浅议我国的公证公信力

第一篇：浅议我国的公证公信力

浅议我国的公证公信力

浅议我国的公证公信力

中文摘要：公信力是公证制度的基石。我国当前的公信力水平很低，无论是国家立法机关还是普通民众，对公证公信力信赖程度都比较低，这与当前的公证现状比较混乱有直接关系。为了提升公证公信力，不仅要完善立法的相关规定，还要统一法律的适用和解释。

关键词：公证公信力立法适法

正文：

一、公证公信力的概念梳理

1.何为公信力

谈论“公信力”最多也最为我们所熟悉的领域显然是民法领域。民法上的公信原则，“就是依法定方式进行公示的物权，具有使社会一般人信赖其正确的效力，即使公示的物权状况与真实的权利状态不符，法律对信赖公示的善意第三人从公示的物权人处所取得的权利仍予

①以保护。”民法上的公信力主要表现在两个方面：一是权利正确性推定效力，即以法定方法

公示出来的物权，具有使社会一般人信赖其为真实、正确的物权的效力；二是善意保护效力，即法律对第三人因信赖物权公示而从公示的物权人处善意取得的物权，予以强制保护，使其免受任何人追夺的效力。②

2.何为公证公信力

公证的公信力是公证赢得社会公众信任和信赖的能力。从语义学的角度看，公证的公信力中的“公”，可以从两个方面去理解：其一，指公众；其二，指与公共权力相联系的某种属性。③公证公信力实质上是一种法律推定力, 这种推定力源于公证本身, 与其证明的实体内容并无直接联系, 因此, 公证公信力对当事人之间的真实权利义务关系、相关事实状态并不产生任何实体法上的影响。当经公证的法律行为、事实、文书被证明与该法律行为、事实、文书的真实状态相悖时, 法律最终保护的仍然是后者。④由此可见，公证上的公信力与物权法的公信力最大的区别就在于，公证上的公信力不具备民法公信力的第二点“善意保护效力”，即公证法最终保护的是权利的真实状况。

公证的公信力是公证机构及其公证员通过其职能活动，得到社会的认可和信任的资格，因此，公证活动必须严格依法进行，公证质量才能得到保证，公证效力才能得到实现，公证才能具有公信力。如果公证缺失了公信力，公证的证明力以及由其衍生的强制执行效力、法律行为成立要件效力将会大打折扣，甚至不复存在。在这种情况下，就会影响人们对公证行业和公证制度的评价和信任，进而影响到人们对国家法治的评价和信任。因此，公信力是公证制度的灵魂和生命，是维系公证事业健康持久发展的基石，是维护国家法制健康持久发展的重要力量。⑤

二、我国公证公信力面临的困境

但当前，公证的公信力缺失问题比较严重，如郑州两家公司因为土地经营权产生纠纷，在其中一家公司申请下，2004年2月1日夜半时分，郑州市管城区公证处的两名公证人员随这家公司的近百人闯入存在争议的市场中，控制市场内的保安，撬开另一家公司的办公室，将室内物品搬出，搬出物品经现场公证人员清点“公证”后，进行了异地封存，这就是轰动一时的“撬门公证案”。⑥除此之外，西安体彩假票案也为世人所震惊。个别当事人提供虚假材料、伪造公证文书和公证机构印章、损害公证的公信力的事件时有发生；制度设计欠缺和措施不配套，公证文书效力没有得到有效的落实等等，以上问题的存在使整个公证行业的公信①

② 《民法学》，江平主编，2007年第一版，中国政法大学出版社，第303页同上。

③ 《公证的公信力研究》，那淑伟，2006年吉林大学博士学位论文

④ 《如何突破公证公信力的现实困境》，雷达，2006年第11期

⑤ 《公证的公信力研究》，那淑伟，2006年吉林大学博士学位论文

⑥ 同上

力受到了严重的伤害，动摇了公证制度的社会基础。⑦

尽管我国于2006年出台了新的《公证法》，但不可否认的是，当前的公证状况仍然比较混乱，公证舞弊现象频发，这一切都严重影响了公正的公信力，影响到了人们对国家法治的评价和信任，甚至因此而大大增加了我国司法机关的工作压力。我们对于该如何改善当前的公证现状，提升我国公证的公信力，应当予以反思。

三、提升公证公信力

提升公证公信力，主要的改革应当集中在立法和适法两个方面。

1.立法改革

(1)首先，与大陆法系其他国家相比，我国的《公证法》规定的法定强制公证事项范围太为狭隘。将合同、继承等主要公证事项都规定为自愿申请公证事项。这就充分显示了国家立法机关对公证效力的极大不信任，既然国家立法机关对公证都不信任，遑论普通民众呢？ 因此，我国立法的首要工作，就是要进一步地进行相关立法修订，积极扩大法定强制公证的范围。对此，有人可能会提出质疑，即扩大强制公证的范围有以公法干预私人事务之嫌。但是我们应当注意以下两点：第一，公证的目的在于固定事实、预防纠纷，因此公证的审查权很多情况下只是一种核查权，它更多的是具有一种诉讼法上的证据效力，在此种意义上它更接近于代替法院对证据进行的一种诉前审查，具有准司法性质，与登记等行政审查权并不矛盾。⑧第二，公证机构的公证权不隶属于传统的立法、司法、行政权力的任何一种，不具侵犯性，公证更多的是为人们提供一种法律服务，因而其目的不在于干涉私权而是为了更好地保护私权。

