基于委托代理的政府公共事业管理创新：适用性与途径探讨(修改版)

第一篇：基于委托代理的政府公共事业管理创新：适用性与途径探讨(修改版)

基于委托代理的政府公共事业管理创新：适用性与途径探讨

张玉亮

(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)

摘要：委托代理理论是新制度经济理论中最具方法论流派之一。基于委托代理的政府公共事业管理创新，既有有必要性，又有可行性。借鉴国外委托代理运作经验，推进我国政府公共事业管理创新，关键是建立健全政府公共事业委托代理运作管理机构，根据国情选择政府公共事业委托代理运作推进方式，完善政府委托代理运作招投标管理制度。

关键词：委托代理；公共事业；管理创新

一、委托代理理论的主要内容与基本模型

委托代理理论最初是新制度经济理论中最具方法论和规范性的流派之

一。该理论基于理性经济人、信息不对称和结果不确定性三个理论假设，构造出分析模型，以探讨委托人与代理人之间的关系。①其中有：

隐藏行动的道德风险模型。这种模型说明委托人只能观测到某种行动的结果，而无法了解到代理人行动的本身和自然状态本身。②在这种情况下，委托人就要设计或者找到一个激励合同，以诱使代理人从自身利益出发选择对委托人最有利的活动。

逆向选择模型。自然选择代理人的类型,代理人知道自己的类型，委托人不知道；委托人和代理人签订合同。在此过程中，委托人根据一度主观概率来评估代理人的实际情况。

信息甄别模型。自然选择代理人的类型，代理人知道自己的类型，委托人不知道；委托人会提供多个合同供代理人选择，代理人根据自己的类型选择一个合同，并根据合同规定选择相应的行动。信号传递模型中是代理人向委托人显示自己的类型，而信号甄别模型是委托人主动去分辨代理人的类型。

二、基于委托代理的政府公共事业管理创新适用性分析

1、基于委托代理的政府公共事业管理创新的必要性

（1）有利于拓宽政府融资渠道。目前，我国公共事业发展经费严重不足， 基金项目：国家社科基金项目（05BZZ014）和湖南省研究生创新基金项目（S2008YJSCX16）。

作者简介：张玉亮（1981—），男，山东临沂人，湘潭大学公共管理学院博士生，研究方向为政府绩效评估。

远远不能满足社会发展的需要，造成这个问题的原因是多方面的，除政府财政性投入严重不足以外，还有一个重要原因就是政府没有充分调动民间资本投资公共事业发展的积极性和主动性。改革开放以来，我国民间资本已经有了长足的发展。在此种情况下，如果运用委托代理理论创新政府公共事业管理，降低民间资本的行业进入门槛，可以有效解决公共事业发展经费严重不足的问题。例如，浙江省海宁市政府在市区旧城改造、城市万亩片林建设等公共事业上，积极吸引民间资本的介入，既拓宽了政府的融资渠道，又大大缓解了公共事业投资资金不足的局面。目前，民间投资已经成为海宁市经济发展的主力军，并逐步进入到交通、能源、水利、城建、环保等基础设施领域以及文化、教育、卫生、体育等社会事业领域。③

（2）有利于改善政府管理绩效。近年来，政府公共事业管理绩效虽然有较大提高，但仍较低下。如政府机构不断增加，机关工作人员严重超编，公共财政难以负担。据有关资料统计：目前，全国省级党政机关厅（局）级机构达2100多个，平均每个省（自治区、直辖市）设置70多个，超过中央编制部门规定机构限额15个左右。④政府机构的不断膨胀，不但没有带来政府公共事业管理绩效的改善，反而使政府公共事业管理陷入了绩效合法性的困局：政府机关、政府官员之间推诿扯皮、相互掣肘，一道批文甚至要盖上几十个有的甚至上百个公章，在一道手续上卡住，整个问题就得不到解决。在这种情况下，政府通过特许权协议赋予项目公司建设、经营管理公共事业项目的特许权，有利于改变计划经济体制条件下政府既是公共事业投资管理者又是具体经营者，从而造成公共事业管理效率低下、服务不到位、公众不满意，政府补贴沉重的尴尬局面，改善政府的公共事业管理绩效。

（3）有利于借鉴国外先进管理经验。自20世纪70年代以来，为解决基础设施建设巨大需求与建设资金相对短缺的矛盾，西方国家普遍掀起了公共事业融资方式、管理方式创新的浪潮。他们在提高政府公共事业管理绩效的同时，也积累了丰富的公共事业管理创新经验。而我国基于委托代理的政府公共事业管理创新还处于初始阶段，具有盲目性、随意性等特点。在这种情况之下，积极推进政府公共事业管理创新，选择专业的、具有一定实力的承包公司、经营管理公司参与政府公共事业委托代理运作，有利于我国政府借鉴和学习国际上一流的公共事业委托代理运作经验与项目管理的技术与方法，进而为推进我国公共事业发展，提高公众满意度做出贡献。

2、基于委托代理的政府公共事业管理创新的可行性

（1）理论研究取得了可喜成绩。我们对《中国期刊全文数据库》进行了检索，检索过程与结果是：以“委托代建”为检索词，以篇名为检索项进行精确检索，检索2003年到2007年的学术论文有4篇，以“代建”为检索词进行精确检索有85篇，以“CM”为检索词进行精确检索有22篇，以“PMC”为检索词进行精确检索有21篇，以“DB” 为检索词进行精确检索有3篇。①随后，笔者通过以篇名为检索项对《中国优秀博硕学位论文全文数据库（清华）》进行检索。检索结果均表明：我国理论界关于以委托代理理论为视角，创新政府公共事业管理的研究日益步入系统化、规范化的轨道，研究成果的针对性、操作性日益增强。这些成果的取得，为我国政府基于委托代理理论创新公共事业管理提供了指导。

（2）实践探索积累了宝贵经验。许多地方政府已经意识到公共事业管理创新的必要性和紧迫性，他们在借鉴发达国家和地区政府公共事业管理经验的基础上，结合我国国情，积极探索适合社会主义市场经济体制要求的政府公共事业管理方式，并取得了可喜成效。如2002年，深圳市政府借鉴我国香港地区的做法，成立了工务局，作为负责政府投资市政工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构，代表政府行使业主职能，统一管理需政府投资的市政工程、“一次业主”的房屋建筑工程和公益性工程。2001年，上海市政府也进行了类似的改革，建立了一种“政府—政府所属投资公司—工程管理公司”的三级管理模式，这种模式实现了政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离。尽管深圳、上海等地区创新政府公共事业管理的做法不尽相同，但创新的指导思想却是基本一致的，即都是按照“投资、建设、监管、使用”分离和专业化管理的原则，对政府公共事业的建设实施专业化管理，以求建立权责明确、制约有效的公共事业委托代理运作机制。这些有益的尝试为基于委托代理理论，推进政府公共事业管理创新积累了宝贵的经验。

（3）政府创新创造了良好环境。一是政府职能重心的位移创造了良好的职能环境。政府管理创新的发展要求政府职能重心由以经济增长为中心转向以经济增长和社会发展并重的科学发展，由以产业干预政策为中心转向以创造平等竞争的市场环境为中心，由以非规范性的全能管制为中心转向制度性的公共服务，政府职能重心的位移要求政府采用新的公共事业管理方式，这就为基于委托代理理论创新政府公共事业管理提供了契机。二是对政府公共事业委托代理运作方式法律规制的不断完善，将为其广泛运用提供保障。① 目前，公共事业委托代理运作方式主要有：工程项目管理承包（PMC）、施工管理服务（CM）以及设计施工——总承包（DB）等多种，在此，作者只择其要者进行了检索。

三、借鉴国外委托代理运作经验，推进我国政府公共事业管理创新的途径

1、建立健全政府公共事业委托代理运作管理机构

究竟由谁来承担政府公共事业委托代理运作的管理责任呢？解决这一问题，西方发达国家的做法是：成立专门的公共事业委托代理运作管理机构。在美国，联邦政府设立高速公路管理局、拓垦局、田纳西流域管理局等部门，专门负责联邦政府公款投资项目的建设管理。德国政府则成立了建设部，用于负责管理全国除铁路以外各类工程建设，并对地方建设工作进行指导。此外，德国各州、市、县均设有地方建设局，负责政府公款投资项目和民间投资项目的建设管理工作。我们应借鉴西方发达国家公共事业委托代理运作的经验，建立健全我国政府公共事业委托代理运作管理机构，切实增强公共事业委托代理运作的有效性和科学性。

