滥用行政权力排除限制竞争行为规制初探

第一篇：滥用行政权力排除限制竞争行为规制初探

摘要：滥用行政权力排除、限制竞争行为是当前中国经济生活中经常被社会各界所诟病的一种现象。虽然其形成有着各方面复杂原因，但其危害性大，从根本上扭曲了竞争的本质，直接影响到政府部门的公信力和社会公众对公平正义的追求。因此，有效规制滥用行政权力排除、限制竞争行为的必要性和紧迫性日益突出。随着我国社会主义市场经济的不断发展和改革的不断深化，这些滥用行为仍然以多样化的方式出现在社会生活中。为此，曾有各个层面的法律、规定等出台，但起到的作用还有一定局限性。以前工商部门主要依据《反不正当竞争法》在反限制竞争的执法实践中进行了不断探索，《反垄断法》的出台使这一难题的解决有了更加有力的法律武器。但是，面对与《反不正当竞争法》等现行法律、行政法规中相关规定的衔接和差异等问题，执法人员在理论上依然有争议，在实践中依然有困惑。本文针对这样的现状，主要从实务角度出发，试图释疑解惑，推动实际执法工作的展开。

关键词：滥用行政权力

排除、限制竞争难点

法律规制

一、规制滥用行政权力排除、限制竞争行为所面临的形势和立法背景

(一)有效规制滥用行政权力排除、限制竞争的必要性和紧迫性日益突出

滥用行政权力排除、限制竞争行为是当前中国经济社会生活中被社会各界所诟病的一大现象。实际上，不管在中国还是外国，在过去、现在还是将来，政府限制竞争都是对竞争损害最甚的行为。随着我国社会主义市场经济的不断发展和改革的不断深化，滥用行政权力排除、限制竞争给我国经济和社会发展带来的消极影响比经济垄断造成的危害更广泛、更持久、更严重。其中，地区封锁、地方保护等行为成为目前影响全国统一、开放、竞争、有序市场经济体系建立的重要障碍，也一定程度上影响到政府部门的公信力，影响到公众对公平正义的追求。

(二)《反垄断法》的实施为工商部门规制滥用行政权力排除、限制竞争行为提供了更加有力的法律武器

多年来，人们寄希望于通过反垄断执法工作来解决这一难题。1993年开始实施的《反不正当竞争法》中对此也有相关规定，自该部法律施行以来，为了打破垄断坚冰，国家采取了许多切实有效的措施，包括实行体制改革、引入竞争机制、强化监督检查等，取得了显著的成效。作为这部法律的主要执法机关，工商部门在十几年来的反限制竞争执法实践中，已对该项工作进行了有益的探索，积累了经验，锻炼了队伍。但《反不正当竞争法》在内容涵盖面、执法手段有效性、罚则完整性等方面显示出一定的滞后和不足，影响到实际执法工作的深度和力度。从近年来的情况看，一些地方政府，一些政府部门从地区和部门的利益出发，利用行政手段限制市场竞争或者说制造不公平竞争的问题日益严重。为此，国务院曾专门发布《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》等文件，明确禁止地方封锁和限制商品正常流通。

从2008年8月1日起，《反垄断法》的实施为工商部门规制滥用行政权力排除、限制竞争行为提供了更加有力的法律武器。其实，在《反垄断法》长达十几年的立法进程中，对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力排除、限制竞争问题如何规制，一直存在分歧。虽然从理论上和国际通行做法看，这种行为在实质上属于行政权力的不当行使，主要不是依靠反垄断法能够解决的问题，反垄断法也很难从根本上解决这个问题。比如欧盟竞争法(德国)，没有单独规定行政垄断，原因是德国把政府也看作企业。日本邮政局印制明信片存在垄断行为的案例中，日本公平交易委员会认定日本邮政局从事印制明信片业务，应认定是企业行为，出现垄断，就意味着破坏了市场竞争，应由竞争法来进行规制。而俄罗斯等东欧转型国家则非常重视行政垄断问题，1992年乌克兰相关法律中也有类似条款。从我国国情和实际出发，考虑到这类行为对市场公平竞争的严重危害性，以及其客观存在的长期性，反垄断法作为保护竞争的专门性、基础性法律，最终在立法时选择将政府及所属部门滥用行政权力排除、限制市场竞争的行为纳入了其中并制定措施进行规制。成为中国反垄断法的一个特色。这既表明了国家对行政性限制竞争的重视和坚决反对的态度，又对进一步防止和制止行政性限制竞争工作的推进具有重要意义。

