多元化养老保障改革思考

第一篇：多元化养老保障改革思考

摘　要：人口老龄化“银色浪潮”在席卷发达国家之后，正迅速向发展中国家袭来。由于它关系经济社会的发展，也关系包括老年人在内生活问题，因而世界各国对老龄化问题十分重视，使得养老保险在整个社会保障中占有的地位也越来越重要。我国目前虽然还未进入老龄化社会，但人口老龄化速度很快，预计到2000年，我国60岁以上人口将占总人口的10.6%，65岁以上人口也将占总人口的7.5%，人口老龄化的问题将日益突出。与此同时，我国的人口老龄化是在经济还不发达的情况下提前到来的，也就是说，在我国经济尚未缩短与世界先进水平差距的时候，人口老龄化程度却接近了发达国家的比例。人口结构的变化给社会保障事业带来许多新的难题，也会给我国的经济、社会带来一些消极的影响。因此，根据我国人口老龄化的特点，尽快地寻求切实可行的对策，对于推动我国的现代化建设和经济的发展，有着重要的理论意义和现实意义。本文拟从养老保障筹资方式的选择、养老保障储备基金的管理与使用和养老保险金的发放与分配等方面来探讨如何完善我国的养老保障制度。

关键词：老龄化　养老保险制度　发放与分配　多元化　改革设想

一、养老保障筹资方式的基本模式及其选择

一般来说，筹集养老保障基金有一个“收支平衡”的基本原则，否则，养老保障制度就会因失去经济上的保证而无法维持。对这个平衡原则，可以从短期与长期两种不同时间的角度去理解：一是“横向平衡”，即当年（或近几年）内提取的基金总和应与其所需支付的费用总和保持平衡。二是“纵向平衡”，即对某个参加养老保障的职工，其在全部缴纳养老保险费期间所提取的养老保障基金总和应与其在全部享受养老保障待遇期间所需支付的费用总和保持平衡。

目前国际上对养老保障基金有三种筹集模式：（1）现收现付式的筹资方式。它是根据一定时期内（通常为1年）收支平衡的原则筹集资金，即本期养老保障收入仅用来满足本期的支出需要。政府通过对在职职工征收当年保险费，用来支付当年的养老保障费用开支，不为以后时期提供储备资金。西方各国大多采用现收现付为养老保障的筹资方式，我国现阶段养老保险金的筹集也主要采用这种方式。（2）完全积累式的筹资方式。它是以养老者在退休养老前自我积累的养老基金，根据长时期收支总平衡的原则确定收费率，即在预测未来时期养老保障支出需求的基础上确定一个可以保证在养老期内收支平衡的总平均收费率进行先期积累的一种方式。以新加坡为代表的中央公积金制就是这种完全积累式，我国目前对合同工建立的养老保险办法，大体上也采用这种方式。（3）部分积累式的筹资方式。“现收现付式”和“完全积累式”虽各有特点，但分别采用都有难以克服的困难，目前许多国家采用“混合式”筹资方式，即部分积累式。它是根据分阶段收支平衡（以支定收，略有结余）的原则确定收费率，即在满足一定时期（通常为5——10年）支出需要的前提下，留有一定的储备基金。这部分储备基金的数额应是一个变量，在人口老龄化高峰到来之前，是储备基金的积累期；老龄化高峰到来之后，则进入储备基金的消耗期；当养老金的供求矛盾得到缓解时，再进入储备基金的积累期。这种方式的最大优点是：兼容前两种方式的长处，具有一定的弹性，收费率分阶段调整，在收费率相对稳定的条件下，储备基金既可为以后时期养老金支出的需求作准备，也可在积累过程中为经济发展提供长期投资。

从各国改革的趋势来看，养老保障的筹资方式只能是从现收现付式向部分积累式再向完全积累式过渡，用完全积累式简单代替现收现付式是难以实现的。因为在转变的过渡时期，在职人员除了要为上一代老年人支付养老金以外，还要为自己的未来积累养老金，这种双重负担使缴费者难堪重负。

从我国的具体情况来看，如果继续采取现收现付式的筹资方式，尽管目前的提取率（养老保险费占工资总额的比率）在18%左右，但是随着人口老龄化和退休人员的增多，这一比例将逐年上升，到2025年可能超过30%，2050年将超过50%。如果采用完全积累式，则提取率一开始就将提高达50%，因为在这种方式下，不仅要为已经退休的老人缴费，而且还要为将来要退休的在职人员缴费。这种高水平的提取将持续20年左右，然后逐步降低到15%左右。这种方式的提取率正好和现收现付式相反。显然，无论从短期来看，还是从长期来看，这两种方式都是国家和企业所无法接受的。由此看来，部分积累式将是我国当前阶段养老保障筹资方式的明智选择。

考虑到我国人口老龄化的未来发展趋势和建国以来已经实行了40多年养老保障制度的实际情况，今后我国的养老保障筹资方式只能采取社会统筹和个人帐户相结合的部分积累式。如上所述，部分积累是现收现付式和完全积累式两种方式的结合，一方面对已经退休人员的养老金继续实行现收现付式的筹资方式，另一方面对在职职工建立一定比例的积累基金，为渡过老龄化高峰期作准备。部分积累式有两种操作方式：一种是社会统筹部分积累方式，实行“以支定收，略有结余，留有部分积累”原则，统一筹集调剂使用养老基金。这种办法易于与现收现付社会统筹办法衔接。但能否顺利渡过老龄化退休高峰期很难预料。另一种是社会统筹和个人帐户相结合的部分积累方式，单位缴纳的大部分保险费纳入社会统筹调剂使用，支付已退休人员的费用，职工个人缴纳的全部和单位缴纳的一部分保险费记入个人帐户。积累率开始时可以控制在工资总额的3%左右。目前负担较轻的企事业单位也可根据具体情况适当地提高积累率。这样，我们就能随着国民经济发展水平的提高，逐步提高积累率，平稳地过渡到人口老龄化和退休人员高峰时期。最终使提取率保持和稳定在25%左右。建立养老基金个人帐户，有利于确定激励机制和监督机制。社会统筹和个人帐户相结合的方式，吸取了完全积累个人帐户制和现收现付统筹制两者的优点，防止了两者可能出现的问题。当然，采取部分积累式的做法要求对积累基金进行科学的管理和安全、有效的运营，以便充分发挥积累基金的效益，实现基金的保值和增值。

二、养老保障储备基金的管理与使用

（一）养老保障储备基金投资的国际考察。

养老保险机构在保证支付届时所需退休费用的前提下，有义务将暂时结存和积累的养老保障储备基金投入经济活动，使其在经济建设中发挥作用以保持或超过其原有实际货币价值。由于养老保障储备基金的投资不仅可以保证基金本身的增值，而且有利于促进经济发展，要保证养老保障制度健康地发展和保障老年人的利益，必须十分重视其基金的投资管理。

各国养老保障储备基金的投资一般可以分为以下几大类：（1）购买政府发行的有价证券，如国家发行的国库券、特种国债、国家经济建设债券等。它是通过获取高额的债券利息来实现养老保障储备基金的保值和增值。这种投资方式具有相当强的安全性和有效性，是养老保障储备基金投资最普遍的一个项目，为世界各国所选择，尤其是发达国家，养老保障储备基金几乎全部投资于政府债券。一些国家还通过立法明确规定养老保障基金只能用于这种投资方式。（2）购买公司股票和债券。它是养老基金经营管理机构，将部分养老保障储备基金通过购买公司发行的股票和债券，对购买公司进行投资，获取一定的投资收益。股票投资具有投机性、风险性大、变现性强、收益高等特点。债券具有承诺偿还本金，可自由出售或转让，承诺支付利息，利率低，风险不大等特点。（3）委托投资。它是将养老保障储备基金转化为商业借贷资本，如委托中央银行、国家信托投资公司进行投资。养老基金经营管理机构通过收取一定的贷款利率为养老保障储备基金保值和增值。这种投资方式的特点在于投资风险小，利息收入高且相对稳定，投资回收期弹性强，基金商业化程度高。（4）购买房地产。它是将养老保障储备基金用于购买房产、地产，通过出租或出售转让来获取收益的投资方式。房地产投资是一种投资回收期长、资金需求量大、投资风险大的投资方式，受国家政策影响大，技术性要求高，必须做长期的投资前期工作准备。因此绝大多数国爱将养老保障储备基金用于购买房地产的比重都比较低，只有个别拉丁美洲国家为了避免高通货膨胀率对养老保障储备基金的不利影响，才将养老保障储备基金的一半左右用于购买房地产。（5）现金和银行存款。以现金和银行存款形式保存养老保障储备基金的国家并不是很多，因为银行存款的利率很低，有时候甚至跟不上物价的上涨水平，从而出现养老保障储备基金在数量上保值和增值，实际上即贬值的现象。另外，严格来讲，银行存款不能算是真正的养老保障储备基金投资方式，只能说是养老保障储备基金消极保值的办法。但采用银行存款方式，可以大大减少养老保障储备基金经营管理机构的日常工作，运营风险几乎不存在，相对来说是最安全的。