2、根据国情选择政府公共事业委托代理运作推进方式

在推进政府公共事业委托代理运作之初，西方各国的初始秉赋条件和偏好是不同的，针对这一情况，各国政府都是依据本国国情，注意选择适合本国情况的公共事业委托代理运作推进方式。如英国，在实施公共事业委托代理运作之前，国有化的程度比较高，面对这一情况，1979年，以撒切尔夫人为代表的保守党政府，掀起了大规模的以私有化为主要内容的民营化运动。而公共事业委托代理运作正是整个民营化运动中极为重要的一环。因此，借鉴别国经验，推进我国政府公共事业委托代理运作的发展，要注意区分不同国家、不同区域政府特殊条件下产生经验的差异性，要意识到我国各级政府自身情况的特殊性，明确哪些经验可以直接借鉴，哪些需要参照经验进行自主创新，真正选择适合我国国情的政府公共事业委托代理运作推进方式。

3、完善政府公共事业委托代理运作招投标管理制度

完善招投标管理制度是政府公共事业委托代理运作有效实施的重要保障。西方国家政府特别注重政府公共事业委托代理运作招投标管理，并呈现出规范化、法制化、制度化的趋势。例如，意大利政府1994年便制定了有关公共事业委托代理运作的109号法令，2002年将其修改为第166/2002法令；到1999年，意政府又颁布了554号共和国总统令。通过这些法律，意大利政府确立了公共事业招标须遵循的基本原则、招标方式、企业投标条件，等等。要有效实施我国政府公共事业委托代理运作，就必须借鉴西方国家的经验，健全我国政府公共事业委托代理运作招投标管理的制度安排，以科学严格的招投标管理制度来保障政府公共事业委托代理运作的科学实施。

参考文献： ①

②

③ 张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海三联书店和上海人民出版社，1996.398-399.孙学玉.企业型政府论[M].社会科学文献出版社，2005.8.国家行政学院县级行政管理体制改革课题组.我国县市公共事业管理市场化的趋势分析

[J].新视野，2004，（6）.④ 薛钟寿.控制与节约政府运作成本的思路[J].公共部门绩效管理学术研讨会论文汇编，2004.379.

第二篇：政府创新与绩效管理

政府创新与绩效管理

1010670247刘晓爽

当前，我国正处于加快发展的关键时期，改革攻坚任务艰巨，对外开放面临新形势。这对加强政府创新提出了更高要求。

政府创新是社会创新的表率，建设创新型国家，要求我们有一个创新型的政府。政府自身的改革和创新，对社会进步具有特别重要的意义。各级政府在社会的各种创新中，特别是在制度创新中，有着举足轻重的地位。科学执政、民主执政和依法执政，归根结底要通过政府来实现

创新型政府的主要特征，就是政府部门将创造性的改革作为提高行政效率、改善服务质量、增进公共利益的基本手段。一个创新型的政府，必须在体制和机制方面对公共服务部门进行持续不断的改革和完善，因此它必然是一个改革型的政府；一个创新型的政府，必须随时破除那些僵化的和不合时宜的观念和制度，因此它必然是一个开放型的政府；一个创新型的政府，必须通过不断的学习，来更新思想观念和行为方式，因此它必然是一个学习型的政府。

政府创新有多种类型。从创新的对象看，有政府管理体制创新和政府管理技术创新，前者涉及宏观的制度性改革，后者主要是微观的工具性改革；从创新的目的来看，有行政管理创新和公共服务创新，前者主要是为了提高公共部门自身的效率，后者则主要是为了改善公共服务的质量。根据我国的实际情况，我们还可以从方便和实用的角度，将政府创新分为政治改革、行政改革和公共服务三类。政治改革包括：民主选举、政治参与、政务公开、干部选拔、权力监督、立法改革、司法改革、决策改革；行政改革包括：机构编制、行政责任、行政成本、行政审批、行政管制、行政程序、绩效管理、行政激励、公务员制度；公共服务包括：公益事业、社区服务、社会保障、公共安全、公共教育、公共卫生、环境保护、扶贫济弱。这里我们主要讨论一下政府绩效管理。

建立问责制度，开展绩效评估。按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度，并把行政问责与行政监察、审计监督结合起来，有责必问，有错必究，努力建设责任政府。对损害人民群众利益的突出问题，要严格依法追究责任。绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。有了绩效评估的结果，行政问责才有可靠的依据。要科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法，促进树立与科学发展观相适应的政绩观。要按照奖优、治庸、罚劣的原则，充分发挥绩效评估的导向作用和激励约束作用，坚决反对虚报浮夸、急功近利，反对搞劳民伤财的形象工程和政绩工程。要抓紧开展政府绩效评估试点工作，并在总结经验的基础上逐步加以推广。

政府绩效管理是指公共部门积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得公共产出最大化的过程[1]。政府绩效管理又可分为多个具体分支，如目标管理绩效考核、部门绩效考核、机关效能监察、领导班子领导干部考核、公务员考核等等。

以绩效为导向的政府营运模式开始于20世纪初，当时的美国纽约市政府提倡在政府职能转变的框架下分析效率、效能问题。绩效管理受到广泛关注始于1993年美国国会通过的《政府绩效和结果法案》，以立法形式要求联邦政府部

门提交关于绩效目标执行情况的评估报告，促使公共管理者努力提高政府内部管理效率、效能及部门服务质量。在中国，随着政府目标责任制的推行，政府部门绩效评估问题也开始引起了广泛的重视。改革开放以来，我国对政府及其领导干部的评价发生了两个方面的根本性变化，一是从没有考评和奖励的平均主义转向以政绩论奖惩的绩效主义；二是从以德和政治表现为关注点的政治鉴定转向以工作实绩为关注点的绩效考评。[2]

政府绩效管理具有如下几个方面的特点：第一、把绩效作为管理的核心。这就要求必须重视管理的价值取向和社会效应，关注管理过程的环境因素和心理因素，力求在测评中把定量分析与定性分析结合起来。政府绩效管理理论认为，重视绩效能够激发管理者的使命感和责任感，能够促进测评的公正性和客观性，能够获得更多的社会支持。第二、强调多元服务主体。传统的行政管理理论认为，政府是社会公共事务的单一服务主体，政府既是公共产品的组织者，又是生产者。绩效管理理论则认为，政府当然是社会公共产品的组织者，但不一定都是直接生产者，对于那些技术性、具体性的社会事务，应尽可能地交给社会组织承担。社会公共事务的承担主体，可以是政府，也可以是社会中介组织、非盈利组织、公私合作组织，甚至是私人盈利组织。第三、凸显机制创新。传统的行政管理虽然也在不断地谋求发展，追求创新，但总体说来都局限于体制性的改革，行政机构改革、公务员制度改革、领导体制改革等都属于这个范畴。政府绩效管理则以政府应该管什么和怎么管作为中心，致力于寻求一个新的治理模式，创造一种新的管理机制，使政府能够更好地配置资源，以提供公共服务作为职责使命，以提高绩效作为目标指向，全面理顺政府与社会、上级政府与下级政府、领导与部属、决策机构与执行机构的关系，把不该管的和管不好的公共事务移交出去，政府集中精力抓好宏观调控、市场监管和公共服务等工作。第四、政府绩效管理重视管理方法与技术。传统的行政管理方法往往孤立地研究和运用行政手段、法律手段、经济手段和思想教育手段。绩效管理讲求方法与目标的统一，积极寻求和开发可操作性的管理方法，提高管理绩效。作为一种目标结果，绩效是对政府运用管理方法是否有效的验证，管理的有效性和管理方法的有效性是一致的。绩效评估是根据预定的管理目标，运用一套力求全面、客观、公平的评估指标，对特定时期公共组织和人员的管理状况进行测评的过程，绩效评估不仅可以反映管理信息，而且通过公共组织和人员之间管理结果的纵横比较，可以形成压力，产生激励，提高管理绩效。

