缺乏司法救济的渠道和机制，由此造成近年来村民上访和抗争事件频发，构成社会发展中一个重要的不稳定因 素。

(二)不断增长的民主发展需求与相对滞后的民主发展环境之间的矛盾 村民自治推动的农村基层民主总是在特定的环境中运作的。改革开放以来，国家不断出台相关法律和政策，旨在推动农村基层民主化和村民自治的进程，广大农民群众的民主积极性和民主素质明显增强，民主发展需求不断提升。但是，当前农村社会发展中存在的种种不利于农村基层民主发展的环境因素，严重影响了村民自治的发展进程，形成了种种矛盾与冲突。较为突出的是：

日益强烈的民主要求与传统治理方式之间的矛盾。随着经济社会发展以及村民自治的推进，村民群众的民主要求日益增强，希望有更多的参与权、知情权、监督权。但是，传统的治理体制和治理方式仍然对乡村治理实践有着深刻影响。在以权力高度集中为特点的传统乡村治理方式下，管理者习惯于一个人说了算、少数人拍板、垂直型命令、强制性执行。这种治理体制和方式在新的形势下很容易扭曲政府与村民的关系，激化干群矛盾。

我们应当理性地承认，在相当一部分农村地区，目前的村民自治主要地停留在村委会民主选举的环节，后选举阶段的民主决策、民主管理、民主监督基本上处于虚置状态。因此，在村民自治实践中，出现了“选举时热热闹闹，选举后冷冷清清”的现象，构成了一种独特的“选举参与型”治理模式

日益增长的民主参与要求与村民民主素质较低的矛盾。民主是目的与手段的统一，民主作为目的是村民群众向往和追求的。但是，要达到这一目的，却需要村民群众能够运用民主，以民主的方式和手段达到民主的目的。在现阶段中国农村，一方面是长期压抑的民主参与热情极大迸发，村民群众特别是村庄精英希望通过积极的民主参与表达自己的利益诉求。但与民主参与热情相比，村民群众的民主素质相对较低，还不习惯于按民主程序行使民主权利，遵守共同制定的规则。诸如自己表决同意的事，一旦涉及个人利益、人情等因素，可以随意推翻;民主选举时没有投某村干部的票，可以理直气壮地不服从其管理;村干部选举中，贿选和暴力等因素的不断介入，等等。当前农村中较普遍地存在着的类似现象，反映出村民群众的民主素质还处在较低层面，不同程度地造成了村民自治运作过程中的非民主和失序。

日益扩展的民主工作与政府支持相对薄弱的矛盾。村民自治追求的农村基层治理民主化是政府主动推动的结果。无论是村民自治制度安排，还是农村基层民主的实际运作，都要求政府部门的有力支持，特别是担当起指导职责。然而，从现阶段农村的实践来看，政府对村级民主管理的指导和支持显得较为薄弱，与村民自治过程中日益扩展的民主工作内容和要求不相适应。主要体现在：

第一，政府的指导力量薄弱。村民自治涉及全体村民和全部村务，工作内容多、范围广、种类杂，需要地方政府配备相当的人力来组织和指导。但是，各地党委组织部门和政府民政部门并没有把指导村民自治的工作放到重要地位，专职工作人员极少。相关的政府工作人员也没有经过专门培训，缺乏指导村民自治的基本素质。

第二，政府的工作协调机制不足。由于村民自治和农村基层民主建设具有很强的综合性和系统性，涉及多个政府部门与群众团体组织，往往需要党委、政府统一协调才能取得积极效果。但是，在现行政府组织体制中，缺乏协调各个相关部门工作的机构和机制。与村民自治工作相关的部门各自为政、单独推动，力量有限。

第三，财力保障不到位。无论是开展村民自治活动，还是办理村庄公共事务，都需要一定的财力保障。然而，各地政府用于指导村民自治、组织农村基层民主建设所需要的经费都缺乏法定来源和保障，依地方党委政府是否重视而定。特别 是地方财政薄弱的地区，财力制约已经成为影响村民自治发展的一个重要因素。

二、现阶段村民自治存在的突出矛盾原因分析

村委会在村民自治中处于矛盾的核心地位。而村民自治中诸多问题的症结在于“系统内部分歧和冲突”，它源于主体的利益趋向以及力量对比的不同。需要指出，在中国，村民、政府、党支部的根本利益是一致的，当前村委会在运行中出现的困境，主要是由于体制尚未理顺所造成，但这种矛盾冲突并不是不可协调的。