如上所述，由于各国的社会制度不尽相同，经济发展水平参差不齐，各国养老保障储备基金的投资方向也不完全一致。但是，保证养老保障储备基金的不断增值，将养老保障储备基金用于发展本国经济，则是各国进行养老保障储备基金投资的共同目的。养老保障储备基金投资的基本原则是安全性和盈利性，即以养老保障储备基金的保值为投资运用的首要目标，在此基础上争取增值，力避风险型投资，可采取分散化、多元化的投资策略，包括投资方向的多元化和投资期限的多元化，而且以间接投资为主（如购买政府债券、金融债券等有价证券），直接投资为辅（如直接投资或参股兴办各工矿、商店等实业）。总之，在保证养老保险费用能够按时支付的前提下还要使养老保障储备基金得到充分地运用。

（二）我国养老保障储备基金的管理与使用

具体到我国的实际情况，在现阶段，我国养老保障储备基金的投资不应以银行存款和国债为唯一投资方式，而要拓宽养老保障储备基金的投资渠道。要实现基金保值增值，必须采取证券投资组合方式，将养老保障储备基金按不同比例投资于银行存款、国库券、股票、企业债券、基金权证等，才能取得最佳投资收益率。条件成熟时，可以发展到直接投资的投资组合，这当然需要一个过程和必要的条件。

养老保障储备基金进行有效投资运营的可行性取决于三方面的条件：一是社会保险机构是否有投资决策和投资管理能力；二是宏观的经济形势是否稳定和是否存在投资机会；三是经济中是否存在利率、期限、种类上相对应的金融市埸、金融工具。目前第一个条件已经具备，表现在从中央到地方普遍建立了基金管理机构，形成了4万多人的管理队伍，一些地区已开展了基金投资运营的试验，并取得了积极的效果。不足之处在于缺乏精算人才和权威性的智囊团。第二个条件也已比较充分，尤其是国内经济建设中庞大的资金缺口为基金的投资运营在客观上提供了有利的条件。第三个条件还在逐步具备，不断发展，完善的国内金融市场为基金投资运营提供了场所和条件。

此外，从养老保障储备基金的结构去分析，也初步具备组合投资运营的条件。我国的养老保障储备基金是采用“以支定收、略有结余，留有部分积累”的部分积累式，既有现收现付式的特点，又有完全积累式的特点。因此，从结构上可将其分为三个层次：即具有高度流动性的部分，用于支付三个月以内的养老保险金，称为第一支付准备金；具有相当流动性的部分，用于支付三个月以上，一年以下的养老保险金，称为第二支付准备金；具有中长期可作储备和投资的部分，用于应付即将到来的老龄化社会的支付金，称为第三支付准备金。这里可以用于中长期储备性投资的只有第三支付准备金。这一部分基金是养老保障储备基金保值增值的关键。这是因为，这部分投资的效益决定了养老保障储备基金投资的效益，而且期限较长，回报率高。因此，可以选择向国家重点工程、长期国债、金融长期债券、股票、投资基金、企业长期债券、房地产等领域中投放。但必须遵循“高收益、低风险、高流动性”的基本原则。

为了保证养老保障储备基金的保值与增值，国家对养老保障储备的投资加强管理是十分重要的。主要是：（1）对养老保障储备基金的投资制订相应的法规和政策加以指导，以保证国家的宏观调节和控制。其内容包括：规定养老保障储备基金的投资方式；规定各种投资对象在资金数量上的限制，即对各种投资渠道占总投资的资金比例进行限制；协调养老保障储备基金的运用与国家信贷资金运用的关系等。（2）通过政府有关职能部门进行管理与监督。如经济计划部门可以对养老保障储备基金的投资提出指导性计划和建议，以促使其发挥更大的社会经济效益；审计、银行部门则可定期或不定期地检查投资经营状况，以保障养老保障储备基金运用的安全性、盈利性、社会性和合法性等得到实现。

三、养老保险金的发放与分配

对于一个国家的养老保障支出总规模来说，其发放与分配水平的高低是一个极其重要的因素。一般来说，决定养老保障支出总规模的因素主要有三个：一是项目构成；二是养老保障的受保人数；三是发放与分配水平。养老保障项目构成确定以后，在较长的时期内一般不会出现大的变化。在养老保障项目构成确定的条件下，养老保障受保人数的多少主要取决于一个国家的人口政策和人均寿命。在养老保障项目构成和人数为一定的条件下，发放与分配水平高，养老保障支出总规模就大，反之，总规模就小。因此，如何合理地确定养老保险金的发放与分配水平，就成为控制养老保障支出总规模的关键性问题。

（一）我国养老保险金发放与分配的基本原则。

养老金的发放与分配会涉及到职工最敏感的切身利益，因此要严格发放纪律，制定发放原则。借鉴国外经验，结合我国国情，看来至少要有以下几项：（1）义务与权利相一致的原则。职工在企业辛勤工作一辈子，为国家和社会创造了财富，当他们达到法定退休年龄离开工作岗位后，按照国家有关规定享受养老金，这是宪法赋予的基本权利，受到法律的保护。但是，享受权利应先尽义务，权利与义务是相一致的。在市埸经济条件下，这显得更为重要。因此，劳动者要想老有所养，其前提条件是履行养老保险缴费义务，享受养老金待遇权利与其缴费义务相等同。（2）公平与效益相结合的原则。养老金的发放与分配是一项社会性的工作，应体现养老保障社会性的特点，制定统一的发放标准和比例，社会性养老金不能因地区、单位的差异而有所不同，充分体现社会保障公平的原则。另一方面，养老金的发放与分配还应和本人缴费多少、缴费时间长短、工作贡献以及所在单位的经济效益相结合。（3）改革与发展相结合的原则。随着改革不断向纵深发展，迫切需要养老金的发放与分配工作相适应。养老金的发放与分配应保证退休人员的养老金与社会工资的增长、物价的上涨相适应，保证退休人员分享社会发展成果、基本生活水平能逐步提高，才能为养老保障制度改革的顺利进行提供切实的保障。

（二）我国养老保险发放与分配的设想

养老保险金的发放与分配包括养老金本金的发放和养老金保值金的分配。养老金本金，也称基本养老金。它可由社会性养老金和缴费性养老金两部分组成。前者侧重公平，后者侧重贡献。社会性养老金以职工退休时本省、自治区、直辖市上一年的职工平均月工资为基数，按照职工本人的缴费情况分比例计算发放。缴费性养老金以职工本人指数化月平均缴费工资为基数，按照职工本人缴费年限的一定比例计算发放。月职工平均工资计算公式如下：月职工平均工资=某一地区职工每年工资总额/（职工人数×12）。指数化月平均缴费工资计算公式如下：指数化月平均缴费工资=职工历年缴费工资占当年社会平均工资比重的平均值×上年度月社会平均工资。

社会性养老金的发放标准可以设想，按上年度在职职工平均工资的一定比例计算发放。这种发放标准还要考虑工龄的长短，即贡献多少划分不同档次，依不同比例计发，以提高养老金促进效率的作用。缴费性养老金的发放标准可以采用，按受保人缴费年限，分档次发给职工本人指数化月平均缴费工资一定比例的养老金和本人指数化月平均缴费工资若干个月的生活补助费。职工离退后领取的基本养老金，根据经济发展和养老保险基金的收缴情况，从离退休的下一年起，每年7月1日按照本省、自治区、直辖市或当地一年职工平均工资增长的50%——80%调整一次。职工平均工资负增长时，不作调整。

