澳大利亚养老保障体制及其特点

第一篇：澳大利亚养老保障体制及其特点

澳大利亚养老保障体制及其特点

由澳大利亚政府设立的养老金制度创立于1909年。其主要目的是为低收入的老年人（男性65岁以上，女性60岁以上）提供生活帮助。能否领取政府养老金与个人过去的工作记录无关，条件是澳大利亚公民，并要接受严格的收入和财产状况调查。政府养老金的支付标准较低，相当于在职男性公民平均工资水平的20—25%，略高于该国的贫困线。但随着澳大利亚经济发展水平的提高，养老金以外的各种社会福利措施逐渐增多。政府养老金及各种社会福利开支均来源于当年的财政收入，没有其他的资金渠道。对多数澳大利亚人来说，这样的保障标准显然是偏低的。但是澳大利亚一直没有实行西方多数国家采取的、标准较高的公共养老金计划。当然，也不是没有过这样的想法。在1913～1938年间，曾经有过三次推行“社会保险”的努力；1938年甚至通过了这方面的立法，但因二次大战的到来而搁浅。不过早在澳大利亚联邦成立（1901年1月1日）以前，各自治州政府雇员和银行职员中就实行一种职业年金计划。1915年，政府开始对职业年金计划实行税务减让，1936年进一步放宽了税务减让的条件。但直到80年代中期，职业年金计划依然局限于政府及公营部门，私营部门只有30%左右实现了类似的安排。

1983年新一届工党政府上台后，运用自己特殊的政治智慧，主持工会联合会和顾主联盟的谈判，终于在1986年达成了“第二阶段协议”（Accord MarkⅡ）。其主要内容是：将今后几年顾主因通货膨胀因素付给雇员补偿的一半（1992年以前是工资的3%），以职业年金的形式存入雇员的个人帐户，即所谓“职业年金生产率贡献计划”，逐步建立起政府养老金以外的“第二层次”养老保险——职业年金制度。在此之后，职业年金计划迅速扩大到所有私营部门，1999年的社会覆盖面达到92%.

这一改革在实施中并非一帆风顺。职业年金制度得以确立的一个重要因素，是工党从1983年到1996年的连续执政。1991年，澳大利亚工业法庭根据澳大利亚工业关系委员会的要求，拒绝了工会联合会实行下一阶段生产率贡献计划的要求。工党政府不得不通过立法（Superannuation Guarantee）程序，保证了该计划的继续实施。1996年，雇主以雇员名义存入职业年金个人帐户的资金比例增加到个人工资的6%，2002年将达到“职业年金生产率贡献计划”的目标值9%。改革后的澳大利亚养老保障体制由三个“层次”组成，很接近世界银行推荐的“三支柱”模式。第一层次即由财政出钱，“低水平、广覆盖”的政府养老金；第二层次是1986年以后逐渐完善起来的、以个人帐户为基础的强制储蓄型职业年金；第三层次是自愿性质的企业补充职业年金和其他私人储蓄及财产（投资）。

第一层次（政府养老金）的替代率大约是20—25%.第二层次（职业年金）在贡献率达到目标值9%的时候，替代率大约是40%.这样，即使没有任何私人储蓄或其他收入（第三层次），澳大利亚人退休后也能得到相当于社会平均工资60—65%的养老金，加上老年人享有的各种社会福利待遇，可以维持一种有尊严的生活。

和世界上大多数国家一样，澳大利亚同样面临人口老龄化的问题。1986年，澳大利亚是7个在职人员养活一个退休人员，目前这个比例已经下降到6∶1，2020年将下降到3∶1.如果不建立其他的资金渠道，政府将面临困难的选择：或者大幅度提高税率，或者降低养老金发放标准。职业年金制度的确立，大大缓和了这方面的矛盾。

当然，随着人们预期寿命的延长和出生率的降低，澳大利亚目前这种由政府、雇主和个人分担责任的养老保障体制还需进一步改进。考虑到女性预期寿命高于男性，澳大利亚政府已采取措施，将女性退休年龄逐步延长到65岁（2014年）。目前这种三层次的养老保障体制，还处于改进、完善的过程之中。