（一）村委会与乡镇政府矛盾冲突的原因分析

在村民自治中乡镇政府可能成为积极推动者，也可能成为消极阻碍者。从地方政府权力角度而言，村民自治是对乡村政府权力的重新划分，不仅是地方政府管理方式的变革，而且是对地方政府利益的重新分割。它在一定程度上意味着村民从政府手中“夺取”了管理权，意味着乡镇政府对乡村“池塘资源”处置权的丧失。为了保持对农村强大的控制能力，乡镇政府会想方设法干预村民自治的运行。从地方财政角度而言，分税制的实施使中央政府的财政状况得到了明显好转，而作为行政体系最末梢的乡镇政府就成了最大的受害者，乡镇政府不但要完成上级政府下达的各项经济社会发展任务，要负责辖区内的各种社会公共事务及自身运行所需要的大量行政费用，结果往往是入不敷出。正是出于财政压力及对农村资源的渴求，乡镇政府试图凭借行政权控制支配村委会，使之成为其汲取农村经济资源的工具，有的乡（镇）权力组织行为既远离了乡民的利益，同时也远离了国家的利益，很大程度上是一个以自我权力扩张为后盾，动员辖区内的资源，为机关工作人员尤其是权力核心成员谋取经济利益和政治利益最大化的相对独立的行动者。

从地方政府行为理念而言，当前不少地方政府仍将完成上级目标、计划和任 务的完成情况作为考核乡镇领导“工作实绩”以及决定其升降去留的一项主要指标。当前若仅仅依靠《村组法》所规定的指导或协商方式，乡镇政府是很难支配作为自治组织的村委会，更无力通过村委会对村民完成各种征收计划。为此，乡镇政府必然会加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制，包括强有力的行政命令手段，以保证上级各项任务的贯彻落实，由此也产生了激烈冲突。

（二）村委会与党支部矛盾冲突的原因分析

村委会是村民自我管理的群众自治机构，而党支部则是中国共产党在乡村的基层组织机构。在中国，村委会与党支部两者本无根本冲突。然而村两委在权力资源配置模式、权力合法性来源渠道、权力的制度规范、权力的影响力四方面具有不同的特征，有时也会导致冲突。对于党在村民自治中如何“发挥领导核心作用”，同时又不干涉村民自治正常进行的内容、方式与方法等方面，《村组法》没有做出明确规定。这就为党支部与村委会见仁见智、各取所需提供了过大的制度空隙，由此而衍生出种种矛盾和冲突。特别是计划经济体制形成的“以党代政”使农村党组织实际上成为党政一体的行政组织，体制惯性作用使得党支部“控制”村委会的现象在部分地区十分突出，加之有些党支部书记权力欲过重，进一步加剧了两者冲突的可能。

（三）村委会与村民矛盾冲突的原因分析

村民与村委会之间可能出现矛盾的主要原因在于村委会不能为老百姓办实事，损害了村民的意愿。

首先，无论是村民、村委会成员、乡镇政府领导，他们都是理性的“经济人”，他们会尽可能地追求自身利益最大化。村民通过选举产生自身利益的代言人以期实现自身收益最大化的目标，同样村委会成员也有谋求自身经济利益、政治前途等方面要求。当前村民与民选村官的关系实际上是一种“委托-代理”关系。在 两权分离、信息不对称、激励不相容的条件下，具有风险规避性的村官很可能采取非合作性博弈行为，如败德行为、短期牟利行为、共谋行为，来危害委托人的合法权利。

其次，在“乡政村治”格局下，村委会对于作为基层政权的乡镇政府本无行政隶属关系，而只是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系，但是由于乡村关系尚未理顺，村委会实际上承担着双重角色：它不仅要作为民选的合法组织对本地区公共事务进行管理，是民意的代表；还要接受政府的指导，承担一系列“准政府”的工作，如收取各种税费等。这使得村委会背离了村民的意志，成为乡镇政府在乡村的“一条腿”。

三、解决现阶段村民自治中突出矛盾的对策

（一）提高村民和村干部的素质，为搞好村民自治培育合格主体

要实现村民自治的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的目标，合格的主体是前提和基础条件。首先，要加大农村的教育投入，普遍提高农民的文化素质，使农民具备参与民主活动的能力。其次，大力开展农村的思想政治工作并在此基础上建设农村的民主政治文化，通过有效的思想政治教育，把农民从传统的宗族意识、权力崇拜意识、依赖意识、臣属意识、散漫意识、自私观念和政治冷漠等落后观念中解放出来并形成主体意识、权利意识、民主意识、法制意识等现代意识，使农民逐渐形成参与民主活动的思想意识。通过思想政治教育还可以提高农民的民主议事能力、民主决策能力、民主管理能力和民主监督能力，使村干部能够掌握现代管理方法和管理理念，不仅为村民自治打下坚实基础而且也为村民自治提供内在的推动力量。再次，现在村级治理的水平保持在“精英治理”的层面上，因此要大力培养农村的政治精英。因为村里的问题由本村精英人物去解决比外部力量介入更容易为村民所接受。这种精英要既懂得国家政策法律法 规，又懂得现代管理方法，又能代表村民利益，能够领导农村走上和谐发展之路。