养老金保值金的分配分为两个阶段，一是保值金形成的分配阶段。根据期末所形成的可供分配的投资收益，将其分成保值金、经营管理机构发展基金和奖励基金等三部分进行合理分配。其中，保值金的分配比例不应低于60%，其他两项基金的留成比例可考虑分别为24%和16%较为合适。二是保值金实发额确定的分配阶段。劳动者享受养老金待遇的年限，一般规定为15年左右。15年中领取的养老金只是与退休月职工平均工资、指数化月平均缴费工资以及以后年度的工资增长率的50%——80%挂钩，没有考虑到物价上涨指数的影响。一般情况下，物价上涨指数与工资增长经常处于不协调状态，当前者大于后者时，劳动者所领到手的养老金并不能实现保值和增值；当前者小于或等工资增长率的50%——80%时，不需要考虑物价上涨指数的影响。但现实生活中，物价上涨指数经常会超过工资增长率的。因此，每年发放养老金本金时，还应额外分配一笔保值金。保值金实发额，应以养老金本金实发额的基数，按一定比例进行计算。这一比例，根据物价上涨指数与工资增长率的50%——80%的差额确定。养老保值金实发额计算公式为：本年养老保值金实发额=本年养老金实发额×[物价上涨综合指数一（0.5—0.8）×工资增长率]。根据公式计算结果确定养老保值金实发额。倘若计算结果为正数，表明应随着养老金本金一同发放养老保值金；如果计算结果为负数，表明不需发放养老保值金。

（三）养老保险金发放与分配的途径。

按照养老基金统一筹集、统一运营、统一发放的原则，养老金和保值金应由养老基金经营管理机构直接发放或委托银行间接发放或两种方式共举。养老金本金，指养老基金经营管理机构按规定比例计算出的，应支付给养老保险者的那部分养老金。养老金保值金，指养老基金经营管理机构在支付养老金本金以外额外支付的那部分养老金。其目的是保证养老金的保值和增值，养老金保值金来源于前述部分的投资收益。对于养老金领取对象较集中的城镇，养老基金经营管理机构可分区、镇设立固定的养老金发放窗口，按规定时间定点发放养老金；对于养老金领取对象较分散的社区、农村，养老基金经营管理机构可委托银行下属的支行、办事处或信用社发放养老金；对于零星散户，可采用邮寄、信汇等方式进行养老金的发放工作。养老基金经营管理机构在发放养老金之前，应先稽核养老金领取对象工资总额，离退休费用、退休人员花名册和分配应支付的养老金总额。

四、多元化养老保障制度的总体构思

养老保障制度的改革是一个较长的过程，从短期、中期的发展趋势来看，大致同时实行三种制度较为合适。

第一种，建立和实施城镇职工养老保障制度。城镇职工养老保障制度改革的主要内容是建立社会统筹与个人帐户相结合的新体制。所谓社会统筹与个人帐户相结合，指建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险制度。这是养老保障制度改革的重点。国家基本养老保险体现了职工平等的养老保险权利，采用以支定收、略有结余、留有部分积累的办法筹集基金。企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险因企业经济效益、个人收入不同而有所差别，体现效率原则，采用完全积累办法，设立个人帐户，所有款项及利息归个人所有。

我认为，我国当前的养老保障制度改革只能是建立低标准的基本保障制度。所谓低标准，就是参照国际惯例，在职工退休后，只发给相当于本人在职时工资总额60%左右的基本养老金（这里说的工资总额是包括档案工资及其以外的制度政策规定的工资性收入），作为对其基本生活的保障。这个水平比较接近我国的实际，在国际上也处于中等偏上的水平。据测算，当基本养老金替代率（养老金占退休前工资总额的比例）超过80%时，2011年我国养老保障基金就会出现赤字；当基本养老金替代离为80%时，2015年以前，养老保障基金尚能自求平衡，但2016年后便开始也现入不敷出，赤字逐年增大；当基本养老金替化率为70%时，虽然维持收支平衡的时间略长一些，然而从2022年起又出现收不抵支问题。当基本养老金替代率为60%时，2036年以前基本上可以维持基金的自求平衡，虽然以后仍呈现基金不足的趋势，但考虑到那时人口老龄化高峰已逐步下降，在经济仍保持增长的情况下，依靠基金的滚存结余弥补当年收支还是可能的。因此，从总体上看，只有将基本养老金替代率控制在60%左右时，才有可能避免或缓解养老保障基金入不敷出的困难现象。

当然，这其中有一个现已退休或即将退休人员的养老基金来源问题。如果这部分人养老金的发放不是完全依赖现有的在职人员的积累，则即使替代率再高一些，也不至于到30年后出现养老基金收支不平衡问题。因此，我们在考虑保障水平时，绝不应单纯算替人率的帐，而应从保障老年人必要生活出发，多方面考虑筹集养老基金办法，否则将陷入单纯算帐越算越困难的境地。目前我们还属于低工资国家，压低替代率虽然有利于养老基金收支平衡，但压得过低，不仅难以保障退休人员必要的生活水平，还影响其家庭生活水平。因为压行过低，退休人员的生活水平下降甚至难以维持，势必增加家庭中在职人员的负担，这将会被迫增加在职人员工资，否则也会影响在职人员的劳动积极性。所有，替代率过高不利于国民经济的发展，同样过低也会妨碍经济社会的发展。此外，保障老年人必要的生活水平，这是社会主义制度决定的，养老问题决不仅仅是生活问题，它也是一个政治问题。

实行上述方案后，年轻一代的养老保险由个人帐户上积累的资金来解决。对于已经退休或即将退休而个人帐户上没有积累的老年人，由社会统筹来提供养老保障。将来随着这部分人的自然消亡，国家将逐步摆脱重担。

第二种，建立和完善行政机关公务员、事业单位和社会团体职员的养老保障制度，实行以社会保险养老方式为主。思路是通过改革，改变退休费用由国家、单位统包的状况，实现国家、单位、个人共同负担；把养老保险费用从行政、事业费中分离出来，形成专项养老保障储备基金；实行社会统筹和个人帐户相结合，形成既有统筹互济功能，又有激励竞争机制的社会养老保险制度。与此同时，相应改革养老金计发和调节办法，在国家法定基本养老保险金的基础上，建立补充养老保险，并鼓励各类人员进行个人养老保险储蓄。总之，改革的目标是逐步形成社会统筹与个人帐户相结合的运行机制。具有机关、事业单位特点的养老金发放机制，基本保险待遇与工资、物价适当挂钩的调节机制；保险基金管理与退休人员管理相统一的社会化管理服务体系。需要指出的是，机关、事业单位养老保障制度作为整个养老保障制度的重要组成部分，也需要按照社会主义市场经济体制的要求进行改革，这是毋庸置疑的。但是，具体改革方案的设计，还有一些问题需要进一步研究。

第三种，建立和实施农村农民养老保障制度。农民养老以传统的家庭养老模式为主，与社区扶持相结合。条件允许的地方，根据农民自愿，也可以实行个人储蓄积累养老保障方式。当然，在现阶段建立农村养老保障制度。还要注意以下几个方面的问题：（1）从养老保障方式上看，在相当长的时期内，仍然要采取以家庭养老为主，社会供养为辅的模式。与此同时，相应加大社会供养的比重，逐步过渡到以社会供养为主，以家庭养老为辅的模式。但无论是哪个阶段，作为养老的载体，家庭的作用是不可替代的。（2）从资金来源上看，由于我国农业人口众多，加之经济发展水平不高，国家和集体不可能大包大揽，补充也是有限的，养老保障从一开始起，就要立足于建立以个人交费、自我保障为主的机制。国家应在宏观政策上予以扶持，集体则应在微观上予以补助。（3）从筹资方式上看，由于农民一般无固定数量的收入，而且目前农民的收入相对较低，不宜采取现收现付式或部分积累式，可供选择的模式是完全积累式。因为农民担心统筹后个人吃亏，把自己的钱用到别人头上，因而必须采取自我保障为主，互助为辅的原则，设立个人帐户，交费和领取的标准透明度要高，资金落实到每个人头。多交多领，少交少领，不能吃大锅饭。（4）从资金管理上看，由政府监督，具体业务由隶属民政部门的非盈利机构经办。在县（市、区）建立农村养老保障的专门机构，负责收取和发放养老金工作。要以县为单位进行平衡核算，接受同级财政、审计部门的监督。另外，可将农村养老保障储备基金存入银行或购买政府债券，一方面能得到利息，使基金保值或增值，另一方面作为积累和投资，支持国民经济的发展。总之，我国的农村养老保障模式，将是区别于国外现收现付和我国城市“两个帐户”相结合的模式。新的农村养老保障模式，将采取政府组织引导和农民自愿相结全的办法，实行个人交费为主、集体补助为辅、国家予以扶持的政策，建立自助为主、互济为辅、储备积累的机制，以保证农民年老后的基本生活。

第二篇：关于产权多元化改革的思考

关于产权多元化改革的思考

关于产权多元化改革的思考

前言：近年来，湖北煤炭地质一二五队本着抓大放小、国有资产有进有退的原则，在产权多元化改革方面作了一些大胆探索，也取得了明显成效。为了适应党的十六届三中全会关于大力发展混合所有制经济的要求，加快推进地勘单位的企业化进程，笔者认为有必要就该