（一）澳大利亚养老保障体制的第一个特点是第一层次的“济贫”性质

首先，虽然任何年满65岁的澳大利亚男性公民（女性60岁）都有领取政府养老金的权利，但是任何养老金领取者都需要接受收入和财产状况调查（收入和财产之间可以按照政府规定的标准进行换算）。只有收入和财产低于一定标准的老人（这些标准根据工资和物价指数每年进行调整。2000年2月份的收入标准是：单身每周51澳元，夫妇每周90澳元。财产标准是：单身有住宅者127，750澳元，单身无住宅者219，250澳元；夫妇有住宅者181，500澳元，夫妇无住宅者273，000澳元），才能享受全额养老金。（养老金支付标准同样根据工资和物价指数每年调整。2000年2月的支付标准是：单身每年9529澳元；夫妇每年各7953.40澳元）高于规定收入和财产标准的部分按一定的比例减少养老金的支付金额。具体说来：高于上述收入标准的每一澳元收入，相应减少50澳分的养老金；高于财产标准的每1000

澳元财产，每周相应减少1.5澳元的养老金。显然，退休人员超过上述标准的收入和财产达到某种程度后，政府就不再提供养老金了。

其次，根据政府已经通过的法律，政府有责任维持单身养老金的支付标准不低于男性平均工资的25%，夫妇养老金每个人的支付标准不低于男性平均工资的20%.这样的养老金标准确实不高。不过根据澳大利亚的有关规定，自有住宅（1处）不计入接受调查的个人财产，单靠养老金生活的退休者不交纳个人所得税，政府还为老年人提供医疗、交通、地租、水电费等方面的优惠。因此，政府养老金的标准虽低，还可以勉强维持一种过得去的退休生活。可是如果退休后还想多参加一些社会活动或者出国旅游，这样的养老金水平就远远不够了。然而，和其他西方国家（美国、英国、法国、德国、意大利、加拿大）的养老保障最低支付标准比较起来（Whiteford 1995），澳大利亚的政府养老金标准还是比较高的，仅低于加拿大。

第三，退休人员享受政府养老金（第一层次）要接受调查的收入或财产，包括职业年金（第二层次）、其他补充保险和个人储蓄或投资（第三层次）。因此，澳大利亚养老保障制度的第一层次和二、三层次之间有一种此消彼长的关系。随着职业年金制度的逐步成熟，领取政府养老金的人员比重和金额呈下降趋势。目前约有2／3的老人领取全额养老金。估计到2050年，领取全额养老金的老人比重将因职业年金的因素下降到1／3左右。这样不仅能够大大减轻人口老龄化对政府财政的压力，而且可以把政府养老金发给最需要的穷人，对居民收入起到再分配作用，有利于整个社会的公平和稳定。

（二）澳大利亚养老保障体制的第二个特点是第二层次交费完全由雇主承担

在我们考察过的其他西方国家中，养老保险不管是统收统支还是个人帐户，一般采取的都是雇主雇员双方交费的办法。世界银行在东欧转轨国家和其他发展中国家推介的三支柱模式中，第二支柱（个人帐户）也是采取雇主雇员双方交费的办法。澳大利亚的职业年金之所以完全由雇主交费，是由澳大利亚特殊的历史、文化和政治因素决定的。究竟什么是“生产率贡献”？在理论上很难说清楚。“职业年金生产率贡献计划”之所以能够付诸实施，首先是因为澳大利亚有强大的工会组织，否则雇主不会承诺按一定比例增加工资；其次是因为有一个务实而有远见的政党——澳大利亚工党，才能够制订出这样一个目光远大、阶段目标明确的详细计划，并说服工人将已经争得，但还未到手的利益进行强制性储蓄，而不是将其分光吃尽。

一般认为，双方按相同比例交费的好处是借助于雇主雇员之间的相互监督，提高养老保险费的征缴率。从澳大利亚的经验看来，在法制和工会组织比较完善的条件下，职业年金采取个人帐户、雇主单方交费（事实上，由于雇员降低了提高工资的要求，个人仍是潜在的交费者）的办法也可以同样起到加强监督、提高征缴率的作用。个人帐户终究是属于雇员自己的利益，最关心雇主交费不交费的是雇员。但雇员和雇主的谈判地位不平等，如果没有比较完善的法制环境和强大的工会组织做后盾，雇员的监督作用就不可能发挥出来。在讨论中我们得悉，今后如果要进一步扩大第二层次的作用，就势必要提高职业年金的贡献率，雇员个人可能也要承担一部分责任。那样可能就要向雇主雇员双方交费的模式过渡了。改革前的职业年金制度主要在白领工人和政府雇员中实行，而且年金帐户中所存的钱往往在退休前辞职时一次性支付给个人。由于澳大利亚人没有储蓄的习惯，不少人的钱在退休前就已经花光，退休时还得申请领取政府养老金。白领工人和政府雇员尚且如此，一般工人就更难说了。因此，在将职业年金制度推广到所有工薪阶层（外来移民没有取得正式身份，处于打零工状态时，职业年金制度还难以覆盖他们）的时候，就必须根据国际经验进行周密、合理的设计。例如新的职业年金制度中明确规定不许提前支取，同时在税务安排上（原来的税务安排有利于一次性支取）也进行了相应的改进。