（二）明确权责关系，最大限度地减少对村民自治的行政干预

要进一步明确乡镇党委、政府与村委会的关系，切实做到放权于村。该由村委会行使的职权乡镇不得干预，该由村上使用的资金乡镇不得上收，该由村民会议审议的工作乡镇不得考核。真正让村委会有职有责有钱有权，放手工作，并向全体村民负责。乡镇党委、政府要尊重群众的民主意愿，真正实行村民直接民主选举；要指导村委会独立负责地开展群众自治工作，严禁把村委会当成下级机关，不得干涉村委会自治权的行使，对某些需要村委会协助完成的工作任务，应当限制在法律规定的范围之内；要健全完善村委会自治组织、村委会工作制度，帮助村委会协调与村党支部的关系，解决工作中遇到的各种实际困难。村委会组织要积极协助乡镇党委、政府开展工作，严格执行村民委员会组织法，还权于民，决不能把村民自治搞成少数人自治。做到工作中该由村民大会或村民代表大会讨论通过的事坚决由集体决定；村务公开，提高透明度；真正做到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

（三）理顺“两委”关系，促进村民自治高效运行

一是合理划分“两委”权限。党支部的领导着重体现在政治、思想和组织的领导，重在把好方向、加强教育和监督落实上。就是要把直接管理生产和全面干预农村社会事务的功能转变为以农村社会关怀和利益协调为中心的的功能。村委会则应积极地在党支部领导下带领村民治理好村务。根据其不同职能，合理划分其职责和权限并严格执行。二是推行“两委”交叉任职。实践上，“两委”关系是个纠缠不清的问题。在积极推进“两委”职权合理划分的进行中，推行“两委”交叉任职特别是村支书、村主任“一身兼”，会有效地解决“两委”关系的问题，尽量地减少相互之间的矛盾。而且在农村集体经济薄弱的情况下，能减少村干部 职数，减轻农民负担，有效地调动村干部的积极性，提高工作效率，切合农村实际。三是改革党支部的权力生成机制。“两委”交叉任职会不会造成村支部更加集权，不利于村民自治，关键能否让村民广泛地参与到村级事务中。有效地解决办法是，让广大村民直接参与村党组织的建设，使党支部的权力产生于村民，使党支部和村委会的产生一样从一开始就统一于村民民主。近年来，有些地方推行的村民直接参与选举村党支部和党员的发展、评价办法就是一个很好的探索，（如河北省成安县实行的党支部“公推直选”和“两推两决三公示”发展党员制度、党员民意否决制）使村里党支部在推行村民自治的环境下有了民主的基础，也为党领导村民自治建立了从自身做起的一种机制。

（四）加快发展农村经济，为村民自治奠定物质基础

农村集体经济是村民自治发展的物质基础，只有加快发展集体经济，增强村级经济实力，村民自治组织才能为群众多办实事，改善农村村容村貌，改善农民生产生活条件，从而赢得群众的信任和支持，深入有效地推动村民自治工作的顺利开展。为此，一是要大力实施“双培双带”工程：把村民中威信高、收入高的致富能人培养成党员；把农村党员中既会带头致富、又能带领群众致富的“双带”型党员培养成村干部；把村干部中政治素质强、发展经济能力强的“双强”型干部培养成村委会干部，形成加快发展村级集体经济的核心力量。二是上级乡镇党委、政府和村民自治组织要切实做好引导、服务工作，帮助农民选准项目，解决好生产资金、技术、产品销售等具体困难；三是要大力扶持特色产业和发展村办企业。对一些缺乏资源优势、集体没有积累、发展困难的集体经济“薄弱村”、“空壳村”，要千方百计加大帮扶力度；对有一定经济基础的村，要扶持其尽快做大做强。通过靠农村经济的发展满足农民的物质利益需求，增强农民的自由民主意识，为推进村民自治的发展提供物质平台。｛参考文献｝：

[1] 刘友田 林美卿：《论农民素质与村民自治》,《前沿》2007年第2期。

[2] 项继权：《论中国乡村的“草根民主”》，2006年11月4日

[3] 党国英：《中国乡村民自治：现状、问题与趋势》，《江苏社会科学》2004年第4期

[4] 杨喜添：《农村宗族势力对村民自治的影响与对策分析》，《广州大学学报》2006年第6期

[5] 刘伟：《寻求村落与国家的有效衔接——基于相关文献的初步反思》，《甘肃行政学院学报》2008年第3期

[6] 新华网《浙江村民自治调查：乡村典章实践基层民主》，2008年2月28日 [7]《村委会组织法》

第四篇：村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突与对策分析

村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突与对策分析

摘要：村民自治是农村基层民主的重要形式，在村民自治飞速发展的同时，受体制等因素的影响，不少地区村委会的运行存在一定程度的偏差，村委会面临一定的矛盾冲突。文章通过对村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突的分析，提出了相应地解决矛盾冲突的对策。

关键词：村民自治；村委会；矛盾冲突；对策

当前，中国农村的村民自治取得了长足的发展。然而，受体制、观念等方面的影响，部分地区村民自治的运行往往偏离了有序规范的运行轨道，村委会面临一定的矛盾冲突。本文通过对村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突的分析提出了相应的解决矛盾的对策，以期推动中国农村基层民主的有序发展。