(2)其次，我国《公证法》为公证机构预留的创新空间不够。《公证法》第31 条规定了公证机构不予办理公证的九种法定情形，对公证业创新的风险防范的确能起到一定的规范作用。但是我们需要注意的是，由于法律解释的灵活性和扩张性，31条所禁止的公证行为的适用可能远远超过了这九种从而大大限制了可以被公证的行为的范围。对于这种后果的改变，首先应当需要从立法入手。我国公证法中应当增加更多的授权性法律规范，从正面赋予公证机关创新性适用公证法、扩大公证适用范围的权利，同时又以31条作为创新的底线，在最大的范围内发挥公证在社会生活中的积极作用。

2.适用法律的建议

在适用法律方面，我国公证最大的问题在于不同地区、不同公证机构、甚至同一机构的不同公证员对同一问题的处理完全不同。这种适法的不统一必然造成社会不公正现象的发生，势必影响我国公正的公信力。

(1)由于各地实际状况的差异较大，我国在立法层面不可能对各个公证事项该如何操作做出全国统一的规定，因此，处于可操作性的考虑，各省级的公证协会根据其实际情况做出相应的指导性规定。

(2)同时，在我国的要素式公证书改革的过程中，我们是否也能将公证审查的内容和方式转变为一种要素式的审查，即对同一类公证事项，我们不划分实质审查和形式审查，也不明确去限制要求其审查的具体内容，而是通过一种规范文本的形式将常见公证事项必备的几个基本要素列举出来，即只要是此类公证，当事人必须提供基本要素所要求的材料，同时公证员认为当事人提供的有关基本要素的证明材料不全或有瑕疵，允许其根据实际需要选择一些其他的证明要素。⑨

四、结语 ⑦

⑧ 同上薛伟: 《对公证的证据学思考》, 载韶关学院学报2004年第10期, 第72 页。

⑨ 《如何突破公证公信力的现实困境》，雷达，2006年第11期

公信力是公证立足的基石，正是因为有公信力的存在，才能够充分发挥公证在社会生活中的重要作用，有效排解法院案件大量积压的压力，提高司法效率，节约司法成本。为了提高公证公信力，必须继续完善立法规定，提高整个公证系统的职业规范和道德素质。公证公信力的提升绝对不是一朝一夕就能够完成，它需要社会各方持久的努力，一步步树立公众对公证的信赖，而从我国现状看来，这仍旧是一个艰苦卓绝的任务。

参考文献：

1、《民法学》，江平主编，2007年第1版，中国政法大学出版社

2、《公证的公信力研究》，那淑伟，2006年吉林大学博士学位论文

3、《如何突破公证公信力的现实困境》，雷达，2006年第11期

4、《对公证的证据学思考》，薛伟，载韶关学院学报2004年第10 期

5、《解读公证公信力保障制度》，潘韶华，载《中国公证》，2008年第2期

6、《公证行业公信力研究》，王世刚，载《中国司法》，2010年第9期

7、《构建和谐社会与提升公证公信力》，载《中国公证》，2005年第9期

8、《德国民法总论》，[德]迪特尔﹒梅迪库斯，邵建东/译，2001年9月第2版，法律出版社

第二篇：我国政府公信力研究展望（写写帮推荐）

4.政府公信力建设研究展望。

政府公信力建设研究尽管取得了可喜成果,但其局限性也较明显,主要表现在下列四个方面:(1)虽然有了不少零散的研究成果,但系统研究的成果少;(2)重视政府公信力与政府信用、政府诚信的相关性研究,政府公信力的特殊性研究比较薄弱;

(3)比较注重定性分析,定量分析比较欠缺;比较注重规范研究,实证研究比较欠缺;(4)就政府公信力来研究政府公信力,没有系统、深入研究政府公信力与政府管理发展之间的内在联系,把政府公信力研究从政府管理理念的层面提升到政府管理制度的层面,实现政府公信力研究与政府管理发研究的双向互动。

社会主义和谐社会建设背景下政府公信力研究可以从以下几个方面入手:

(1)社会主义和谐社会建设与政府公信力建设的关联性论证。通过对社会主义和谐社会的基本概念、理论起源、基本特征、主要内容的分析提出政府公信力研究是社会主义和谐社会建设研究的应有之义的观点,并阐述政府公信力建设与社会主义和谐社会建设之间的关联性。

(2)(政府公信力的历史源起与历史演进探讨。通过对信用、诚信、公信力等概念的历史性分析,从中探寻政府公信力概念的历史源起,并探讨不同历史阶段中政府公信力的内涵及意义,最终描述社会主义和谐社会建设阶段政府公信力的时代内涵。

(3)社会主义和谐社会建设中政府公信力的理论基础分析。政府公信力的建设需要坚实的理论基础,通过研究社会主义法律内涵、中国共产党的宗旨、社会主义的宪政文明理论、社会主义的政治文明理论、社会主义和谐社会理论,从中总结和归纳社会主义和谐社会建设中政府公信力建设的理论基础。

(4)社会主义和谐社会建设中政府公信力结构研究的多维视角。主要从多学科视角来分析政府公信力结构本身,主要从社会学、经济学、政治学、行政学、哲学、伦理学等学科视角来对政府公信力结构进行深层次透视,努力寻找政府公信力建设的新维度。（5)社会主义和谐社会建设中的政府公信力现状。主要通过总结改革开放和社会主义和谐社会建设以来我国政府公信力建设的成就和缺失、指出我国政府公信力缺失的表现、找出我国政府公信力缺失的原因、认识在社会主义和谐社会建设中提升政府公信力的意义,从整体上把握我国政府公信力建设的现状。

(6)社会主义和谐社会建设中的政府公信力提升策略。主要从战略构建、道路选择、动力支持、制度安排等方面入手,结合现阶段社会主义现代化建设的实际,并借鉴国外政府公信力建设的成功经验,为社会主义和谐社会建设中政府公信力提升寻找一条具有较强理论和实践意义的途径。