（三）澳大利亚养老保障体制的第三个特点是职业年金管理的信托人制度

在实行养老保险的多数国家中，个人帐户的拥有者往往直接委托保险公司或其他金融机构为自己管理帐户。在选择哪一个保险公司或金融机构，以及哪一种投资组合方面，个人有充分的自主权。澳大利亚人的职业年金帐户却是由大约10，000家信托基金（此外还有200，000家小生意业主的职业年金基金会）来管理并负责投资的。所有被批准成立的信托基金都有一个在法律上对基金负责的信托人董事会。这个信托人董事会一般由相同数目的雇主和雇员代表组成，负责基金的日常管理、投资、以及定期向基金成员和监管部门提供报告。他们通常将基金运作签约给专业的服务提供者，其费用公平分摊在成员的帐户上。这些外签的服务包括行政管理、投资、保险、精算、审计、法律等。信托人本身不从基金领取任何报酬，但对基金的恰当和谨慎运作承担全部法律责任。

信托人制度起源于英国，随着现代信用制度的发展，目前在欧洲已经不那么时兴了。澳大利亚的现代信用制度，包括银行、保险、证券、信托投资等，应当说都很发达；不通过信托人，将个人帐户直接委托给保险公司或其他金融机构来管理和运作，从理论上应当说没有太大困难。因此，信托人制度的存在只能归结于习惯或传统。现在大多数信托人开始为基金成员提供投资方案选择，让成员自己做最后的投资决定，但多数澳大利亚人还是没有什么兴趣，宁可依赖信托人。古老的信托人制度为什么在这块新大陆上经久不衰，以至在职业年金制度中扮演了这样一个重要的角色，还需要进一步的了解和研究。

信托人不仅管理法定交费率的职业年金，也管理那些雇主雇员自愿交费的补充年金；通常还为基金成员的死亡和伤残投保，保费由成员自己承担。这样在遇到意外事故时，基金成员可以得到一个合理的补偿。在讨论中，澳大利亚养老信托基金专家凯文。凯西，对我们批评养老信托基金数量过多、规模过小的回答是：近年来这些基金确实有合并的趋势。针对我们对信托人制度的诚信和效率的怀疑，他说：澳大利亚在法律上规定，当信托基金因信托人犯罪遭受损失时，政府将通过对所有信托基金征收一种特别税来加以弥补。幸运的是，这种情况10多年来还未出现过一次。信托基金运行的所有费用在基金回报中一般小于2个百分点，而基金回报至少高于储蓄利率2个百分点，收益是比较有保证的。

（四）澳大利亚养老保障体制的第四个特点是严格的审计和监管

虽然澳大利亚的人口只有1800万，但是由于国土面积很大，要对所有的政府养老金申请人进行收入和财产调查也不是一件容易的事。澳大利亚政府不是自己来承担这件麻烦事，而是将这个工作委托给一个非营利机构（NPO）“中联”（Centrelink）。这个机构的成员通过政府指派和公众推举相结合的方式产生，营运经费完全由政府承担。它的任务不仅仅是调查政府养老金申请人的情况，而是收集所有（政府出钱的）社会福利保障待遇申请人的资料，来决定一个人是否有资格，以及应当享受社会福利保障待遇的种类和级别。在西方，收入和财产属于个人隐私，税务机构也无权公布纳税人的收入和财产状况。但是，如果要申请政府提供的社会福利保障待遇，就必须公开个人或家庭的收入和财产状况，并接受公众的监督。中联的工作效率不仅取决于成员的责任心，而且依靠先进的计算机网络来保证。

尽管信托人制度在澳大利亚运转得很好，80年代末英国马克斯韦尔侵吞雇员养老基金一案还是给澳大利亚人敲响了警钟。1993年澳大利亚议会通过了《职业年金行业监督法》（Superannuation Industry Supervision law），并于1994年7月1日开始执行。这个法对信托人和养老（职业年金）信托基金的注册、信托人的责任和义务、养老信托基金的运作标准、投资标准、文件公开和报告标准、消费者保护和投诉处理标准等一系列问题，都做了详细的规定。它和信托法（Trust law）、职业年金保证法（Superannuation Guarantee law）、税法（Taxation law）及社会保障法（Social Security law）一起，组成对整个职业年金制度进行监督和管理的严密法规体系。

对职业年金制度的监管起重要作用的政府机构有三个：澳大利亚谨慎管理当局（Australian Prudential Regulation Authority）、澳大利亚证券和投资委员会（Australian Securities and Investments Commission）、澳大利亚税务局