一、村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突

村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突主要包括村委会与乡镇政府的矛盾冲突、村委会与村党支部的矛盾冲突、村委会与村民的矛盾冲突。

（一）村委会与乡镇政府的矛盾冲突

乡镇政府为达到控制村委会的目的往往通过多种方式来干预村委会的活动。有的干预村民选举，保证政府“信得过”的干部当选；有的采取间接手段，如“村财乡管”来干预村委会工作；有的公然以乡镇政府的行政权取代村委会的民主自治权，干预村委会的自主管理。在分税制的背景下，乡镇政府的财力主要来源于对乡村资源的汲取，从部门利益出发，乡镇政府的“行政权”往往干预村委会“自治权”的运行，影响村级治理的良性运行。

（二）村委会与村党支部的矛盾冲突

在特定情势下，村委会的“自治权”与党支部的“政治控制权”之间也可能出现冲突，村党支部很可能干预村委会的运作。随着“两票制”的广泛实施，这种集中于党支部书记与村委会主任之间的冲突虽有所改善，但是在部分地区两种权力体系的冲突仍不可回避，加之人的利己性，两种权力体系的冲突很可能加剧。

（三）村委会与村民的矛盾冲突

在信息不对称、人性利己的条件下，作为“委托人”的村民大众与作为“代理人”的村委会之间仍存在冲突的可能，这主要体现为村官腐败。据不完全统计，仅2007年全国就发生了几百起村委会罢免事件。伴随着农村经济的分化，村干部阶层的发展，若不及时、有效地规范村委会的“代理”行为，那么村委会与村民的矛盾很可能进一步激化。

二、村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突的原因分析

村委会在村民自治中处于矛盾的核心地位。而村民自治中诸多问题的症结在于“系统内部分歧和冲突”，它源于主体的利益趋向以及力量对比的不同。需要指出，在中国，村民、政府、党支部的根本利益是一致的，当前村委会在运行中出现的困境，主要是由于体制尚未理顺所造成，但这种矛盾冲突并不是不可协调的。

（一）村委会与乡镇政府矛盾冲突的原因分析

在村民自治中乡镇政府可能成为积极推动者，也可能成为消极阻碍者。从地方政府权力角度而言，村民自治是对乡村政府权力的重新划分，不仅是地方政府管理方式的变革，而且是对地方政府利益的重新分割。它在一定程度上意味着村民从政府手中“夺取”了管理权，意味着乡镇政府对乡村“池塘资源”处置权的丧失。为了保持对农村强大的控制能力，乡镇政府会想方设法干预村民自治的运行。从地方财政角度而言，分税制的实施使中央政府的财政状况得到了明显好转，而作为行政体系最末梢的乡镇政府就成了最大的受害者，乡镇政府不但要完成上级政府下达的各项经济社会发展任务，要负责辖区内的各种社会公共事务及自身运行所需要的大量行政费用，结果往往是入不敷出。正是出于财政压力及对农村资源的渴求，乡镇政府试图凭借行政权控制支配村委会，使之成为其汲取农村经济资源的工具，有的乡（镇）权力组织行为既远离了乡民的利益，同时也远离了国家的利益，很大程度上是一个以自我权力扩张为后盾，动员辖区内的资源，为机关工作人员尤其是权力核心成员谋取经济利益和政治利益最大化的相对独立的行动者。

从地方政府行为理念而言，当前不少地方政府仍将完成上级目标、计划和任务的完成情况作为考核乡镇领导“工作实绩”以及决定其升降去留的一项主要指标。当前若仅仅依靠《村组法》所规定的指导或协商方式，乡镇政府是很难支配作为自治组织的村委会，更无力通过村委会对村民完成各种征收计划。为此，乡镇政府必然会加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制，包括强有力的行政命令手段，以保证上级各项任务的贯彻落实，由此也产生了激烈冲突。

（二）村委会与党支部矛盾冲突的原因分析

村委会是村民自我管理的群众自治机构，而党支部则是中国共产党在乡村的基层组织机构。在中国，村委会与党支部两者本无根本冲突。然而村两委在权力资源配置模式、权力合法性来源渠道、权力的制度规范、权力的影响力四方面具有不同的特征，有时也会导致冲突。对于党在村民自治中如何“发挥领导核心作用”，同时又不干涉村民自治正常进行的内容、方式与方法等方面，《村组法》没有做出明确规定。这就为党支部与村委会见仁见智、各取所需提供了过大的制度空隙，由此而衍生出种种矛盾和冲突。特别是计划经济体制形成的“以党代政”使农村党组织实际上成为党政一体的行政组织，体制惯性作用使得党支部“控制”村委会的现象在部分地区十分突出，加之有些党支部书记权力欲过重，进一步加剧了两者冲突的可能。