队实施产权多元化方面的情况进行一次阶段性总结，并借此机会谈几点个人见解，供各级经营管理者参考。

一、一二五队实施产权多元化的基本情况

一二五队产权多元化改革从九十年代末开始试点，至今主要做了以下几个方面的尝试：一是职工个人或合伙购买钻机，参与队有项目的生产，以弥补队自有生产能力的不足。具体操作方式为，队承接工程项目后，以单价合同的形式将钻孔工作量分包个人钻机施工，工程完结后，以实际完成工作量结算工程款。目前，一二五队职工个人已拥有钻机、吊车等生产设备多台套，成为桩基施工的主要力量。二是成立股份制设备租赁站。队地勘处为满足生产发展需要，组织本队职工自愿出资组成有限责任联合体，其主要机制为利用股金购置地质勘探类设备、钻探物资等，通过地勘设备与物资租赁服务获取投资回报，不承接和从事具体工程项目施工。目前还停留在为出资人钻探服务的经水平。股东按实际出资拥有租赁站股份，所得收益按股东占有股份进行现金分配，需要增加新的物质设备时，再行增资扩股。为维护股东合法权益，该租赁站还选举产生了董事会、监事会和租赁站站长，并讨论通过了《地勘股份租赁站章程》。目前，该租赁站实有股东人，累计筹资多万元。三是金龙大酒店的股份合作经营联合体。一二五队与联合体签定租赁经营协议，联合体向队交纳租赁费或安置内部职工，联合体承担装修投资及经营的所有费用。联合体采取股份合作制的形式，一二五队持股，经营者持股，外部合作人持股，职工持股。联合体通过选举产生董事会、监事会并制定《章程》。四是国有资产买断经营。打印室两名职工买断所有设备后，完全自主经营，自负盈亏，自理工资并向队交纳其各项人头费。岩土实验室以原有经营者为主体，通过评估后买断原单位全部资产，使用队资质对外经营，向队交纳管理费，自我约束，自主发展。五是房地产公司单个项目的联合投资、联合开发。年与长宜房地产公司联合开发云集大厦；××年房地产公司与社会民营资本联营，以三峡大学还建项目一期工程为载体，房地产公司出证照，收证照费，双方对等投资，对等承担风险与分享收益××年，以相同的形式组成了房地产公司、社会民营资本、员工持股会三方联合体，参与三峡大学二期工程的建设。

一二五队产权改革主要有以下几个方面的特点：⒈有的放矢，规范运作。为了保证产权多元化的稳步推进，该队先后制定出台了《一二五队资本多元化指导意见》、《一二五队买断资产经营实施办法》。⒉坚持以市场为导向，以职工自愿为前提，不搞行政干预，更不得强迫命令。是否出资、出资多少、资金如何使用，均由职工自由选择，自主商定。⒊产权改革不照搬固有模式，不搞整体推进，不搞整齐划一，时间有先有后，形式灵活多样。

二、取得的成绩和存在的不足

通过实施产权多元化，一、弥补了单位自有资金的不足，增强了综合竞争力。个人购买钻机后，工程施工整体实力明显增强，创收总额从年的万元增加到年的万元。地勘处成立物资设备股份租赁站，利用股金增添了台套型钻机、米绳索钻具以及测量等设备，满足了资源勘察市场的需要。通过股份制形式募集职工个人和外部资金，对酒店进行了整体装修，完善了配套功能，经营形势明显好转。房地产公司依靠外部资金重新启动，年开发房屋平米，今年预计完成开发面积平米，公司步入良性发展轨道。

二、创新经营管理机制，调动了投资者、经营者、劳动者三方积极性。地勘处股份制租赁站，根据市场和生产需要购置设备，缺什么买什么，随时购置，随时租赁，大大降低了设备的闲置率，提高了投资的收益率。由于产权清晰，责权明确，职工人人参与监督，设备物资的管理与维护更加精细。实验室买断后，自筹资金添置设备仪器，增加水质、煤质化验等经营项目，今年计划再投资－万元，拓展了发展空间。酒店在尝到投资装修的甜头后，今年又投入多万元，装修了会议室、娱乐厅和三层客房，硬件设施又有了质的提高。

三、为职工的闲置资金提供了投资渠道，且收到较好回报。地勘处租赁站成立年，次分红，累计分配红利多万元。员工收入得到提高，事业有了依靠，团队的凝聚力和工作的积极性自然就有了保障。

当然，一二五队的产权多元化探索还处于起步阶段，不可避免地存在不足之处：一是改革没有触及职工身份变化，职工的国有身份仍然是阻碍改革进一步深化的主要因素；二是所成立的股份合作体都没有到工商注册登记，经济体的国有性质没有实质性变化；三是运作不够规范，改革大都处于自发状态，主动性的政策指导和引导少，如职代会提案

中，有的职工提出对国有资产的评估应包括无形资产，有的职工提出买断资产经营应实行内部投标，谁出的价高卖给谁，而不能事前指定交易人等，反映出职工在这方面的疑虑。四是配套政策不完善，虽然一二五队有一个指导意见，但具体实施中涉及的问题很多很细，如其它单位的职工能否持有改制单位的股份、股权如何转让、经营者持股比例要求、改制后的治理方式等，都

没有明确规定。五是个体钻机对公有经济造成一定冲击，如原工程公司一部分经营管理者、生产骨干本人或其家属购买了钻机，参与到公有项目的经营，尽管我们不否认这些人都有很高的觉悟，但公有利益被侵害的事实仍然是难以避免的。

三、几点体会

（一）、地勘单位产权多元化改革的主客观条件基本具备。理论条件：十六届三中全会提出，要大力发展混合所有制经济，把混合所有制作为公有制的主要实现形式。行业条件：地勘单位企业化改革逐步深入，制约行业发展的各种体制性矛盾日益显现，产权制度改革已被提上议事日程。地勘单位不是国家必须控股或垄断的行业，国有资产的逐步退出应是大势所趋。思想条件：与前几年相比，职工、经营者对股份制有了更深刻的认识，在单位集资的合法性被否定、银行存款利息低、股票投资年年亏损、其它投资渠道不畅的情况下，投资入股已成为许多职工的首选。实施条件：以一二五队为例，地勘处搞股份制物资设备租赁站、酒店实行股份合作经营、实验室买断资产、房地产公司组建员工持股会等，这些都为我们进一步深化产权制度改革积累了经验。经济条件：近几年，宏观经济形势持续向好，职工收入逐年提高，在完成居住、子女入学、医疗等基本需求后，都或多或少有一部分资金用于投资，这一点从一二五队职工动辄投入十几万、二三十万购买钻机、吊车的事实可见一斑。

（二）、职工持股是建立企业长期激励约束机制的有效途径。有一则寓言，大意是：有一个猎人为了调动猎狗抓兔子的积极性，先后采取了按抓到的兔子数量给猎狗骨头；按抓到兔子的重量给猎狗骨头；如果捉到兔子总量超过一定标准后，即使捉不到兔子也给骨头等各种激励措施，可谓挖空心思，绞尽脑汁，虽然每一种办法都在一定阶段起到很好效果，但最后仍有一只猎狗说：“我们这么努力，只得到了几根骨头，而我们向猎人贡献的猎物远远超过了这几根骨头。我们为什么不能给自己捉兔子呢？”于是，有些能干的猎狗离开了猎人，自已捉兔子去了。地勘处是一二五队效益最好，职工收入最高的单位，现在却出现了人才危机，原因除了生产规模日益扩大、技术人员供不应求外，另则是几名技术骨干都自己买钻机，单干去了。人除了物质利益的需要，还有成就的需要、自我价值适应的需要，当人的基本需要得到满足后，物质刺激不再对其具有很强的激励作用，他转而会去追求更高层次的需要。只有通过经营者、劳动者的持股，才能牢牢地把企业的长远发展与经营者、劳动者的事业捆在一起，以增强企业的吸引力与凝聚力。

（三）、产权制度的改革要兼顾各方的利益。首先，必须确保国有资产不流失，任何一个改制方案，如果侵害了国家公共利益，则是违规违法的，也不可能得到上级国有资产管理部门的支持。其次，要保护投资者的利益。投资人投资的唯一目的就是盈利，而不是为了国有企业的解困。有的单位只想甩包袱，拿效益差企业改制，而且为投资者设置种种限制，要想到，如果投资者无利可图，你再好的想法也只是一厢情愿。