（Australian Taxation Office）。谨慎管理当局负责对养老信托基金、各种金融机构和信托人的谨慎监管，要求信托人提供年度报告，对养老信托基金定期审计；监督法定运作标准的执行以确保基金的持续生存能力。证券和投资委员会负责监管投资活动，要求投资经理为委托人（养老信托基金）提供可靠的收益；同时负责发放销售和咨询中介的执照，监督委托人保护及处理法律方面的投诉。税务局负责税法的实施，对雇主进行审计，监督他们按规定交纳职业年金贡献额。监管机构之间，以及监管机构和养老基金行业代表，例如澳大利亚职业年金基金协会（ASFA）之间，都保持着密切的联系。这样不仅有利于法规的顺利执行，而且可以降低政策实施的成本。

第二篇：养老保障-资料

养老保障

人老后，体弱多病，又没有固定收入，极容易陷入贫困。所以，如何养老成为人生中极其重要的事情。我国宪法明确规定，国家保障公民年老后有获得救助的权利：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”

我国养老保障制度经历了一系列的变迁，有成绩也有挫折；尤其是，1992年开始实施的农村养老保障制度，由于制度设计的先天缺陷，在向全国推广过程中被紧急叫停；农民本是交钱养老，却为制度设计的失误买单……

共和国辞典：养老保障

2011-10-26 第 52 期

共和国辞典

.50到80年代 ：农民养老没保障，职工国家全包

我国首部宪法明确规定：“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利”。虽然宪法开宗明义规定了人年老后有获得救助的权利，但是并不是所有劳动者都能享受得到。在长达四十多年里，农民养老只能靠儿女，没有得到任何制度性保障。而国企工人及事业单位人员的养老，获得国家的财政支持。

探访“五保户”成了风景线

国有企业职工及事业单位人员养老由国家全包

1951年2月，我国颁布了第一个劳动保险方面的管理规定，即《劳动保险条例》。《条例》在养老方面作了具体规定。

由于历史条件原因，机关和事业单位职工的养老制度，没有执行《中华人民共和国劳动保险条例》，而是以单行法规和条例的形式逐步形成的。建国初期，国家机关事业单位多数人员实行供给制，对其生、老、病、死、伤、残等各方面的困难由组织保证供给。1950年《中央级直属机关暂行供给标准》

规定的供给项目，就包括老年优待金、保健费等等。

1955年12月，国务院发布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》等法规，正式规定了退休职工的待遇标准。

根据规定，国有企业职工及机关事业单位人员，养老金由国家财政拨款，个人不需缴纳任何费用。

农村养老的制度缺失

建国以来，农民为工业化发展做出了巨大的牺牲（相关专题：《粮食统购统销政策》、《二元户籍制度》、《二元义务教育》），年老后，理应获得国家的保障。遗憾的是，50年代年至80年代，农民养老只能“自力更生”，只有极少数老弱孤寡残疾才获得集体的保障。

对于老弱孤寡残疾的保障，主要依靠“五保”制度。这项制度始于1956年。1956年6月，一届人大通过《高级农业生产合作社示范章程》，其第53条规定:“农业生产合作社对于缺乏劳动力或完全丧失劳动力、生活没有依靠的老弱孤寡残疾的社员，在生产和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供给，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠。”

经济发展水平不是借口，农村养老保险的建立条件已成熟

农村养老保险长达四十多年的制度缺失，经济发展水平不是借口，而是政府的失责。

“从一些欧洲国家的历史经验来看，丹麦、瑞典、葡萄牙与西班牙分别于1891、1913、1919与1947年开始通过立法在农村建立养老保险制度，当时这四个国家的人均国民生产总值仅相当于中国1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%与73.3%.欧盟15个成员国中大部分国家最初没有将基本养老保障制度。15个成员国将农民纳入基本养老保障制度在时间上也存在着差别，大致从20世纪下半叶到20世纪末。但同这些国家建立农村养老保险制度的平均农业劳动力比例、农业产出、人均收入等比较，我国经济发展水平和农村经济水平都达到或超过这些国家的条件。因此，经济发展水平不是制约因素，中国农民之所以没有享受到和城市居民同等的社会保障待遇是因为中国社会背后的价值追求。”（焦开山：《中国二元社会保障制度的终结》，光明网)

80年代后农民自费养老，公务员养老国家全包

从80年代起，我国开始改革原有养老保险制度，大体方向为从国家全包转为个人、企业、国家三方承担。养老保险的改革进程不一，大部分地区的公务员和事业单位人员仍然延续计划经济体制下的单位退休金制度，即个人无需缴费，各级财政承担退休人员的所有退休金。与此同时，我国也开始建