（三）村委会与村民矛盾冲突的原因分析

村民与村委会之间可能出现矛盾的主要原因在于村委会不能为老百姓办实事，损害了村民的意愿。

首先，无论是村民、村委会成员、乡镇政府领导，他们都是理性的“经济人”，他们会尽可能地追求自身利益最大化。村民通过选举产生自身利益的代言人以期实现自身收益最大化的目标，同样村委会成员也有谋求自身经济利益、政治前途等方面要求。当前村民与民选村官的关系实际上是一种“委托-代理”关系。在两权分离、信息不对称、激励不相容的条件下，具有风险规避性的村官很可能采取非合作性博弈行为，如败德行为、短期牟利行为、共谋行为，来危害委托人的合法权利。

其次，在“乡政村治”格局下，村委会对于作为基层政权的乡镇政府本无行政隶属关系，而只是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系，但是由于乡村关系尚未理顺，村委会实际上承担着双重角色：它不仅要作为民选的合法组织对本地区公共事务进行管理，是民意的代表；还要接受政府的指导，承担一系列“准政府”的工作，如收取各种税费等。这使得村委会背离了村民的意志，成为乡镇政府在乡村的“一条腿”。

三、解决村民自治过程中村委会面临的矛盾冲突的对策

（一）加强制度化建设，规范各方行为

首先，对于这些相关权限，我们应该通过法律、法规的健全来加以确立和规范，明确乡镇政府与村委会、党支部与村委会的职责权限。当前造成村委会与党支部、村委会与乡镇政府之间矛盾冲突的直接原因在于《村民委员会组织法》以及《中国共产党农村基层组织工作条例》等法律制度关于此项规定都十分笼统，两者之间缺乏具体明确的划分。为此要进一步细化村民委员会组织法及其他相关法律制度，特别是对于有关财务、人事任免等权力都应该做出明确的划分，使乡镇行政管理与村民自治在制度规范基础上有机地衔接起来。应进一步明确党支部在村民自治中的“领导”应是一种宏观层次的指导和帮助，而不是对具体事务的包办和代替。党支部的领导不能妨碍村委会职能作用的发挥。

其次，建立和完善利益惩戒机制。村民自治中村委会通过集体决策、执行和监督能有效的降低制度“真空”所带来的高额交易费用问题，但是建立在“委托-代理”关系上的村委会在其成员求“利”欲望及信息不对称的客观条件下很可能损害村民的利益。因此，我们不能仅仅渴求通过政治教育来减少个体犯错的可能性，而应该将对村干部的腐败行为纳入到法制轨道上来。这将有助于提高其腐败的惩罚成本，有效防止代理人的违法行为。另外，要加快村务公开制度的建设。村民自治从本质上来说是一种间接民主形式。由于代理人拥有“私人信息”，易采用欺骗手段危害委托人（村民）利益，为此从规范村务公开的内容、程序、时间等方面着手，健全和完善相关制度，可以减少村委会成员对村民利益的损害。

（二）加快政府职能转变，规范地方政府行为

切实转变地方政府职能。首先要明确地方政府职责范围。对于政府不能管、管不好的领域要充分利用市场机制，地方政府不应该越俎代庖，要进一步明确地方与中央、地方与市场的权限范围。其次要在“事权”明晰的前提下应给乡镇政府配置相应的“财权”，要通过建立合理的转移支付制度，保障乡镇政府合理的支出。最后，地方政府作为现行利益格局下的既得利益者，它很难对自身进行变革，为此中央政府不仅应加强对乡镇政府的管理和约束，规范其行政行为，更要通过对村民自治制度的完善，充分发挥村民自治对乡镇政府的牵制作用。

改革乡镇政府政绩考核机制。各级政府应树立“责任”意识、“指导”意识、“服务”意识，变主动领导转变为主动服务，时刻关注农民的需要，推动村民自治发展。在政府政绩考核方面，过去我们常常以增长速度、经济总量和上级政府满意为关键指标。十六届二中全会提出了全面的科学发展观要求我们在进行政绩考核时也应做到从乡镇实际出发，将群众的满意纳入到对地方政府领导的评价体制中去。只有这样才易于赢得村委会和村民的理解和支持，有助于推动村民自治的良性健康发展。

（三）构建良好的大环境，推动村民自治有序发展

加快农村经济环境建设。经济基础决定上层建筑，农村经济的发展不仅有利于各种社会群体的出现和集团利益的分化，也有助于村民自身民主意识的增进。当前村民自治中公民自我管理、自我监督意识还有待强化。大力发展市场经济，加快培育农村市场体系，使农民成长为成熟的市场主体，对于发挥村民在村民自治中的主体地位具有重要作用。

推动农村法制环境建设。村民自治应是依法管理过程。针对部分地区乡镇政府干预村委会正常运作的现实，中央政府作为制度的设计者和推行者，应采取多种方式强化人民的权利意识，在全社会范围内树立“法律至上”观念。这不仅有助于充分保障公民的合法权利与利益要求，而且有助于以法律制约权力的运作，防止权力的滥用。