(7)社会主义和谐社会建设中的政府公信力评估与实证分析。主要以社会主义和谐社会建设背景下省级、地市、县级政府的公信力建设状况为评估对象,通过构建政府公信力评估指标体系,并借助于政府公信力评估模型来测算评估对象的政府公信力绩效水平。

第三篇：网络时代我国政府公信力流失的原因分析

网络时代我国政府公信力流失的原因分析

网络时代的到来，使得民众不再是信息的被动接受者而一跃成为信息传播的主体，网络平台为民众提供了平等的话语权。改变了人们之间的交往方式，同时政府与民众之间的沟通方式也发生的根本性的转变。由于网络空间的虚拟性、匿名性、开放性，网民可以自由的表达自己的看法和意见，在社会热点事件中一旦政府不能及时有效地解决，政府的公信力则必然遭到公众的质疑。近年来，“郭美美事件”、“甬温动车事件”、“华南虎事件”等，无疑从侧面反映出现阶段政府公信力流失的趋势，网络的虚拟性使政府公信力面临着诸多挑战。

目前已有不少专家学者对网络时代我国政府公信力流失的成因进行了不同方面的探讨，现归纳为以下几个主要观点：

一、已有观点

（一）政府自身层面

1.官本位思想严重，对网络舆论掌控不力

张旭霞认为官本位思想体制既是现代政治的重要构成部分，也是国家的主要组成部分。官本位思想体制由于其严密的层级结构，精细的专业分工以及高效有力的行政执行，使得它成为当代政府最常见的组织形式，也被大多数国家所采用。[1]但随着改革开放的发展，官本位思想有所减弱，作为一种具有稳定性、持久性色彩的官场心理，在我国现代政府管理过程中仍然存在着严重的负面影响，也大大降低了政府服务型功能的发挥。这种制度设计使得官僚阶层具有国家赋予的政治权力，并且官僚享有的经济收入和福利待遇都有国家的财政支持，因而就形成了一个独立于社会的特殊利益团

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体。在实际运作中，官僚之间存在紧密的联系和利益相关性，也会为了各自的利益而发生冲突和博弈，但在面对系统外部群体时他们又会迅速结成一个利益共同体相互纵容和维护，极力排斥系统外的利益群体。[2] 网络时代由于信息传播的快速，政府部门如不能及时对社会热点问题、公共事件进行报道和政策宣传，就会诱使网络舆论的发酵，网络“意见领袖”就会引导舆论的走向，而这些往往是政府所不能全部掌控的。政府信息的滞后性，使得民众不相信政府而倾向于信任网上的“小道消息”。

2.现代管理理念落后，应对机制不健全

杰佛逊曾说过，“思维方式决定行为方法”。落后思维方式则不会产生有效的行事方法。当前我国政府部门机构缺乏与时俱进的网络信息思维，不敢面对网络带来的信息冲击，往往还以“冷战”思维、“躲避”的心态来应对网络新兴事务。另一方面，网络法制体系不健全、伦理机制缺失、政府信息公开机制不健全，也使得政府不能及时有效地处理社会问题。

如有的政府部门不听取网络民众的意见和建议，总是凭本部门的一厢情愿，就进行土地征用、物价提升等，其行政行为必然影响到网民对政府的信任，降低政府公信力。现代服务型政府注重的是政府与公众的平等对话和共同治理，但许多政府部门及其管理人员在思想上忍让难以接受被管理者平等参与管理，在行动上依然以管理者自居，以部门利益为核心，采取“骗”、“堵”的形式对社会舆论进行应付性回应，这样的举措行为是无法阻挡网络舆论发展的，因此广大网民对政府的处理行为产生了极大不信任，严重影响到政府公信力的建设。

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由于网络信息的繁冗性、真假难辨性以及权利实现欲望增强，网民往往显得茫然无措，容易产生从众心理，带来网民的群体极化效应，产生一系列不理性参与的行为。另一方面因公众自身的年龄、阅历、文化层次、知识结构和社会地位等因素的不同，在一定程度上对政府行为、公共政策存在认识偏差。一些网民容易情绪化走极端，网民们猎奇的心理很多时候会被网络抄手所利用达到他们的目的，一些徘傍行为虚假信息一旦遭到大量网民的围观与传播，势必会对政府在行政执法过程中造成极大阻力，从而不能有效的履行政府职能，造成政府公信力下降，所以说公众能否正确认识和评价政府行为，在很大程度上影响政府公信力的建设。

（三）社会环境层面 1.网络公共领域的崛起

网络时代的到来打破了政府对媒体的垄断局面，为公共领域的培育和发展提供了时代环境。网络的公共领域一个重要特征是公民间的及时交流,通过网络迅速传播,形成全球性的公共领域。在传统社会,政府利用大众传媒来宣传主流意识形态影响公民的认识,是塑造公信力的一个有效手段。在政府主导传媒的背景下,公民被动接受信息。那些试图对抗主流意识形态的个人,会由于面临成本过高而望而却步,同时由于传统媒介传播的单向性,政府能轻易地控制媒体按照自身的需要进行信息的发布,这样政府公信力能够维持在较高的水平。通过网络公共领域这个平台，网民可以对社会问题、政府行为展开自由讨论，并提出自己的建议和对策，一方面有利于政府完善自己的管理行为，但是另一方面，也对政府公信力带来了有力的挑战。