立农村的养老保障体系。

养老双轨制

企业职工养老保险改革后，职工养老需自己缴纳部分

改革开放后，中国老龄化问题凸显，原有的养老保险模式难以为继。于是，从20世纪80年代中期开始，我国改革养老制度，先后出台了若干文件，建立社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度。

1991年颁发的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发[1991]33号)要求基本养老保险实现社会统筹和部分积累。1997年，国务院公布了《关于建立统一的企业职工基金养老保险制度的决定》(国发1997号)，确立了社会统筹和个人账户相结合的改革方向。2005年，国务院颁布《关于完善职工养老保险制度的决定》(国发[2005]38号），采取“老人”老办法，“中人”过渡办法，“新人”新办法的原则，且规定个人缴费为工资的8%，并全部进人个人账户；企业缴费全部进入统筹账户，养老金的月标替代率为59.6%。（养老金替代率，是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之

间的比率。）

事业单位养老保险改革缓慢：公务员事业单位职工养老仍是国家全包

1997年，国务院公布《关于建立统一的企业职工基金养老保险制度的决定》后，要求统一企业和事业单位的养老制度。此后，“十五”计划纲也明确提出“适时改革并完善机关事业单位职工养老保险制度”，十六届三中全会进一步提出了“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”，十七大报告再次要求

“促进机关和企事业单位的养老保险制度改革”。

可是，由于这种改革是既得利益向自己开刀，养老保险改革困难重重。2008年2月国务院常务会议原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，并确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期试点。但是到目前为止，该项试点工作进展缓慢，试点政策至今还未正式实施。

所以，时至今天，大部分地区的公务员和事业单位人员仍然延续计划经济体制下的单位退休金制度，各级财政承担退休人员的所有退休金。

农村养老保险体系建立，农民全部承担养老费用

从80年代中期开始，我国开始探索建立实施农村社会养老保障制度。1986年 12月，民政部向国务院提交了《关于探索建立农村社会保障制度的报告》。1987年3月，国务院批准了这个报告，并确定“以民政部为主先行进行探索和试点”。

经过试点的经验积累，1992年民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》（下文简称“农保”），确定以县为基本单位开展农村社会养老保险，并开始向全国推广。

按照《农保方案》，养老保险费的筹资上，实行“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。但实际上，国家并没有提供财政支持，集体

补贴只是镜中水月，农民个人交费为主”实际就是农民自已养活自已。

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农村养老保险：失败探索 问题多多

1992年开始，农村养老保障制度逐步建立，在推广过程中，由于制度设计存先天缺陷，农村养老保险被紧急叫停；农民本是交钱养老，却为这制度的失误买单……

3元养老金，不如半天讨饭钱

“农保”方案向全国推广，1998年覆盖全国65%乡镇

在《县级农村社会养老保险基本方案》颁布后，农民养老保险逐步推广到全国。到1997年，农民养老保险发展到高峰，积累金额140亿元，全国参保人数超过8000万，试点县（含县级市、区）达2000多个，约占全国县级单位的三分之二。虽然名为试点，但其覆盖面已经达到中国农村人口的10％左右。到1998年底，全国已有21个县(市)和65%的乡(镇)开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老保险的农村人口有8025万人。

急刹车，1998年朱镕基叫停“农保”推广

就在农保高歌猛进时，巨大的财务风险也在悄然聚集。农保于上世纪90年代初启动时，正值中国经济周期处于高通胀阶段，最初以非专业方式承诺的计息标准和增值收益必然地偏高。随着1997年中央银行多次降息，农保基金的支付风险显著增加。

1997年，东南亚金融危机来临，随之，国内开始金融领域的整顿。“农保”被列为保险业整顿的工作之一。

1998年8月3日，时任国务院副总理温家宝对整顿保险业工作小组上报的《对农村养老保险的不同意见》做出批示：“农村目前尚不具备普遍实行社会养老保险的条件。”两天后，时任总理朱镕基对同一份材料做出批示：“农村实行社会养老保险不具备条件”，“要逐步过渡到商业保险”。

1999年，国务院要求清理整顿“农保”，政府主动退保

在领导层定调之后，1999年，《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》要求对农村社会养老保险清理整顿，停止接受新业

务。

据《财经》2006年《农保不相信乌托邦》一文显示，内陆省份“清理整顿”的通行做法是简单退保。

“株洲市郊区是湖南省最早推行农保的地方，目前农保的“退保率”高达90％以上。原因是政府“主动退保”，即地方政府主动把保费退给农民，也不

再承担责任。”