加快农村文化环境建设。当前贿选等一系列问题在村民自治中时常发生，这虽有很多深层次原因，如体制、社会风气等，但是村民理性精神的缺失也是其中一项重要原因。因此，我们必须大力发展农村基层教育，提高村民的科学文化水平和思想文化素质，使农民在村民自治中真正成为能维护自身利益的“理性行动者”。

第五篇：村民自治制度中存在的问题与对策

村民自治制度中存在的问题与对策

作者：西门无恨

【内容提要】 村民自治是我国农村经济体制改革的产物，是市场经济条件下建立农村和谐秩序的一种尝试，是建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造，它将把我国的基层管理体制改革逐渐引入佳境；同时，村民自治也是一项无例可循的新生事物，在实际运作过程中业已出现诸多需要完善的弊症，它不仅涉及九亿农民生产生活的各个领域，而且事关我国发展改革的大局和民主法制前进步伐的稳健。因此，对村民自治制度中存在的问题与对策进行探讨尤显重要。

村民自治，就是广大农民群众直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。其核心是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。而村民自治制度，则是以村民委员会组织为载体，在基层人民政府的指导下，由村民依法自我约束、自我服务、自我发展的一整套制度。

村民自治制度体系的确立和运作，不仅促进了农村经济的阔步发展，使农民生活得到了极大的改善；也使村民自治的理念逐渐深入人心，村民民主自治参与的热情不断高涨。但无须讳言，由于诸多因素的影响，村民自治制度中还存在一些不容忽视的问题，严重影响着村民自治的发展。

一、当前村民自治制度中存在的问题

问题之一：村民自治配套法规欠缺，“四个民主”难落实。

村民自治制度在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。如现行法律制度对村民的界定，村民对村务管理的参与途径和方式等等，缺乏明确具体的规定，在村民自治的实践中，乡镇管理与村民自治之间，村党支部与村主任之间的关系和权限不明，往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策管理权。

问题之二：村民自治参与主体素质较低，自治流于形式。其

一、村民自治过程受村民自身文化素质所限，加上思想观念上的阻碍，导致村民自治制度难以达到预期效果。由于我国农民总体文化素质较低，而且中国历史上无民主法制的传统与经验，村民普遍自治意识不强。同时很多村干部素质较差，思想观念未跟上；加上有些地方乡镇领导干部囿于自身经验和素质，对农村工作不熟悉，思想上存在偏差，工作方法僵化简单，在自己的工作岗位上难有作为；甚至有的工作人员法律意识不强，违规操作的现象时有发生，使村民自治工作难以深入开展。

其二、村民自治的行政化倾向使村民自治制度的实施流于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主处理村级事务的一种社会管理方式。然而很多地方的村民自治在实践中，都自觉不自觉以行政手段安排工作，有一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会，使村委会体现出强烈的行政化色彩，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责。自治组织表现为一种政权性组织或者是乡镇的附属行政机构，政府对村委会的指导关系演变成领导服从关系，这些都弱化了村民自治的性质。

问题之三：村“两委”矛盾冲突，乡镇与村委会关系不畅。

村“两委”矛盾冲突使党务村务管理两难。村委会与村党支部的关系不协调目前表现为两种：一是村委会与村党支部两套班子两种管理模式，导致有的村委会把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，有的村党支部组织班子涣散，起不到村级组织的核心作用；而有的村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支书个人手中，村委会和村民会议的自治权力实际上被悬空。二是现在很多地方通行村委会与村党支部两套班子“二合一”,即通过一些操作，让村支书选上村委会主任，或当选的党员村委会主任当选村支书，两委合一后，村民自治事实上也就大打折扣。

乡镇与村委会的关系不畅，也导致乡村事务管理不顺。目前在基层农村管理体制中, 乡镇政权代表国家行使行政管理权，村民委员会代表村民行使基层自治权。乡镇政府与村委会之间是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。但现实中在一些地方，一方面乡镇党委和政府已经习惯了过去的领导角色，或者还未找到村民自治条件下新的工作方法和思路，对村委会工作基本上还是采取了过去那种领导与被领导的方法；另一方面由于广大农村经济还比较困难，再加上村委会干部普遍素质偏低，无力独自解决农村各种复杂问题，仍然要依赖听命于乡镇党委和政府，这些都制约着村民自治的健康发展。

问题之四：村规民约不规范，村级组织配套机制不健全。

村规民约是村民在国家法律范围内规范自己行为的公约，是群众自我管理自我教育、加强农村精神文明建设的重要手段。然而实际生活中，村规民约挑战国法及过时的现象严重。目前村规民约的弊端主要表现在：一是“家长制”严重。少数村规民约不是依照法律规定由全体村民会议讨论制定和修改，而是由村民委员会主任、副主任和委员等制定和出台的。二是“土规定”太多。有些村规民约明显太多，偏苛失适经不起检验。三是重罚轻教现象严重甚至涉嫌违法。有些村规民约的条款与新颁布或新修订的法律、法规相抵触而未及时修订；而对有些新问题却无明确规定，导致无“民约”可依。