2.政府与公民关系的转变

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归根结底，针对政府公信力流失的成因虽然有诸多因素。但是，我认为主要原因有两点，一是制度的缺失，而是理念的落后。首先，制度上的缺失主要包括执行制度和监督制度。政府公信力是一个笼统的概念，其形成是政府各种行为和影响所相伴而生的衍生品，很大程度上取决于政府的行事方式、官员的作风、政策的执行过程等，起点和过程的公正民主，对其结果影响很大。所以在转型时期，尤其是在网络时代，相关政策制度的构建和完善，对政府公信力的塑造至关重要。其次，理念的落后包括政府及其公务人员的管理理念和公民的思想两个方面。政府作为管理和服务组织，就要树立诚信意识、服务意识，为民立信，方能取信于民。作为公民，要时刻保持理性，不可盲目跟风，更要有诚信道德，增强信任能力，形成公民与政府之间的良性互动和互信。

三、问题拓展

由于学识浅薄，且从以下几点提出需要深入探讨的问题：

1.宪法规定人民是国家的主人，社会契约论也认为国家的权力来自人民，那么如何在人民自由地行使权利和政府在维护网络秩序之间找到平衡点呢？法律又该做如何规定，才能把握好这个度呢？ 从公民角度来讲：

首先，法律是最基本的道德，道德高于法律。作为公民应当有政治自由和政治权利，公民可以在法律规定的范围内自由的行使自己的权利，任何个人和组织都不得侵犯公民的这些权力，否则将会受到法律的制裁。

其次，要增强网民自律，遵守相关法律法规。一个网络伦理建设不健全的虚拟网

中国特色社会主义理论与实践研究 课程论文 的解决无序政治参与性的办法就是从制度上进一步平衡网络各种参与力量，规范网络政治参与行为。美国著名政治学家亨廷顿指出，“制度，是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式，制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程”。[5] 最后，健全相关法律法规，使网络活动有法可依。依法治国是我国社会主义现代化建设的基本方针之一。当前，随着互联网发展，通过网络途径危害国家、社会、民众利益的行为屡见不鲜，因此，进一步完善我国的网络法律法规，从法律体制上规范网络政治参与行为，维护和促进政府公信力提升，是政府必须采取的措施之一。我国颁布了一些相应法律规定，但是没有一套完整的关于网络政治参与立法，某些地方政府颁布了相应的规章条例，但是其过于笼统，操作性也不强。因此迫切需要制定网络参与的相关法律法规，制定内容充实、覆盖面广、可操作强的法律可以进一步规范网民的政治参与行为，也是建设诚信政府中的应有之义。

2.在网络大国的背景下，我国政府该如何定位自己在世界政治格局中的角色？作为普通公民，又该如何建立自己对政府以及政府官员的信任？

作为普通公民，必须坚信政府是始终以维护国家利益和广大公民的最根本利益为己任的，因此公民应该相信政府，相信政府有能力也必将能获得公民的信任，但最终的责任终究要落实到政府自身的不断完善、不断超越，才能获得公民的信任和支持。如何修复公众的政治不信任，提高政治信任水平？上官酒瑞认为根据现代政治信任的基本原理，在公众主体意识觉醒和权利意识高涨的情境中，依靠大剂量的意识形态“说教”和机械的“道德独白”而唤醒的政治信任可能是比较脆弱的；在利益结构失衡、公平正义短缺的条件下，依靠单纯的经济增长而赢得的政治信任可能是短命的。构造长期

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[2]张国庆.行政管理学概论[M].北京:北京大学出版社,2000.[3]陈振明.公共管理[M].北京:中国人民大学出版社,2005.[4]涂燕子.网络时代政府公信力研究[J].内蒙古农业大学学报,2011,(4).[5][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变动社会中的政治秩序[M].上海:上海译文出版社,1988.-

第四篇：政府公信力

信息公开透明和政府公信力

“躲猫猫”“欺实马”“钓鱼执法”的再调查考验着政府的公信力。三起事件中，无一例外出现了政府部门推翻初步结论的“再调查”环节。在信息公开已成为政府法定责任的今天，企图掩盖事实真相的“躲猫猫”不啻鸵鸟政策，既不合法也不高明。政府不能够保证不犯错，但一定要保证诚实。要树立政府的公信力和依法行政的形象，需要日积月累的艰苦努力;而要破坏这种公信力，一件错事足矣。

人们对政府的信任危机，在很大程度上，是由于地方政府长期没有真正从传统的行为模式中走出来。只要出现了危机，首先想到的事情，是瞒，遮避消息，把事情纳入内部控制的渠道，争取在内部处理。但是，到了信息化程度如此之高的今天，真正意义上的封锁消息，实际上已经不可能，封锁和遮避的结果，是真相难以大白，流言却不胫而走。结果，受损害最大的，是政府的公信力，这种损害积累多了，政府想改辙，但再说什么，也就没人信了。

“钓鱼式执法”，是以违法的方式执法，对法律和道德具有很强的危害性，既腐蚀着道德，伤害人们的善良之心，又损害着执法者的形象，削弱政府的公信力，打击人们对于法律权威的信心，加剧社会的信任危机，破坏社会和谐。有关部门必须引起重视，采取措施，纠正这种“钓鱼执法”行为。一是要加强干部教育，进一步树立依法行政、严格执法的意识;二是加强纠正处理和队伍整顿，对违法执法的人员追究责任，严肃处理，起到举一反

三、警戒震慑的作用，防止类似事件再次发生;三是健全长效机制，加强群众和社会舆论对执法队伍的监督，促进行政执法队伍执法行为的规范。

第五篇：政府公信力

较强的公信力是责任政府的内在追求，因为在这里政府公信力产生的根源来自于对政府是否负责的确认。在民主社会，公众服从法律和政府命令的前提是政府具有合法性基础并且其产生符合民主程序。基于此理论，政府公信力来自于政府行为的负责。