政府绩效评价中绩效信息使用者（组织部门）与信息提供者（评价对象）之间的良好合作不仅能够使组织部门对评价对象更好的作出客观、准确地评价，同时也能强化政府绩效评价作为推动政府工作的“有力抓手”。但目前我国政府在实施绩效评价方面普遍存在一些问题，有些问题是由于评价体系设置方面造成的，如何评价指标选取不科学、评价程序不合理等，这些可以通过完善评价体系加以解决，另外一些问题则是由于评价组织者和评价对象行为导致造成的，主要集中反映于绩效评价信息的失真。

政府绩效管理系统围绕政府工作目标。结合政府机关的效能建设，采用科学的考核指标体系，协助政府管理部门构建全面、科学、高效、准确的绩效管理平台，对政府、职能部门、公务人员的政策执行情况、工作完成情况、公众满意程度等方面进行多层次、多角度的绩效考核评估，提高和完善我国和谐社会下服务性政府的绩效管理体系。

政府绩效管理是适应全市发展需求，进一步强化机关效能建设，提升行政执

行力，切实把经济建设和社会发展目标落到实处，体现“重激励、硬约束、严考核”和“奖优、治庸、罚劣”的总体要求。政府绩效考核时绩效管理的一个环节，是对绩效管理的工作的总结和评价。温家宝总理指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的重要制度安排”；“要抓紧建立政府绩效评估制度，科学评估政府工作人员履行职责的情况”。

在进行政府绩效评价时，要保证绩效信息的准确性，一方面必须加大对信息的检查人数和次数，以便及时、全面的了解参评单位的实际情况，从而消除两者之间由于信息不对称而造成的信息失真。另一方面，可以通过制定对绩效信息提供者提供失真信息的惩罚制度，加大惩罚力度，也可以保证减少信息失真情况发生，同时也能降低绩效信息使用者检查的频率。

把第三方作为绩效评价信息收集方引入。采用第三方收集绩效信息一方面能够减少政府为开展绩效评价而收集信息所花费的成本，另一方面通过绩效信息使用者和第三方对绩效信息提供者不诚信的行为共同的处罚，能够更好地推动政府在开展绩效评价活动采取第三方进行信息收集。

引入第三方信息收集者作为一个新的附加参与人之后，由于其所发挥的信息传播作用，能够更好的规避信息提供者的不诚实行为，促进信息使用者更多的采用第三方收集绩效信息，同时也能够使绩效评价组织者节省更多的资源，使其能够更好的开展绩效评价工作。同时为了能更加有效地促进政府绩效评价工作的开展，我们提出以下几点建议。

1.加大对提供不诚实信息的惩罚力度。无论是采用第三方作为信息收集者，还是信息使用者自己收集信息，一旦发现绩效信息提供者提供不诚实信息，一定要依法严惩。随着惩罚力度的加大，绩效信息提供者不诚实行为的成本提高，其不诚实的概率下降，同时惩罚力度的加大还可以起到警示作用，制止那些潜在的绩效信息提供者的不诚实行为。

2.降低政府绩效信息使用者的检查成本。政府领导尤其是党政一把手领导在开展绩效评价活动过程中应给予绩效信息使用者足够的行政支持，同时加大对信息使用者业务素质和水平的培训，在具备一定条件下尽可能建立政府绩效信息收集系统，从而在行政、业务和技术上降低检查的成本。

3.改革现行的政绩考核评价制度。要从根源上改善政府绩效信息提供者不诚实行为，必须改革现行的目标责任制考核和领导干部考核方式，规避 “数字出官，官出数字”现象的出现。只有这样才能保证政府绩效评价能够获取真实的绩效信息，才能使绩效评价结果更真实地反映出评价对象的绩效水平。

我们应该结合实践，不断完善建立绩效评估体系，提高行政效率，推动政府创新的发展。

第三篇：电子政务与政府管理创新

电子政务与政府管理创新

摘要：随着信息技术的飞速发展，电子政务已走到一个很关键的发展阶段，传统的政府管理方式不再适用，政府管理创新面临着许多必须要解决的问题。

关键词：电子政务；政府上网；政府管理；创新

近年来，随着计算机网络和信息技术的迅猛发展，人们的工作与生活方式都发生了深刻改变。当今，随着互联网的普及，一方面政府管理面临着历史上从未有过的来自多方面的压力，创新已成为唯一的出路；另一方面也为政府管理创新提供了更多的可能性。为了迎接信息社会的挑战，利用当今先进的计算机网络和信息技术来改造政府、重塑政府、构建电子化政府、实施电子政务，已成为世界各国所普遍追求的战略目标。所以，电子政务是政府再造的理性选择和信息技术进步相结合的必然产物。

1、电子政务的内涵当前，世界各发达国家借助于先进的计算机网络与信息技术争相进行的电子政务建设，已经成为公共行政改革的一个方向。电子政务发展的程度，已成为公共行政管理改革和衡量国家竞争力的显著标志之一。对于电子政务的定义，美国IBM/Lotus公司技术白皮书中的描述是：电子政务（e-Government，即电子政府），是电子商务

（e-Commerce/e-Business）应用体系中，基于网络的符合Internet技术标准的面向政府机关内部、其它政府机关、企业以及社会公众的信息服务和信息处理系统”。电子政务这一词我们耳熟能详，但究竟什么是电子政务，在目前的国内学界仍然没有一致的看法，也没有得到一种普遍认可的定义，甚至电子政务的名称，在不同的场合提法也不一样。如电子政府，政府信息化、数字政府、网络政府等等。但是大多数的观点是将电子政务的核心界定为政府上网。从电子政务的字面上来理解，这也是电子政务实施的首要也是最基本的条件。也就是说，政府是从网络上获取信息，并且在网上设有自己的网站和主页，可以向公众提供非保密政府信息的检索服务，使“政府公开”。政府还建立网上服务系统，使政务在网上与公众互动处理；政府机关之间、政府和社会之间由各种电子化渠道互相沟通。但实际上我们谈到电子政务概念的时候，应了解到，电子政务的关键和核心并不在于技术的应用，技术手段的应用只是电子政务的一种初级的形态，电子政务应该是一种不仅仅是在技术上，而且在各个方面都不同于传统政府的政府模式。然而无论我们怎样去定义电子政务，电子政务已经作为一种新的政府管理模式逐渐影响着我们的生活。党的十六大对加快电子政务建设提出了明确的要求“，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务。”十六届三中全会进一步指出“：发展电子政务，提高服务和

管理水平。2006年3月出台的《国家电子政务总体框架》，明确提出到2010年“基本建成覆盖全国的统一的电子政务网络，50%以上的行政许可项目能够实现在线处理”。可见，当信息技术尤其是互联网的应用极大的改变和重塑着社会公众生活方式的时候，电子政务自然地成为社会对政务变革的必然要求，成为政府管理创新的最佳平台。

2、基于电子政务的政府管理创新的一些问题。我国政府的办公自动化是从20世纪80年代开始的，我国的电子政务建设至今已有三十多年的历史。通过推进政务信息化，加快政府职能转变，提高政府管理质量和创新效率，已成为各级政府的共识。但实际上，由电子政务推动和影响的政府管理创新还没有明显的显现。在一些地方，由于种种原因，电子政务的实施反而会让政府觉得一时无所适从，先进的办公手段被迫闲置。

存在的问题主要有以下几个方面。

第一，电子政务建设与政府管理创新不适应。由于信息技术和通讯技术的迅速发展和更新，使得电子政务在建设的初期投入很大，这时我们会发现电子政务的实施导致政府行政成本没有降低，反而升高了。如果这时政府对社会和企业的服务质量不能有效地提高，政府工作人员作风没有得到改善，电子政务在实现服务政府、阳光政府等方面没有发挥积极的推动作用，那么电子政务就有可能走向失败，加剧了政

府与群众的矛盾。

第二，电子政务的内容太少，作用太小。从我国已有的电子政务网络来看，电子政务的内容存在大量问题。首先，内容太少，相当多的仅仅局限于把一些法律、法规、政策、条文从纸上搬到网上，公开的信息数量少，网上信息更新不及时。其次，政府信息网络比较重视网页的介绍宣传的静态功能，却缺乏与用户的积极沟通手段，公众和企业虽然从网上可以了解一些政务信息，但要办理一些事务缺乏必要的渠道，政府与上网公民之间缺乏互动性、回应性。国家信息中心的资料显示，目前全国各地每年通过财政投资和其他渠道对电子政务投入的资金在400亿元左右，这么庞大的开支，如果不对其“结果”——即电子政务的绩效进行有效管理的话，不但严重影响电子政务的实施效果，也会造成国家财力物力的巨大浪费，产生其他不良社会影响。

