浅议公用企业限制竞争行为监管的对策

第一篇：浅议公用企业限制竞争行为监管的对策

公用企业是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。由于这些公用企业在市场竞争中处于较高的独断地位，竞争优势明显，本身就为其限制竞争行为创造了条件，加之存在：一是主体性质含混不清。一方面，它既是向消费者供应电力、煤气、自来水、提供交通、运输、电信等服务的企业组织，与交易相对人处于平等的民事主体地位；另一方面，它又处于行业管理者地位，属于行政主体，拥有相应的行政职权，对本行业所辖业务活动实行管制，进而利用行政权力谋取经济利益。二是垄断的管理体制为公用企业利用行政权力谋取不正当经济利益大开方便之门。由于公用企业具有民事主体和行政主体双重法律地位，它们更多地看重自己的行政主体资格和手中的行政权力，摆出“老大”的架式，常常采用损害消费者合法权益、危害社会公共利益的手段来谋取不正当经济利益。因此，强化对公用企业限制竞争行为的监管，对于维护公平竞争的市场经济有着十分重要的意义。

一、公用企业的特征

公用企业具有以下行业特征：一是运营目标的公益性。公用企业是面向全社会各界、服务于千家万户的企业，其经营状况的好坏、服务质量的优劣及价格水平的高低直接关系到公众的生活和国民经济。因此，公用企业也被称为公益企业。二是服务渠道的管网性。公用企业向社会提供的产品或服务一般是通过一定的管网系统来进行的，一般按行政区域来设置，且有区域网不断向国内网靠拢的趋势。三是运行的高投入与规模性。公用企业主要分布于国民经济和社会发展的基础性行业中，因而其建设、运营通常投资大、周期长、收效慢。

二、公用企业限制竞争行为的表现形式及原因

（一）公用企业限制竞争行为的表现形式

（1）不合理的垄断高价。由于对管道或者网络的依赖，公用企业具有自然的垄断性，不可能引入竞争机制，这为公用企业谋取高额垄断利润打下了基础，目前，我国垄断性行业的价格涨幅大大高于通货膨胀率。

（2）交叉补贴现象严重。占据市场支配地位的公用企业出于打败竞争对手和限制竞争的目的，大幅度降低竞争产品，同时，提高垄断产品或服务的价格。在竞争行业中受到损失的，通过垄断业务得到弥补，“堤外损失堤内补”，以达到限制竞争的目的。

（3）格式合同和霸王条款突出。按照公开、公正、公平的原则，消费者和公用企业订立的合同就该平等，公平，但由于公用企业所提供的产品或服务为社会所必须，且公用企业在很多情况下又是唯一的提供者，因而，公用企业在和消费者订立合同时就出现了单向的格式合同，并且出现了许多对企业有益，对消费者权益造成损害的霸王条款，致使消费者无条件接受。

（4）强制交易和捆绑销售行为泛滥。强制交易和捆绑销售是公用企业滥用市场支配地位，强迫消费者接受不需要的产品或服务，或者以排挤其他竞争者为目的，以独占某种新产品和服务，搭售或者捆绑另一种产品或服务。其目的是将市场支配地位扩大到被搭售产品的市场，或者将竞争对手排挤出市场，或者妨碍潜在的市场竞争者。如电力部门农电改造时向消费者搭售电表，通讯部门的话费和手机一起捆绑销售，消费期限届满，手机被锁定为终身用户，消费者只要还用此手机，只能用此服务商的网络，严重损害了消费者的选择权。公用企业为了达到限定交易的目的，往往采取强行要求，设置服务障碍，方式表现不直接，但违背了消费者的意愿。

（5）人为阻碍开放管道或网络行为凸现。公用企业垄断性环节和非垄断性环节分开后，新的经营者要想在非垄断性环节进行经营，必须依靠原垄断企业所控制的管道或网络，垄断企业要想继续在经营中占据优势地位，往往人为阻断其网络或管道，以达到垄断经营的目的。如：中国电信和中国网通的互联互通问题，成了两家公用企业竞争的最大困扰。据《中国工商报》报道，四川省某市的网通和电信两家公用企业阻碍互联互通成了两家通信企业的杀手锏，人为制造互联互通的通信障碍极大地损害了消费者的合法权益。

（二）公用企业限制竞争行为形成的原因

一是全局性的国家垄断到局部性的行政垄断是形成公用企业限制竞争行为的主要原因。全局性的国家垄断产生于高度集中的计划经济体制，国家行政权利和经济力量紧密结合，政企不分，国家对企业特别是公用企业管得过死，加之单一的所有制结构，公用企业的垄断居于统治地位，也由国家统一经营，这种全局性的国家垄断和高度集中的计划经济体制紧密联系，公用企业借助行政手段，运用拥有的物力，财力为后盾，从而导致其行业垄断。

二是中国是一个具有对“特种”行业进行“官营”经济的国家，具有政府垄断色彩，这又是导致公用企业限制竞争行为的又一原因。在计划经济体制下，企业既无经营自主权，也无竞争压力。公用企业是国有企业中的一大重头戏，因而也是深受计划经济体制影响的一大领域。

三是监督体系不完整，缺乏统一的监督机构，各部门各自为阵，形成一定的部门利益，这又是造成公用企业限制竞争行为的又一主要原因。

四是法律法规滞后缺乏专门性立法是公用企业限制竞争行为的又一原因。目前公用企业受《反不正当竞争法》、《公司法》以及主管部门规章的调整，各法律、法规、规章之间缺乏统一性，存在一定的冲

第二篇：浅议公用企业限制竞争行为监管的对策

公用企业是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。由于这些公用企业在市场竞争中处于较高的独断地位，竞争优势明显，本身就为其限制竞争行为创造了条件，加之存在：一是主体性质含混不清。一方面，它既是向消费者供应电力、煤气、自来水、提供交通、运输、电信等服务的企业组织，与交易相对人处于平等的民事主体地位；另一方面，它又处于行业管理者地位，属于行政主体，拥有相应的行政职权，对本行业所辖业务活动实行管制，进而利用行政权力谋取经济利益。二是垄断的管理体制为公用企业利用行政权力谋取不正当经济利益大开方便之门。由于公用企业具有民事主体和行政主体双重法律地位，它们更多地看重自己的行政主体资格和手中的行政权力，摆出“老大”的架式，常常采用损害消费者合法权益、危害社会公共利益的手段来谋取不正当经济利益。因此，强化对公用企业限制竞争行为的监管，对于维护公平竞争的市场经济有着十分重要的意义。

一、公用企业的特征公用企业具有以下行业特征：一是运营目标的公益性。公用企业是面向全社会各界、服务于千家万户的企业，其经营状况的好坏、服务质量的优劣及价格水平的高低直接关系到公众的生活和国民经济。因此，公用企业也被称为公益企业。二是服务渠道的管网性。公用企业向社会提供的产品或服务一般是通过一定的管网系统来进行的，一般按行政区域来设置，且有区域网不断向国内网靠拢的趋势。三是运行的高投入与规模性。公用企业主要分布于国民经济和社会发展的基础性行业中，因而其建设、运营通常投资大、周期长、收效慢。

二、公用企业限制竞争行为的表现形式及原因

（一）公用企业限制竞争行为的表现形式

（1）不合理的垄断高价。由于对管道或者网络的依赖，公用企业具有自然的垄断性，不可能引入竞争机制，这为公用企业谋取高额垄断利润打下了基础，目前，我国垄断性行业的价格涨幅大大高于通货膨胀率。

（2）交叉补贴现象严重。占据市场支配地位的公用企业出于打败竞争对手和限制竞争的目的，大幅度降低竞争产品，同时，提高垄断产品或服务的价格。在竞争行业中受到损失的，通过垄断业务得到弥补，“堤外损失堤内补”，以达到限制竞争的目的。

（3）格式合同和霸王条款突出。按照公开、公正、公平的原则，消费者和公用企业订立的合同就该平等，公平，但由于公用企业所提供的产品或服务为社会所必须，且公用企业在很多情况下又是唯一的提供者，因而，公用企业在和消费者订立合同时就出现了单向的格式合同，并且出现了许多对企业有益，对消费者权益造成损害的霸王条款，致使消费者无条件接受。

（4）强制交易和捆绑销售行为泛滥。强制交易和捆绑销售是公用企业滥用市场支配地位，强迫消费者接受不需要的产品或服务，或者以排挤其他竞争者为目的，以独占某种新产品和服务，搭售或者捆绑另一种产品或服务。其目的是将市场支配地位扩大到被搭售产品的市场，或者将竞争对手排挤出市场，或者妨碍潜在的市场竞争者。如电力部门农电改造时向消费者搭售电表，通讯部门的话费和手机一起捆绑销售，消费期限届满，手机被锁定为终身用户，消费者只要还用此手机，只能用此服务商的网络，严重损害了消费者的选择权。公用企业为了达到限定交易的目的，往往采取强行要求，设置服务障碍，方式表现不直接，但违背了消费者的意愿。

（5）人为阻碍开放管道或网络行为凸现。公用企业垄断性环节和非垄断性环节分开后，新的经营者要想在非垄断性环节进行经营，必须依靠原垄断企业所控制的管道或网络，垄断企业要想继续在经营中占据优势地位，往往人为阻断其网络或管道，以达到垄断经营的目的。如：中国电信和中国网通的互联互通问题，成了两家公用企业竞争的最大困扰。据《中国工商报》报道，四川省某市的网通和电信两家公用企业阻碍互联互通成了两家通信企业的杀手锏，人为制造互联互通的通信障碍极大地损害了消费者的合法权益。

（二）公用企业限制竞争行为形成的原因

一是全局性的国家垄断到局部性的行政垄断是形成公用企业限制竞争行为的主要原因。全局性的国家垄断产生于高度集中的计划经济体制，国家行政权利和经济力量紧密结合，政企不分，国家对企业特别是公用企业管得过死，加之单一的所有制结构，公用企业的垄断居于统治地位，也由国家统一经营，这种全局性的国家垄断和高度集中的计划经济体制紧密联系，公用企业借助行政手段，运用拥有的物力，财力为后盾，从而导致其行业垄断。

二是中国是一个具有对“特种”行业进行“官营”经济的国家，具有政府垄断色彩，这又是导致公用企业限制竞争行为的又一原因。在计划经济体制下，企业既无经营自主权，也无竞争压力。公用企业是国有企业中的一大重头戏，因而也是深受计划经济体制影响的一大领域。

三是监督体系不完整，缺乏统一的监督机构，各部门各自为阵，形成一定的部门利益，这又是

造成公用企业限制竞争行为的又一主要原因。

四是法律法规滞后缺乏专门性立法是公用企业限制竞争行为的又一原因。目前公用企业受《反不正当竞争法》、《公司法》以及主管部门规章的调整，各法律、法规、规章之间缺乏统一性，存在一定的冲突，给公用企业的发展带来很大的障碍。