二、规制滥用行政权力排除、限制竞争行为的相关法律规定

自从1980年10月国务院发布的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》中首次提出反垄断特别是反行政垄断的任务以来，有关部门通过制定相关法律、法规来制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的工作和努力从未间断。1990年11月国务院发布的《关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知》以及2001年4月颁布的《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，都明确了坚决制止和纠正地区封锁的错误做法的态度。从立法层面上，1993年颁布实施的《反不正当竞争法》和2000年9月实施的《产品质量法》也作出了原则性的禁止规定。此外，在党中央、国务院有关文件和政府工作报告中，数次重申要打破地区封锁、地方保护，建立全国统一、竞争有序的社会主义市场体系。

(一)《反不正当竞争法》相关规定发挥作用但仍有局限性

《反不正当竞争法》第七条针对以权经商这一被学者称为超经济强制交易和地区封锁的行为作出了明确的禁止性规定。同时，第三十条还对政府及其所属部门以及被指定的经营者借此销售质次价高商品或者滥收费用的行为规定了相应的处理办法和罚则。

(二)《反垄断法》进一步明确了对行政性限制竞争坚决说不的主观态度和客观措施

相比较而言，《反垄断法》在主体确认、行为列举等方面的规定更加细化和完整，除了在总则中规定行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力排除、限制竞争的同时(第八条)，还专设一章禁止实践中较为典型的六类滥用行政权力排除、限制竞争行为，包括滥用行政权力限定或者变相限定单位或个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品；妨碍商品在地区之间的自由流通；以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动；采取与本地经营者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分

机构；强制经营者从事本法规定的垄断行为以及制定含有排除、限制竞争的规定(第五章)，并规定了相应的法律责任(第五十一条)，进一步明确了对行政性限制竞争坚决说不的主观态度和客观措施。

第二篇：制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定

国家工商行政管理总局令

第 55 号

《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定》已经中华人民共和国国家工商行政管理总局局务会议审议通过，现予公布，自2011年2月1日起施行。

局长 周伯华

二○一○年十二月三十一日

工商行政管理机关

制止滥用行政权力排除、限制竞争行为的规定

第一条 为了制止滥用行政权力排除、限制竞争行为，根据《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》），制定本规定。

第二条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。

第三条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，从事下列行为：

（一）以明确要求、暗示或者拒绝、拖延行政许可以及重复检查等方式限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品或者限定他人正常的经营活动；

（二）对外地商品执行与本地同类商品不同的技术要求、检验标准，或者采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施，阻碍、限制外地商品进入本地市场；

（三）采取专门针对外地商品的行政许可，或者对外地商品实施行政许可时采取不同的许可条件、程序、期限等，阻碍、限制外地商品进入本地市场；

（四）设置关卡或者采取其他手段，阻碍、限制外地商品进入本地市场或者本地商品运往外地市场；

（五）以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动；

（六）采取不平等待遇等方式，排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构或者妨碍外地经营者在本地的正常经营活动；

（七）强制经营者之间达成、实施排除、限制竞争的垄断协议，强制具有市场支配地位的经营者从事滥用市场支配地位行为。

第四条 行政机关不得滥用行政权力，以决定、公告、通告、通知、意见、会议纪要等形式，制定、发布含有排除、限制竞争内容的规定。

前款规定适用于法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

第五条 经营者不得从事下列行为：

（一）以行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织的行政限定为由，达成、实施垄断协议和滥用市场支配地位；

（二）以行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织的行政授权为由，达成、实施垄断协议和滥用市场支配地位；