“据劳动和社会保障部农村社会保险司（下称劳动和社会保障部农保司）统计，截至2005年底，中国参加农保的农民达到5442万人，占农民总数的5.8％，基金积累达到310亿元。在1997年农保“高潮”期，全国参保农民曾高达8000多万人。目前已退保的农民为2000万左右。”（常红晓 何禹欣：

《农保不相信乌托邦》，《财经》，2006.9.4)

退保时只退本金，农民：不给利息，这不是坑农民吗？

按照相关政策，退保时是连本带利的。可是，一些基层政府在实际操作中，却只退本金，许多农民颇有怨言。

“湖南省株洲市天元区农民袁金玉对记者说：“1993年的200元保险费，如果存到银行，现在也有三四百元了，但是政府退保却只给本金，不给利息，这不是坑农民吗？”

“农保本来是上级强行推进的工作，后来出了问题，却谁也不管。我们在基层做具体工作的夹在中间，既要面对农民，又要应付上级，真是左右为难。”株洲市民政局工会主席、原农保局局长陈一匡叹道。”（常红晓 何禹欣：《农保不相信乌托邦》，《财经》，2006.9.4)

农保问题基金被挪用

农保制度向全国推广后，由于缺乏对资金的有效监管，部分地区农保基金被挪用。

“今年2月，云南省红河州民政局局长罗理诚擅自挪用农保基金4280万元被判无期徒刑，引起国内舆论高度关注。其实，这只是全国农保基金挤占、挪用之冰山一角…………据中国民主建国会湖南省委课题组2001年调查，当时湖南省农保基金共计4.84亿元。其中违规存入非银行金融机构8367万元，占基金总量的17.2％；地方政府挪用4197万元，占基金总额的8.7％；农保机构挤占挪用1204.4万元，占基金总量的2.5％。上述三项占基金总额的28.4％。”

（常红晓 何禹欣：《农保不相信乌托邦》，《财经》，2006.9.4)

农保“保小不保老”，60岁时投保每月拿不到1元

除了农保基金被挪作他用外，此《县级农村社会养老方案》存在着“保小不保老”的问题。由于农村养老保险采取的是完全积累型模式，即建立在个人账户基础上的先积累后受益；积累时间越早获益也就越多，短期积累几乎是无意义的。农村养老保险规定投保对象为20-60岁的农村居民，如果一次性缴保费100元，对于现在20岁的人来说到60岁开始领保险时，每月将能拿到14元;对于现在是40岁的人来说，每月将只能拿到1元；对于59岁的人来说，到60岁时每月拿不到1元。

参考文献;常红晓,何禹欣：《农保不相信乌托邦》，《财经》，2006.9.4;陈昌盛，蔡跃洲：《中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估》，中国

社会科学出版社，2007，袁志刚：《养老保险经济学》，上海人民出版社，2006

长期以来，我国养老保障十分不公平，农民养老基本没有保障，城镇居民需自己缴纳部分，体制内人员养老则是国家全包，这种附加身份限定的养老保障制度，有悖于宪法精神。

http://news.qq.com/zt2011/ghgcd/52.htm

http://news.qq.com/a/20111026/000037.htm 这是10月25日，温家宝总理主持召开天津、内蒙古、江苏、山东四省（区、市）经济形势座谈会。新华社记者马占成摄

据新华社电 10月24日到25日，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝在天津滨海新区调研，并主持召开天津、内蒙古、江苏、山东四省（区、市）经济形势座谈会。温家宝强调，要正确认识当前经济形势，准确判断经济走势，把握好宏观调控的方向、力度和节奏，更加注重政策的针对性、灵活性和前瞻性，以适应形势的变化。要大力推进结构性减税。

温家宝在天津调研要求巩固经济良好局面 来源：所属栏目：

温家宝在座谈中说，要把握好宏观经济政策的力度、节奏和重点，适时适度进行预调微调，保持货币信贷总量的合理增长，优化融资结构，提高金融服务水平。要完善财税政策，大力推进结构性减税。财政支出要把保障和改善民生作为重点，把钱花在刀刃上。信贷政策要与产业政策更好地结合，切实做到有保有压，保证国家重点在建、续建项目的资金需要，重点支持实体经济尤其是符合产业政策的中小企业，支持民生工程尤其是保障性安居工程。继续严格控制产能过剩和高耗能、高污染项目投资。