村级组织管理职能已转变，与之配套的服务机制尚未健全。农村实现农民零负担、产业化经营落实自主经营权后，村支两委的工作职能、管理方式和工作方法已经发生变化，过去管理群众的手段不断弱化，迫切需要村干部的工作方式尽快转变并不断创新，积极主动地帮群众学技术送信息及创立服务代理载体。

问题之五：村级财务监管不规范，“村财乡管”无实效。

当前，一些地方村级财务管理混乱、帐目不清，村务公开不规范，村级财务存在截留收入、虚假报销、私分财物、挪用公款等不良现象。近几年来，随着村级经济的发展，有的村干部随意截留收入作为小金库，平常财务不公开，为应付上级检查，设置两套报表两本账，通过多种方式贪污公款；其次是白条报销虚开发票或虚构项目重复报销；此外除了私分私占集体财物，还存在挪用公款等不良行为，对这些财务漏洞村民深有诟病。

为了填补村级财务的漏洞，我国很多地方都实行村财乡镇代管的制度。然而，“村财乡管”并不能从根本上改变村级财务管理的弊病。首先，这一制度并不符合《村委会组织法》的村民自治精神。它不仅剥夺了村民民主理财和民主监督的权利，而且实行”村财乡管”后，在具体实行过程中对乡镇无法实行监督，导致出现新的问题。同时，也由于乡镇对村级财务收支情况缺乏全面的了解，起不到真正的监管作用。当前，村级财务存在预决算制度不健全、财务收支票据欠规范等不良倾向；甚至，个别乡镇领导把“村财乡管”变成了“村财乡用”，一是任意挪用村级资金；二是巧立名目截取“村财”；三是乘机推销农用产品从中渔利，甚至直接将自己的开销在村财务报销。这些做法，侵害了村组织和农民的利益，还滋生了腐败。

二、村民自治制度中存在问题的对策

村民自治中出现的各种困难和问题，既有工作经验和方法的问题，又有人的观念和素质的问题，既有历史文化的原因，又有经济基础及其体制的原因。应当看到，实行村民自治任务还相当艰巨，把村民自治推向深入必将经历一个长期的过程。

对策之一：完善村民自治制度规范配套，健全各项民主制度。

当前，国家取消了农业税，进行转移支付补贴的税制改革。这些为村民自治拓展了广阔的空间。经过多年的实践，农民开始逐步运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利，但一些配套的制度规范尚待完善。因此，加强村民自治制度规范配套，完善村民自治法律法规尤显迫切。对此，有以下几个方面的建议：

（一）建议适当调整村委会每届任期。《村委会组织法》规定，村委会每届任期三年，任期太短，不利于开展工作。而且现在乡镇五年才换届，村委会主任绝大部分是乡镇人大代表，三年换届后一些落选的村主任的人大代表资格依然存在，新当选的村主任却无法担当村民的代言人。建议村委会五年一换届，这有利于基层干部队伍的稳定，也有利于村级工作的连续性。

（二）依法细化并严格候选人任职资格。《村民委员会组织法》第23条规定：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务”。但这个标准没有可操作性，是对当选后的村委会及其成员的要求，而不是对候选人的资格条件规定。同时，《村委会组织法》应增加违法违纪候选人消极的限制性资格条件，防止个人素养较差的人员被选为村委会成员的尴尬情况发生，使村委会成员候选人资格条件的规定易于操作。

（三）进一步规范竞选行为，明确界定贿选。当前，村委会选举竞争越来越激励。对于非法及不正当的竞争方式，《组织法》虽列举了威胁、贿赂、伪造选票三种，但仍存在贿选认定难、调查取证难、遏制杜绝难等问题。从实际操作来看，一旦认定为贿选，对当选者只是取消其当选资格，对落选者却是毫发无损，违法成本太低。建议相关部门对认定贿选的标准、条件、程序作出明确界定，并增加惩处贿选违法行为的条款。

（四）在村民自治中引入回避制度。在农村，农民大都是世代相居一地，存在着错综复杂的宗族和血缘、姻亲关系。目前在有些地方的村委会中，村“两委”成员和乡镇领导之间、村“两委”成员之间、甚至“选委会”成员与候选人之间都存在直系血亲或姻亲关系。但现行法律法规对此没有禁止条款，因此有必要引入回避制度。

此外，对竞选演讲方式、外出务工村民选举投票方式应适当完善；对村委会成员的年龄、综合素质以及连任的届数也应进行限制。

制度建设是全面推进村民自治的根本，通过建立健全各项民主制度，把“四个民主”落到实处。制度建设的重点是建立健全选人、议事、管理、监督四项民主制度，一是由村民按照公平、公正、公开原则直接投票选举产生村委会干部的民主选举制度，二是以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事制度；三是以村民自治章程或村规民约为主要内容的民主管理制度；四是以村务公开，民主评议村干部和村委会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。