（三）以依据行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定、发布的行政规定为由，达成、实施垄断协议和滥用市场支配地位。

第六条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织违反本规定第三条、第四条规定的，国家工商行政管理总局和省、自治区、直辖市工商行政管理局依照《反垄断法》第五十一条的规定，可以就行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力排除、限制竞争的行为表现及其后果，向其有关上级机关提出依法处理的建议。

第七条 经营者违反本规定第五条规定从事垄断行为的，依照《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》、《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》处理。

第八条 经营者达成并实施垄断协议的，由工商行政管理机关责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一销售额百分之一以上百分之十以下的罚款；尚未实施所达成的垄断协议的，可以处五十万元以下的罚款。经营者滥用市场支配地位的，由工商行政管理机关责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。

第九条 法律、行政法规对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力实施排除、限制竞争行为的处理另有规定的，依照其规定。

第十条 工商行政管理机关反垄断执法人员应当按照《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》的规定，严格依法办案。

工商行政管理机关反垄断执法人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者泄露执法过程中知悉的商业秘密的，依照有关规定处理。

第十一条 本规定所称商品包括服务。

第十二条 本规定由国家工商行政管理总局负责解释。

第十三条 本规定自2011年2月1日起施行。

第三篇：工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定

工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定

国家工商行政管理总局

国家工商行政管理总局令

第 41 号

《工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定》已经国家工商行政管理总局局务会议审议通过，现予公布，自2009年7月1日起施行。

局 长 周伯华

二〇〇九年五月二十六日

工商行政管理机关制止滥用行政权力排除、限制竞争行为程序规定

第一条 为制止滥用行政权力排除、限制竞争行为，依据《中华人民共和国反垄断法》制定本规定。

第二条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。国家工商行政管理总局和省、自治区、直辖市工商行政管理局（以下简称省级工商行政管理局）可以向有关上级机关提出依法处理的建议。

第三条 国家工商行政管理总局对国务院所属部门、省级人民政府滥用行政权力排除、限制竞争的，可以向国务院提出依法处理的建议。

对法律、法规授权的具有管理全国公共事务职能的组织滥用行政权力排除、限制竞争的，国家工商行政管理总局可以向管理该组织的机关提出依法处理的建议。

第四条 省级工商行政管理局对省级人民政府所属部门、省以下地方人民政府及其所属部门滥用行政权力排除、限制竞争的，可以向有关上级机关提出依法处理的建议。

对法律、法规授权的具有管理地方公共事务职能的组织滥用行政权力排除、限制竞争的，省级工商行政管理局可以向管理该组织的机关提出依法处理的建议。

第五条 经营者不得以行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织强制、指定、授权等为由，从事垄断行为。

经营者从事垄断协议和滥用市场支配地位行为的，适用《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》。第六条 法律、行政法规对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力排除、限制竞争行为的处理另有规定的，依照其规定。

第七条 省级工商行政管理局依据本规定第四条提出依法处理的建议后，应当于十个工作日内报国家工商行政管理总局备案。

第八条 工商行政管理机关工作人员违反本规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第九条 本规定不适用于制止行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力排除、限制竞争涉及的价格方面的行为。

第十条 本规定由国家工商行政管理总局负责解释。

第十一条 本规定自2009年7月1日起施行。

第四篇：试析公用企业限制竞争行为的危害、成因及规制

文章标题：试析公用企业限制竞争行为的危害、成因及规制

近几年来，一些公用企业的限制竞争行为严重影响了公平竞争的市场秩序，损害了广大人民群众和消费者的合法权益。本文试就公用企业限制竞争行为的表现、危害及成因进行分析，并结合工商行政管理职能探讨对其进行规制。