温家宝强调，要把稳定物价总水平作为首要任务，继续搞好物价调控。

>>现场

国家要想应对危机须实体经济发达

在考察过程中，温家宝在一家企业的会议室与来自新兴产业的几位企业负责人座谈，倾听几位企业负责人对新兴产业发展的意见。

“第一个，税收政策，现在增值税很厉害，17%，对新兴企业的财务流转有很大的困难。另外一个，就是国家的金融政策实际上还没有赶上国家的产业政策。”天津芯硕精密机械有限公司董事长刘钧说出了企业发展的困难。他的公司从事集成电路的高中端核心装备制造，许多产品打破了国外垄断，公司技术人员中有70%以上是硕士和博士。

温家宝说，“这是一个民营企业，从人员数量看又属于小微型企业，又是个创新企业，我觉得，我们的税收如果从结构性减税讲，首先应该面向这类企业。金融贷款或社会融资，我觉得应该重点支持有发展的高端制造业。”

座谈会最后，温家宝说，“金融危机已经四年了，这四年给我最深的教育就是一个国家要想能应对危机，必须有发达的实体经济，而在实体经济中又必须有创新的和科技的产业作为主导。这样我们就会减少泡沫经济对财政金融的冲击，也减少国际金融市场对我们的影响。所以，今天我想讲的一句话：我们要把很大的力量发展我国的实体经济特别是扶持战略性新兴产业的发展上来。”据中广网

>>名词解释

【结构性减税】既区别于全面的、大规模减税，又不同于以往的有增有减的税负调整。结构性减税更强调有选择的减税，是为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平。

第三篇：农村养老保障

养老保障

人老后，体弱多病，又没有固定收入，极容易陷入贫困。所以，如何养老成为人生中极其重要的事情。我国宪法明确规定，国家保障公民年老后有获得救助的权利：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”

我国养老保障制度经历了一系列的变迁，有成绩也有挫折；尤其是，1992年开始实施的农村养老保障制度，由于制度设计的先天缺陷，在向全国推广过程中被紧急叫停；农民本是交钱养老，却为制度设计的失误买单……

共和国辞典：养老保障

2011-10-26 第 52 期 共和国辞典.50到80年代 ：农民养老没保障，职工国家全包

我国首部宪法明确规定：“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利”。虽然宪法开宗明义规定了人年老后有获得救助的权利，但是并不是所有劳动者都能享受得到。在长达四十多年里，农民养老只能靠儿女，没有得到任何制度性保障。而国企工人及事业单位人员的养老，获得

国家的财政支持。

探访“五保户”成了风景线

国有企业职工及事业单位人员养老由国家全包

1951年2月，我国颁布了第一个劳动保险方面的管理规定，即《劳动保险条例》。《条例》在养

老方面作了具体规定。

由于历史条件原因，机关和事业单位职工的养老制度，没有执行《中华人民共和国劳动保险条例》，而是以单行法规和条例的形式逐步形成的。建国初期，国家机关事业单位多数人员实行供给制，对其生、老、病、死、伤、残等各方面的困难由组织保证供给。1950年《中央级直属机关暂行供给标准》规定的供给项目，就包括老年优待金、保健费等等。

1955年12月，国务院发布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职

处理暂行办法》等法规，正式规定了退休职工的待遇标准。

根据规定，国有企业职工及机关事业单位人员，养老金由国家财政拨款，个人不需缴纳任何费用。

农村养老的制度缺失

建国以来，农民为工业化发展做出了巨大的牺牲（相关专题：《粮食统购统销政策》、《二元户籍制度》、《二元义务教育》），年老后，理应获得国家的保障。遗憾的是，50年代至80年代，农民养老只能“自力更生”，只有极少数老弱孤寡残疾才获得集体的保障。

对于老弱孤寡残疾的保障，主要依靠“五保”制度。这项制度始于1956年。1956年6月，一届人大通过《高级农业生产合作社示范章程》，其第53条规定:“农业生产合作社对于缺乏劳动力或完全丧失劳动力、生活没有依靠的老弱孤寡残疾的社员，在生产和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供给，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠。”

经济发展水平不是借口，农村养老保险的建立条件已成熟

农村养老保险长达四十多年的制度缺失，经济发展水平不是借口，而是政府的失责。

“从一些欧洲国家的历史经验来看，丹麦、瑞典、葡萄牙与西班牙分别于1891、1913、1919与1947年开始通过立法在农村建立养老保险制度，当时这四个国家的人均国民生产总值仅相当于中国1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%与73.3%.欧盟15个成员国中大部分国家最初没有将基本养老保障制度。15个成员国将农民纳入基本养老保障制度在时间上也存在着差别，大致从20世纪下半叶到20世纪末。但同这些国家建立农村养老保险制度的平均农业劳动力比例、农业产出、人均收入等比较，我国经济发展水平和农村经济水平都达到或超过这些国家的条件。因此，经济发展水平不是制约因素，中国农民之所以没有享受到和城市居民同等的社会保障待遇是因为中国社会背后的价值追求。”（焦开山：