第三，电子政务建设与政府管理中条块分割不适应。目前我国许多政府部门的电子政务是按照两条路径开展的，一条是以各级政府为主的政府上网工程及政府门户网站建设，另外一条是以“金字”工程为主体的纵向业务应用系统建设。目前我国电子政务的主要问题在于，各级政府门户网站难以整合工商、国税、地税、海关等重要经济部门的电子政务，没能发挥其综合性政府网站所有的应用。

第四，标准建设弱化，难以发挥电子政务全国整体优势。

在电子政务标准化体系建设中，主要有技术标准和评价标准这两个标准化建设。目前，我国电子政务标准化建设比较落后，在技术标准和评价标准上都没有国家制定的一定时期的统一的规范。标准化的滞后，已经成为制约我国电子政府发展的巨大瓶颈，使部分构建电子政务系统的地区和单位，已经开始出现系统之间的不协调，甚至是冲突。

第五，信息安全成为政府管理必须面对的问题。电子政务是一个庞大的管理信息系统，由于使用人员的技术水平和安全意识千差万别，一定存在很多安全隐患。网络安全隐患的根源在于互联网是一个以自律为主、管理为辅的领域，用户的行为自律是关键。政府的管理要创新，采取的工作方式之一就是政府上网，如果安全得不到保障，电脑罪犯就可能在网上窃取到政府的部分权力，进行犯罪活动，这些都将影响到政府工作目标的达成和形象、政府的管理效率和公众形象以及威信的塑造。

第六，数字鸿沟问题成为制约电子政务整体发展的瓶颈。“数字鸿沟”又称为信息鸿沟，即“信息富有者和信息贫困者之间的鸿沟”。在中国，数字鸿沟问题不仅关系到国家信息化战略目标的实现，也将对统筹城乡和区域发展产生深远影响，日益成为和谐社会建设过程中必须面对的重大难题。来自于国家信息中心信息化研究部《中国数字鸿沟报告2008》数据资料，2007年中国数字鸿沟总指数为0.46，中国城乡

数字鸿沟指数为0.64，表明目前我国仍然存在明显的数字鸿沟，特别是城乡之间存在着巨大的数字鸿沟。在2008年《信息化建设》杂志提供的《2008中国电子政务发展现状分析报告》中，通过对中国电子政务发展现状大型问卷调查进行统计，在开展电子政务的时间上，在五年以上的，东部占63.08%，西部占37.50%。在东部和中部地区城市信息化建设日趋成熟的今天，农村和西部地区对信息化还有很强的需求，应该说农村和西部地区是未来中国信息化发展的重要力量。社会在进步，科学技术在飞速发展，电子政务在发展过程中肯定会遇到这样或那样的问题，关键是要找准问题并去解决问题，电子政务的建设和发展，是依赖于社会和广大群众的实际需求而生存的，这样一些问题不解决，政府管理的创新就将会成为空中楼阁。

第四篇：电子政务与政府管理创新

20世纪80年代初, 西方一些国家开始了包括管理创新在内的政府创新运动。进入90年代后, 以互联网为代表的信息科技的发展对政府创新起到了催化作用。与此同时,基于互联网的电子政务与政府管理创新呈现了强大的互动态势。

一、政府职能膨胀引起的财政危机是西方国家开始对政府管理进行创新的直接动因。

西方国家政府职能的大规模扩张始于20世纪30年代中期。自罗斯福新政开始, 美国一反过去“自由放任”的经济政策, 赋予政府广泛的社会经济的管理职能。欧洲40年代后期出现所谓福利国家, 政府代替民间力量成为社会福利的主要供给者。伴随着政府职能的大规模扩张, 政府规模也急剧膨胀, 政府开支特别是社会福利开支占国民收入的比重急剧上升, 政府财政负担也越来越重, 并在经济衰退的70年代形成了严重的财政危机。巨额财政赤字和超负荷的社会经济管理职能使人们对政府的功能和运行方式的合理性和有效性产生了怀疑。在这种情况下, 政府不再是解决问题的途径, 而成了问题本身。

二、互联网时代的来临使人类社会发生了历史性的变化, 民族国家传统的政府管理不得不创新以适应新的社会需求。

在刚刚过去的20世纪, 以互联网为代表的信息科技得到了前所未有的发展。今天已没有人怀疑, 互联网是20世纪最伟大的发明之一。互联网具有的开放、平等、全球共享、交互、信息量巨大和传播快等特点, 使它作为一种革命性的力量改变着人类的生产方式和生活方式, 极大地提高了社会生产力, 加快了全球化进程, 引起社会结构的深刻变化。在这种情况下, 整个世界都面临着与信息技术进步相适应的社会转型, 传统的政府管理当然也不例外。互联网的冲击使政府行政的社会环境发生了变化, 政府管理面临着历史上从未有过的来自多方位的压力, 创新已成为唯一的出路。、互联网使信息在全社会的共享程度空前提高, 传统的政府管理面临全新挑战, 金字塔式的纵向政府管理结构受到冲击。

自古以来, 信息资源的占有只是少数人的权力。但今天的互联网使地球上的人们不分等级地获得了最广泛意义上的信息知情权, 这是人类文明的重大进步。互联网对政治、经济和社会生活的渗透加快了知识、思想和文化的传播速度, 并极大地提高了信息在全社会的共享程度, 普通公民借助互联网可以彻底摆脱信息的闭塞。当地球上大多数人都可以轻易而平等地获取信息和交流信息时, 这个世界显然已与过去大不相同了。从政府的角度看, 如果今天的普通公民获取社会信息的程度和速度可以与政府管理者们一样, 那么传统的政府管理方式显然已经力不从心了;如果广大公众都已上网, 政治家们就不可能超脱于网络之外了。

在传统的工业社会中, 政府决策往往采用垂直的方式进行, 决策信息从上往下流动。决策最高层很难了解最底层的基本情况, 而政府管理的中间层则缺少横向沟通。诸如政出多门等弊端由此而生。互联网降低了中间管理层次的中转作用, 公众可以通过网络对政府高层的决策直接发表意见, 政府高层可以直接获得这些反馈;政府部门之间经由网络加强了联系, 其决策意向也可以上网让公众进行讨论和选择。我们可以看到, 在基于互联网的横向传播信息的冲击下, 传统的高度集中的金字塔式纵向政府管理结构转向新的扁平化的结构, 政府的权力也趋于分散化。、全球化的经济要求每一个政府都必须作出有效而灵活的反应。

在全球经济一体化的大环境下, 民族国家的政府在管理方式等方面进行旨在提高效能的改革是必需的。世界银行曾指出, 对不能适应这种变化从而跟上时代步伐的政府进行改革已经成为世界性课题。、程序繁琐、效率低下的传统政府管理方式无法适应互联网时代的需要。

传统的政府管理方式是工业化时代的产物, 是与比较稳定的社会结构相适应的管理方式。政府公务员像镙钉一样被固定在某个岗位上, 政府部门整体的运作缺乏弹性,对理性和规范的追求甚至超越了政府工作目标本身。零散而孤立的管理职能、基于人力的文书和档案处理以及复杂的事件呈报和处理程序, 使得系统不断增大而效率却不断降低。这样的政府显然难以应付互联网时代的复杂局面,公众对政府的失望情绪逐渐增大。在这种特殊的背景下,政府如果想继续发挥作用和影响就不得不跟上潮流, 不能固守传统的领地。

三、我国政府管理创新面临历史机遇。

总体上看, 我国面临着与西方各国政府管理创新大体相同或相似的社会历史条件。首先, 当英美等西方国家开始市场化取向的行政改革时, 我国进行了市场化取向的经济体制改革和进展相对缓慢的行政体制改革, 初步确定了社会主义市场经济的框架, 发展市场经济的总体要求和方向是一致的;第二, 经过20多年的改革和对外开放, 我国已不可逆转地融入全球化进程之中, 并通过加入世界贸易体系开始自觉地参与全球化的国际分工和市场竞争;第三, 尽管程度不同, 我国同样面临互联网时代经济和社会结构、社会意识和公民需求等各个方面的深刻变化以及由此而给政府管理带来的严峻挑战。