三、公用企业限制竞争行为的影响及危害

公用企业限制竞争行

为严重影响了市场经济的发展：一是妨碍了市场机制的形成，拢乱了市场竞争秩序。竞争是市场经济最重要的运行机制，竞争为经营者带来了动力和压力，促使经营者通过不断创新和提高管理水平，向市场提供具备竞争的价廉物美产品，使社会资源得到合理配置，市场经济充满活力，从而为消费者和全社会带来最大的福利。而限制竞争行为妨碍或者排斥竞争对手，使竞争机制难以发挥，导致市场信号失真，资源配置不合理，行政垄断和行业阻碍制约了市场机制的发挥。二是妨碍了统一竞争的市场体系。公用企业限制竞争使市场壁垒重重，强制交易、歧视待遇等限制或排斥其他市场主体的权利。无法发挥市场化优势，严重阻碍了高度专业和严密分工的市场体系。三是损害经营者和消费者的合法权益。限制竞争行为使竞争机制无法发挥，导致垄断价格产生，服务质量差、甚至附加种种不合理的交易条件，消费者不仅不能从竞争中获得质优价廉的商品或者服务，甚至连对商品的选择权也会在垄断者的强制交易中被限制。四是无法提高企业的国际竞争力。限制或者垄断经营者由于没有实际上和潜在的竞争者，因而没有竞争的压力，往往不注重强化管理，提高效益，改善服务质量，无法面对激烈的国际竞争。

四、公用企业限制竞争行为监管的难点

我国对限制公用企业垄断的法律法规已经启动，然而，实施成效却不尽人意。一是反垄断法律法规滞后，制度建设不完善。反垄断必须有良好的法律、法规和制度作为法律依据。目前，我国尚未出台《反垄断法》，其他专门性立法也很不成气候，可谓无法可依，难以制度化。在对公用企业垄断性环节实施反垄断控制，建立管制制度，如网络间的互联互通。按照现代管制制度的独立性原则，我国的公用企业改革一直没有对管制制度的建设给予足够的重视，管制的功能往往与政府的宏观调控、国企产权管理的功能混杂一体。管制体系的不健全，造成公用企业竞争秩序混乱。二是缺乏反垄断的预警系统。在反垄断的法律法规中，应有发达的信息系统提供充分的信息，帮助立法者和执法者理智决策。决策层及其决策支持系统在制定和执行公用企业竞争政策时，应充分听取消费者、企业、其他相关行业以及专家学者的意见，过于封闭，容易出现决策错误，使少数人得利而大多数人受到损害。

目前，工商部门对公用企业限制竞争行为监管存在以下难点：

一是违法主体行为的界定立法难度较大。由于公用企业限制竞争行为的隐蔽性越来越强，导致其不正当竞争行为的查处过程容易出现意见分歧，给工商部门监管公用企业的限制竞争行为带来了一定的难度。

二是单项立法支解《反不正当竞争法》问题严重。不同的公用企业有不同的行业主管部门，因此出现了不同行业的单项立法繁多，根据行业管理情况，相继出现了许多行业管理法规，如《电力法》、《铁路法》、《民航法》等，使执法主体过于分散，造成了执法尺度不统一，不同领域的同一行为所产生的法律后果不同，直接影响了法律的严肃性和统一性。

三是新的不正当竞争行为现行的法律法规难以规制。现行的《反不正当竞争法》只列举了11类不正当竞争行为，致使一些公用企业在市场经济条件下出现的新的不正当竞争行为无法纳入现行法律的调整范围，使工商行政管理部门在监管过程中法律适用不到位，导致监管出现盲区。

五、加强对公用企业限制竞争行为监管的对策

（一）健全法律法规，限制公用企业限制竞争行为

首先应从立法的角度，正确处理好垄断经营与自由竞争的关系。对公用企业的垄断经营，不是完全消除，而是重新界定，把自然垄断性业务从其他业务中分离出去，从特定行业发展规模经济和平衡地区经济发展差异的需要，出台新的《反垄断法》等法规来规范调整公用企业行为，防止其滥用优势地位；对庞大的公用企业进行纵向或横向的分割，促使多家企业参与市场竞争。其次应正确区分强自然垄断环节、弱自然垄断环节和竞争性环节的关系，对公用企业进行垂直分割，淡化公用企业在限制竞争中的优势地位，促使公用企业在市场经济中平等、公平、公正参与市场竞争。再次应正确处理好行业立法与专门立法的关系。一方面，针对公用企业各领域的特征，通过制定《电信法》、《公路法》，修改完善《电力法》、《铁路法》、《民航法》等行业法规，明确工商行政管理部门在公用企业限制竞争行为监管的职能作用，同时，对市场准入条件、定价、服务质量等作出明确的法律规定，以保护公平竞争秩序。同时，以立法的形式明确公用企业与相应公共部门之间的关系，实现政企分开，规范工商部门对公用企业市场行为的监管，使其有法可法。另一方面，制定《公用企业法》等专门性法律，确立公用企业范围、运作机制、监督程序、定价程序等事项。最后应处理好反垄断执法与行业监管的关系，协调好反垄断执法机构与行业监管机构之间的权力配置和行使关系，降低公用企业限制竞争的特权，构筑多样化的权力配置格局，发挥资源配置的作用，健全行政监管和反垄断执法的体系，建立现代监管理的理念，以维护市场竞争秩序。

（二）构建监管制度与反垄断执法平衡协调的互动体系

要解决公用企业行政垄断的问题主要是实行分业经营。真正打破公用企业垄断格局，引入竞争机制，减低进入公用企业市场的壁垒，让更多的经营者能参与公用企业市场的竞争，以满足广大用户和消费者的需求。通过不断提高产品和服务质量，优化企业结构，提高经济效率，增强企业信誉，建立公用企业市场竞争机制，铲除公用企业经济性垄断，采取开放性政策，由多个市场主体经营，使产、销环节分开，由不同企业经营。其次，构建现代行业监管制度与反垄断执法平衡协调的机制，改变政策部门和产业监管机构代行反垄断执法权的现状，尽快建立由工商行政管理部门行使职权的反垄断执法机构。建立一支适应公用企业限制竞争行为监督管理的执法队伍，把市场准入、竞争政策以及普遍服务政策纳入监管范围，加强对公平竞争秩序的维护，防止市场垄断、价格共谋、欺诈等行为，形成现代行业管理制度和反垄断执法的互动体系。

（三）完善监管措施，实现监管法制化和科学化。

一是加强宣传，增强公用企业公平竞争的法律意识，采取措施提高工商部门执法的透明度，更好地运用法律手段，维护公平竞争秩序。二是提高监管手段的科学性，节约监管成本。完善和加强对监管机构和监管人员的监督和规制，使执法者公正廉明，依法行事，用法律求得监管与反垄断的平衡。三是建立工商部门与其他监管机构（物价、技监等）之间的协调机制。对于不正当定价和瓜分市场协议之类的垄断行为进行严厉查处，同时，还应构筑多样化的权力配置格局。在制定《反垄断法》时，必须完善对基础设施产业的相关立法，明确行业部门在反垄断执法体系中的地位和作用，提高全社会对公用企业限制竞争行为危害性的认识，给查处限制竞争行为创造一个良好的外部环境，使公用企业限制竞争行为的监管更加法制化和科学化。

（四）规范公用企业市场行为，打好限制竞争监管的攻坚战

为更好地建立和完善公用企业市场竞争机制，保障社会主义市场经济秩序的稳定，引导公用企业公平竞争，必须规范公用企业各种市场行为，严厉惩处各种不正当竞争行为和垄断行为，以法律形式规范公用企业的市场行为。一是建立合理的价格管理制度。建立公用企业市场竞争秩序，国家应对其实行价格管制，采取公开价格听证制度，以增强价格的合理性。二是防止公用企业滥用市场优势，损害消费者合法权益和社会公共利益，攫取不正当经济利益。法律应从公用企业滥用优势的行为，如：禁止强迫交易行为、禁止歧视行为、禁止掠夺行为、禁止抵制行为和禁止内部业务交叉补贴行为等方面加以限制。三是禁止公用企业联合限制竞争行为。即禁止两个或者两个以上的公用企业市场主体以协议等方式排斥、限制、妨碍竞争对手。四是严厉惩治地区封锁，大力开展公用企业限制竞争行为的专项整治，强化反不正当竞争执法，打好公用企业限制竞争行为监管的攻坚战。

第三篇：关于公用企业限制竞争和垄断行为的自查报告

关于公用企业限制竞争和垄断行为的自查报告

按照安顺市公用企业行政指导约谈会议要求，我公司高度重视，及时召开会议传达约谈会议精神；组织学习《中华人民共和国反不正当竞争法》、省工商局《2018年整治公用企业限制竞争和垄断行为突出问题专项执法方案》、《安顺市工商行政管理局2018年反不正当竞争执法重点行动工作实施方案》等相关法律、法规，为进一步营造良好的市场竞争，切实维护消费者的权益，近期我公司开展了关于限制竞争和垄断行为的自查工作。

经自查，一是公司没有强制或变相强制用户接受其不必要的服务或购买不必要的商品等行为发生；二是没有利用电视信号载波及发送的独占地位，限定用户购买其指定经营者的商品；三是没有强制收取用户未使用有线电视前约不合理费用等情况发生；四是没有对公司产品的性能、功能、质量、用户评价等作虚假或者引人误解的宣传，欺骗、误导消费者；五是没有利用公司技术手段，通过影响用户选择或者其他方式妨碍、破坏其他经营者合法提供的网络产品或者服务正常运行的行为。

经自查，我公司无限制竞争和垄断行为的违纪违法现象。

下步工作中，安顺市西秀区分公司将强化思想教育，增强法纪意识。组织相关人员认真传达、学习《工商总局关于公用企业限制竞争和垄断行为突出问题的公告》、《关于禁止公用企业限

制竞争行为的若干规定》、《反不正当竞争法》等文件精神和有关规定，进一步加强公司员工的思想政治教育，增强公司员工的法纪意识。加大监管力度，采取对外公布举报电话，加强公众监督和舆论监督，杜绝扰乱市场秩序、损害经营者和消费者合法权益事件发生。

特此报告！

第四篇：关于公用企业限制竞争和垄断行为的自查报告（范文模版）

关于公用企业限制竞争和垄断

行为的自查报告

根据工商总局“工商竞争字【2016】54号文件” 精神，参照《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》以及《市工商局关于深入开展集中整治公用企业限制竞争和垄断行为专项行动的通知》的要求，为进一步营造良好的市场竞争环境，切实维护消费者的权益，近期我公司开展了关于限制竞争和垄断行为的自查工作。

一、企业基本情况

我公司是经市政府批准、市国资委授权，租赁经营管理十堰市热电厂资产的、具有独立法人资格的民营企业，主要承担着十堰市中心城区企事业单位和居民小区的供暖责任。

二、自查内容

1、限定用户、消费者只能购买和使用其附带提供的相关商品，而不得购买和使用其他经营者提供的符合技术标准要求的同类商品;

2、限定用户、消费者只能购买和使用其指定的经营者生产或者经销的商品，而不得购买和使用其他经营者提供的符合技术标准要求的同类商品;

3、强制用户、消费者购买其提供的不必要的商品及配件;

4、强制用户、消费者购买其指定的经营者提供的不必要的商品;

5、以检验商品质量、性能等为借口，阻碍用户、消费者购买、使用其他经营者提供的符合技术标准要求的其他商品;

6、对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品，或者滥收费用;

7、其他限制竞争的行为。

三、自查结果

经自查，我公司无限制竞争和垄断行为的违纪违法现象。

四、整改措施

1、加强组织领导，提高思想认识

本次自查自纠专项治理工作时间紧、要求高，为确保工作有序推进，取得实效，我成立专班对限制竞争和垄断行为等问题认真开展了自查自纠和专项治理，切实响应、执行上级文件规定，营造良好的市场竞争环境，维护消费者的权益。