政府公信力属于制度体系的范畴，吉登斯认为，信任结构存在着两大类：一个是人格信任，一个是系统信任，或者是制度信任。而民众对政府的信任属于制度信任，政府的公信力必须建立在一系列可靠的制度基础上。制度是政府公信力的核心层面。政府公信力的制度包括围绕政府公信本身形成的制度和政府公信监督、评估制度两个方面。前者包括政府信息公开的制度化、开放的行政程序、责任机制建设等，后者包括鼓励公民参与的各项制度建设。公民对政府制度的认可和信任，是他们在危难时刻紧密团结在政府周围的基本条件。同时，制度公信力是危机管理各项制度发挥预期作用的保证。危机管理的各项制度属于具体制度层面，其公信力的强弱关系到其作用的发挥。危机管理制度公信力强，就能在实践中得到落实，产生良好的效果，反之则不能收到预期效用。制度的稳定性及刚性注定了制度效率的长期性，因此，建章立制是对行为预期结果的一种必要手段，也是政府公信力长盛不衰的最好方式。

（一）政府与公众在信息上的不对称性

政府的公共权力属性使其在和公众建立的信任关系中具有绝对的强势，首先体现在双方信息的不对称上。政府和公众信息不对称的程度要严重得多。因为公众在把权力交由政府之初，实质上处于一种弱势形态，政府却获得了在信息获取和处理上的绝对强势。首先，政府的社会信息来源更为全面，公众只能掌握部分社会信息，具有片面性。政府的社会管理职能决定了政府是全社会的公共管理机构，广泛多样的政府活动使政府可以凭借组织和技术优势深入到社会的各个角落。显然政府收集社会各个方面的信息比个人要容易得多，所以，政府掌握的信息量是其他社会组织个人或利益集团所不能相比的。其次，政府可以根据需求处理自身信息和其它信息，而对社会公众隐瞒全部或部分消息。在技术条件允许的情况下，政府出于公共和自身考虑，如公众知情后社会出现的混乱局面、政府形象的损害等，经常会对某些信息进行隐瞒或封锁。如信息涉及到利益争夺时，官僚体制及政府官员往往具有抵制信息公开的冲动，甚至发布一些虚假信息蒙蔽公众视线。此外，公众由于自身局限导致信息短缺。公众的局限在接受其他公共服务或产品时也会出现，指的是社会公众在享受政府某个公共服务或产品时，对公共服务或产品的获取和提供过程并不十分关心，因为委托代理关系形成之后，公众由于自身的局限产生了一定的惰性，不会对获得社会信息、政府信息产生强烈的欲望，由此，就会导致公众的信息短缺。

（二）公众对政府公信力的评价具有非组织性 公众对政府公信力的评价具有非组织性，主要体现在公众作为政府公信力的评价者非特定也不固定。政府公信力的评价者是社会公众，是一种抽象意义上的指向，并不特指某一个人。并且由于不同时间、不同情境政府公信力的评价者也不同，虽都可成为公众，但这种身份并不固定在某个个人身上，因此，公众对政府公信力的评价具有非组织性。

（三）收入分配不公

市场经济在带来高效率的同时，也拉大了人民群众收入之间的差距，这种收入差距的扩大，引起了部分群众相对剥离感的增强。实际上，市场经济无法解决诸如社会公平问题，这是市场的缺陷或失灵所在。市场的失灵要求政府的干预和介入，市场的缺陷及市场失灵是政府干预的基本理由。政府可以在某种程度上通过相关的政策，克服市场失灵，实现社会公平。

实行改革开放以来，如何处理效率与公平的问题，理论界和实践层面都在认真探索。改革开放初期，由于我国生产力总体上处于不发达状态，党和政府特别重视效率问题。我国社会主义的国家性质也决定了党和政府不能忽视公平问题，只是在选择偏好上，效率相对于公平具有更加重要的地位。党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革方向，第一次明确提出要“兼顾效率与公平”。党的十四届三中全会提出，收入分配要体现“效率优先、兼顾公平”的原则。党的十五大和党的十六大都明确提出，要坚持效率优先、兼顾公平。党的十六大还提出，初次分配注重效率，再分配注重公平。这就确立了正确处理效率和公平关系的基本原则，目的就是既要适当拉开收入差距，以发挥收入分配的激励功能，又要防止收入差距过大引起社会不稳定。

然而，随着经济的发展，社会行业收入、地区收入差距逐渐扩大，城乡二元结构也使城乡收入差距扩大，社会不公平现象特别突出。在全社会坚持公平的原则、维护公平的价值观，保障人们利益和分配的合理化，使每个社会成员既有平等参与的机会又能充分发挥自身潜力,就成为政府的重要职责。党的十六届五中全会提出，要“注重社会公平，特别要关注就业机会和分配过程的公平”。党的十六届六中全会进一步指出，要“在经济发展的基础上，更加注重社会公平”。党的十七大报告指出，要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。这些论述，都既坚持了效率优先、兼顾公平的原则，又增强了解决收入分配领域矛盾和问题的针对性，是从实际出发对效率和公平关系认识的不断深化和完善。社会出现严重的不公主要表现为贫富差距悬殊。目前，基尼系数是国际上通用的衡量一个国家社会收入分配的重要指标。根据基尼系数，低于 0.2 表示收入绝对平均，0.2—0.3 表示最佳平均状态，0.3—0.4 表示正常状态，0.4 为警戒线，0.4—0.5 表明收入差距过大，0.6 以上则表明收入悬殊使社会处于危险状态。基尼系数越大，表明一个国家越是处于不公平状态。改革开放以来，我国的基尼系数存在着逐年增长的趋势。目前，我国基尼系数已跨过 0.4，中国社会的贫富差距已经突破了合理的限度。