正是由于这些大致相同或相似的社会历史条件, 决定着我国行政体制改革与当代西方行政改革必然存在着相同和相似的一面, 即不仅改革的基本取向大致相同, 改革的总方向和总目标也是基本一致的, 即建立一种适应市场经济发展要求、符合全球化竞争和信息化社会需要的政府管理模式。也正是在这个意义上, 当代西方的行政改革浪潮对我国的政府管理创新具有先导的意义。

当然, 与西方各国相比, 我国的行政体制改革也面临着一些不同的前提条件。首先, 我国的社会制度和政治体制不同, 这是最重要的前提条件;其次, 我国仍处在由计划经济体制向市场经济体制转型的过程之中, 市场经济的发展程度不高, 与西方高度成熟的市场经济有本质区别;第三, 我国有自己独特而深厚的行政文化传统, 行政文化的现代化本身就是一个十分艰巨复杂的过程;第四, 我国信息化的总体水平不高而且发展很不平衡。

上述因素决定了我国的政府管理创新不可能完全采用西方国家的模式, 而要探索既符合中国国情又适应世界发展潮流的政府管理模式。应该特别指出的是, 我国信息化程度较高的城市极有必要先行一步, 通过发展电子政务催化政府管理创新, 同时为全国各级政府做出示范。我们知道, 在互联网普及率还很低的情况下实施电子政务或电子商务显然不现实。但北京、上海等信息化程度相对较高的城市则宜未雨绸缪, 把电子政务建设和应用与政府管理创新有机地结合起来, 这将从战略发展上抢占先机, 为该地区全面提升竞争力打下坚实基础。

四、电子政务是当前政府管理创新的最有效途径。

在传统政府管理面临困境之时, 人们发现电子政务是政府管理改革和创新最重要的促进器。互联网的普及一方面使政府面临更大的压力, 另一方面也为政府管理创新提供了更多的可能性。电子政务是政府再造的理性选择和信息技术进步相结合的必然产物。

所谓电子政务是指利用信息网络技术和其它相关技术构造的政府结构和运行方式。通俗地说, 电子政务就是通过互联网建立政府网站组成虚拟政府, 其重要内涵就是通过信息网络技术的应用和整合信息资源打破政府部门之间和政府与社会之间的界限, 使得公众可以方便快捷地通过政府网站获取政府的信息和服务。电子政务的建构与技术有关, 但其核心不是技术, 而是借助技术来实现政府的再造。正是在这个意义上, 电子政务可以成为技术创新与政府管理创新相结合的典范, 为政府管理方式带来深刻的变革。、与传统政府相比, 电子政务可以优化政府工作流程, 使政府机构设置更为精简合理, 从而解决职能交叉、审批过多等问题。、与传统政府相比, 电子政务可以使政府运作公开透明。这可以在很大程度上遏制黑箱操作、人治大于法治等现象。公众增加了参政议政的机会, 对政府的监督也更有效。、与传统政府相比, 电子政务可使政府信息资源利用更充分、更合理。电子政务使得政府各类信息资源数据库互联共享成为可能, 也使得这些资源得到统筹管理和综合利用, 从而避免资源闲置、浪费和重复建设。通过电子政务共享的信息资源更易存储、检索和传播, 共享的范围和数量也更大, 可以更有效地支持政府的决策。、与传统政府相比, 电子政务可以有效地提升政府监管能力。电子政务通过网络能够实现快速和大规模的远程数据采集和分析, 从而可以实现跨地域信息的集中管理和及时响应, 大大增强监管者的核对、监管能力。、与传统政府相比, 电子政务将使政府服务功能增强。电子政务将推动传统的政府由管理型向服务型转变,政府职能由管理控制转向宏观指导。、与传统政府相比, 电子政务将使政府办事效率更高, 管理成本更低。网上办公提高了办事效率, 节约了政府办公费用的开支。政府通过网络可以直接与公众沟通,及时收集公众的意见, 提高了政府的反馈速度, 降低了政府的管理成本。

五、它山之石可攻玉---从国外经验看如何有效地推动电子政务。

在全球信息化的趋势之下, 电子政务的发展程度直接影响政府的竞争力, 成为衡量各国发展水平的一个指标。为此, 许多国家都在力促电子政务, 积极抢占互联网的制高点。虽然他们采取的措施各异, 但目标都是运用信息技术特别是互联网技术重塑一个更有效率、服务水平更高、服务体系更完善、公众更满意的政府。

据ACCENTURE 公司对22个国家的调查显示, 在网络服务和电子政务成熟度方面, 加拿大自2001年以来已连续三年名列第一。紧随其后的是新加坡、美国、丹麦、澳大利亚等国。调查的指标包括电子政务服务水平、政府的客户关系管理、在线提供服务的广度和复杂度等等。这些国家实施电子政务的经验颇有可借鉴之处, 特别是在以下十个方面:、在国家层面上有切实可行的发展战略。

1994年, 加拿大政府发布了《运用信息科技改造政府服务之蓝图》, 这是全球第一份由政府发布的准备从技术角度全面改造自身的纲领性文件。加拿大政府设想: “到2004年, 我们的目标是让全世界都知道加拿大政府和它的公民联系是最紧密的, 加拿大人民无论何时何地都可以了解到有关政府的信息并能接通政府提供的服务。”电子政务已成为该国政府总体战略的一部分。美国电子政务的规划是单独制定的, 如《2003年电子政务战略》。特别值得一提的是, 美国、英国和澳大利亚等国非常重视将电子政务战略规划与预算安排和监管结合起来, 以确保规划的实施。、政府高层领导重视, 有统一的领导与协调推进体制。

在加拿大, 实施电子政务是以政府最高领导人的公开宣布为根据, 同时建立一个中央权力机构专门负责电子政务方面的工作, 这个机构可绕过个别部委或部门而直接向上汇报工作。美国电子政务建设由总统管理委员会统一指导, 管理与预算办公室负责电子政务的执行和协调推进,该办公室主任是总统内阁成员。美加等国的政府部门和地方政府都设置了首席信息官负责电子政务建设, 并组成首席信息官委员会, 定期召开联席会议, 协调开展电子政务的有关事项。、采取有力措施解决政府信息公开和跨部门信息资源共享问题。

一般认为, 政府是最大的信息创制者、采集者、使用者和发布者。国外成功实施电子政务的国家无不重视政府信息的公开, 在法律中明确规定获取政府信息是公众的一项权利。如美国的《信息自由法》, 欧盟的《公众获取欧盟议会、理事会和委员会文件的法令》, 英国的《政府信息公开条例》, 加拿大的《信息公开法》以及澳大利亚的《信息自由法》等。

在传统的政府体制下, 政府信息资源的开放共享与部门所有之间矛盾十分突出。信息资源共享背后隐藏的是利益驱动。在信息资源的整合过程中, 不可避免地会触动现有的权力结构和既定的利益格局。现实的社会需求是通过电子政务冲破部门条块分割的结构并打破这种利益格局。

有鉴于此, 一些国家采取了有力措施促进政府信息资源的跨部门共享, 以提高政府工作效率, 避免重复建设和减轻公众负担。英国政府在政府信息资源统筹方面, 采取措施对政府职能进行重组, 加大跨部门的合作, 并将相关业务按公众的需求组合起来, 推出了跨部门信息共享系统。欧盟则实施了公共部门数据交换项目。、优化政府业务流程。

国外电子政务建设的实践表明, 缺乏对政府业务流程的优化是成功实施电子政务的主要障碍之一。规范和优化政府业务流程就是对传统的以行政职能为中心的行政流程进行规范和重组, 充分考虑公众的需求和满意度。优化后的政府业务流程有两个基本特征: 一是面向公众, 以公众满意为目标;二是以事务为中心, 跨越部门和职能界限。、突出服务宗旨, 以公众需求确定应用项目。

在确定前台应用项目时, 首先要调查公众和企业的需求, 把公众和企业最关心而且容易实现的、具有示范效应的项目确定为优先开展的在线服务项目, 以提高项目的成功率。在后台整合过程中, 需要加强政府各部门之间的协作。加拿大在电子政务建设过程中始终遵循为公众服务的宗旨, 通过民意调查确定需要建设的在线服务项目, 并在此后继续通过民意调查对在线服务项目不断改进和完善。