2、强化思想教育，增强法纪意识

组织相关业务部门人员认真传达、学习《工商总局关于公用企业限制竞争和垄断行为突出问题的公告》、《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》等文件精神和有关规定，进一步加供热队伍的思想政治教育，增强供热队伍的法纪意识。

3、强化日常监管，加强队伍建设

为进一步规范供暖队伍行为，提高供暖队伍的服务意识，营造良好的供暖氛围，我公司专门出台了《供热服务员工“十不准”》和《供暖服务“八项”承诺》，强化日常监管，加强供暖队伍建设。在完善制度的基础上，加大监管力度，采取对外公布举报电话，加强公众监督和舆论监督，杜绝扰乱市场秩序、损害经营者和消费者合法权益事件发生。专此报告！

***************************** 二〇一七年五月二十四日

第五篇：公用企业限制竞争十大案例

不正当竞争典型案例及评析

1、商业银行滥收费用案

一、案情简述

2009年10月，我局经检支队在调查处理甲公司虚报注册资本一案中，通过该公司2008年的财务账册，发现其管理费用科目中，在一年之内发生两笔常年财务顾问费用的支出，支付方向均指向某商业银行；其短期借款科目中，显示向某商业银行所贷的款项也有两笔；其银行存款科目中，显示贷款提用的实际到账日期，恰好分别在支付财务顾问费的时间之后，且两笔财务顾问费用的支付额度与贷款金额的测算比例相同。甲公司不能提供财务顾问服务的书面协议，称如需要，可从某商业银行提取。因为签订《常年财务顾问服务协议》是某商业银行发放贷款的前提条件，该协议文本作为格式协议文本，由银行单方提供，财务顾问服务的金额亦由银行按实际放贷金额的一定比例单方定价，且只有一份协议由银行保存，不给企业。作为甲公司因经营发展需要融资，融资渠道主要是通过向商业银行贷款来实现。甲公司为向银行获取贷款，别无选择，不得不接受银行强加的提供财务顾问服务这一附加条件。对于一年之内，向银行支付两笔财务顾问费的问题，甲公司则不能自圆其说。最终查明该银行于2008年6月至2009年8月间，在五家贷款申请企业不自愿的情况下，与其签订了19份《常年财务顾问服务协议》，限定上述五家企业接受其提供的财务顾问服务。同时，上述《常年财务顾问服务协议》存在服务期限交叉重叠情况，共重复多收了12.509699万元财务顾问服务费，剔除已纳税3.821713万元，违法所得为8.687986万元。

二、取证方法

取得贷款的企业会对借贷银行有较强的依赖关系，而且是一种良性循环的关系。所以取得贷款的企业往往不愿或者说不敢去指证所借贷的银行，这给这类案件的取证带来困难。在调查中，我们指出企业不如实记帐的问题，甲公司为规避自身的责任才指证了银行，同时亦请求不能将管理费用科目中有关财务顾问费用列支的情况向税务机关通报，并希望对其所反映的情况给予保密。该银行从免责的角度，提供了上级行有关财务顾问服务的文件、所有与贷款单位签订的《常年财务顾问服务协议》档案、收取财务顾问费的**及结算凭证，以示证明其收取财务顾问费的所谓合规性。并辩称已签订的协议文本未交与贷款申请客户的原因，是贷款申请单位签约后未主动索要协议文本。承办人员对银行提供的协议文本进行仔细分析，除了甲公司外，又筛选出银行与另四家贷款申请单位签订的服务期限时间有交叉的《常年财务顾问服务协议》。例如：乙银行与某公司于2008年分别签订的，在协议所载明提供的服务内容、事项等条款完全相同的两份格式文本中，前一份协议的服务期限为2008年1月1日至2008年12月31日，后一份协议的服务期限为2008年7月17日至2009年7月16日。前份协议未到期又签订新的协议，证明了银行利用发放贷款的优势地位，违背了合同应遵循的诚实信用原则，将自己的意志强加给另一方，在贷款方不自愿的情况下，限定贷款方与其签约，以接受其提供的所谓财务顾问服务并重复收费。

三、法律适用

国家工商行政管理局《关于石油公司、石化公司实施限制竞争行为定性处理问题的答复》（工商公字[2000]第134号）第一条将“为国民经济运行提供金融、保险等基础性济条件的行业”归类于《反不正当竞争法》第六条规定的“依法具有独占地位的经营者”。《商业银行法》、《银行业监督管理法》等相关法律法规，对商业银行的限制竞争行为并没有具体的规定。因此，商业银行的不正当竞争行为，属于《反不正当竞争法》调整的范围。但在具体法律适用时涉及到是否构成滥收费用及违法所得的计算问题。

（一）是否构成滥收费用 第一种观点：银行不构成滥收费用。理由依据《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第六条第三款“本规定所称滥收费用是指超出正常的收费项目或者标准而收取的不合理的费用”，认为银行向贷款企业提供财务顾问服务属于从事正常的经营业务，该服务的收费项目已向银行所在地银监局上报备案，未超出正常的收费项目。对于财务顾问服务的费用没有国家收费标准，执行的是供需双方协议定价，也就不存在超标准的问题。

第二种观点：银行构成滥收费用。理由依据国家工商行政管理局《关于〈反不正当竞争法〉第二十三条和第三十条“质次价高”、“滥收费用”及“违法所得”认定问题的答复》（工商公字[1999]第313号）第一条规定，“滥收费用是指超出正常的收费项目或者标准而收取的不合理的费用，包括应当收费而超过规定标准收取费用，或者不应当收费而收取费用”。银行与企业签订《常年财务顾问服务协议》，收取财务顾问费，在期限未履行完毕时，因企业向银行贷款，银行又强行要求企业与之签订服务内容相同的协议，再次收取财务顾问费，事实上对于前协议未履行的时间部分，银行未按前协议财务顾问费用金额的占比，计算出差额退还给对方，这差额部分显然属于不应当收费而收取的费用。

我们采纳了第二种观点。因为第一种观点中关于“滥收费用”的概念属“规章”解释，其等级虽优于第二种观点的国家总局“答复”，但列举的范围窄于“答复”，而该“答复”是法律授予国家总局对《反不正当竞争法》法律条文所作的规范性解释。同时就立法精髓而言，根本在于是否“正常”和“标准”。本案中，银行收取财务顾问费，是按其发放贷款额度与一定比率的乘积为依据的，有一笔贷款就必须签一份《常年财务顾问服务协议》，一年中有两笔则签两份，这就超出了“正常”的范畴。协议从形式上看，服务金额虽然由双方协商自愿定价，但与同一单位签订两份协议履行时间相互交叉，即前协议未履行结束，后协议又开始生效，且时段重叠部分并不退还差额，既违反了收费标准，也违反了服务期限这一客观的时间“标准”，所以银行滥收费用的目的很明确。

（二）违法所得的计算

第一种观点：认为银行不构成滥收费用，所以也就不存在违法所得的计算问题。

第二种观点：国家工商行政管理局《关于〈反不正当竞争法〉第二十三条和第三十条“质次价高”、“滥收费用”及“违法所得”认定问题的答复》（工商公字[1999]第313号）第三条表述：“邮电、铁路等公用企业滥用独占地位，强制用户购买其指定的电话机代维服务、货物保价运输服务或者保险等按国家规定应由用户自愿选择的服务项目的，构成《反不正当竞争法》第六条规定的限制竞争行为，其自身或者其他被指定的经营者借此强制收取电话机代维费、保价运输费或者保险费等费用的，属于不应当收费而收取费用的滥收费用行为，其收取的相应费用为违法所得，应当按照该法第二十三条规定予以没收。”所以银行利用独占地位，强制贷款方接受其提供的财务顾问服务，应将其收取的全部财务顾问费收入作为滥收费用的违法所得。

第三种观点：以银行在履行《常年财务顾问服务协议》中，重复多收的财务顾问服务费作为滥收费用的违法所得。

我们采纳了第三种观点。工商公字[1999]第313号答复第一条表述“违法所得，是指被指定的经营者通过销售质次价高商品或者滥收费用所获取的非法利益，主要包括……（4）不应当收费而收取的费用。”银行虽有从事提供财务顾问服务的经营范围，服务费用可按协议与接受财务顾问服务的贷款方采取协商定价，但依双方签订协议的履行期限发生交叉，对重复多收的不予退还，符合“不应当收费而收取的费用”的特征。对于第一种观点，是基于银行不构成滥收费用为前提的，既已构成滥收费用，违法所得则应计算。对于第二种观点，我们认为“国家局答复”虽然所列举的服务是“电话机代维服务、货物保价运输服务或者保险等”，但强调的是“按国家规定”。而本案中的财务顾问服务的收费项目，只需由银行向其所在地的银监局备案，国家对此并没有特别的规定，收费金额以协议双方协商定价。所以我们不应将银行收取的全部财务顾问费作为违法所得计算，而只应计算银行重复多收的部分。

2、连云港市青源水务有限公司限制竞争案

【案 情】连云港市青源水务有限公司为赣榆县境内从事城市供水服务的公用企业。在没有合法依据的情况下，在对向其申请提供供水服务，需安装消防设施、消防水表的用户服务过程中，以保证消防用水不被滥用、盗用为名要求用户缴纳3000——5000元不等的消防保证金，才予以供水工程施工、安装消防水表并供应消防用水。自2006年5月30日至2010年3月23日止，共计收取包括机关、学校、企业、事业单位及个人等75户用户，金额40.7万元的消防用水保证金。该批保证金登记在当事人帐务的应付款科目上。当事人收取消防保证金的依据是县政府协调会上个别领导的口头认可，既无文件也无会议记录。收取数额是当事人自己定的。所有这些都不是法定依据。属于附加不合理条件。

调查人认为，根据《连云港市城镇供水管理规定》第三十六条的规定，消防用水及用户内部专用消防设施用水，一律装表计量，按用水量缴纳水费。当事人在这期间收取用户的消防保证金属于附加不合理条件。连云港工商行政管理局认定当事人作为公用企业，滥用其优势地位，在为用户提供供水服务过程中，设置不合理条件，收取消防保证金。其行为违反《反不正当竞争法》第六条的规定，构成《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条第一款第（六）项关于“对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品，或者滥收费用”的规定，属于限制竞争行为。依据《反不正当竞争法》第二十三条之规定，责令当事人停止违法行为，并罚款人民币120000元，上缴国库。【评 析】

一、不合理条件的认定 当事人认为，企业所收的消防保证金是一种自我保护，不存在不合理。但是，执法人员认为，根据《民法通则》《合同法》的有关规定，在交易过程中一方或双方均可附加一定的条件，但是附加的条件必须合理合法，当事人是公用企业，在其经营过程中，必须受到国家对其制定的法律法规的约束，《中华人民共和国城市供水管理条例》，《连云港市城镇供水管理规定》对其经营都作了明确规定，同时，保护自己消防水不被滥用、盗用，应该是当事人的义务，不应该转嫁到用户身上。因此，认定当事人收取消防保证金是附加的不合理条件，是有法律依据的。

二、案件定性的不同意见

在该案件的认定上有两种不同的意见，一种认为，当事人是公用企业，本身就有优势地位，可以直接适用《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》的第四条第一款第六项对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品，或者滥收费用的直接定性。只要能认定当事人收取的消防保证金的事实是不合理条件就行。另一种意见是，虽然当事人是公用企业，但应该认定的是，当事人在施工过程中具体利用什么优势地位来实施这种行为。最终采纳了第二种意见。实际上，当事人利用的是为用户装消防水表的优势地位来实施这种行为的，《连云港市城镇供水管理规定》第十二条规定城市供水的接水权属水公司。