社会公平主要表现为机会公平和结果公平。在市场经济体制下，绝对的结果公平是不现实的，也是难以做到的。一定程度上收入差距的存在，是推动市场经济健康发展的动力之一。目前，我国社会的不公平更突出地表现为机会不公平。一个有目共睹的事实是，中国现阶段存在着大量的诸如身份特权等先赋因素的存在，严重地违背了机会公平原则。过多的行业垄断，过多的行政审批，城乡分割的二元经济结构，经济决策的不透明，蔓延到司法、执法、行政领域里的腐败行为，法制不健全和市场机制不健全，造成千千万万的寻租机会，是现阶段中国社会经济机会不公平的主要原因。这些现象的长期存在，导致了公众和政府信任关系的瓦解，即政府公信力的下降。

正如对公正的思考是从不公正开始的一样,对政府公信力的思考也应从政府行为中的一些不当行为入手,公众对政府的信任可分为四个方面的信任:第一,公众对政府公务人员的信任,公务人员的价值观念、伦理意识和道德水平影响公共权力的正确行使。第二,公众对政府行为的信任。如果政府行为效率低下,办事拖拉,互相推诱,会影响政府信用。第三,公众对政府提供的公共物品的信任,即政府提供的公共基础设施、公共服务质量和公共政策的信任。第四,公众对政府提供的各种信息的信任。

中国社科院研究员周汉华指出,目前我国有用信息80%由政府所掌握,但这些信息大多处于不公开状态。当前我国某些地方政府信息公开的状况依然不乐观,有的地方部门政务公开不规范,随意性较大,想公开就公开,不想公开就不公开;一些部门公开的内容不全面,不细致,让群众如雾里看花,看不明白;有的甚至从部门利益出发,公开内容避实就虚,形式主义严重,这些现象直接导致了某些地方政府官方网站浏览量低、公民旁听会市民参与积极性不高等问题的出现,使得地方政府与公众沟通不畅。个别地方政府部门信息一时不公开或公开的信息一次不准确将导致公众对政府信息权威的长期不信任。

一般来说，不信任主要针对政府行为。虽然对政府行为的不信任并不代表对政治体制不支持。但是，对政府行为的不信任也会使政府出现合法性危机。2003年春节过后，源于广东的“非典”引发了全国几个省市抢购板兰根、醋、米和盐的风潮，一时引发社会恐慌，完全出自对政府的不信任。由此可见，提升政府公信力是维护政府合法性的基础前提，是维护政治和社会稳定的迫切需要。

在公共危机时期，政府公信力缺失现象还大量存在，影响和制约着我国经济社会的稳定、健康发展。政府公信力缺失现象，归纳起来主要有以下几个方面。

3.2.2应急部门独立，公共政策扭曲

面对层出不穷的危机事件，最为关键的就是建立核心的危机管理综合协调机构，专门应对各种各样的自然灾害和人为事故。我国政府危机管理体制存在的主要问题，表现为部门化管理，没有形成统一的指挥体制，对于新的公共危机缺少相应的管理机构。在国家层面的实际运作上，缺乏具有会商决策功能的综合体系和综合协调部门，也没有建立处理不同危机事件之间的协调机制。在面对重大危机爆发，或是多种危机事件并发，会使政府在处理公共危机中的政策不能加以协调，从而严重影响政府处理紧急事务的效率。缺乏固定综合协调部门，要么不同管理部门之间相互扯皮推委现象，要么不同部门存在职责交叉、政策各异现象，必会导致面对危机的公共政策失去常态。面对危机的突发性，政府根本未做任何准备，没有固定机构进行危机管理，直接导致政府政策多变、政出多门，决策缺乏科学性、民主性和连续性，政策执行责任隐匿、不明确，政令不通、上有政策、下有对策，导致社会民众无所适从，破坏了政策的严肃性。

3.2.3服务意识薄弱，信息发布滞后

政府公信力在于真诚地为百姓服务，取信于民，欺骗舆论、混淆视听的做法，只会引起不必要的麻烦，增强民众对政府的不信任感，它与建立责任政府和透明政府的目标背道而驰，而且终将破坏民众对政府的信任，严重影响政府的公信力。长期以来，我国政府在计划经济条件影响下，比较多的考虑是展示社会和睦、稳定、繁荣的正面现象。面对突发公共事件、事故灾难等作为消极负面的事情，一般采取的做法是，不说、少说或在处理完毕后作简要报道。随着改革开放和社会主义市场经济建设的不断推进，突发公共事件新闻发布滞后的现象越来越突出，不仅影响到对外国际形象，而且对于国内社会稳定、树立政府良好形象产生了负面影响。在“非典”疫情发生初期，由于种种原因，政府未披露有关信息，直接导致各种传言漫天飞舞、人心惶惶。官方“非典”信息的缺位和模糊性，让人们对政府“非典”信息不信任，开始怀疑政府行为，从而形成各种谣言、流言。在近几年的事件处理中，信息控制似乎能够避免极端事件的发生，但如果由此得出信息控制是好的结论则过于草率和简单。信息控制有许多负面性，其中最为重要的是政府决策滞后，导致决策效率的低下，并有可能引发一系列的恶性事件。政府决策环节发生故障，那为民众提供公共服务就无从谈起了。

政府公信力是指社会公众对政府的普遍信赖所产生的认同力和信服力。它既是一种社会系统信任，也是公共权威的真实表达。伴随着经济发展、社会转型的加快以及民主政治建设的推进，政府公信力的流失或弱化业已成为一个引人注目的问题。从问卷调查结果来看，政府公信力的弱化突出表现在四个方面：