加拿大电子政务门户网站的设计充分考虑公众的需求, 针对三个客户群体提供三个主要的入口, 一个是公民入口,一个是企业入口, 一个是非加拿大人和国际客户入口。、重视政府门户网站建设。

政府门户网站是电子政务发展的主要形式, 在电子政务的实施过程中, 及时制定有关政府门户网站建设和管理的政策并付诸实施十分重要。政府门户网站是政府在线服务的主要渠道, 它强调对各个部门提供的信息和服务进行整合, 并通过统一的平台提供给公众, 提供“一站式”服务。从国外的实践看, 大多数国家都努力建设和完善国家级的综合门户网站。美国下大力量建设了“第一政府”网站, 公众通过它能够获取各级政府的在线信息资源, 可快速搜索到多达2700万个政府网页。该网站承诺, 点击三次即可获得所需服务。

我国的政府上网工程在1999年启动后, 到目前国家各部委和各级地方政府大都建立了网站, 尽管总体而言网站的成熟度不够高, 但为国家全面实施电子政务打下了良好的基础。目前我国建立中央政府门户网站已是当务之急,国家应强力推动并组织资源下力量规划、建设和管理中央政府门户网站, 其重大意义不言而喻。、重视电子政务建设的绩效评估。

要明确地对电子政务实施的效果进行定义并衡量工作进展。英国负责电子政务的专员和大臣要向首相提交月度和进展报告。美国推出了“电子政务计分卡”, 根据电子政务服务的便捷性、用户数量、风险和收益等评估标准, 将各部门的电子政务建设水平从高到低划分为绿、黄、红三个等级, 绿级表示符合所有评估标准, 黄级表示满足部分标准, 红级表明存在严重缺陷。、重视对公务员特别是中高级公务员进行培训, 通过培训提高政府工作人员实施电子政务需要的能力。

提高公务员在开展电子政务建设方面的素质, 强化他们运用信息技术和信息资源的能力, 这是带动电子政务健康有序发展的一项重要措施。应特别强调的是, 政府的中高级官员应做为重点培训对象。、强调电子政务必须为公众提供实在的利益, 以人为本、公民至上。

电子政务是提供全天侯服务的政府, 必须能够做到全年任何一天24小时都不会中断;必须重视用户是否愿意采纳网上服务;应简化服务的递送, 减少重复作业, 并以纳税人所付出的最低成本达到服务的最高水准;必须具备能处理成套交易的能力以降低费用。

10、重视信息安全和隐私权保护。

构建信息安全保障体系是一项复杂的系统工程, 我们这里强调的只是电子政务应用中的信息安全和隐私权保护问题。显而易见, 公众只有对电子政务网络和系统感到放心, 觉得个人信息不会因系统故障丢失, 不会被网络黑客窃取, 不会因管理不善被他人轻易获得, 其隐私权可以得到有效保护,这样他才会积极利用信息化手段接受政府的服务。

为使电子政务的实施安全可靠, 加拿大政府已投资10亿加元建设电子政务的“安全渠道”。这个项目成功实施后将使该国电子政务的安全度有相当程度的提升, 公众将会更信任政府的在线服务。当然, 公务员在政府内部通过网络开展业务时也需要安全的身份认证。美国和加拿大已推出了《隐私法》, 日本通过了《行政机关持有的个人信息保护法》。

电子政务发展较快的国家已经实施了《数字签名法》, 但该法的后面必须有强大的信息安全技术和服务作为支撑,如美国政府专项拨款1 亿美元用于开发数字签名技术。

六、以国家颁布和强力推行行政许可法为契机, 加快我国电子政务建设, 从而有效推动政府管理创新。

历史发展到今天, 中国政府必须走依法行政、建设法治政府之路, 这是我国行政许可法蕴含的基本精神。这个法治政府的基本框架是: 政府职能是有限的;政府管理方式是规则导向型的;政府运作是透明的;政府是高效、便民的;政府是讲诚信的;政府应当是责任政府。我们在前面已对电子政务的功能有了很多论述, 不难看出, 在实现上述六个目标的过程中, 电子政务可以发挥其无可替代的作用。《中华人民共和国行政许可法》第33条明确提出行政机关应当推行电子政务。我们知道, 政府运作公开透明和高效便民是行政许可法的明确要求, 也是政府管理创新的重要目标, 而电子政务的本质就是改变传统的政府管理方式, 及时把政府的决策、服务内容、工作程序和办事方式向社会公布, 为公众提供公开透明、高效便捷的公共服务, 并自觉接受社会监督。当公众可以在电子政务的环境下通过网络监督政府行为时, 非诚信的和不负责任的政府是无法立足的。

第五篇：民营经济发展与政府管理创新

中国民营经济发展与政府管理创新

摘要:发展民营经济,是进一步完善我国市场经济体制的战略选择。本文认为,民营经济的发展与政府制度创新之间存在着密切的互动关系,民营经济的发展推动着政府的制度创新,而政府的制度容纳程度决定着民营经济的发展水平。由于历史的原因,我国还存在着约束民营经济发展的行政制度和管理体制。因此,必须从保护民营经济产权、完善市场竞争制度体系、拓宽融资渠道、健全社会服务系统等方面重构制度体系,创新行政体制,促进民营经济的突破性发展。

关键词:民营经济;体制改革;政府职能

政府的制度容纳与行政体制创新,意味着政府必须放松或取消诸多制度条款中的部分或全部,重构与民营经济发展相适应的制度规范与行政体制。它不仅指制度内容和制度手段的废除,也泛指一切容纳民营经济活动自由度的制度内容的修订及制度手段的改变。这种制度可以通过设置某种利益诱导,来激发民营企业在努力地、有秩序地实现自身利益的过程中,作为一种客观的结果,实现了社会公益的增长,满足社会需求。当前,政府促进民营经济发展的制度容纳与行政体制创新的基本思路是:重构政府制度,要体现市场规律、与市场机制相融合的趋势以及优势互补的原则,要体现国家的根本利益和政府的公正性,减少行政审批和行政管制。、营造保护民营经济产权的制度环境

一、1.健全产权主体地位平等的制度。我国宪法修正案明确了非公有制经济是社会主义市场经济中的重要组成部分地位,标志了我国在消除经济中的产权歧视方面的重大突破,为我国在法治方面确立各经济主体产权的平等地位奠定了初步的基础。然而,从产权保护的力度和平等方面看,法治体系对公民个人合法财产的保护仍需进一步明确和完善。民有恒产,是社会稳定的基础,是发展的源泉。面对庞大的个人财产存量及其仍将不断增长的趋势,提供切实有效的制度保护,已经是一个关乎社会长治久安和可持续发展的重大现实问题①。如果制度仍受制于传统思想观念的束缚,不明确对公民个人合法财产提供与公有财产同等切实有效的保护,势必对社会的稳定与发展构成障碍。.完善民营经济产权保护的制度体系。完备而规范的产权保护制度体系,是现代市场经济成功的精髓。(1)政府在贯彻执行宪法有关规定的基础上,要突出强调对公民财产权利的保护,维护各市场主体的平等、合法权利。在立法原则上应由过于偏重管制转向注重权利与责任、义务对称,重视权利的授予和保护,重视产权保护对于构造现代市场经济信用关系的基础作用。只有保证各类性质的不同产权在市场交易中的平等权利,良好的信用关系才能得以确立,公平竞争和市场秩序才能真正形成。(2)细化有关产权保护的法律。有效的产权保护,必须有一系列相关法律对财产权利、责任以及遭受侵害后的诉讼、法律适用等内容的明确和具体规定。如果没有相关的法律规定或者虽有规定但过于简单、原则,很难实现对产权的有效保护。因此,应针对现实经济关系变化中出现的突出问题,有重点、有步骤地制定和完善相关法律,使产权保护切实得到贯彻和实施。(3)清理有关法律法规。对于与宪法基本原则相抵触的法律法规,该废止的要废止,该修改完善的要修改完善。有些需要“新法”与“旧法”并存法律法规,应对法律的适用做出明确的司法解释②。在当前大量经济法与民法单项法律规范已经出台的情况下,应尽快理顺经济法与民法的关系,逐步形成较为完备的民法典,使其成为调整市场经济条件下基本经济关系的重要法律。