一、公用企业限制竞争行为的表现形式

根据国家工商总局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》的界定，所谓公用企业，是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电信、交通运输等行业的经营者。这些行业面向全社会，服务于各行各业和千家万户。因此，其经营状况如何，能否提供安全和价格合理的产品与服务，直接关系到人民生活水平的提高和国民经济的健康发展。例如，人人都要用水，处于现代社会的普通人也应当能够用得起电灯、电话、煤气，坐得起火车。从保障人民基本生活的需求出发，这些产品或者服务与人民的日常生活结合得越紧密，企业的赢利性就应当越低，这些企业从而被称为公用企业或者公益企业。由于公用企业所提供的产品和服务的必要性以及投资的巨额性、沉淀性，一般采用国有国营的方式，而且在价格、服务质量、市场准入等方面受到国家的特别管制，形成了自然垄断，在市场上处于独占的地位。但是，随着国家赋予企业一定的经营自主权，企业有了赢利的动机，他们会利用市场独占地位和手中的行政权力，谋取不正当的利益。因此，我们的社会和消费者在获得越来越多的产品和服务的同时也付出了相应的代价，那就是公平竞争的市场秩序被打乱，消费者合法权益被损害。

在实践中，公用企业滥用优势地位限制竞争的行为主要表现在以下几个方面：

（一）强制交易。公用企业以强行要求、设置服务障碍、强迫、推荐、差别待遇等方式，强制或变相强制他人购买其指定经营者的商品，目的是为了排挤竞争对手或加强其市场支配地位。如电力公司强制用户购买其提供的电表、电线、配电箱、变压器等用电设备而不得购买其他符合国家标准的用电设备等。

（二）滥收费用。公用企业凭借市场独占地位，向用户收取不该缴纳的费用或与其生产成本相比不合理的高价，攫取高额垄断利润。如热力公司向用户收取暖气集资费以及管网建设费等。

（三）歧视行为。公用企业在生产经营活动中给予具有相同条件的相对人在价格、付款方式、运输方式或其他条件上的差别待遇。如有的航空公司按照其自定的标准，将机票代理商区分等级，在机票种类和促销奖励等方面给予差别待遇，特别是对销售外航机票的代理商采用屏蔽航班信息也就是“黑屏”的方式给予所谓的制裁。

（四）拒绝交易。公用企业提供的产品或服务与国计民生息息相关，为了保障企业正常生产经营活动和人民群众正常生活，公用企业不应当也不允许凭借垄断地位抵制或拒绝交易，但在现实生活中，一些公用企业“官气”十足，霸道横行，稍不如意，拉闸断电、关阀停水等现象就时有发生。

（五）搭售行为。公用企业违背民事活动中的自愿原则，在用户购买商品或服务时，搭售无关的商品或服务。如邮政部门强制搭售明信片、集邮册等消费者不需要的商品；煤气公司在提供燃气服务时强行搭售灭火器等。

二、公用企业限制竞争行为的危害和成因

（一）公用企业限制竞争的危害

１、阻碍了我国经济发展和技术进步。由于公用企业与政府和行业主管部门有着千丝万缕的联系，你中有我，我中有你，所以地方政府和行业主管部门愿意保护公用企业。这些企业也乐得躺在政府的怀抱享受优惠待遇，致使效益差的企业不能被淘汰出市场，效益好的企业不能扩大生产规模，这势必严重损害企业的竞争力，使社会资源得不到优化配置。同时，由于取得了垄断地位的公用企业没有市场竞争的压力，从而丧失技术创新能力，不思进取，得过且过，其结果必然阻碍经济发展和技术的进步，最终使消费者受到损失。

２、引发腐败，损害了政府形象。在我国由计划经济向市场经济转变过程中，公用企业限制竞争行为带有很强的行政色彩。公用企业通过行业垄断和地方保护，限制经营者的市场准入，排斥、限制或者妨碍市场竞争，可以获取超额垄断利润通过“寻租”使“权力经商”得以实现。同时，滥用行政权力的行为还为某些政府官员以权谋私和权钱交易提供了温床，在一定程度上引发了腐败，损害了党和政府在人民群众中的公正廉洁的形象。