1.市场经济格局下政府公信力流失严重

许多学者和政治改革家认定：公信力的提升源自于提高政府绩效能力。从这一理念出发，改革开放以来，随着行政管理体制改革的不断深化，政府管理社会和提供公共产品、公共服务的水平不断提高，其应该得到较大的改善。但问卷调查结果显示，被调查者对新中国成立至文革前的政府公信力评价甚高，认为 “很高”和“高”者还达到了 76.4%，平均得分达 4.16；而对实行市场经济体制后的政府公信力评价甚低，认为“很高”和“高”者只有 32%，平均分仅 3.03 分，比对文革时期政府公信力的评价得分还低。被调查者对政府的信任并未如学者们所推断的随着政府业绩的提升而提高，其原因固然是多重的。一方面，正如乔治·弗雷德里克森所指出的，“工业化和科技的发展在促进社会进步的同时，也引发了人口膨胀、社会治安、环境恶化等诸多社会问题，政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致了政府不可治理性的增加，客观上引发了政府的信任危机”。另一方面，那就是随着民主法制建设的不断推进，公众的民主意识、法律意识、维权意识得到了前所未有的提升，特别是伴随着网络的普及，信息的传播更加迅速和透明，公众对政府期望的增长与政府不能有效地满足人们的期望之间形成了一对越来越突出的矛盾。这一矛盾的存在，其中不乏政府职能超载的影响。

2.政府公信力层级递减的趋势明显

在我国各个层级政府中，其公信力的评价各不相同，一个总体趋势是：从中央政府到乡镇级政府，公信力呈现出明显的层级递减。对各级政府信用度作整体评价的结果表明，调查对象认为较高者（很高+高）的比重分别为：中央政府为84.4%，省级政府为 68.3%，市级政府为 31.7%，县级政府为 17.9%，乡镇级政府为 14.9%；从各级政府信用度的平均分来看，中央政府得分为 4.22 分，到县政府一级时已经下降为 2.74 分，到乡镇一级仅为 2.47 分。在宁乡县调查时，有村民反映，“中央的政策是好的，可就是落不到实处。村里的干部、乡里的干部、县里的干部基本都是一伙的，都是吃农民的，市里的稍微好一点，省里的干部又比市里的好一点。反正一句话，越是往下，越是吃我们老百姓的。”虽然这种说法不尽准确，仍然表达了人们对政府整体评价的大势。

3.群众对县级以下政府工作满意度不高

“服务型政府”的理念强调，政府的宗旨是执政为民，为公众提供充足、优质的公共服务和公共产品，满足人民群众日益增长的物质文化需求。政府的主要职责在于全面履行公共责任，努力提高政府及其各部门公共服务的质量和效率，应对和处理突发事件，提供社会安全与秩序的公共产品，维护人民群众的根本利益，保障公民财产和生命安全。群众对政府工作是否满意也就构成了信用度高低的基础。从问卷调查结果来看，调查对象对中央政府和省级政府的工作满意度较高，评价为“非常满意”和“比较满意”的分别为 82.4%、66%，而市级、县级和乡镇级的这一指标分别为 29.9%、25%、19%；从平均分来看，也是明显呈从中央政府往下逐层下降的趋势。

政府作为公共服务的提供者、公共决策的制定者、公共事务的管理者、公共权力的行使者，在应对公共危机事件中的效能、效果，直接影响到政府公信力的高低。政府在公共危机应对中的政策措施、危机过程中的身体力行、危机后的恢复重建工作，以及避免危机再次发生的危机管理制度等，对于稳定社会秩序、平复公众危机心理、恢复政府形象、提升政府公信力则有巨大影响。群众对政府工作的满意度，与政府日常工作相关，更与危机处理密切相连。调查数据显示，有高达 87.1%的被调查者对中央政府处理公共危机事件的效果表示满意，仅有 1.5%的被调查者表示“不满意”，但越往基层政府，群众对其处理突发公共危机事件效果的满意度越低，对县级政府表示满意者为 24.8%，对乡镇级政府表示满意者只占 21.9%，平均分也是呈逐层下降的格局。

政府的公信力主要来自三个方面：政府的行政理念、行政行为和行政制度。现阶段政府公信力弱化趋势明显，与上述三个方面的因素影响密切相关。并且，政府公信力来源一部分是先赋的，一部分是自致的，前者是一个政府的初始公信力，后者是政府通过后天作为取得的。从调查结果来看，现阶段政府公信力的下降，既包括先赋的部分，但更多的是自致的部分，并突出表现在以下几个方面： 1.行政管理体制尚不健全

改革开放以来，为适应市场经济的发展和社会结构的变迁，我国各级政府逐步进行了以职能转变和运作机制调整为核心的管理体制改革。但改革尚不到位，仍存在诸多痼疾和弊端，而这些正成为了政府公信力下降的深层次制度原因。

其一，政府信用责任超载。信用政府的前提是有限政府，只有有限政府才能将政府的有限职能作用于真正需要发挥作用的领域，才能避免政府滥用信用资源。但由于改革尚不到位，政府职能的有限性并未实现，在群众心目中依然是 “全能政府”。由此极易产生两个方面的问题：一是政府角色错位，“越位”、“虚位”现象时有发生，尤其是职能与事权的不对称时引发诸多矛盾；二是政府信用超载，其信用能力与公众过高期望之间冲突严重。