三、要照顾经营者的利益。产权改制是否成功，很大程度上取决于现有经营者的积极推动，如果改制最终造成经营者落岗或其它损失，谁还会做这种吃力不讨好的事？

四、以广大职工的利益为出发点。改制的目的是为了理顺产权关系，引进更先进的管理机制，最终提高企业的经济效益和职工的收入水平，而不是以牺牲广大职工的利益为代价。一二五队的产权多元化改革试点之所以能得到各方的积极响应，最根本的原因是一二五队壮大了整体经济实力，投资者得到较高的回报，经营者利益得到了保障，广大职工得到了实惠。

（四）、在政策不到位，改制难以整体推进的情况下，转换经营管理机制不失为一种权宜之计。实施产权多元化固然是一种较理想的选择，但不是唯一的选择，在目前地勘单位整体改制还没有明确政策依据的前提下，强行推进恐带来诸多意想不到的麻烦。因此，局部性的机制改良是很有必要的。一二五队近年来大力实施机制创新，也取得了明显的成效。人事管理方面，打破职工身份界限，封存职工事业身份，将正式工、合同工、外聘工纳入同一管理平台；工资分配方面，打破事业单位工资体系，全面实行岗位工资制度和项目工资制度；劳动用工方面，实施全员劳动合同制，实行全员双向选择，竞争上岗，动态管理；财务管理和考核机制方面，实行责任分级细划，预算目标控制，利润与财务状况双向考核，充分调动了经营者的积极性和创造性；成本控制方面，普遍推行项目经理制，探索了钻机承包、单机核算、项目成本包干、业务招待费通讯费与创收总额比例挂钩等行之有效的方法，改善了管理，提高了效益。

四、对地勘单位产权多元化改革的建议

（一）、大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等多方参股的混合所有制经济。从一二五队个人购买钻机对原公有经济的负面影响可以看出，在地勘单位内部发展个体资本，不利于单位整体经济的发展，也不利广大职工权益的维护。混合所有制既保持了国有的基本性质，但不排除非国有的东西，又能按照市场规则运营，是社会主义与市场经济在企业内部的最好结合。一二五队在金龙酒店的股份合作体中，尝试以股权主导经营权，既能合理合法地参与重大经营决策，保证国有资产的安全，又能理直气壮地代表职工说话，维护本队职工利益。国有资产以股份的形式直接加入到混合所有制经济中去，不需要改变国有资产的所有者和性质，这在地勘单位整体改制缺乏政策支持的条件下，是有效的，也是可行的。

（二）、通过产权结构的改变，促进企业决策机制和企业文化观念的转变。产权多元化改革不是最终的目的，而是完善企业治理结构、转换经营机制、调动经营者和职工积极性的一种手段。如果只是把产权改革的表面工作做一做，一段时期的新鲜感过后，经营者还是原来的老班子，管理还是原来的老办法，思想还是原来的老传统，企业效益上不去，投资人投入的钱打了水漂，那我们劳神费力搞改革到底又是为了什么？一二五队目前已实行股份制的几个实体，在完善结构、改善管理方面还做得远远不够，如实验室买断资产后，没有向队委派的监事报送一份资料，也没有邀请监事参加有关方面的任何会议。地勘单位必须首先明确产权多元化的目的，切不可为了改革而改革。

（三）、抓紧对配套政策和措施的研究。一二五队虽然制定了《一二五队产权多元化指导意见》、《一二五队买断资产经营指导意见》，但总体感觉政策不够细，操作性不强。如在买断资产经营管理办法中规定，为保护小股东的利益，经营者持股不得超过，但在实验室改制过程中，经营者实际持股却超过了这一比例。关于国有资产的评估，合法的评估主体是谁？是否应该包括无形资产？资产评估的计价方式等都没有明确规定。还有，今年一二五队事业部想成立一个股份制的劳务派遣公司，注册资本只需要十万元，但职工的积极性都很高，哪些人有资格投资，哪些人没资格，谁说了算，无法确定。事实上，其它改制单位也都存在投资主体资格不明确的问题。由于现阶段进行产权多元化改革处于内部摸索阶段，没有工商注册，职工事业身份没有改变，改制单位与原地勘单位还存在管理与被管理的关系，因此更需要明确相关政策，以保证相关主体的利益不受侵犯。

（四）、建立职工持股会。职工持股会是指由单位组织设立，专门从事职工持股金管理，认购本单位股份，代表持有职工股的职工行使股东权利、承担相应义务、维护职工股东合法权利的组织。职工持股会既可以社团法人的形式成立，也可以由工会组织设立。建立职工持股会，可以集中股东资金，参与对大项目的投资，解决少数职工股东投资能力不足的问题，如一二队可以职工持股会入股的形式，将下属公司改制为有限责任公司；职工持股会可以把职工股东分散的权利集中起来，使中小职工股东形成合力，参与经营决策，实施监督管理，有利于维护职工股东的合法权益；职工股东通过职工持股会间接行使股东权利，而不是直接干预单位的生产经营活动，有利于经营者更好地行使经营管理权；由职工持股会集中办理职工股的认购、转让、投资、分红等日常事务，协调各种纠纷，可以使单位和职工从繁琐的事务种解脱出来，集中精力搞好生产经营。职工持股会是经实践广泛证明的最有效的一种职工持股方式，地勘单位应在这方面有所尝试。

（五）、上级给予政策上的支持和引导。首先是政策上的支持。股份制改造处于摸索阶段，关系国有资产的处置权，政策性强，没有上面的政策支持，基层单位不敢大张旗鼓地搞。既然党的十六大已经有明确意见，贯彻十六大精神不能只停留在理论上探讨，还要有具体的行动和举措。有些问题没有上级的支持，地勘单位是不可能解决的，如班子成员入股问题，带头入股吧，害怕公私不分，不入股吧，又不利于做其他职工的工作，工作难以推进；亏钱了是自讨没趣，赚钱了，涉嫌以权谋私。其次，要给予资金方面的支持，特别是对困难企业的改制，可以制定一些过度性的鼓励政策。

产权多元化改革关系地勘单位未来的发展方向，关系每一职工的切身利益和生存环境，是一个带有全局性和战略性的问题，需要各级经营管理者将其作为重要议题，认真思考，精心部署，以顺应市场经济体制改革的历史潮流。

第三篇：构建多元化社会养老服务体系

构建多元化社会养老服务体系

来源： 金华日报

关键字:养老 养老产业发表时间:2011-05-04 09:48

浙江省副省长陈加元在东阳调研养老服务时强调：构建多元化社会养老服务体系

金华日报消息（通讯员 史莹 报道组 刘小红）4月14日下午，副省长陈加元带领省有关部门负责人到东阳调研养老服务工作。市委副书记、代市长徐加爱，市委常委、东阳市委书记张仲灿，市政府秘书长傅利常参加相关活动或陪同调研。

近年来，东阳市按照政府主导、政策扶持，社会参与、市场推动的原则，引导扶持社会力量兴办养老服务业，创新养老服务形式，加快推进养老服务社会化。2003年至2010年，该市新建、改造、扩建福利院、敬老院16所，其中市财政投入2385万元，镇乡街道投入910万元，民间投资达3.59亿元。目前东阳市共有25个养老机构，床位5021张，每千名老人拥有养老床位35.6张，提前三年实现省政府确定的养老机构建设目标。

陈加元一行首先来到歌山镇林头夕阳红乐园。这里有106个房间，可入住老人200名左右。来自千祥镇的83岁老人卢峰登和老伴入住夕阳红乐园已经3年，两位老人告诉陈加元，居住在这里比家里还舒适，子女们也很放心。随后，陈加元一行来到南市街道亲乐园公寓，这里一期工程约6万平方米，总投资超过2亿元，可容纳1500名老年客人。自2009年11月交付使用以来，已入住老人200多名。陈加元先后察看了这里的居住、护理、医疗、娱乐、健身设施，对该中心按照现代养老的国际标准进行配套设施建设表示赞赏。陈加元一行还考察了位于江北街道的喜洋洋康乐中心，这里入住老人360多名。陈加元与入住老人和护理人员亲切交谈，并详细了解了中心的运营情况。

陈加元说，东阳市养老服务机构、特别是民办福利机构在投入、规模、档次上走在了金华市乃至全省前列。东阳市在增加财政投入的同时，坚持理念创新、思路创新、模式创新，多途径、多形式引民资、聚民力，引导扶持社会力量兴办养老服务业，大胆探索公、民混合型养老机构建设的路子，其经验和做法值得推广。