3.强化法治行政和法律监督的制度行为。我国政府的制度建设正在经历着从“法制”到“法治”的质的飞跃。强化依法行政和法律监督,是现代市场经济条件下有效产权保护的根本保障。(1)要明确和界定政府的立法权限。没有对行政立法权力的限制和约束,就没有公正的执法基础,产权乃至公民的其他基本权利就难以得到有效保护。我国行政执法中的许多侵权行

为从根本上说源于立法主体缺乏明确和有效的权力限制,以致法律、法规和规章之间效力和制约关系常常本末倒置,一些所谓的“依法行政”往往演变为“以法谋权”之类的“设租”、“寻租”行为。因此,为了确保依法行政的公正性,确保公民基本权利和市场主体权利免受侵害,必须对政府行政立法主体的权力进行相应限制和约束③。(2)要规范政府的执法行为。在执法主体资格的确立方面,执法机构的设置和执法内容的安排,应严格按《行政处罚法》的规定要求,不得随意设置和安排。在执法方式上,应强调执法程序的规范性,尽可能避免以往习惯的“运动式”执法方式。当然,在经济转轨和政府职能转变过程中,执法主体行为的规范可能在一定程度上受实际情况的制约,但总体上看,目前存在的执法行为不规范主要还不是源于这种制约,更主要的原因是执法主体缺乏明确与足够的权力限制。因此,应尽快制定统一的行政程序制度,从根本上确保执法机关正确执法,防止其滥用权力。(3)加强司法监督。不仅要加强权力机关、行政监察机关、司法机关等专门机关的职能监督,而且要形成包括群众组织、新闻媒体以及公民个人监督在内的广泛社会监督机制。行政机关要贯彻行政公开原则,建立公开办事制度,使其活动置于社会监督之下。对于有法不依、执法不严、违法不究的现象要坚决纠正,强化对徇私枉法行为的法律制裁。强化对各经济主体和公民个人合法权益保护的意识,重视对执法机关侵权行为的监督和制约,特别是加强对直接干预经济主体行为的监督。加快司法体制改革,尽快消除司法管辖和执行方面存在的地方保护主义弊端。

二、完善市场竞争的制度体系

1.健全公平竞争的对内开放规则。市场竞争规则是保证市场主体能够在平等的基础上充分竞争的行为准则。平等,首先是市场准入方面的平等。就民营经济发展而言,改善竞争的体制环境首先必须清除市场准入方面的障碍④。(1)加快推进“对内开放”,取消对民营经济的歧视和限制。除极少数经过充分论证,必须由国家垄断经营的领域外,所有行业都应一视同仁地向各类民营经济开放。(2)市场准入政策思路应由“允许”向“禁入”转变。也就是说,凡是法律、法规不明确“禁入”的领域,都可以“进入”的,并且不能被“事后”追究。这一转变的必要性在于:一是产业、产品涵盖极为广泛,何况新领域不断被拓展,任何“允许”性的规定都可能挂一漏万,而且操作起来繁琐复杂;二是有利于鼓励创新。目前,我国行政审批制度的大量存在,与计划经济体制下的管制理念有着密切的关系。这种管制理念的原则是:只有政府认定、许可、批准了可以做的事,才是企业和个人应该做的事;凡是没有规定或没有批准是可以做的事,企业和个人要么不能做、无法做,要么做了却时刻有被“事后”宣判为非法的可能与危险。显然,这种治理原则制约了企业与个人的创新行为,同时,由于政府对权力资源的垄断,势必成为滋生腐败行为的制度基础。而“禁入”性规定的核心是鼓励创新,为企业和个人的创新活动提供了充分的空间。当然,对于政府规定的“禁入”领域,不能像过去那样由一个政府部门或官员决定,而应当有一整套民主和法律程序。

2.废除行政垄断性制度,打破市场的“条块”分割局面。长期以来,我国教育、医疗、民航、通信、住房、水电、煤气等公共服务领域的产品或服务质低价高的问题相当突出,至少在一定程度上说明其供给的相对不足(不排除垄断提价因素)。而这些领域恰恰几乎都是政府制度过去排斥民营经济进入的领域,都是行政性垄断极强的部门,通过新的“进入者”增加供给或通过竞争机制来抑制垄断高价的“通道”基本被阻塞了。由此,整个社会都在为行政性垄断的存在无奈地支付着过高的“成本”,内需不足、过度竞争、供给短缺、结构升级等一系列经济表象问题莫不与此相联系。行政性垄断已经成为我国经

济运行和市场化进程的主要障碍,抑制行政性垄断已经成为现实经济中十分紧迫的问题。(1)行政性垄断的根本消除在于政府的制度创新。我国的行政性垄断基本是计划经济时代“条块

分割”体制的延续,它不仅包括纵向的行业垄断,还包括横向的地区垄断或地方保护主义。与长期市场竞争中自然形成的“寡头垄断”不同,行政性垄断普遍与“规模经济”没有必然联系,它在抑制市场竞争的同时却在不断制造着非市场竞争或行政性竞争⑤。因此在行政性垄断大量存在的条件下,不仅公平的市场竞争普遍不充分,而且所谓“寡头”垄断也难以形成。由于我国行政性垄断部门大都具有制定部门规章的权力,完全有可能以“规范市场秩序”、反“恶性竞争”或“不正当竞争”等名义,强化自身的垄断地位。因此,反行政性垄断最根本的途径是废除行政垄断性制度,加强对行政性垄断部门权力的限制与监督,并通过政府改革的深化和职能转变来实现。(2)放松民营经济的“进入”制度,打破行政性垄断的“坚冰”。在“引入”民营经济方面,应突破以往那种所谓“战略性”、“重要性”、“公益性”等笼统的产业划分的局限。政府应当介入的领域并不等于“只有政府才能介入”,重要的是“市场能够解决的问题就让市场去解决”。在现代市场经济条件下,由于技术进步、社会筹融资体系发达以及成本收益的变化,许多传统上只有政府才介入的领域都在转由民间资本介入。而且,引入民营经济,对于提高经营效率,缓解财政压力具有积极作用。2005年2月,国务院出台了《关于鼓励支持和引导个体经济等非公有制经济发展的若干意见》,这对于民营资本进入垄断行业和领域扫除了制度障碍。但是,我国大部分传统基础领域依然维持着较强的行政性垄断,对民营企业的进入障碍还没有从根本上消除。因此,要切实贯彻落实国务院的《意见》精神,继续推动在基础领域引入民营经济的实践,不仅要逐步扩大电讯、航空、公路、铁路、电力、水利等基础领域民营经济的介入范围,而且在传统上被视为必须国家垄断的某些行业,也应根据实际情况对垄断的层次、范围和环节做出充分论证,将能够市场化经营的部分进行必要的分解或剥离。

三、拓宽融资制度的容纳范围

1.允许存在多元信贷服务体系。我国现有信贷体系缺乏市场经济所要求的层次性和多元性。对于民营经济发展所产生的大量融资需求来说,现有的信贷服务体系不仅存在体制上的不兼容性,而且在结构层次上也难以满足。因此,在加强金融监管和风险防范的前提下,放松政府制度的容纳范围,发展民营信贷服务机构,形成多层次、多元化信贷服务体系,是根本改善民营经济融资环境的重要措施,也是市场经济条件下金融市场自身发展的内在要求。一方面,放松市场准入制度,大力发展民营银行。发展民营银行,重点应发展非政府直接控制或控股的民营银行或民间银行。另一方面,完善风险控制和监管体系。我国民营金融机构发展中之所以出现较多问题,并非因其民营的形式或性质,主要在于没有或缺乏有效的监管。从银行商业化经营的角度看,市场风险的不确定性是一个客观存在。即使在市场经济高度发达的国家,商业银行因经营不善破产倒闭的事件也时有发生 ⑥。因此,发展民营银行必须建立和完善相应的风险防范和监管体系。尤其重要的是,这一体系的建立与完善应适应经济市场化的进程要求,逐步向国际惯例靠拢。只有如此,才能真正实现民营银行发展与监管体系完善之间的互动,才能增强开放条件下金融监管能力。