其二，权力制约机制不健全。政府行为能否充分反映人民群众的意愿，代表人民群众的利益，既取决于政府接受监督的自觉程度，更取决于政府行政权力约束机制的完善程度。缺乏制约机制，将政府权威凌驾于监督之外，不能开展有效的监督制约，也就等于把政府架空于社会之上。不受制约的权力必然导致权力的滥用。在政府自身缺乏监督的动力，而外部监督又由于信息不对称等因素未能发挥其应有作用的情况下，一些政府机构和工作人员极易利用手中掌握的公共资源，进行“暗箱操作”，以追求自身和部门利益。例如：在“躲猫猫”事件中，个别公安、检察机关的领导就是把维护和巩固部门利益作为自己的工作职责，放弃了民意，这就必然影响到公众对政府的信任。政府的权力并非是无限的，而是有边界的，应该受到制度层面上的制约。其实，类似“躲猫猫”这些事件的酿成，大都缘自对行政权力的制约机制失灵，从而影响了政府的公信力。

其三，行政问责机制不完善。建设责任政府，必须建立起一个有效的问责机制。但目前的现状与此相距甚远。不少地方的行政问责的成效仍取决于媒体与社会的关注程度，只有像 “钓鱼执法”、“躲猫猫”这样的事件引起强烈的舆论反响时，有关部门才会启动问责制，处理几个官员给公众舆论一个交代。如果缺乏舆论关注或压力较小，问责程序就很难正常运转起来。这样导致的结果是：对一些舆论关注的渎职失职事件，往往问责力度较强，但即使追究责任也是高调问责，低调升迁，或是追究执行者不追究决策者，“追下不追上”；对于那些未受众人瞩目的渎职失职事件，问责就显得力度不够，往往只是象征性地让当事人写个检讨或是写个事情经过说明，就能大事化小、小事化了，并且忽视问责那些在渎职失职事件中明哲保身、不作为、无作为的官员或当事人。行政问责机制流于形式、不彻底会使行政权力实际上处于无责任、无风险的运行状态，最终影响到政府的公信力。

其四，利益表达机制短缺。从理论上说，公众的利益表达渠道甚多，但实际上主要只有两条途径：信访和司法。但由于信访制度目前并不完善，特别是信访部门的事权与职能之间严重不对称，不少地方政府 “拦访、堵访”现象甚多，使群众实际问题难以解决，加之司法受行政干扰比较严重，这都使政府公信力受损严重。

2.政府行为不当的影响

政府作为公共机构,在行政过程中表明自己的价值观念、执政思路和工作作风,展示出自己的形象,形成自己的声誉。社会公众也就是根据这种形象和声誉,作出对政府的信任或不信任选择的。如果政府的行为符合公众的意愿,行政公正公平、合理合法,讲信用,重承诺,那么,公众就会对政府作出信任选择,政府公信力也就由此提高。不难看出，政府能否赢得良好的公信力,关键在于政府本身。问卷调查结果也表明，在回答“对政府公信力影响的最主要方面”时,占 45.8％的被调查者认为是“政府履行职责是否到位”，占 23.6％的被调查者认为是“政府行政行为是否适当”。在回答 “造成当前政府公信力降低的主要原因”时，占 26.2％的被调查者认为是“政府职能越位、缺位和错位”，占 16.1％的被调查者认为是“违法行政、非法行政”，占 14.4％的被调查者认为是“公共政策不合理”。

其一，政府行政行为的不作为或乱作为。一方面，一些地方的政府在没有国家法律许可或者行政命令授权的情况下,擅自介入本来与自己无关的事务,对社会经济事务进行具体的干预,这种行政干预不仅浪费了大量行政资源，而且招致社会对政府能力的质疑；另一方面，在本该由政府提供服务平台时，却出现了 “缺位”。特别是政策执行不力，存在如荷兰学者布雷塞斯所说的“象征性合作”现象，口头表态执行，实际上却并未付诸行动”。

其二，政府行为不规范。首先，决策行为不规范。一些地方的政府在决策过程中主观随意性大，发现问题时考虑得更多的是政绩，决定议案时更多的是凭借经验和习惯，出现问题后也不敢承担责任。其次，执法行为不规范。在具体工作中，不按法律法规行事，不按程序办事，直接导致政府公信力的下滑。在近几年所发生的社会公共事件中, 如贵州瓮安发生的一起围攻政府部门的打砸烧事件，就是由于部分群众对瓮安县公安局对该县一名女学生死因鉴定结果不满，加上公安人员在长期工作过程中工作方法简单粗暴，最终失去了部分老百姓的信任所致。

其三，政府资信缺乏透明。政府信息不公开，行政行为不透明，报喜不报忧，隐瞒公共事件，甚至存在某些环节暗箱操作，这样的事例时有发生。本来应该向社会公开的信息，政府不及时通报，而是遮遮掩掩，甚至隐瞒事实、封锁消息，造成主流媒体对突发事件的报道总是滞后或回避不报，这就为小道消息或谣言的产生和传播提供了空间。一些公众也已形成习惯，即宁愿相信网络上甚至是境外媒体的报道，而不愿相信主流媒体的报道。事实上，这种掩耳盗铃的做法，在信息手段发达的今天，只会产生“狼来了”的效应，使政府公信力下降。2004 年非典疫情的大暴发，带给人们的教训是深刻的。

3.公务员队伍中权力异化的影响

一是在公务员队伍中，目前仍有不少人“官本位”思想严重，以官为本，一切为了做官，把做官看作人生最高追求，宗旨观念淡漠，高高在上、脱离群众，对群众的安危冷暖漠不关心，工作方法简单粗暴，甚至肆意欺压百姓，极大地伤害了群众的感情，影响了政府的威信。二是有些公务员，包括一些高级干部，滥用权力谋取私利，贪污腐败，在人民群众中造成极坏的影响，严重败坏了党和政府的声誉。三是不少公务员政绩观不科学，在实践中存在着严重的惟 GDP 是从的倾向，在工作中热衷于搞“门面工程”，搞短期行为，也造成了权力的不当运用，致使“钓鱼执法”、强制拆迁事件等时有发生。