３、损害了消费者权益。一方面，公用企业所遵循的规章一般都是由行业行政主管部门制定而这些规章的制定过程大多没有公开或举行消费者听证，缺乏透明度，公用企业独掌“信息权”，在信息分享上消费者无法与之抗衡；另一方面我国的公用企业（铁路运输和民航除外）基本上是按行政区域来设置的，面对公用企业提供的产品和服务，消费者没有选择权。另外，在消费者的权益

受到损害时，由于公用企业居独占地位，利用格式合同限制消费者，造成消费者举证困难，无法获得法律救济。因此，在很多情况下，消费者应拥有的国际上公认的五项权利——安全权、知情权、选择权、建议权与索赔权在我国的公用企业面前很难实现。

４、有碍社会公平。我国铁路、电力、邮政、电信等行业存在着收费过乱、服务质量差、生产效率低下

等问题但是这些公用企业通过限制竞争却可以获得垄断利润，因而职工年平均工资收入却很高。如金融、电力、邮政、电信、煤气、水等行业职工收入是其他行业的两倍多，近两年差距仍在拉大，造成社会财富分配不公。特别是这些企业长期缺乏监督，缺乏真正意义上的成本核算，自身管理成本居高不下，致使每年国家财政还要对这些行业给予巨额补贴而这些财政补贴无疑增加了每个纳税人的负担。

（二）公用企业限制竞争行为的成因

１、政府体制改革滞后，行政权力参与公用企业的管理。在我国二十多年的改革开放过程中，在经济体制改革不断推进的同时，其他领域特别是行政领域的改革比较滞后，公用企业还是行政机关的附属物，这为行政权力介入公用企业提供了条件。公用企业的产品或服务的价格只能由行政主管部门说了算，市场机制“失灵”无法起到“定价”作用。公用企业通过游说、疏通主管部门以获得优惠或差别待遇的“寻租”活动形成了与行业行政主管部门的“权钱交易”。另外，公用企业一般都是当地的利税大户，地方政府愿意保护，对这些行业的一些行为给予默许或支持。

２、产权单一，政企不分。从产权制度上看，我国大部分公用企业有两种情况：一是政府部门独家经营，别无分号；二是国有独资经营，不许其他资本进入。公用企业的投资由行业行政主管部门代表国家进行由此行业行政主管部门在实际上获得了投资者与管理者、监督者的“三位一体”角色。行业行政主管部门既是政府的职能部门又是该行业国有资产的出资人代表；既是管理者，又是受益者。例如，信息产业部既是电信行业的行政主管部门又是该行业的资产管理者和受益者，形成了“政企同盟”。既是行业主管部门，又是行业的监督者就好比在足球场比赛，既是裁判员，又是运动员，不可能站在中立的立场上平等对待所有的市场参与者。这种“政企同盟”一旦形成行业立法会为部门利益设置有利条件，从而忽视消费者的利益，为公用企业限制竞争提供依据。

３、法律制度不健全。我国现行的《反不正当竞争法》及相关法规对公用企业限制竞争行为的规定过于原则、抽象，内容涵盖不完整，操作性不强。由于在当时的立法背景下，市场经济体制刚刚开始建立，垄断行为的表现还不充分，对垄断的认识存在较大的分歧，因此，《反不正当竞争法》中涉及公用企业限制竞争行为的规定只有一条。而随着市场经济的发展，对市场中出现的一些新型的限制竞争的行为难以规制，缺乏调控力。另外现有的有关法律、法规、规章之间缺乏统一性，存在一定的冲突，缺乏可操作性。如行业行政主管部门以部门规章监管本行业公用企业限制竞争行为不是很有效，主要原因是行业行政主管部门与被监管的公用企业常常有着相同的经济利益，它只注重保护本行业企业的利益，而忽视保护其他企业以及消费者的利益。