陈加元要求，进一步强化政策扶持、规划引领和法制保障，吸引更多民间资本投入养老服务业，努力构建多元化社会养老服务体系，积极探索养老服务发展新路子，进一步推进东阳养老服务上新台阶。

第四篇：养老保障-资料

养老保障

人老后，体弱多病，又没有固定收入，极容易陷入贫困。所以，如何养老成为人生中极其重要的事情。我国宪法明确规定，国家保障公民年老后有获得救助的权利：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”

我国养老保障制度经历了一系列的变迁，有成绩也有挫折；尤其是，1992年开始实施的农村养老保障制度，由于制度设计的先天缺陷，在向全国推广过程中被紧急叫停；农民本是交钱养老，却为制度设计的失误买单……

共和国辞典：养老保障

2011-10-26 第 52 期

共和国辞典

.50到80年代 ：农民养老没保障，职工国家全包

我国首部宪法明确规定：“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利”。虽然宪法开宗明义规定了人年老后有获得救助的权利，但是并不是所有劳动者都能享受得到。在长达四十多年里，农民养老只能靠儿女，没有得到任何制度性保障。而国企工人及事业单位人员的养老，获得国家的财政支持。

探访“五保户”成了风景线

国有企业职工及事业单位人员养老由国家全包

1951年2月，我国颁布了第一个劳动保险方面的管理规定，即《劳动保险条例》。《条例》在养老方面作了具体规定。

由于历史条件原因，机关和事业单位职工的养老制度，没有执行《中华人民共和国劳动保险条例》，而是以单行法规和条例的形式逐步形成的。建国初期，国家机关事业单位多数人员实行供给制，对其生、老、病、死、伤、残等各方面的困难由组织保证供给。1950年《中央级直属机关暂行供给标准》

规定的供给项目，就包括老年优待金、保健费等等。

1955年12月，国务院发布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》等法规，正式规定了退休职工的待遇标准。

根据规定，国有企业职工及机关事业单位人员，养老金由国家财政拨款，个人不需缴纳任何费用。

农村养老的制度缺失

建国以来，农民为工业化发展做出了巨大的牺牲（相关专题：《粮食统购统销政策》、《二元户籍制度》、《二元义务教育》），年老后，理应获得国家的保障。遗憾的是，50年代年至80年代，农民养老只能“自力更生”，只有极少数老弱孤寡残疾才获得集体的保障。

对于老弱孤寡残疾的保障，主要依靠“五保”制度。这项制度始于1956年。1956年6月，一届人大通过《高级农业生产合作社示范章程》，其第53条规定:“农业生产合作社对于缺乏劳动力或完全丧失劳动力、生活没有依靠的老弱孤寡残疾的社员，在生产和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供给，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠。”

经济发展水平不是借口，农村养老保险的建立条件已成熟

农村养老保险长达四十多年的制度缺失，经济发展水平不是借口，而是政府的失责。

“从一些欧洲国家的历史经验来看，丹麦、瑞典、葡萄牙与西班牙分别于1891、1913、1919与1947年开始通过立法在农村建立养老保险制度，当时这四个国家的人均国民生产总值仅相当于中国1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%与73.3%.欧盟15个成员国中大部分国家最初没有将基本养老保障制度。15个成员国将农民纳入基本养老保障制度在时间上也存在着差别，大致从20世纪下半叶到20世纪末。但同这些国家建立农村养老保险制度的平均农业劳动力比例、农业产出、人均收入等比较，我国经济发展水平和农村经济水平都达到或超过这些国家的条件。因此，经济发展水平不是制约因素，中国农民之所以没有享受到和城市居民同等的社会保障待遇是因为中国社会背后的价值追求。”（焦开山：《中国二元社会保障制度的终结》，光明网)

80年代后农民自费养老，公务员养老国家全包

从80年代起，我国开始改革原有养老保险制度，大体方向为从国家全包转为个人、企业、国家三方承担。养老保险的改革进程不一，大部分地区的公务员和事业单位人员仍然延续计划经济体制下的单位退休金制度，即个人无需缴费，各级财政承担退休人员的所有退休金。与此同时，我国也开始建

立农村的养老保障体系。

养老双轨制

企业职工养老保险改革后，职工养老需自己缴纳部分

改革开放后，中国老龄化问题凸显，原有的养老保险模式难以为继。于是，从20世纪80年代中期开始，我国改革养老制度，先后出台了若干文件，建立社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度。

1991年颁发的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发[1991]33号)要求基本养老保险实现社会统筹和部分积累。1997年，国务院公布了《关于建立统一的企业职工基金养老保险制度的决定》(国发1997号)，确立了社会统筹和个人账户相结合的改革方向。2005年，国务院颁布《关于完善职工养老保险制度的决定》(国发[2005]38号），采取“老人”老办法，“中人”过渡办法，“新人”新办法的原则，且规定个人缴费为工资的8%，并全部进人个人账户；企业缴费全部进入统筹账户，养老金的月标替代率为59.6%。（养老金替代率，是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之

间的比率。）

事业单位养老保险改革缓慢：公务员事业单位职工养老仍是国家全包

1997年，国务院公布《关于建立统一的企业职工基金养老保险制度的决定》后，要求统一企业和事业单位的养老制度。此后，“十五”计划纲也明确提出“适时改革并完善机关事业单位职工养老保险制度”，十六届三中全会进一步提出了“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”，十七大报告再次要求

“促进机关和企事业单位的养老保险制度改革”。

可是，由于这种改革是既得利益向自己开刀，养老保险改革困难重重。2008年2月国务院常务会议原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，并确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期试点。但是到目前为止，该项试点工作进展缓慢，试点政策至今还未正式实施。

所以，时至今天，大部分地区的公务员和事业单位人员仍然延续计划经济体制下的单位退休金制度，各级财政承担退休人员的所有退休金。

农村养老保险体系建立，农民全部承担养老费用

从80年代中期开始，我国开始探索建立实施农村社会养老保障制度。1986年 12月，民政部向国务院提交了《关于探索建立农村社会保障制度的报告》。1987年3月，国务院批准了这个报告，并确定“以民政部为主先行进行探索和试点”。

经过试点的经验积累，1992年民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》（下文简称“农保”），确定以县为基本单位开展农村社会养老保险，并开始向全国推广。

按照《农保方案》，养老保险费的筹资上，实行“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。但实际上，国家并没有提供财政支持，集体

补贴只是镜中水月，农民个人交费为主”实际就是农民自已养活自已。

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农村养老保险：失败探索 问题多多

1992年开始，农村养老保障制度逐步建立，在推广过程中，由于制度设计存先天缺陷，农村养老保险被紧急叫停；农民本是交钱养老，却为这制度的失误买单……

3元养老金，不如半天讨饭钱

“农保”方案向全国推广，1998年覆盖全国65%乡镇

在《县级农村社会养老保险基本方案》颁布后，农民养老保险逐步推广到全国。到1997年，农民养老保险发展到高峰，积累金额140亿元，全国参保人数超过8000万，试点县（含县级市、区）达2000多个，约占全国县级单位的三分之二。虽然名为试点，但其覆盖面已经达到中国农村人口的10％左右。到1998年底，全国已有21个县(市)和65%的乡(镇)开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老保险的农村人口有8025万人。

急刹车，1998年朱镕基叫停“农保”推广

就在农保高歌猛进时，巨大的财务风险也在悄然聚集。农保于上世纪90年代初启动时，正值中国经济周期处于高通胀阶段，最初以非专业方式承诺的计息标准和增值收益必然地偏高。随着1997年中央银行多次降息，农保基金的支付风险显著增加。

1997年，东南亚金融危机来临，随之，国内开始金融领域的整顿。“农保”被列为保险业整顿的工作之一。

1998年8月3日，时任国务院副总理温家宝对整顿保险业工作小组上报的《对农村养老保险的不同意见》做出批示：“农村目前尚不具备普遍实行社会养老保险的条件。”两天后，时任总理朱镕基对同一份材料做出批示：“农村实行社会养老保险不具备条件”，“要逐步过渡到商业保险”。

1999年，国务院要求清理整顿“农保”，政府主动退保

在领导层定调之后，1999年，《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》要求对农村社会养老保险清理整顿，停止接受新业

务。

据《财经》2006年《农保不相信乌托邦》一文显示，内陆省份“清理整顿”的通行做法是简单退保。

“株洲市郊区是湖南省最早推行农保的地方，目前农保的“退保率”高达90％以上。原因是政府“主动退保”，即地方政府主动把保费退给农民，也不

再承担责任。”