三、对拒绝、削减的理解

当事人认为，在供水服务中，没有拒绝对用户的服务现象发生。办案人认为，公用企业具有优势地位，无论其客观上是否实施了对不接受该不合理的交易对方拒绝、中断或者削减供应相关商品的行为，均构成限制竞争。当事人具有独占地位，当其限定不合理的交易条件时，根本无须明示，其主观上都是以拒绝、中断、削减供应相关商品相威胁，强制交易相对人接受其不合理条件，客观上也能达到。

3、医疗机构限制竞争案件

【案情介绍】

2010年5月，本局执法人员在检查中发现，泗洪县人民医院在门诊挂号收费时，要求初诊患者必须购买每张1元的“就诊卡”，如不购买此卡，患者将无法在该院门诊就诊，该行为涉嫌构成不正当竞争。为查清事实，本局于2010年6月21日对此事进行立案调查，经查明： 2010年初，我市辖区内某县人民医院根据江苏省卫生厅印发的《江苏省医院评价标准与细则》文件要求，建成了“一卡通”信息化系统，并从南京市鼓楼区某智能卡经营部购进了“一卡通”信息化系统所需的IC“就诊卡”。自2010年2月1日起，该县人民医院要求凡在其处就诊的患者，在初诊挂号时除购买病历本外还必须再购买1张“就诊卡”。患者如不购买此卡，则无法在该县人民医院就诊。患者复诊时，如遗失该“就诊卡”，必须再次购买“就诊卡”，否则也无法在该县人民医院继续就诊。至2010年5月6日，工商执法人员对该县人民医院上述行为进行初步调查时，其销售的“就诊卡”并未得到当地物价部门批准。该县人民医院共从南京市鼓楼区某智能卡经营部购进上述IC“就诊卡”10万张，购进价格为0.5元/张，共向就诊患者销售“就诊卡”54923张，销售价格为1元/张，销售收入总计54923元。【案情焦点】

该县人民医院是否存在限制竞争行为，工商行政管理机关对本案是否有管辖权。【案件评析】

在查办案件过程中，围绕案件定性和管辖问题，执法机关内部形成两种意见。第一种意见认为，该县人民医院的行为属于依法具有独占地位的经营者限制竞争行为，工商机关应当依法管辖。《江苏省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》（以下简称《江苏省实施〈反法〉办法》）第九条规定，“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得实施下列限制竞争的行为：……

（二）强制用户、消费者购买其提供的或者其指定的经营者提供的商品及配件；……”。该县人民医院在未经批准（且在当前无法获得批准）情况下，利用自身优势，违背患者的意愿，强制收取就诊患者IC“就诊卡”费用的行为，违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）第六条的规定，构成了《江苏省实施〈反法〉办法》）第九条第（二）项所指的限制竞争行为。

第二种意见认为，该县人民医院的行为属于未经物价部门批准，擅自收费的行为，应当由相关价格管理部门管辖。该县人民医院未执行国家规定的政府指导价，并在未经批准的情况下，擅自收取患者IC“就诊卡”费用的行为，违反了《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）的规定，构成价格违法行为。根据《价格法》“县级以上地方各级人民政府价格主管部门负责本行政区域内的价格工作”的有关规定，应当由当地价格管理部门依法管辖。故工商机关应直接将本案移交有关价格管理部门处理。执法机关采纳了第一种意见，认为该县人民医院在其经营活动中违背患者的意愿，强制患者购买其提供的IC“就诊卡”的行为，构成了《江苏省实施〈反法〉办法》第九条第（二）项所指的限制竞争行为，依法责令该县人民医院改正违法行为，并处以罚款12万元。具体理由如下：

首先，主体适格。国家工商行政管理局《关于如何认定其他依法具有独占地位的经营者问题的答复》（工商公字[2000]第48号）认为，其他依法具有独占地位的经营者，是指公用企业以外的由法律、法规、规章或者其他合法的规范性文件赋予其从事特定商品（包括服务）的独占经营资格的经营者。所谓独占地位，是指经营者的市场准入受到法律、法规、规章或者其他合法的规范性文件的特别限制，该经营者在相关市场上独家经营或者没有充分的竞争以及用户或者消费者对其提供的商品具有较强的依赖性的经营地位。该县人民医院的设立和经营就是依法被赋予了不同于一般企业的独占市场地位。从实际情况来看，该县人民医院是境内规模最大的医院，由于医疗资源集中，其事实上带有了一定的自然垄断性质。根据执法人员调取的相关证据材料证实，该县人民医院在从事与市场竞争有关的经营活动中具有相关医疗机构无法具备的资源优势和竞争优势，属于依法具有独占地位的经营者，符合《反不正当竞争法》主体构成要件。其次，定性准确。《江苏省物价局、江苏省财政厅关于医疗机构门诊挂号、费用结算IC卡不得收费的通知》（苏价费[2004]160号文件）明确规定，医疗机构不得对用于门诊挂号、费用结算IC卡收费，而应由医疗机构通过减少运营其他成本、内部消化，否则属于滥收费用行为。虽然该县人民医院在有关部门登记为非营利性医疗机构，但其作为“依法具有独占地位的经营者”，要求患者挂号时必须购买IC卡的做法，是利用法律所赋予的优势地位从事营利性活动。该县人民医院利用患者对其信任度和依赖性高的特点限定消费，是滥用公益和社会福利性质用以获取额外利益，客观上破坏了公平交易的市场秩序，构成了《江苏省实施〈反法〉办法》第九条第（二）项所指的限制竞争行为。最后，管辖合法。《反不正当竞争法》第三条第二款规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”《价格法》第三十三条规定：“县级以上各级人民政府价格主管部门，依法对价格活动进行监督检查，并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚。”根据以上规定，对滥收费用的不正当竞争行为，发生了法律竞合问题。《全国人大常委会法制工作委员会对〈反不正当竞争法〉和〈价格法〉有关规定如何适用问题的答复》[行复字（2007）6号] 指出，工商部门与价格主管部门可以分别依据《反不正当竞争法》或《价格法》对滥收费用行为作出行政处罚，对同一个违法行为，由首先实施监督检查的行政机关给予罚款的行政处罚为宜。这一答复为工商行政管理部门对此类案件的处理提供了法律依据，因此，对该县人民医院的违法行为，工商机关有权适用《反不正当竞争法》及相关法规进行管辖。【总结思考】 本案查办过程中，我们注意到违法行为主体与以往查办的公用企业有所区别，就此引发了我们在执法办案中的两个疑问，一是该人民医院是否属于“依法具有独占地位”的经营者，二是该县人民医院是否存在限制竞争行为。带着疑问，执法人员认真分析研究现行法律法规，寻找案件定性的突破口，有针对性的重点调查相关证据资料，确保案件定性准确、事实清楚。一是全面获取违法行为当事人主体证据，不仅提取显性证据，还要调查反映当事人实际情况的隐性证据资料，用以证实该县人民医院作为经营者的独占地位；二是调查证据时要确保证据链条的完整性，不但调查直接证据，还应注意调取反映案件事实的间接证据，准确固定该县人民医院限制竞争的情节、方式和手段，做到案情客观、细致，促使其承认违法事实，接受处理；三是在案件调查中要注重证据材料的全面性，不仅调查证明当事人违法行为的证据，同时也调查收集对当事人有利的证据，以免在以后的行政复议或者行政诉讼期间当事人搞“证据偷袭”。

现行的《反不正当竞争法》实际上已经被多部法律和行政法规所“肢解”，许多特别法中都明确了行业主管部门为相关不正当竞争行为的监管机构，比如，《建筑法》规定建筑工程中的不正当竞争行为由建设行政主管部门监督检查；《商业银行法》规定金融机构不正当竞争行为由银行业监督管理机构查处；《价格法》规定低价倾销等不正当竞争行为由政府物价部门监督检查；《电信条例》规定电信行业的不正当竞争行为由国务院信息产业部门和省级电信管理部门管辖等等。这种多个监督检查主体并存的局面，导致《反不正当竞争法》的内部系统性和体系稳定性遭到了严重破坏。虽然，《反不正当竞争法》修改稿中已经将执法权明确授予工商行政管理部门，但在其正式修改之前，如何准确妥当适用该法及相关法规规章进行市场监督和管理，仍然是摆在工商机关面前的重大课题。作为执法部门，工商机关应当根据具体案件实际，认真研究法律法规，积极提高查办不正当竞争案件的技巧，确保执法效果，维护社会主义统一市场竞争秩序。

4、连云港市混凝土委员会组织成员单位实施垄断案

【案 情】

2009年4月初，连云港工商局新浦分局接举报，反映连云港市混凝土委员会组织成员单位统一预拌混凝土价格、分配销售市场，限制了混凝土市场的自由竞争，损害了混凝土使用单位的合法权益。对举报反映的问题，新浦分局组织人员进行调查。

经查，2009年3月3日，连云港市混凝土委员会组织在市区销售预拌混凝土的16家混凝土预拌企业召开会议，协商订立“预拌混凝土企业行业自律条款”，主要从3个方面对混凝土市场设置了垄断性条款：

1、统一价格。以C30砼为基础，价格暂定285元/M3（含泵送费，泵送费为15元/M3），C30以上的上浮20元/M3G一个强度等级，C30以下的下浮15元/M3一个强度等级，特殊添加剂要求的由成员单位视具体情况另定。

2、统一分配市区砼市场份额。委员会根据成员单位的设备和产能情况对各会员单位进行打分，并按分值收取保证金，7.5分以上缴30万元，6分以上缴25万元，3.5分以上缴20万元，3.5分以下缴15万元，各成员单位产量所占当年的市场份额和企业在混凝土委员会内的设备得分挂钩，设备得分多少即为该单位在委员会所占工程量的比例。市区混凝土市场由协会统一划分。

3、禁止协会成员单位未经协会统一分配私自承接工程，对私自承接的工程，协会进行处罚，组织成员单位对其进行制裁。被协会成员单位停工的项目或工程，其他成员单位在没有得到原供应单位的书面同意不得供应，若供应，则按违约单位供应的总违约量的砼总款给予处罚。以上垄断性协议的签订后，混凝土委员会采取了一系列的行动组织实施，使市区混凝土市场形成了统一划分市场份额、统一价格、用货单位只能被动接受供应而无权自由选择的格局。对以上情况，江苏省工商局认为涉嫌垄断，向国家工商局作了专题报告，国家工商总局于2009年10月28日授权江苏省工商行政管理局对连云港市混凝土委员会及其成员单位涉嫌实施垄断行为立案调查，江苏省工商局2010年8月31日根据《反垄断法》第十六条和《反垄断法》第四十六条第三款规定，责令连云港市混凝土委员会停止违法行为，并处以罚款20万元，对其五大常委单位分别依法予以了处罚。【评 析】