三、公用企业限制竞争行为的规制

（一）转变政府职能，实现政企分开。加快我国公用企业改革，明确政府“掌舵”，企业“划船”的角色分工。割断政府与公用企业之间在产权、人事权等方面的纽带，确立政府与公用企业之间的供需合同关系，谁违约就制裁谁。政府要进一步转变职能，加快审批制度改革，大幅度减少行政性审批，规范审批行为，搞好宏观调控和创造良好的市场环境，并通过出资人代表对国有独资和拥有股份的公用企业行使监督职能，不再直接干预公用企业正常的生产经营活动。另一方面，要将独立的财产权、生产经营权交由公用企业自己来行使，使其真正成为权责明确、自主经营、自负盈亏、自担风险的市场主体，自觉遵循自愿公平、等价有偿、诚实信用的原则，以平等市场主体的身份参与市场竞争。同时改革公用企业产权制度，允许民间资本、国外资本等进入公用行业，实现投资主体的多元化，尽快打破国有资本一统天下的局面。

（二）规范公用企业的格式合同。格式合同作为当事人一方与不特定多数人订立而预先拟定的，且不允许相对人对其内容做变更的合同，被公用企业大量采用。格式合同最主要的特征就是其条款的不可协商性，当事人只能对之表示全部接受或者全部不接受，即所谓的“要么接受，要么走开”。格式合同的产生最主要的原因是要约人在经济上的优势地位，如铁路、邮政、电力、通信等行业的企业。在现实生活中，我国公用企业大都以格式合同来制约其他企业和消费者，以达到限制竞争的目的。因此，应当在我国《合同法》对格式合同调整的基础上，通过立法立规，加大对格式合同的行政规制。一是由合同行政监管机关制定或合同行政监管机关与行业行政主管部门共同制定合同示范文本，引导公用企业使用；二是将公用企业欲使用的格式合同文本报合同行政监管机关和行业行政主管部门审查批准，有效地控制格式合同的非正义性和显示公平性。

（三）尽快出台统一的《反垄断法》。《反垄断法》应当体现出“经济宪法”的地位，反对垄断和限制竞争，反对滥用市场优势地位，排除进入市场的障碍，统领整个市场反垄断和限制竞争行为的全局，遵循行业立法符合专门立法的精神，摒弃反垄断法律适用上的“除外条款”。现行的电信条例、铁路法、邮政法等应当根据即将出台的《反垄断法》有关规定进行修改。我国现行的《反不正当竞争法》用以维护市场的公平竞争和反对不正当竞争行为，再制定我国的《反垄断法》——一部比较完备的综合性的反垄断法律，用以保证市场上有足够的竞争者和消费者有足够的选择权，两相配套，我国关于市场竞争的法律就较完备了。

（四）明确工商部门反垄断执法机构地位。在反垄断立法十多年的过程中，理论界关于我国反垄断执法机关有不同的建议和观点，包括所谓的工商部门说、人民法院＋人民检察院说、独立专门机关说等。从我国的实际出发，笔者认为应当确定国家工商总局反垄断执法机关的地位。一是工商机关的性质和职能定位适合反垄断执法。工商机关作为主管市场监督管理和行政执法的专门机关，没有自身的行业利益，具有先天的反垄断执法优势。工商部门的大多数职能都与反垄断和反不正当竞争有关，是广义上的竞争执法机关。由工商部门作为反垄断的执法机关能够体现独立性和权威性，防止既当“运动员”，又当“裁判员”的局面出现。二是工商系统体制改革实行省以下垂直管理，有利于克服地方保护独立执法办案，同时它拥有一支强大的执法队伍，省、市、县工商局和工商所四级联动，可以监管市场的各个角落，有利于开展市场垄断调查，降低行政执法成本。三是工商机关有查处垄断和不正当竞争案件的工作经验。反不正当竞争法实施十多年来，作为主要的执法机关，各级工商行政管理机关查处了大量的不正当竞争和限制竞争的案件，取得了积极的社会效益。这些成绩也证明了工商部门查处反垄断行为的能力和水平。