对策之二：理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系。

村委会与乡镇政府的关系，《村民委员会组织法》第四条做了明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”村委会办理本村的公共事务和公益事务，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。乡镇政府对村民自治范围内的事项不能像过去对待行政组织那样，采用行政手段领导村里的工作，而是要从法律、政策上给予指导。村党支部是党的基层组织，在村民自治中，村党支部是从政治上、思想上进行领导，依法支持和保障村民开展自治活动，而不是党在村级组织的代表，切忌以党治村。推行村民自治制度，首先就必须从法律上确立村委会相对独立的法律地位。

对策之三：加大村民民主自治意识及文化素质的培养。村民中高素质人才严重短缺，村“两委”成员素质亟待提高。除了其中因为村干部待遇较低，大多有能力的村民不是出外打工就是自己经商之外，主要原因是村民文化等综合素质普遍较低所致。那么，如何提高村民整体素质呢？

首先，必须在农村加强文化教育建设。目前在农村可以结合免费义务教育，以学校为依托，建立政府补贴型的分区式的文化活动室，既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。同时，还要注重提高县乡领导干部素质，使他们能认真指导村委会实施村民自治的各项制度，指导村民在参与中提高民主意识和参政议政能力。

其次，要强化教育提高村民整体素质。加强村民文化素质教育，提高参政议政能力，一要强化民主教育，教育村民如何当家作主；二是要强化法制教育。利用会议、广播、电视、墙报以及一些通俗易懂的形式宣传国家的法律法规，让村民正确行使法律赋予的民主权利；三是要强化思想政治教育。帮助村民树立正确的人生观和价值观。

对策之四：加强审计监督，改进村级财务管理体制。

加强审计监督，首先要严格执行财务预决算。要建立健全村级财务预、决算制度，做到年初有计划，年终有决算，杜绝盲人骑瞎马的现象。因此，不但要在收支票据审核时要严格把关，还要定期到村社开展财务检查，真正了解村级财务的需求和状况，掌握第一手资料；同时发现违规问题要及时严肃的查处。

改进村级财务管理制度，对村级财务存在的问题要标本兼治、以防为主，必须加强对村级财务的审计工作。在具体实施中，一是对财务收支真实性、合法性进行定期审计；二是对财经纪律执行情况进行审计；三是对内部监控制度的完备性和有效性进行审计。四是对主要村干部进行经济责任审计。

对策之五：加快发展农村经济，开展村民自治示范活动。

贫穷不是社会主义。大力发展农村经济，要把发展现代农业作为首要任务，以提高农业综合效益和增加农民收入为中心，以建立农业产业体系为目标。村组织要利用科学知识，适应并开拓市场。一是农业产、加、销都要围绕市场进行，调整农业和农村经济结构；二是大力促进科技兴农。抓好优良品种的培育、引进和推广；同时抓好生产技术的推广应用。只有经济快速发展，才能真正调动村民参与自治的积极性。

实行村民自治是一项长期的任务。推进村民自治的一个有效方法，就是大力开展村民自治示范活动。通过示范活动，可以摸索村民自治的办法和措施，及时发现典型，推广成功的经验；充分发挥典型的带动和辐射作用，不断提高村民自治的整体水平。

对策之六：疏通信访渠道，认真处理群众来信来访。

自新的《村委会组织法》颁布实施后，相关部门接待的有关村民自治工作的来信来访量呈大幅度增长态势，而且大量的是集体或群体上访。农民上访反映最多的是村干部违法施政、集体财务管理混乱、村干部贪污腐败、选举程序违法、村务政务不公开等问题。农民上访说明农民群众还相信党和政府，相信相关部门会给他们一个公正的说法；也说明农民群众的民主意识在增强，法律意识在提高，以及对自身民主权利的重视。因此，有关部门应相互配合，认真接待处理农民群众的来信来访。通过疏通信访渠道，化解矛盾，维护农村稳定。同时相关部门应加大执法力度，对侵犯农民民主权利的各种违法行为坚决依法查处，确保《村委会组织法》的顺利实施。

总之，村民自治的成长是一个艰难缓慢的过程。但村民自治这一“草根民主”正以其顽强的生命力，不可遏制地蓬勃发展，成为中国基层民主政治建设的一朵奇葩，它的建立和发展必将有力的促进当今中国民主法制化的进程。

参考文献：

1、吴绍田 《解读村民自治》，中国发展出版社，2001年。

2、詹成付 《村民自治案例集》，中国社会出版社，2005年。

3、赵秀玲 《村民自治通论》，中国社会科学出版社，2004年。

4、卢福营 《村民自治的发展方向》，政治学研究，2008年01月。

5、王福兴 《村民自治制度：一项伟大的创造》，光明日报，2008年10月。

6、张厚安 《村民自治：中国农村基层民主之路》，中国农村研究网，2007年07月。

7、赵理富 《村民自治与村级党组织的功能转换》，湖北行政学院学报，2007年06月。

8、王世智 《村民自治工作的成效、问题及对策思考》，中国选举与治理网，2008年09月。