一、是否依据《反垄断法》处理

本案的查处实际分两个阶段，第一阶段是连云港工商局新浦分局对举报反映的问题进行调查。第二阶段是江苏省工商局根据前期调查情况及国家局授权进行立案查处。第一阶段结束后，对本案的处理形成了两种意见：第一种意见认为，当事人的行为属于“联手实施损害其他竞争对手权益，限制或者妨碍公平竞争的行为”，应依据《反不正当竞争法》及《江苏省实施〈反不正当竞争法〉办法》的有关规定处理；第二种意见认为，当事人的行为属于签订并实施垄断性协议行为，应依据《反垄断法》有关规定处理。对上述两种意见，江苏省工商局组织省、市、区三级工商局有关人员进行讨论分析，最后认为，本案中，在连云港市混凝土委员会的组织下，连云港市区混凝土生产企业几乎全部参与违法行为的实施，使连云港市区混凝土生产企业之间不再是竞争对手，而是共同受益者。因此，当事人实施的行为，实质上不是竞争对手之间为争夺市场而采取的不正当竞争手段，而是原应是竞争对手的经营者联合起来排除竞争，它损害的是市场竞争结构，而不是竞争对手的权益，所以，依据《反垄断法》对本案进行处理更为准确。上述意见得到了国家工商局的认可。

二、对当事人的违法行为是否应予豁免

本案查处过程中，当事人申辩，2008、2009年受金融危机影响，经济不景气，他们签订并实施垄断性协议的行为符合《反垄断法》第十五条所规定的豁免条款，应予豁免。对上述申辩，专案组认为，《反垄断法》第十五条第二款的规定很明确，经营者还应当证明所达成的协议不会严重限制相关市场的竞争，并且能够使消费者分享由此而产生的利益。本案中，参与分割销售市场的企业几乎囊括了连云港市区全部混凝土生产企业，协议实施后，市区混凝土市场基本不再有自由竞争者，因此可以认定本案中当事人的违法行为严重限制相关市场（连云港市区混凝土市场）的竞争。同时由于施工企业自由选择权被限，原材料成本增加，建筑产品销售价格相应提高，也必将损害下游建筑产品购买者即消费者的利益，消费者不能分享垄断行为产生的利益。所以，对本案当事人的违法行为不应豁免。

三、是垄断价格还是划分市场

对当事人的违法行为如何定性？是垄断价格还是划分市场。如果是垄断价格，工商部门则没有管辖权。如果是划分市场，工商部门则有管辖权。对上述问题，专案组研究认为，在本案中，“垄断价格”与“划分市场”是相关联的两种行为，但是“划分市场”可以包含“垄断价格”，“垄断价格”则不能包含“划分市场”。如果单纯以“垄断价格”定性，则有失偏颇，以偏概全。而以“划分市场”定性则更加全面准确。况且，本案中，混凝土协会实施垄断行为的重点也是“划分市场”。混凝土委员会以百分制对成员单位设备产能打分，并以分值作为其当年所占市场份额的依据，是一种从量上对混凝土销售市场的分割。垄断性协议签订后，混凝土委员会组织的一系列的实施工作也是主要监督各成员单位是否执行“划分市场”，没有涉及价格监督的组织实施行为，这也证明了以“划分市场”定性的准确性、正确性。

四、证据的深度挖掘

在本案的调查过程中，专案组成员深深体会到，垄断案件的查处与依据《反不正当竞争法》查处案件有很大不同。依据《反不正当竞争法》查处案件，只要证明违法行为存在，在《反不正当竞争法》上又有对应条款，那么基本上可以确定可以处罚。而反垄断执法则不然，很多情况下需要从市场的整体状况出发，对《反垄断法》作全面系统的考量，特别是豁免条款。《反垄断法》第十五条规定的7款豁免条款都很原则抽象，无论是查处方还是被查方都难以拿出直接证据证明是否符合豁免条款。如，本案调查过程中涉及的《反垄断法》十五条“……并且能够使消费者分享由此而产生的利益”，这一条使专案组面临很大困惑，怎样才能证明当事人“不能使消费者分享由此而产生的利益”？仅凭空洞说理难以服人，直接证据又无处可取。专案组对此进行了认真研究，决定采取对“证据深度挖掘”的方法，对取得的证据材料进行梳理分析，形成有理有据的分析性结论作为佐证。专案组采取的具体方法是进行价格趋势分析，根据调查掌握的有关资料画出了6张与本案相关的价格趋势图和分析表，这些图表非常直观地证明了与本案相关的时间段内，建设造价部门公布的市场指导价与混凝土委员会成员单位的合同价格呈现出不同的变化趋势，建设造价部门公布的市场指导价呈现下降趋势，而混凝土委员会成员单位的合同价格呈现出上升趋势。在混凝土成本呈下降趋势时，混凝土委员会成员单位的合同价格却在上升，这些图表从一个重要方面证明本案涉及的垄断行为“不能使消费者分享由此而产生的利益”。【思 考】

一、反区域性垄断应该成为工商部门反垄断执法的最为重要的方向 从工商部门承担的反垄断执法任务看，《反垄断法》对工商部门的授权包含两个方面：一是滥用市场支配地位；二是垄断性协议。关于滥用市场支配地位，中国是大国，幅员辽阔、人口众多，除少数国家允许的高度垄断的行业，能够在全国范围内取得市场支配地位的市场主体基本上难以出现。关于垄断性协议，绝大多数的行业在全国范围内签订垄断性协议的情况也基本不可能出现，较多的是区域性的，特别是市、县一级的，如本案。从工商部门的机构特性看，工商部门主要是政府管理微观经济活动的职能机构，宏观调控从来就不是工商部门的主要职能和任务。

从中国的实际国情看，虽然中国反垄断立法大量借鉴了外国（特别是西方发达国家）的反垄断立法及执法的经验，但是应该看到中国与西方发达国家有很大不同。其中区域性垄断和行政性垄断的多发高发是中国不同于西方国家的突出特点。针对这一特点，中国的反垄断工作应该比西方国家更多地关注区域性垄断，而这一任务理所当然的应由工商部门承担，因为在《反垄断法》授权的三个执法机构中，工商部门的职能与区域性垄断的联系最为直接、明确。

二、工商部门应建立起适应反区域性垄断执法的工作机制 从本案查处过程看，工商部门还没有建立起适应查处区域性垄断行为的工作机制。执法权在国家一级，可以授权到省一级，违法行为发生在市县一级，这就是工商部门反区域性垄断执法面临的状况，并且如果法律不作修改，这种状况就不可改变。这就要求工商部门内必须建立起适应这种状况的工作机制，比如，如何建立快速反应机制，缩短层层上报的时间，使符合授权条件的案件在最短的时间内获得授权，如果层层报批所消耗的时间过长，就可能丧失最佳取证机会，增加查办案件的难度，有的甚至可能造成案件流产。因此，有必要在国家局、省级工商局、地市级工商局之间就反垄断执法工作建立起某种体系，使工商部门在反垄断执法方面做到反应及时，进退有据。

5、南京XX 义齿有限公司实施商业贿赂案

一、线索发现

2010年5月7日我局接到举报，南京XX 义齿有限公司（以下简称当事人）在为医院定制义齿的经营中涉嫌向医生实施商业贿赂。经预查发现当事人确有实施商业贿赂的行为，遂于2010年5月10日正式立案调查。

二、证据收集

2010年5月10日立案当天，我局公平交易科的4名同志按照事先制定好的现场检查方案，来到当事人位于南京市凤凰西街的实际经营场所进行现场检查，在其业务室和财务室内收集了大量当事人向医院医生支付“讲课费”的相关资料；在其后的调查过程中又获取了当事人提供的记账凭证及通过电脑主机取得的电子计算机数据。我局收集的主要证据有：

按医院统计的支付“讲课费”的情况汇总表，证据指向：至案发时当事人支付“讲课费”的总金额、营业额统计、获利统计；

当事人支付各医院口腔医生“讲课费”的统计表，证据指向：当事人按月支付给各医院口腔医生的“讲课费”及对应的“相关营业额”； 有关记账凭证及所附《费用报销审批单》、打款记录的《客户回单》、结算记录，证据指向：当事人以“付专家讲课费”名义支付的现金数额及给付医院、医生的明细记录。当事人提供的《情况说明》，证据指向：当事人针对支付“讲课费”的情况所作的说明； 《询问笔录》，证据指向：当事人的授权委托人代表当事人所作的陈述。

三、定性及法律适用

经查，当事人成立于2007年5月，主要业务是为江苏、安徽部分医院提供口腔治疗材料、定制义齿。2009在其经营过程中为排挤市场竞争对手、提高市场占有率，共向徐州xx医院、徐州x院、连云港x医院、镇江xx医院、盱眙xx医院、南京xx医院、江苏xx医院等十四家医院的医生支付“讲课费”199333.00元，涉及的医生有姚xx、邱x、金x、郑xx、陈xx等五十余人，共实现销售1103928.00元，获利441571.20元。

（一）定性 在案件调查过程中当事人提出了两个观点：

1、当事人称其给付医生的讲课费都是为了提高企业义齿加工质量请医生到厂里来的指导费、讲课费，是正常的报酬，而且每份讲课费的发放表上都有医生的签字，不属于商业贿赂。

2、当事人称其给付医生的劳务费都在账上如实记载，没有构成帐外暗中，不属于回扣的范围，不是商业贿赂。

针对当事人的申辩，我局认为：

1、通过调查发现当事人向医生支付的所谓“讲课费”并没有实际发生讲课的行为，而且讲课费又是根据有关医生让患者从医院购买的义齿的销售额按比例支付（15%-20%）的。因此，当事人支付给医生的所谓“讲课费”是假借讲课费之名支付给医生的财物，应属商业贿赂。

2、“帐外暗中”是构成回扣的必要条件而不是构成其他商业贿赂行为的必要条件，我局认定的是假借“讲课费”的名义实施的商业贿赂行为，不是“回扣”。

（二）法律适用

综上所述，我局认为：当事人按照销售额的15-20%比例支付（实际没有讲课事实存在）的“讲课费”，其行为是《中华人民共和国反不正当竞争法》第八条第一款和《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》第二条第一款（“经营者不得采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品。”）及第三款（“前款所称财物，是指现金和实物，包括经营者为销售或者购买商品，假借促销费、宣传费、科研费、劳务费、咨询费、佣金等名义，或者以报销各种费用等方式，给付对方单位或者个人的财物”）所禁止的，构成了假借“讲课费”的名义实施商业贿赂的行为。

对当事人的处罚，我局依据的《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十二条和《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》第九条第一款；在处罚幅度上，是按照《国家工商行政管理总局关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》中正确行使处罚裁量权应当遵循的基本原则第六条“有悖于党和国家方针、政策规定的阶段性工作重点的违法行为的”给予从重处罚；具体标准则是根据《江苏省工商行政管理机关行政处罚自由裁量权参照执行标准》第八十三条第5项“购销款在二十万元以上的，处以十万至二十万元的罚款”的规定，最终决定是责令当事人改正违法行为并处罚如下：

1、罚款人民币190000.00元；

2、没收违法所得人民币441571.20元；罚没款合计人民币631571.20元，上缴国库。

四、办案效果及影响

此案的当事人是南京市义齿行业协会的会长单位，股东之一还是江苏省的知名口腔医院，过去他们一直是按照所谓的行业“潜规则”进行操作。本案查处以后，当事人已经意识到过去私下支付给医生的各种“回扣”、“好处费”、“手续费”“讲课费”等均属商业贿赂，因而以其影响力在南京市甚至江苏省内的义齿行业当中发起了一个抵制“潜规则”、讲诚信合法经营的活动，实现了我局历年来在查处商业贿赂案件中一直倡导的“查处一家企业，规范一个行业”积极作用。同时，我局通过此案揭开了义齿加工企业向医院医生给付“讲课费”及其他名义实施商业贿赂的黑幕，随后迅速出击，进一步扩大战果，对辖区内其它义齿加工企业类似的商业贿赂行为进行了查处，取得了良好的效果。通过近半年的整治，整个义齿加工行业的经营秩序得到明显改善，当事人也对我局处罚只是手段而不是目的，还整个行业公平竞争秩序的做法表示由衷的感谢。