“据劳动和社会保障部农村社会保险司（下称劳动和社会保障部农保司）统计，截至2005年底，中国参加农保的农民达到5442万人，占农民总数的5.8％，基金积累达到310亿元。在1997年农保“高潮”期，全国参保农民曾高达8000多万人。目前已退保的农民为2000万左右。”（常红晓 何禹欣：

《农保不相信乌托邦》，《财经》，2006.9.4)

退保时只退本金，农民：不给利息，这不是坑农民吗？

按照相关政策，退保时是连本带利的。可是，一些基层政府在实际操作中，却只退本金，许多农民颇有怨言。

“湖南省株洲市天元区农民袁金玉对记者说：“1993年的200元保险费，如果存到银行，现在也有三四百元了，但是政府退保却只给本金，不给利息，这不是坑农民吗？”

“农保本来是上级强行推进的工作，后来出了问题，却谁也不管。我们在基层做具体工作的夹在中间，既要面对农民，又要应付上级，真是左右为难。”株洲市民政局工会主席、原农保局局长陈一匡叹道。”（常红晓 何禹欣：《农保不相信乌托邦》，《财经》，2006.9.4)

农保问题基金被挪用

农保制度向全国推广后，由于缺乏对资金的有效监管，部分地区农保基金被挪用。

“今年2月，云南省红河州民政局局长罗理诚擅自挪用农保基金4280万元被判无期徒刑，引起国内舆论高度关注。其实，这只是全国农保基金挤占、挪用之冰山一角…………据中国民主建国会湖南省委课题组2001年调查，当时湖南省农保基金共计4.84亿元。其中违规存入非银行金融机构8367万元，占基金总量的17.2％；地方政府挪用4197万元，占基金总额的8.7％；农保机构挤占挪用1204.4万元，占基金总量的2.5％。上述三项占基金总额的28.4％。”

（常红晓 何禹欣：《农保不相信乌托邦》，《财经》，2006.9.4)

农保“保小不保老”，60岁时投保每月拿不到1元

除了农保基金被挪作他用外，此《县级农村社会养老方案》存在着“保小不保老”的问题。由于农村养老保险采取的是完全积累型模式，即建立在个人账户基础上的先积累后受益；积累时间越早获益也就越多，短期积累几乎是无意义的。农村养老保险规定投保对象为20-60岁的农村居民，如果一次性缴保费100元，对于现在20岁的人来说到60岁开始领保险时，每月将能拿到14元;对于现在是40岁的人来说，每月将只能拿到1元；对于59岁的人来说，到60岁时每月拿不到1元。

参考文献;常红晓,何禹欣：《农保不相信乌托邦》，《财经》，2006.9.4;陈昌盛，蔡跃洲：《中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估》，中国

社会科学出版社，2007，袁志刚：《养老保险经济学》，上海人民出版社，2006

长期以来，我国养老保障十分不公平，农民养老基本没有保障，城镇居民需自己缴纳部分，体制内人员养老则是国家全包，这种附加身份限定的养老保障制度，有悖于宪法精神。

http://news.qq.com/zt2011/ghgcd/52.htm

http://news.qq.com/a/20111026/000037.htm 这是10月25日，温家宝总理主持召开天津、内蒙古、江苏、山东四省（区、市）经济形势座谈会。新华社记者马占成摄

据新华社电 10月24日到25日，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝在天津滨海新区调研，并主持召开天津、内蒙古、江苏、山东四省（区、市）经济形势座谈会。温家宝强调，要正确认识当前经济形势，准确判断经济走势，把握好宏观调控的方向、力度和节奏，更加注重政策的针对性、灵活性和前瞻性，以适应形势的变化。要大力推进结构性减税。

温家宝在天津调研要求巩固经济良好局面 来源：所属栏目：

温家宝在座谈中说，要把握好宏观经济政策的力度、节奏和重点，适时适度进行预调微调，保持货币信贷总量的合理增长，优化融资结构，提高金融服务水平。要完善财税政策，大力推进结构性减税。财政支出要把保障和改善民生作为重点，把钱花在刀刃上。信贷政策要与产业政策更好地结合，切实做到有保有压，保证国家重点在建、续建项目的资金需要，重点支持实体经济尤其是符合产业政策的中小企业，支持民生工程尤其是保障性安居工程。继续严格控制产能过剩和高耗能、高污染项目投资。

温家宝强调，要把稳定物价总水平作为首要任务，继续搞好物价调控。

>>现场

国家要想应对危机须实体经济发达

在考察过程中，温家宝在一家企业的会议室与来自新兴产业的几位企业负责人座谈，倾听几位企业负责人对新兴产业发展的意见。

“第一个，税收政策，现在增值税很厉害，17%，对新兴企业的财务流转有很大的困难。另外一个，就是国家的金融政策实际上还没有赶上国家的产业政策。”天津芯硕精密机械有限公司董事长刘钧说出了企业发展的困难。他的公司从事集成电路的高中端核心装备制造，许多产品打破了国外垄断，公司技术人员中有70%以上是硕士和博士。

温家宝说，“这是一个民营企业，从人员数量看又属于小微型企业，又是个创新企业，我觉得，我们的税收如果从结构性减税讲，首先应该面向这类企业。金融贷款或社会融资，我觉得应该重点支持有发展的高端制造业。”

座谈会最后，温家宝说，“金融危机已经四年了，这四年给我最深的教育就是一个国家要想能应对危机，必须有发达的实体经济，而在实体经济中又必须有创新的和科技的产业作为主导。这样我们就会减少泡沫经济对财政金融的冲击，也减少国际金融市场对我们的影响。所以，今天我想讲的一句话：我们要把很大的力量发展我国的实体经济特别是扶持战略性新兴产业的发展上来。”据中广网

>>名词解释

【结构性减税】既区别于全面的、大规模减税，又不同于以往的有增有减的税负调整。结构性减税更强调有选择的减税，是为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平。

第五篇：农村养老保障

养老保障

人老后，体弱多病，又没有固定收入，极容易陷入贫困。所以，如何养老成为人生中极其重要的事情。我国宪法明确规定，国家保障公民年老后有获得救助的权利：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”

我国养老保障制度经历了一系列的变迁，有成绩也有挫折；尤其是，1992年开始实施的农村养老保障制度，由于制度设计的先天缺陷，在向全国推广过程中被紧急叫停；农民本是交钱养老，却为制度设计的失误买单……

共和国辞典：养老保障

2011-10-26 第 52 期 共和国辞典.50到80年代 ：农民养老没保障，职工国家全包

我国首部宪法明确规定：“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利”。虽然宪法开宗明义规定了人年老后有获得救助的权利，但是并不是所有劳动者都能享受得到。在长达四十多年里，农民养老只能靠儿女，没有得到任何制度性保障。而国企工人及事业单位人员的养老，获得

国家的财政支持。

探访“五保户”成了风景线

国有企业职工及事业单位人员养老由国家全包

1951年2月，我国颁布了第一个劳动保险方面的管理规定，即《劳动保险条例》。《条例》在养

老方面作了具体规定。

由于历史条件原因，机关和事业单位职工的养老制度，没有执行《中华人民共和国劳动保险条例》，而是以单行法规和条例的形式逐步形成的。建国初期，国家机关事业单位多数人员实行供给制，对其生、老、病、死、伤、残等各方面的困难由组织保证供给。1950年《中央级直属机关暂行供给标准》规定的供给项目，就包括老年优待金、保健费等等。

1955年12月，国务院发布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职

处理暂行办法》等法规，正式规定了退休职工的待遇标准。

根据规定，国有企业职工及机关事业单位人员，养老金由国家财政拨款，个人不需缴纳任何费用。

农村养老的制度缺失

建国以来，农民为工业化发展做出了巨大的牺牲（相关专题：《粮食统购统销政策》、《二元户籍制度》、《二元义务教育》），年老后，理应获得国家的保障。遗憾的是，50年代至80年代，农民养老只能“自力更生”，只有极少数老弱孤寡残疾才获得集体的保障。

对于老弱孤寡残疾的保障，主要依靠“五保”制度。这项制度始于1956年。1956年6月，一届人大通过《高级农业生产合作社示范章程》，其第53条规定:“农业生产合作社对于缺乏劳动力或完全丧失劳动力、生活没有依靠的老弱孤寡残疾的社员，在生产和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供给，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠。”