（五）加强反垄断法律宣传，营造良好的社会氛围。结合我国竞争法律的立法起步较晚的实际，加大反垄断法律知识的宣传力度，让广大消费者和企业了解市场经济的竞争规则，知道垄断、限制竞争行为的危害，自觉抵制和监督垄断和限制竞争行为，提高自我保护能力。建立由消费者、其他企业、相关行业和专家学者等相关利益群体的意见构成的信息系统，决策层在制定和施行公用企业竞争政策时，应当积极主动听取他们的意见。实行公开透明的价格听政制度，由消费者、专家学者、其他企业和行业行政主管部门、公用企业和行业行政主管部门共同商讨公用企业产品或服务的价格，提高公用企业定价的科学性和合理性，使广大消费者和企业分享改革的成果，为构建和谐社会做贡献。

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第五篇：论行政性限制竞争行为的法律规制

【关键词】垄断；行政性限制竞争行为；规制

酝酿了近20年的《反垄断法》，目前 终于看到一线希望。2006年6月16日全国人大常委会对《中华人民共和国反垄断法（草案）》进行了一审。其中关于行政性限制竞争行为的规定仍和以往一样备受关注和争议。可喜的是，因争议较大在国务院审议稿中曾被整体删除的“滥用行政权力排除、限制竞争”一章又重新出现在草案中，表明了国家反对行政垄断的决心。可悲的是，草案的规定基本延续了现行《反不正当竞争法》的思路，仍然坚持了行政机关内部处理机制。本文想就行政性限制竞争行为的 法律 规制 问题 作一些粗浅的探讨。

一、行政性限制竞争行为的概念 正确界定行政性限制竞争行为的概念是深入进行相关探讨的逻辑起点。法学界关于行政性限制竞争行为概念的观点颇多，但通说一般认为行政性限制竞争行为是指行政主体滥用行政权力进行的限制竞争行为，本文也采此说。详细而言，行政性限制竞争行为应具备以下要件： 第一，从主体要件看，行政性限制竞争行为的实施主体是行政主体。行政主体指“依法拥有独立的行政职权，能代表国家，以自己的名义行使行政职权以及参加行政诉讼，并能独立承受行政行为效果与行政诉讼效果的组织。”具体而言，行政性限制竞争行为的可能实施者不仅包括各级地方政府、各级政府职能部门、直属机构和派出机构，而且包括经法律法规授权而享有一定行政管理职权的行政机关的派出机构以及行政性公司和事业单位，等等。根据我国国情，中央政府不是行政性限制竞争行为的实施主体。第二，从主观要件看，行政性限制竞争行为的实施主体一般存在故意和重大过失，表现为行政权力的滥用。如果没有故意和过失即使形成了某种垄断状态也不构成行政性限制竞争行为，例如相关行政主体基于法律做出的合法垄断行为。行政性限制竞争行为的主观要件向人们表明，“依法行政”和“行政垄断”的界限是清楚的。政府和政府部门依法维护公平竞争的市场秩序和实施宏观调控措施，是 社会 主义市场 经济 发展 所必须的，是不能加以反对的。第三，从客观要件看，行政性限制竞争行为的客观表现为严重阻碍和限制竞争。从形式看，行政性限制竞争行为的方式主要有：（1）地区封锁。是指某一地区的政府或部门为了保护本地 企业 的经济利益而实施的排斥、限制或妨碍外地企业参与本地市场竞争或本地企业参与外地市场竞争的行为，是我国行政性限制竞争行为的一种典型的表现形式；（2）部门分割。政府主管部门和具有行政管理职能的行业协会等单位利用隶属关系限制本部门、本行业的经营者与其他部门、行业的交易，以达到有效排挤其他经营者的目的。（3）限定交易。行政机关滥用行政权力，限定他人购买（使用）其指定的经营者的商品（服务、劳务），限制其他经营者正当的经营活动。（4）强制联合。行政机关强制本地区、部门、行业的经营者实施联合行动（如组建集团、联合定价等），以达到限制竞争的目的。（5）其他行为。主要表现为各级地方政府和各级政府部门对本应同等对待的市场主体实施不合理的歧视性待遇，典型者如对国资企业和民营企业在市场准入方面的歧视性做法等。第四，从客体要件来看，行政性限制竞争行为一方面破坏了全国统一、公平自由、规范有序的市场体系，另一方面也破坏了国家行政管理秩序。在把握行政性限制竞争行为四个构成要件的同时，有必要再从以下几方面进一步认识行政性限制竞争行为： 第一，行政性限制竞争行为的本质是对行政权力的滥用。行政性限制竞争行为与经济性限制竞争行为都是滥用优势形成的，但优势滥用的形式迥异。经济性限制竞争行为源于滥用经济实力的优势，而行政性限制竞争行为所滥用的优势是行政权力，即所谓超经济的力量。这是行政性限制竞争行为与经济性限制竞争行为根本区别所在。比如，我国不少企业和行业协会具有行业管理职能，这些企业或行业协会的限制竞争行为可能是行政性限制竞争行为，也可能是经济性限制竞争行为，关键就是看其滥用的优势是行政权力还是经济优势。第二，行政权力是否滥用的衡量标准应该是《反垄断法》、法律和行政法规，而不是地 方法 规、政府规章、部门规章等。这里所说的“滥用”主要包括“不合法”和“不合理”两类。“不合法”包括没有法律授权、超越法律授权、违反法定标准等等；而“不合理”则主要是指违反市场 规律 和政府理性目标。第三，行政性限制竞争行为正如它本身所标示的那样是一种行为，而不包括状态。行政性限制竞争行为常常会产生垄断企业、形成市场垄断状态，人们常称这种市场垄断状态为行政垄断。因行政性限制竞争行为而获益的企业，如果滥用其垄断地位限制竞争，其本质也是经济性限制竞争行为，或者说是经济性垄断。同理，依法具有独占地位的公用企业实施的限制竞争行为也属经济性垄断。第四，行政性限制竞争行为是违法行政行为。首先，行政性限制竞争行为是一种行政行为，大多数情况下是一种抽象行政行为，少数为具体行政行为。其次，行政性限制竞争行为是违法的行政行为。最后，行政性限制竞争行为以行政权力为后盾，具有行政强制性，正因如此，行政性限制竞争行为是一种制度性的比经济性限制竞争行为危害更严重、更持久的限制竞争行为，它直接 影响 到我国社会主义市场经济体制的建立以及自由、公平的竞争秩序的形成。