五、典型指导意义

此案的典型指导意义主要表现在两个方面：

（一）案件本身

商业贿赂案件的查办长期以来一直是工商系统执法方面的一个难点，其主要原因有两个：一是调查取证难，二是定性处罚难。由于大多数的商业贿赂行为都比较隐蔽，实施或者收受商业贿赂的直接证据往往难以取得，此案的圆满突破在于我局经过多年摸索已经初步形成了一个比较可行的调查取证方法，主要是：

1、通过预查梳理线索。此案我局在接到举报后，立即做了两方面的工作：一是到当事人的实际经营场所进行暗访，不仅确定了今后准备实施现场检查的地点，同时通过咨询等更进一步的了解了当事人业务的操作流程以及相关资料的可能存放的场所，使以后的调查取证更具针对性；二是通过网络查询或者到医院实地走访等方式了解与此案相关的一些基本知识和此类案例的查办经验和成功做法，做到有的放矢。

2、现场检查之前制定周密的检查计划。如：确定恰当的检查方式，适当的检查时间，现场的人员分工，以及遇到突发情况的处置等等。

3、关键证据一次取得。根据预查掌握的情况，在现场检查中要一次性的取得尽可能多的关键证据。因为一旦实施了现场检查，必将引起当事人的警觉，以后再取得相关证据几乎不太可能，因此在第一次出现场时一定部署周密，确保关键证据一次取得。此案关键的《费用审批单》和当事人支付“讲课费”的打款记录的《客户回单》、结算记录等关键证据都是在我局第一次出现场的时候取得的，这就为以后案件的办理工作打下了比较坚实的基础。

4、以规范的目的办案。办案不仅仅是为了完成财政预算任务，更重要是要通过办案规范正常的经济秩序，认真履行工商机关市场监管和行政执法的法定职责。在此案的办理过程中，我局没有把主要精力放在实现最大程度的罚没款上，而是花了近半个月的时间指导当事人、并通过当事人的特殊影响力来规范整个南京市义齿行业的经营行为。

5、以说理的方式定性。商业贿赂案件查办的另外一个难点在于定性难，主要原因是商业贿赂的形式多种多样，有许多似是而非的表现方式，如何抽丝剥茧、抓住主要矛盾是办理商业贿赂案件的关键。此案我局的查办重点就在于通过细致的调查取证证明“讲课”的行为没有发生，那么既然没有“讲课”的行为，那么何谈“讲课费”呢？同时，我们以一个有力的旁证来证明“讲课费”的子虚乌有，那就是“讲课费”的标准。众所周知，一般的“讲课费”都是按照时间以及讲课人的层次来支付,哪有按照义齿的销售额来计提的呢？通过认真细致的调查取得，以能够相互印证的确凿证据证明“讲课费”的不存在，而只是当事人实施商业贿赂的一个“精美”包装；以对法律的深刻理解和对实施商业贿赂行为的准确把握，用说理的方式说服而不是“压服”当事人。

6、实现了办案领域的新的突破。过去我局、也包括其他的一些工商机关主要办理的都是药品和大型医疗器械购销方面的商业贿赂行为，义齿加工这个行业鲜有涉及。此案的成功办理使我局认识到在一些看似不起眼的医用材料领域也存在着商业贿赂行为。这就提醒我们，商业贿赂无处不在，作为执法者要始终保持高度警觉，要以敏锐的洞察力和娴熟的法律执行力来关注和监控整个市场主体的行为和经济的运行，努力维护和规范公平竞争的市场秩序。

（二）案件之外

此案案件以外的典型指导意义主要就在于实践了我局一贯倡导的“查处一家企业，规范一个行业”的办案理念。

近几年来，我局先后查办了医药领域、建筑（包括装修）领域、白酒行业等多个领域或者行业的商业贿赂行为，一些原先在某些领域或者行业盛行的“潜规则”或者所谓“商业惯例”被打破，许多受过处罚的企业成了这个领域或者行业的守法经营者和“潜规则”的掘墓人。就拿此案当事人来说，在我局积极、认真的指导下，作为这个行业协会的会长单位，它就通过自己的影响要求协会成员以后不要再借口“潜规则”设置各种名义的“讲课费”、“咨询费”、“专家补贴”、“现场勘查费”等等，并且重新修订了协会有关的规章制度和操作流程，使南京市整个义齿加工行业的竞争秩序有了较为明显的改观。此案的办理不仅达到了处罚与教育相结合的效果，而且彰显了我们工商机关作为市场经济的守护者和一心一意服务发展、服务人民、服务企业的良好形象。

6、医院体检服务中心商业贿赂行为的查处与思考

【案情简介】

我局根据线索，对常州某医院有限公司的体检中心进行检查，经办案人员调查，当事人为了承揽劳务用工体检业务，获得竞争优势，与辖区内数十家职业介绍所及个别企业（招工负责人）达成口头协议，从体检费中拿出约20%付给对方，2008年4月至2010年1月，当事人共收取体检费1184066元，在账外暗中以现金方式支付回扣239504元。办案人员认定当事人的上述行为已违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第八条及国家工商行政管理局《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》第二条的规定，构成商业贿赂行为，并依据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十二条、国家工商行政管理局《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》第九条的规定对当事人作出没收违法所得并处罚款的行政处罚。【案件查处】

这是一起典型的商业贿赂案件，同时也是一种出现在医疗系统除医药购销、设备采购环节之外新的商业贿赂现象，本案能之所以能成功查处，办案策略起到了关键性作用。

（一）精于准备

办案人员在参加聚会闲聊中听说，现如今医院体检业务竞争异常激烈，常州某医院有限公司的体检业务量在众多竞争者中遥遥领先，其设有专门的体检营销团队，为扩大业务量常常会给付用工企业招工负责人及职介所一定比例回扣，收受单位（个人）则拿劳务费票据去抵冲，这一听似正常的商场“潜规则”，立即引起了我们的警觉，并从真实性、可操作性等方面对该案源信息进行了综合评估，认为这是一条有价值的商业贿赂线索。由于公办医疗机构与民营医院在经营性质、管理方式上有本质区别，对其监管我们往往侧重于广告宣传方面，而对于其他领域尤其体检非但没有成功案例可循，甚至都未曾涉足，如果计划不详，仅凭一点信息盲目入手，仓促上阵可能会打草惊蛇，达不到我们查处案件的预期效果，从而使我们的办案工作陷入被动，如何准确把握案件切入口，掌握第一手案件证据材料？是办案人员急需解决的首要问题，也是案件成功与否的关键。为提高案件查办效率，我们根据掌握的线索首先从外围入手，做好先期调查摸底工作，以日常巡查，清理无证照职介所为名找部分企业了解医院发展用工体检业务的操作环节及流程，了解到给回扣拉体检业务是行业规则，同时对医院体检中心进行暗访，对其内部机构设置情况进行全面了解，明确今后检查重点。其次考虑到当事人可能警惕性较高，如果检查针对性过强，当事人会有对抗情绪，甚至于还会采取各种措施回避检查，因此我们针对民营医院经营特点，先期对当事人的网站、发布的媒体广告、工商登记情况等进行了调查，决定采取声东击西策略，以查违法广告内容为切入口，带动商业贿赂违法行为查处，这样做一方面有利于我们把握案件方向，收集证据，另一方面对于办案人员也能做到有理有节，进退自如。

（二）善于检查 执法实践表明，调查取证有时单刀直入能打对方个措手不及，但有时目的指向性太强则容易引起对方警觉，也容易造成办案人员在思维上的定势，不利于案件查处，特别是像商业贿赂这样的案件，由于其具有较强隐蔽性，支付、收受回扣手段也日趋多样化，给我们办案工作带来了一定难度。因此我们取证时既要讲究方式方法，又要做到有的放矢，把握重点。在本案的现场检查中办案人员一是以虚掩实。在现场以收集违法广告证据为名，不露声色，暗中关注涉及体检业务的各种资料，找到违法证据后再直奔主题，使对方猝不及防。二是有的放矢。在调查违法发布医疗服务广告同时，将营销、财务、接待处、负责人办公室等场所列为重点检查区域，着重检查办公电脑以及财务帐册、营销人员花名册、体检联系单、体检客户名单等资料。三是随机应变。本案取证过程并没有办案人员预想的那样顺利，在当事人的财务帐册中并没有发现用劳务费冲抵支付回扣情况，眼看取证工作即将陷入僵局时，当事人财务经理办公桌旁废纸篓里一张只打印了半张的空白表格引起了办案人员注意，表头字迹模糊但依稀可以辨认出上面写有“体检单位返还情况表”等字，办案人员迅速作出判断，当事人可能设有“小金库”，采取的是更为隐蔽的“帐外”手段，并且意识到要找的证据可能就在该经理电脑里，办案人员立即调整检查方向，一方面对财务经理电脑进行重点检查，另一方面将财务经理作为重点突破对象。通过检索。办案人员找到了部分“体检返回情况表”（上面详细记录体检人数费用、回扣支付金额、收受回扣的单位等）以及写有密码保护的有关文件夹，掌握了一定证据，办案人员立即转入正题，再辅之以政策攻心，对方还没完全反应过来，办案人员就拿到密码获取了全部证据材料。

（三）巧于应变

案情瞬息万变，即使在办案人员掌握证据的情况下，当事人也不会轻易屈服，往往会找出各种理由来敷衍搪塞我们的调查，也会动用一切能动用的社会人际关系来干扰我们的办案工作，在案件调查取证过程中应巧于应变。随着调查深入，当事人逐渐意识到违法行为的严重性。一方面以各种理由推托不配合调查，同时解释说钱是给营销工作人员的劳务奖励，不存在给职介所回扣的情况，表格上签字的也都是内部工作人员，即使给钱也是营销人员的个人行为，与医院无关，上下串通一气，众口一词。另一方面找朋友给办案人员打招呼、说情，来了个软硬兼施。办案人员没有因此而乱了“阵脚”，由于在检查现场我们证据采集到位，已通过现场检查笔录形式固定了基本违法事实，一手资料比较齐全，办案人员底气足，决定以不变应万变。考虑到当事人的抵触情绪很大，如果还与其直面交锋，可能使案件陷入僵局，我们决定先从外围入手，根据返回名单，选择部分具有代表性单位进行调查，收集旁证并通过他们传递压力。其次多管齐下，除商业贿赂外，同时对当事人违法发布医疗服务广告、回收剩余药品欺诈消费者等行为进行全面调查，始终保持高压态势。第三注重沟通，由当事人找的领导出面找其做工作，摆明利害，动之以情，晓之以理。内外夹击之下，当事人最终配合了我们的调查并接受了工商部门作出的行政处罚决定。【案后思考】