经济发展水平不是借口，农村养老保险的建立条件已成熟

农村养老保险长达四十多年的制度缺失，经济发展水平不是借口，而是政府的失责。

“从一些欧洲国家的历史经验来看，丹麦、瑞典、葡萄牙与西班牙分别于1891、1913、1919与1947年开始通过立法在农村建立养老保险制度，当时这四个国家的人均国民生产总值仅相当于中国1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%与73.3%.欧盟15个成员国中大部分国家最初没有将基本养老保障制度。15个成员国将农民纳入基本养老保障制度在时间上也存在着差别，大致从20世纪下半叶到20世纪末。但同这些国家建立农村养老保险制度的平均农业劳动力比例、农业产出、人均收入等比较，我国经济发展水平和农村经济水平都达到或超过这些国家的条件。因此，经济发展水平不是制约因素，中国农民之所以没有享受到和城市居民同等的社会保障待遇是因为中国社会背后的价值追求。”（焦开山：

《中国二元社会保障制度的终结》，光明网)

80年代后农民自费养老，公务员养老国家全包

从80年代起，我国开始改革原有养老保险制度，大体方向为从国家全包转为个人、企业、国家三 方承担。养老保险的改革进程不一，大部分地区的公务员和事业单位人员仍然延续计划经济体制下的单位退休金制度，即个人无需缴费，各级财政承担退休人员的所有退休金。与此同时，我国也开始建立农

村的养老保障制度。

养老双轨制

企业职工养老保险改革后，职工养老需自己缴纳部分

改革开放后，中国老龄化问题凸显，原有的养老保险模式难以为继。于是，从20世纪80年代中期开始，我国改革养老制度，先后出台了若干文件，建立社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度。

1991年颁发的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发[1991]33号)要求基本养老保险实现社会统筹和部分积累。1997年，国务院公布了《关于建立统一的企业职工基金养老保险制度的决定》(国发1997号)，确立了社会统筹和个人账户相结合的改革方向。2005年，国务院颁布《关于完善职工养老保险制度的决定》(国发[2005]38号），采取“老人”老办法，“中人”过渡办法，“新人”新办法的原则，且规定个人缴费为工资的8%，并全部进人个人账户；企业缴费全部进入统筹账户，养老金的月标替代率为59.6%。（养老金替代率，是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率。）

事业单位养老保险改革缓慢：公务员事业单位职工养老仍是国家全包

1997年，国务院公布《关于建立统一的企业职工基金养老保险制度的决定》后，要求统一企业和事业单位的养老制度。此后，“十五”计划纲也明确提出“适时改革并完善机关事业单位职工养老保险制度”，十六届三中全会进一步提出了“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”，十七大报告再次要求

“促进机关和企事业单位的养老保险制度改革”。

可是，由于这种改革是既得利益向自己开刀，养老保险改革困难重重。2008年2月国务院常务会议原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，并确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期试点。但是到目前为止，该项试点工作进展缓慢，试点政策至今还未正式实施。所以，时至今天，大部分地区的公务员和事业单位人员仍然延续计划经济体制下的单位退休金制度，各级财政承担退休人员的所有退休金。

农村养老保险制度建立，农民全部承担养老费用

从80年代中期开始，我国开始探索建立实施农村社会养老保障制度。1986年 12月，民政部向国务院提交了《关于探索建立农村社会保障制度的报告》。1987年3月，国务院批准了这个报告，并确定

“以民政部为主先行进行探索和试点”。

经过试点的经验积累，1992年民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》（下文简称“农保”），确定以县为基本单位开展农村社会养老保险，并开始向全国推广。

按照《农保方案》，养老保险费的筹资上，实行“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。但实际上，国家并没有提供财政支持，集体补贴只是镜中水月，农民个人交费为主”实际就是农民

自已养活自已。

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农村养老保险：失败探索 问题多多

1992年开始实施的农村养老保障制度，由于制度设计的先天缺陷，在向全国推广过程中被紧急叫

停；农民本是交钱养老，却为制度设计的失误买单……

3元养老金，不如半天讨饭钱

“农保”方案向全国推广，1998年覆盖全国65%乡镇

在《县级农村社会养老保险基本方案》颁布后，农民养老保险逐步推广到全国。到1997年，农民养老保险发展到高峰，积累金额140亿元，全国参保人数超过8000万，试点县（含县级市、区）达2000多个，约占全国县级单位的三分之二。虽然名为试点，但其覆盖面已经达到中国农村人口的10％左右。到1998年底，全国已有21个县(市)和65%的乡(镇)开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老

保险的农村人口有8025万人。

急刹车，1998年朱镕基叫停“农保”推广

就在农保高歌猛进时，巨大的财务风险也在悄然聚集。农保于上世纪90年代初启动时，正值中国经济周期处于高通胀阶段，最初以非专业方式承诺的计息标准和增值收益必然地偏高。随着1997年中

央银行多次降息，农保基金的支付风险显著增加。

1997年，东南亚金融危机来临，随之，国内开始金融领域的整顿。“农保”被列为保险业整顿的工

作之一。

1998年8月3日，时任国务院副总理温家宝对整顿保险业工作小组上报的《对农村养老保险的不同意见》做出批示：“农村目前尚不具备普遍实行社会养老保险的条件。”两天后，时任总理朱镕基对同一份材料做出批示：“农村实行社会养老保险不具备条件”，“要逐步过渡到商业保险”。

1999年，国务院要求清理整顿“农保”，政府主动退保

在领导层定调之后，1999年《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》要

求对农村社会养老保险清理整顿，停止接受新业务。

据《财经》2006年《农保不相信乌托邦》一文显示，内陆省份“清理整顿”的通行做法是简单退保。“株洲市郊区是湖南省最早推行农保的地方，目前农保的“退保率”高达90％以上。原因是政府“主动

退保”，即地方政府主动把保费退给农民，也不再承担责任。”

“据劳动和社会保障部农村社会保险司（下称劳动和社会保障部农保司）统计，截至2005年底，中国参加农保的农民达到5442万人，占农民总数的5.8％，基金积累达到310亿元。在1997年农保“高潮”期，全国参保农民曾高达8000多万人。目前已退保的农民为2000万左右。”（常红晓 何禹欣：《农保

不相信乌托邦》，《财经》，2006.9.4)

退保时只退本金，农民：不给利息，这不是坑农民吗？

按照相关政策，退保时是连本带利的。可是，一些基层政府在实际操作中，却只退本金，许多农民

颇有怨言。

“湖南省株洲市天元区农民袁金玉对记者说：“1993年的200元保险费，如果存到银行，现在也有三四百元了，但是政府退保却只给本金，不给利息，这不是坑农民吗？”

“农保本来是上级强行推进的工作，后来出了问题，却谁也不管。我们在基层做具体工作的夹在中间，既要面对农民，又要应付上级，真是左右为难。”株洲市民政局工会主席、原农保局局长陈一匡叹道。”（常红晓 何禹欣：《农保不相信乌托邦》，《财经》，2006.9.4)

农保问题基金被挪用

农保制度向全国推广后，由于缺乏对资金的有效监管，部分地区农保基金被挪用。

“今年2月，云南省红河州民政局局长罗理诚擅自挪用农保基金4280万元被判无期徒刑，引起国内舆论高度关注。其实，这只是全国农保基金挤占、挪用之冰山一角…………据中国民主建国会湖南省委课题组2001年调查，当时湖南省农保基金共计4.84亿元。其中违规存入非银行金融机构8367万元，占基金总量的17.2％；地方政府挪用4197万元，占基金总额的8.7％；农保机构挤占挪用1204.4万元，占基金总量的2.5％。上述三项占基金总额的28.4％。”（常红晓 何禹欣：《农保不相信乌托邦》，《财

经》，2006.9.4)

农保“保小不保老”，60岁时投保每月拿不到1元

除了农保基金被挪作他用外，此《县级农村社会养老方案》存在着“保小不保老”的问题。由于农村养老保险采取的是完全积累型模式，即建立在个人账户基础上的先积累后受益；积累时间越早获益也就越多，短期积累几乎是无意义的。农村养老保险规定投保对象为20-60岁的农村居民，如果一次性缴保费100元，对于现在20岁的人来说到60岁开始领保险时，每月将能拿到14元;对于现在是40岁的人来

说，每月将只能拿到1元；对于59岁的人来说，到60岁时每月拿不到1元。

参考文献;常红晓,何禹欣：《农保不相信乌托邦》，《财经》，2006.9.4；陈昌盛，蔡跃洲：《中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估》，中国社会科学出版社，2007；袁志刚：《养老保险经济学》，上海人民出版社，2006。

长期以来，我国养老保障十分不公平，农民养老基本没有保障，城镇居民需自己缴纳部分，体制内人员养老则是国家全包，这种附加身份限定的养老保障制度，有悖于宪法精神。