二、行政性限制竞争行为规制立法现状 鉴于行政性限制竞争行为的严重危害，我国从改革开发之初就开始对行政性限制竞争行为进行规制，并陆续颁布了一系列法律法规。最早在1980年10月，国务院发布的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》指出：“在经济活动中，除国家指定由有关部门和单位专门经营的产品以外，其余的不得进行垄断，搞独家经营。”“开展竞争必须打破地区封锁和部门分割。任何地区和部门不准封锁市场，不得禁止外地商品在本地区和本部门销售。”此后，国务院又多次发布了包含禁止行政性限制竞争行为 内容 的有关决定。最重要的立法是1993年制定实施的《反不正当竞争法》和2001年制定实施的国务院《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》。《反不正当竞争法》规定:“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。” 国务院《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，对各种违反法律、行政法规和国务院规定的地区封锁行为及其纠正措施做了详细的规定。其他一些法律法规也对行政性限制竞争行为做了部分规定。如2001年生效的《招标投标法》规定:“依法必须进行招标的项目，其招标投标活动不受地区或者部门的限制。任何单位和个人不得违法限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标，不得以任何方式非法干涉招标投标活动。”2003年生效的《政府采购法》也规定:“任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场。”同时，大部分享有立法权的地方也都制定了地方法规和政府规章对行政性限制竞争行为做出了禁止性规定。应该说上述法律法规对规制行政性限制竞争行为起到了积极和重要的作用，尤其是《反不正当竞争法》和国务院《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》居功至伟。但是，相对于形势的迫切需要而言，现行法律法规还存在着严重的缺陷。第一，行为种类不全面。现行法律对地区封锁规定的最为全面，对部门分割和限定交易有概括性规定，对拉郎配等强制联合行为、歧视行为等没有规定。