一、劳务用工体检领域商业贿赂行为的成因分析

1、体制因素。目前体检行业缺乏相应的规章制度和审核、服务标准，进入体检市场的门槛也较低，在逐利心态的驱使下，各种五花八门的体检机构越来越多，一时乱象丛生，一些医院为扩大业务，不伦不类设立业务部、公关部等“商味”十足的部门，竞争加剧、诱惑增多，体检行业的商业贿赂现象也大行其道。

2、市场因素。随着劳动用工法律的不断健全与完善，为有效降低因健康原因带来的用工风险，避免不必要的劳动纠纷，企业普遍重视职工的入职体检，尤其是近几年来，经济发展迅猛，企业用工需求不断扩大，在促进劳务市场繁荣的同时，劳务用工体检市场也发出勃勃生机，市场潜力巨大，各医疗机构都想从中分得一杯羹，竞争非常激烈。

3、利诱因素。因开展体检业务不需要投入更多的人力、物力，只需利用现有的医疗设备和医护人员，体检运营成本相对较低，而体检费用却均在百元以上，利润空间巨大。为争夺相关业务，获得市场竞争优势，采用不正当的手法向职介所、企业用工负责人送回扣，逐渐成为一种行业潜规则。

此外一些职介所运作不规范，职业道德缺失，唯利是图，一定程度上助长了这股歪风邪气。

二、劳务用工体检领域商业贿赂行为表现形式

通过我们的执法检查和业务调研，劳务用工体检行业中商业贿赂表现形式主要有两种：

1、医院与招工企业之间的商业贿赂行为。其通常表现为医院为招揽体检业务，以账外暗中的方式，按人头直接支付回扣给企业招工负责人。其回扣的数额与体检人数及体检费用标准存在一定的比例关系。而企业收到回扣后通常亦不入账，留在小金库中使用，或者落入个人腰包。

2、医院与职介所之间的商业贿赂行为。这种情况较为普遍，由于职介所在组织务工人员应聘时，需要应聘者提交身体健康证明，一般在报名时体检费用就由职介所代为收取，同时发放体检表格，对应聘人员到哪家医院去体检中介机构具有一定的决定权，医院正是看中了职介所在体检上的支配地位，为了保持长期的合作关系，与一些规模较大的职介所之间事先均有约定，其具体操作模式是：职介所组织务工人员到医院体检，并将事先收取的体检费用支付给医院，医院按人头开具收款收据给体检人员，根据约定，医院按比例支付回扣给职介所，体检人数越多，标准越高，所收到的回扣也就越大。医院在支付回扣的方式上通常也有以下几种情况：一种是利用名目繁多的管理费用票据如餐饮费、礼品费、会务费等顶账提出现金，将回扣以现金方式直接支付给中介机构。另一种是医院支付回扣后，由职介所开具“劳务费”、“培训费”、“咨询费”等**给医院入账，医院假借这些费用名义，巧立名目记入其他应付款科目。

三、劳务用工体检领域商业贿赂行为的危害

劳务用工体检竞争中的商业贿赂作为一种严重的不正当竞争行为，对社会有以下严重危害：

1、导致务工人员支付体检费用虚高，直接侵犯了务工人员利益。“羊毛出在羊身上”，医院支付给职介所、招工负责人的商业贿赂款都是体检费用的一部分，如果这笔费用可以减下来，可以直接降低体检费用，维护务工人员的利益。与此同时，一些医院为追逐利益的最大化，或使用淘汰、低档劣质的医疗仪器，或在检测项目上弄虚作假，多报少做，有的甚至与职介所联合骗取务工人员的体检费，损害了广大务工人员的合法权益。

2、扭曲了劳务体检市场公平竞争的本质。商业贿赂行为使价值规律和竞争规律无法发挥正常作用，阻碍了劳务体检市场机制的正常运行，干扰了经营者参与市场的公平竞争，使诚实信用医院反成为受害者，使市场竞争变成贿赂、人情及关系网的恶性博弈，妨碍经济的健康发展。

3、破坏了劳务体检资源的合理配置。劳务体检资源要想真正得到合理配置和有效使用，必须通过体检市场公平、有序的竞争，商业贿赂使资源不合理、不公平的向行贿者一方流动，这势必影响和阻碍劳务体检市场机能的正常发挥。商业贿赂阻碍了劳务体检服务质量的提高。竞争加剧，使得经营者纷纷采取措施，改善服务水平和质量，然而由于商业贿赂的出现，从根本上影响了劳务体检服务水平与质量的改善与提高，因为商业贿赂比提高服务水平与质量更能获得资源，这是有目共睹的事实。

四、治理劳务用工体检领域商业贿赂行为的对策及建议 要彻底改变和劳务体检领域中商业贿赂的不正当竞争行为，必须采取切实有效的措施，政府高度重视，部门协作配合，保持治理商业贿赂的高压态势。

1、建立健全的行业规章和服务标准。一方面针对劳务体检市场现状，尽快建立体检行行业规章，统一服务标准，公开体检服务价格，提高市场准入门槛，建立劳务体检市场公开、公平、合法竞争新秩序，完善诚信经营社会信用体系；另一方面通过行政主管部门加强对职介所、医院的职业道德修养教育，不断增强他们的法律意识，帮助他们确立正确的赢利模式和经营模式。

2、建立查办商业贿赂案件协作机制。劳务体检领域的商业贿赂相对隐蔽，调查取证比较困难，如果各自为阵、单打独斗，往往达不到整治的效果，只能是“头痛医头，脚痛医脚”。要实现“标本兼治”，纪检监察、劳动、检察、公安、工商等执纪执法部门之间必须相互协作配合，加强工作联系，建立情况通报、线索移送、信息共享、办案联席会议、重要案件协查等相互配合和相互协调的反商业贿赂机制，使目前的反商业贿赂力量得到有力整合，提高反商业贿赂工作的整体效率。

3、建立媒体和社会舆论的监督机制。强化社会公众对劳务体检领域商业贿赂行为的监督，发挥举报投诉网络的作用，公布投诉举报电话，鼓励人民群众举报投诉，畅通发现案件线索的渠道。对典型案件进行及时曝光，对大案要案进行跟踪采访、报道，形成良好的社会舆论氛围，促进医院、职介所加强自律意识规范经营行为，努力争取政府和社会的大力支持和配合，共同营造良好的劳务体检市场竞争秩序。

7、浅析汽车担保活动中的商业贿赂

——汽车4S店、担保公司商业贿赂系列案

【案 情】2010年5月，常州市溧阳工商局在开展治理商业贿赂专项执法行动中，发现江苏**投资有限公司(以下简称甲公司)和江苏**投资担保有限公司(以下简称乙公司)为了争取汽车消费按揭贷款担保业务，分别向本市范围内多家汽车销售品牌店(以下简称4S店)支付担保手续费，而4S店则利用自身掌握客户资料的优势为，为担保公司提供客户资料信息，收取公司的担保手续费。其行为均涉嫌构成商业贿赂，本局对涉案的相关单位分别进行了立案调查。

经查，担保公司分别以担保费用10%至25%不等的比例向溧阳A、B、C、D4家4S店支付担保手续费。经查证，甲公司自2009年12月至2010年5月止，共利用不正当竞争手段取得汽车贷款担保业务122笔，收取担保费296579元，支付担保手续费51208.35元，违法所得为64724.22元。乙公司自2009年8月至2010年5月止，共利用不正当竞争手段取得汽车贷款担保业务48笔，收取担保费121685元，支付担保手续费24539元，违法所得为22291.05元。上述手续费被A、B、C、D4家4S店按提供业务的数量分配。4家4S店只有1 家4S店记入其他应付款科目，其他3家4S店均未开票入账。上述2家担保公司和4家4S店的行为，均已违反了《反不正当竞争法》第八条之规定，根据各自的违法事实、情节等，本局依据《中华人民共和国反不正当竞争法》二十二条规定，分别对上述2家担保公司和4家4S店作出了行政处罚。在这一系列案件的处理过程中，有1家4S店提出了陈述申辩、1家4S店提出了听证要求，本局于2010年8月18日组织了听证。在听证会上，工商局充分听取了当事人的意见，当事人提出其不属于商业贿赂主体，其行为不构成商业贿赂。案件承办人员对当事人作为商业贿赂主体认定的理由、证据和依据进行了充分的说明，并进行了相互质证。本局认为认定当事人为商业贿赂受贿的主体是正确的。上述当事人在收到本局的行政处罚决定后，向本市人民政府申请复议，以其不属于商业贿赂的主体等为由申请撤销工商局对其作出的处罚决定。本市人民政府作出了复议决定，维持了工商局的处罚决定。收到复议决定后，本局执法人员就其提出的异议耐心地不厌其烦地进行了讲法和说理，在事实证据面前，上述当事人在其违法行为的认识上与执法部门达到了统一，消除了抵触情绪，服从了工商局对其作出的处罚并表示不上诉。这起由执法主体与被处罚当事人之间争议较大，历经听证、复议程序的商业贿赂案，最后以当事人承认其违法行为服从处罚而结束。【争 议】

本案在听证和复议程序中的争议焦点是第三人是否可以作为《反不正当竞争法》和国家工商总局《关于禁止商业贿赂行为暂行规定》所调整的对像，也就是说第三人是否可以定性为商业贿赂的主体。

4S店辩称，其不属于商业贿赂的主体，因此不存在商业贿赂行为，理由和依据是：

1、根据《反不正当竞争法》第八条“经营者不得釆用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品，在帐外暗中给予对方单位或者个人回扣的，以行贿论处；对方单位或者个人在账外暗中收受回扣的，以受贿论处”。国家工商总局《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》第二条第二款“本规定所称的商业贿赂，是指经营者为销售或者购买商品而釆用财物或其他手段贿赂对方单位或者个人的行为”。因此，商业贿赂主体具有明确的相对性，即一方单位或个人以销售或者购买商品为目的，以给予需要购买或销售商品的对方或个人财物为手段，以销售或购买商品的相对交易行为为基础，其中一方单位或个人已构成商业贿赂主体，相对方才构成商业贿赂受贿主体。本案中二担保公司为部分汽车购买者提供贷款担保而作为商品交易，该交易相对方是购买汽车并需要贷款者，而贷款担保作为交易的标的，一方是担保公司，另一方是汽车购买者，而4S店既非该商品销售者，也非该商品购买者，且与担保公司不存在商品交易，因此不属于《反不正当竞争法》所指的“经营者”，即4S店不构成商业贿赂的主体。

2、国家工商总局《关于旅行社或导游接受商场支付的“人头费”、“停车费”等费用定性问题的答复》是一事一答，工商局根据其说理推定4S店构成商业贿赂主体是错误的，与本案事实没有统一性。4S店根据汽车购买者需贷款担保而将其担保信息提供给担保公司，这是4S店服务方式的延伸，至于担保公司事后主动支付给4S店“担保手续费”，法律并无明文规定禁止，根据“法无规定不处罚”的原则，工商局认定4S店的行为构成商业贿赂没有法律依据。工商局认为，4S店的上述行为属于商业贿赂事实清楚、证据充分确凿，认定A公司为商业贿赂的主体定性准确，理由和依据是：

1、《关于禁止商业贿赂行为暂行规定》将有关商业贿赂的受贿人表述为“对方单位或个人”的立法本意并非仅指交易的对方或个人，而且还包括与之相关的其他有关单位或个人。《反不正当竞争法》第八条第一款并没有将受贿人限于“对方单位或个人”。