2.允许建立多层次的资本市场。我国融资体系的一个重大缺陷在于,过于依赖间接融资,间接融资中又过于依赖银行融资。因此,建立和完善多层次的资本市场,应该是今后我国拓宽融资渠道乃至根本改善现有融资格局的重要内容。(1)进一步完善全国性股票市场的融资功能。我国股票市场进入了成长期,开始进入数量与功能并重的阶段。如何推进上市公司真正的“改制”,逐步解决国有股和法人股的流通问题,放宽市场收购限制以及发展民营经济投资机构,当是股票市场进一步完善的重点。(2)拓展多层次的资本市场。多层次的资本市场是市场经济条件下民营经济融资体系的普遍特征,也是建立资本市场优胜劣汰的机制不可或缺的环节。正是由于这种需求的现实性和紧迫性,我国一度出现了大量的地方性产权交易中心或市场。当然,这类地方性资本市场相当部分极不规范,对其清理整顿也是必要和正确的,但完全不允许存在和发展显然有悖于客观现实。因此,应实事求是地总结成功的探索和实践,形成一些发展地方资本市场的基本原则。在加强监管和风险控制的前提下,可考虑在经济发达和市场条件较好的地区进行试验,为大量的民营企业利用资本市场融资创造必要的条件。(3)培育和发展机构投资者。资本市场作为高风险市场,一般不适合公共资本直接介入。近年来出现的一些创业投资公司、风险投资基金等机构,主要是政府及其部门组建的“官营”色彩较浓,市场化或商业化运作不足,很难真正承担起为民营企业资本运作服务的作用。在市场发育初期,政府的适当介入有合理的一面,但这种介入应以促进而非替代民间投资机构的发展为目的,市场发展的进程应该是民间投资特别是民间机构投资不断发展的过程。因此,在培育和发展资本市场机构投资者方面,应明确以民营机构为主的思路。没有大量的和有实力的民营间机构投资者,市场经济迫切需要的风险投资者和战略投资者就难以出现和充分发挥作用。随着我国经济市场化进程的加快,与资本市场发展密切相关的创业投资、风险投资,以及各类投资基金和投资银行必将大量出现。政府在培育和发展这类机构的过程中,应尽可能发挥民间资本的作用,重点应放在相关的制度安排和市场监管方面,即使直接“出面”组织还不能完全避免,也应在功能上有所侧重、数量上有所控制。

四、健全制度性的社会服务支持系统

随着民营经济成长和市场机制基础作用的确立,政府职能转变的现实要求越来越迫切。政府的间接宏观调控,是现代市场经济条件下政府管理经济的基本方式。虽然这种间接宏观调控与计划体制下的直接行政性管理都属于“干预市场”,但其根本区别在于前者着眼于弥补市场的缺陷,后者属于“代替市场”。政府职能转变,关键是解决职能上“越位”、“缺位”和“错位”问题。因此,建立广泛覆盖的政府公共服务体系,不仅是民营经济发展的现实需要,而且是政府管理能否适应经济市场化进程的重要标志,是确立市场经济新体制的必然选择。

1.政府制度应淡化所有制因素,逐步改变以往过分倾向国有企业的习惯。民营经济在我国经济生活中已经具有举足轻重的地位和作用,而且经济越是市场化,这种作用将越是突出。把民营经济的发展放在经济改革与发展的全局中考虑,是关系到我国经济长远发展的战略性措施。在改革方面,国有企业战略性重组不仅不应排斥民营企业的参与,而且还应鼓励民营企业通过参与重组实现向现代企业制度升级,并提供相应的政策、法律配套服务,如产权保护、股权纠纷调节、股票发行与上市等。在发展方面,国家鼓励发展的重点优势企业,可以是实力强大国有企业,也可以是与国有企业水平不相上下的民营企业,并在税收、要素配置、跨国经营等方面各类企业应享有平等的政策鼓励和扶持权利。

2.建立政府信息公开发布制度。政府要尽可能使民营经济能够及时、充足地掌握其经济计划、宏观政策意图、产业政策导向等有关信息,提高民营经济的自主决策能力。政府出资建立的服务机构原则上应为非盈利性机构,其服务性质属于政府职能的延伸,其提供服务也应是无偿的。政府可通过建立和完善自身信息管理制度,确定与其职能相关的公共服务机构及相应的资金渠道,禁止这类机构利用职权垄断行政信息,搞所谓“创收”性的延伸服务和“强 制性”服务;对于营利性机构要进行“剥离”,最终彻底杜绝某些机构以公共服务名义行营利性服务之实;政府信息服务应无偿地面向全社会,并努力消除目前实际存在的所有制歧视以及部门、地区之间的信息封锁,使社会各经济主体真正能够享受与其平等纳税人地位相称的公共服务。只有这样,政府信息化才能真正起到降低而不是增加社会成本的作用,促进经济的发

展。

3.推进和完善社会保障制度。加快养老、失业、医疗保险制度改革,建立和完善社会统筹与个人账户相结合的养老、医疗保险制度以及覆盖城镇全部职工的失业救济与再就业相结合的失业保险制度,发展和规范商业保险、社会福利事业,初步形成社会保险、社会救济、社会福利多层次的社会保障制度⑦。在推进社会保障和社会福利计划的基础上,逐步实现职业与社会保障和福利的分离,逐步形成符合农村工业化、城市化方向的市场化竞争就业制度和非歧视性劳动力市场。

4.健全政府服务于民营企业的信用制度。世界各国一般都有专门扶持民营企业发展的政府制度,并且有专门的政府机构提供相应的服务。我国由于处于向市场经济转型阶段,不仅信用制度基础薄弱,而且绝大部分企业的民营性质缺乏与现有金融体制“接轨”的条件,因而政府的扶持显得尤为重要。近年来,政府设立了面向中小企业(主要是民营企业)的专门机构,并出台了支持民营企业发展的有关措施,大部分省区和一些城市也相继成立了信用担保机构。这无疑为民营企业的发展创造了良好开端,但也存在一些问题,如政府直接信用担保与间接支持民间担保的界定与联系,政府担保体系的稳定资金来源以及切实消除担保中的所有制歧视,政府担保运作的监督机制等。这些问题不引起重视,将妨碍政府担保对民间担保的示范和引导作用,甚至在某种程度上会引致“寻租”和“再生”旧体制的弊端。因此,在政府担保方面,应在不断总结探索的基础上,突出其政策性和服务性,既要适应经济市场化的客观要求,又要防止其自身商业化倾向。

5.规范市场中介组织的服务制度。就发展民营经济而言,政府的体制支持至关重要,但相对于民营企业经济活动的广泛性和所需服务的多样性来说远远不够。只有在政府提供的体制框架基础上,通过培育和发展各类市场中介组织,充分发挥其广泛而多样化的服务功能,最终形成和完善社会化服务的支持系统,民营经济发展所面临的社会化服务短缺问题才能真正解决。一方面,市场中介组织,如行业协会本应发展成反映业内所有企业的普遍利益要求、为业内企业提供各种所需服务以及业内企业利益协调和自律性组织,但实际上一些行业协会却办成了“准政府机关”,不仅在服务上与原来主管部门的“上情下达”无大的差别,而且基本局限于国有企业,有些甚至还承担了一定的“审批”职能。这种政府职能与市场中介组织的角色定位混淆的状况,既不利于市场中介组织的发育和成长,也对形成和完善社会化服务体系构成障碍。另一方面,市场中介服务本质上是信息服务,提供真实、准确、公正、充分的信息是市场中介服务的基本要求。然而,日趋复杂的现代社会经济关系,客观上形成了信息阻隔,这是社会越来越需要多层次中介信息服务的根本原因。惟其如此,中介组织行为是否规范,是否诚信,不仅对于信息需求主体至关重要,而且也关系到社会信用的基础乃至市场秩序的形成。在中介服务领域大量存在弄虚作假、欺骗客户的情况下,社会的信用基础必然遭到破坏,市场秩序也必然混乱无序。信息欺骗与一般商品的制假、售假行为相比,其潜在的社会危害更大。因此,在培育和发展市场中介组织的同时,应重视其行为的规范。应通过制定和完善相关的法律规范,有效约束和规范中介组织行为,确保中介组织严格自律,恪守诚信原则;明确各类市场中介的法律地位和相应的法律责任,对于中介服务中提供虚假信息、诈骗客户的行为应严惩不怠。