2、如果4S店在经营过程中未向担保公司提供客户担保信息，担保公司不为消费者提供贷款担保，消费者就有可能不在4S店处购车，4S店就形成不了销售，二担保公司向4S店支付了“担保手续费”，4S店收受了二担保公司的手续费，其行为违反了《反不正当竞争法》“经营者不得采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品”的规定，构成了商业贿赂受贿主体。

3、国家工商总局《关于旅行社或导游接受商场支付的“人头费”、“信息费”等费用定性问题的答复》明确指出：“《反不正当竞争法》第八条禁止经营者为销售或者购买商品而釆用财物或其他手段进行贿赂的行为，其实质是禁止经营者以不正当的利益引诱交易。经营者无论将这种利益给予交易对方单位或个人，还是给予与交易行为密切相关的其他人，也不论给予或收受这种利益是否入账，只要这种利诱行为以争取交易为目的，且影响了其他竞争者开展质量、价格、服务等方面的公平竞争，就构成了《反不正当竞争法》第八条所禁止的商业贿赂。”该答复属于行政解释具有法律效力。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十二条规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其它规范性文件。”1981年6月10日全国人大常委会第19次会议通过的《关于加强法律解释工作的决定》中规定：不属于审判和检察中的其它法律、法令如何具体应用问题，由国务院及主管部门进行解释。工商局认为国家工商总局的答复属于行政解释，具有法律效力。该答复虽然是对旅行社或导游接受商场支付的“信息费”“人头费”明确的处理意见，但对其它从事商业贿赂行为的定性及处理同样具有指导意义。最后市政府在复议决定中采纳了工商局对4S店行为的分析与定性。【体 会】

该案虽然已经查结，但执法办案人员感慨万千，感受颇深，留给我们诸多思考：

1、在推行说理式处罚文书的同时，如何把说理式这一执法的新理念贯穿于整个执法的全过程，这是新形式下对执法办案提出的新要求。本案当事人收到听证告知书后，知悉要受到处罚，抵触情绪较大，扬言如果工商局对其处罚，除了听证、复议外，要将行政诉讼一直进行下去。面对这一矛盾，执法人员没有草率行事，而是冷静应对，始终坚持严格执法与文明执法相结合、刚性执法与柔性执法相结合、讲法与讲理相结合，在听证、复议程序中案件承办人员坚持做到以事实为依据以法律为准绳，坚持讲法说理，坚持以诚恳之心与当事人进行勾通和交流，终于使当事人提高了思想认识，加深了对法律法规的理解，化解了对立抵触情绪。实践使我们认识到在执法办案过程中我们不应仅仅停留在说理式处罚文书的层面上，而应将推行“说理”贯穿到整个行政执法过程中去，以减少不必要的行政纠纷，降低执法成本，提高执法效率。

2、在加强书本学习的同时，还应加强与各执法单位的横向实践经验的交流、学习。由于本案4S店在销售汽车过程中将购车者需要贷款需要担保的信息告知担保公司而收取担保公司支付的担保手续费，4S店不是担保与被担保之间的当事人，而是与之相关的第三人。第三人是否可作为商业贿赂的受贿主体，本局执法人员在定性上吃不准，也从未办过此类案件，为了稳妥查处该类型案件，该局执法人员在加强书本法律法规学习的同时，还主动走出去，到曾经成功查办过该类型案件的执法单位学习取经，通过书本学习与向兄弟单位的实际执法的经验交流学习，切实提高了执法人员的法律水平，从而为本案的准确定性和顺利查结打下了良好的基础。

3、在律师提前介于办案、参与行政纠纷及当事人首选地方政府复议的情况下，应切实提高办案质量，加强与当地政府的汇报和沟通。在本案查处过程中，当事人的律师很早就参与进来，在听证、复议以及与工商部门的交涉过程中，律师作为当事人的代理人参加了本案的全程。随着人们法律意识的提高，近年来此类情况已多次出现。自从《行政复议条例》施行以来，当事人在选择复议机关时一般选择地方政府而不是执法机关的垂直上级机关。针对这一情况，应该引起执法人员的高度重视，要求执法人员在全面提高专业执法水平的基础上，切实提高办案质量，加强与当地政府的汇报和沟通。地方政府法制办公室是综合性的复议机构，工商部门更应该主动将执法的法律依据、案件的事实证据、相关司法解释、行政解释提供给他们，以求得他们的理解和支持。在本案中，执法人员在作出答辩的基础上，还积极主动及时地向地方政府法制办汇报查处本案情况，取得了较好的执法效果。

4、担保公司等中介公司已成为商业贿赂的高发领域。担保公司作为一种中介性质的企业，其主要业务要依附于相对的实体(如银行、汽车销售公司等)才有生存和发展的空间，如果没有它们介绍业务，其就无法开展经营活动，也就失去存在的意义。所以在这些领域(如评估公司、拆迁公司等)往往是商业贿赂的高发地，工商部门应加强对上述领域的监管。

8、苏州某管业有限公司傍名牌案

【案 情】2010年6月29日，苏州市吴江工商局根据“科勒”品牌维权代理公司（北京铸成联合知识产权代理有限公司）的举报，对吴江市某乡镇的苏州科勒管业有限公司依法进行检查，发现该公司生产、销售的产品涉嫌存在商标侵权的行为，遂依法进行立案调查。

经查明，当事人企业注册于2008年9月，核准的企业名称为“苏州科勒管业有限公司”，经营范围从事PPR管材管件的生产销售。2009年4月1日，当事人向国家商标局申请注册“kele pipesystem”的英文字母商标，注册类别为第十七类塑料软管。自2010年5月起，当事人开始生产“kele pipesystem”品牌的管材管件，在产品的外包装上标注“科勒管业”字样，并且“科勒”两字的字体明显要大于其他文字。此外，当事人在2010年5月委托他人加工铸印有“科勒管业”字样的金属阀门5500个，与管件配套销售。现场查获铸印有“科勒管业”字样的金属阀门5089个以及在外包装上印有“科勒管业”字样的管材310捆，管件460箱。

苏州市吴江工商局认定当事人的上述行为构成了《中华人民共和国商标法》第五十二条第（五）项“给他人注册商标专用权造成其他损害的”商标侵权行为，依据《中华人民共和国商标法》第五十三条和《中华人民共和国商标法实施条例》第五十二条的规定，对当事人作出责令立即停止侵权行为、没收侵权物品（管材310捆、管件460箱、铜球阀3825只、截止阀1264只、包装箱210只、包装袋500只、模具一套）、罚款101500元的行政处罚。【评 析】

本案在定性处理时出现了几种不同意见：

第一种意见认为当事人将企业名称中“科勒管业”四字标注在产品包装上并非是商标使用，企业产品所使用的商标是自己申请注册中的“kele pipesystem”，注册类别为第十七类塑料软管，故而不能构成侵犯注册商标专用权的违法行为，顶多是企业名称没有标注全面的不当使用行为。

第二种意见认为当事人的行为是企业名称权与商标权利的冲突，不能简单定为商标侵权的行为。理由是当事人的企业名称是经过合法注册的，其在产品上使用合法注册的企业名称不能属于违法，一定要说违法侵权的话，也是登记部门过错登记在前，故而不能直接处理当事人，应当先由登记部门撤销登记后，如果当事人再次使用，才能处理。第三种意见认为当事人的行为属于傍名牌的违法行为。理由：

1、“科勒”属于显著性和独创性极强的注册商标，具有较强的知名度。科勒公司于1873年在美国成立，以生产销售高档厨房卫浴设备为主，是著名的“科勒”系列商标的合法注册人和权利人。从举报人提供的商标注册证可以看出，早在1997年，科勒公司就在国际分类第11类商品（包括水量控制阀、水管龙头控制阀）和第19类商品（包括非金属水管和水管阀）上分别取得了“科勒”商标的注册证。所以，可以确定科勒公司依法享有经国家工商行政管理总局核准的“科勒”注册商标专用权。另外在中文文字中，“科”与“勒”两个字无任何关联性，既没有连接在一起使用的先例，也不能表达内在的特殊含义，只是通过科勒公司的持续使用、广泛宣传后，在相关行业及相关消费者中已产生第二含义，使得相关公众和消费者对其熟知与认同。故“科勒”商标属于独创性和使用显著性极强的商标，应受到相对强的保护。

2、当事人生产的产品与科勒商标注册类别属于类似产品 当事人生产的管材管件属于国际分类第17类商品，虽然“科勒”商标在国际分类17类商品上并未注册，但是参照 2007年国家工商总局商标局发布的《类似商品和服务区分表》认定，该国际分类第17类商品与科勒公司注册的1909类非金属水管属于类似商品。由此可以看出，当事人在产品上突出标注“科勒”字样，以相关公众的一般注意力为标准评判，显然会对商品的来源产生误认，即认为当事人生产的产品是科勒公司生产的或者是与科勒公司的商品存在某种特殊的关联。

3、法律适用问题

本案中当事人虽经工商行政管理部门核准，但其经营行为不应当侵犯他人合法的在先权益。科勒公司早在当事人注册之前数年已经使用“科勒”商标进行经营，而且该商标在长期使用过程中积累了良好的社会评价与公众认可，具有相当的知名度。参照2002年最高人民法院《关于审理商标民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》第一条第一款规定，将他人注册商标相同或者近似的文字作为企业的字号在相同或类似商品上突出使用，容易使相关公众产生误认的属于商标法第五十二条第（五）项规定的给他人注册商标专用权造成其他损害的行为。本案当事人作为同科勒公司在同一行业的公司，在未经科勒公司许可情况下擅自将企业名称中含有“科勒”这一由科勒公司使用后产生第二含义的特定词组突出使用的行为，明显造成相关消费者对不同经营者之间的关联关系的误解。由此可见，当事人的行为完全符合“将他人注册商标相同或者相近似的文字作为企业的字号在相同或者类似商品上突出使用，容易使相关公众产生误认的”要件。因此，认定当事人侵犯了科勒公司的注册商标专用权。本局最终选用了第三种意见。

本案是一件典型的“傍名牌”案例，在本案中，当事人注册了“苏州科勒管业有限公司”的企业名称，并且将自己企业名称中的“科勒管业”四个字突出标注在自己生产的产品上，同时还申请了“kele pipesystem”的注册商标。从表面上看，当事人的这两种行为似乎合情合理。但是，从本案中当事人以“科勒”为字号注册企业以及进行产品生产、包装的事实分析，当事人在企业名称中使用科勒公司注册商标并在从事生产经营活动过程中将其突出使用的行为目的都是为了能够误导消费者，让消费者误认为其产品与知名品牌“科勒”之间存在着某种联系，从而扩大自己的市场份额，具有较为明显的“搭便车”、“傍名牌 ”的意图，违反了诚实信用的基本原则和公认的商业道德，不仅损害了科勒公司的合法权益，也损害了合法经营者及广大消费者的利益，有着很大的社会危害性。吴江工商局除对该行为依法作出处罚外，对该公司注册使用“科勒”字号的企业名称，又给予了行政指导，使其自行变更了企业名称，并监督其消除含有“科勒”字号厂牌、标识等，彻底制止了侵权违法行为。

小结：本案成功查结主要基于对相关司法解释和类似国际分类目录等相关资料的熟悉和运用，在《商标法》及其《实施条例》中并未对上述行为有直接明确的条款规定，但在实际办案中，执法人员除了在法律适用问题上借用了司法解释，在计算非法经营额时同样也参照了《高法、高检关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第十二条第一款中对“非法经营数额”的解释规定。