《中国二元社会保障制度的终结》，光明网)

80年代后农民自费养老，公务员养老国家全包

从80年代起，我国开始改革原有养老保险制度，大体方向为从国家全包转为个人、企业、国家三 方承担。养老保险的改革进程不一，大部分地区的公务员和事业单位人员仍然延续计划经济体制下的单位退休金制度，即个人无需缴费，各级财政承担退休人员的所有退休金。与此同时，我国也开始建立农

村的养老保障制度。

养老双轨制

企业职工养老保险改革后，职工养老需自己缴纳部分

改革开放后，中国老龄化问题凸显，原有的养老保险模式难以为继。于是，从20世纪80年代中期开始，我国改革养老制度，先后出台了若干文件，建立社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度。

1991年颁发的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发[1991]33号)要求基本养老保险实现社会统筹和部分积累。1997年，国务院公布了《关于建立统一的企业职工基金养老保险制度的决定》(国发1997号)，确立了社会统筹和个人账户相结合的改革方向。2005年，国务院颁布《关于完善职工养老保险制度的决定》(国发[2005]38号），采取“老人”老办法，“中人”过渡办法，“新人”新办法的原则，且规定个人缴费为工资的8%，并全部进人个人账户；企业缴费全部进入统筹账户，养老金的月标替代率为59.6%。（养老金替代率，是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率。）

事业单位养老保险改革缓慢：公务员事业单位职工养老仍是国家全包

1997年，国务院公布《关于建立统一的企业职工基金养老保险制度的决定》后，要求统一企业和事业单位的养老制度。此后，“十五”计划纲也明确提出“适时改革并完善机关事业单位职工养老保险制度”，十六届三中全会进一步提出了“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”，十七大报告再次要求

“促进机关和企事业单位的养老保险制度改革”。

可是，由于这种改革是既得利益向自己开刀，养老保险改革困难重重。2008年2月国务院常务会议原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，并确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期试点。但是到目前为止，该项试点工作进展缓慢，试点政策至今还未正式实施。所以，时至今天，大部分地区的公务员和事业单位人员仍然延续计划经济体制下的单位退休金制度，各级财政承担退休人员的所有退休金。

农村养老保险制度建立，农民全部承担养老费用

从80年代中期开始，我国开始探索建立实施农村社会养老保障制度。1986年 12月，民政部向国务院提交了《关于探索建立农村社会保障制度的报告》。1987年3月，国务院批准了这个报告，并确定

“以民政部为主先行进行探索和试点”。

经过试点的经验积累，1992年民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》（下文简称“农保”），确定以县为基本单位开展农村社会养老保险，并开始向全国推广。

按照《农保方案》，养老保险费的筹资上，实行“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。但实际上，国家并没有提供财政支持，集体补贴只是镜中水月，农民个人交费为主”实际就是农民

自已养活自已。

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农村养老保险：失败探索 问题多多

1992年开始实施的农村养老保障制度，由于制度设计的先天缺陷，在向全国推广过程中被紧急叫

停；农民本是交钱养老，却为制度设计的失误买单……

3元养老金，不如半天讨饭钱

“农保”方案向全国推广，1998年覆盖全国65%乡镇

在《县级农村社会养老保险基本方案》颁布后，农民养老保险逐步推广到全国。到1997年，农民养老保险发展到高峰，积累金额140亿元，全国参保人数超过8000万，试点县（含县级市、区）达2000多个，约占全国县级单位的三分之二。虽然名为试点，但其覆盖面已经达到中国农村人口的10％左右。到1998年底，全国已有21个县(市)和65%的乡(镇)开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老

保险的农村人口有8025万人。

急刹车，1998年朱镕基叫停“农保”推广

就在农保高歌猛进时，巨大的财务风险也在悄然聚集。农保于上世纪90年代初启动时，正值中国经济周期处于高通胀阶段，最初以非专业方式承诺的计息标准和增值收益必然地偏高。随着1997年中

央银行多次降息，农保基金的支付风险显著增加。

1997年，东南亚金融危机来临，随之，国内开始金融领域的整顿。“农保”被列为保险业整顿的工

作之一。

1998年8月3日，时任国务院副总理温家宝对整顿保险业工作小组上报的《对农村养老保险的不同意见》做出批示：“农村目前尚不具备普遍实行社会养老保险的条件。”两天后，时任总理朱镕基对同一份材料做出批示：“农村实行社会养老保险不具备条件”，“要逐步过渡到商业保险”。

1999年，国务院要求清理整顿“农保”，政府主动退保

在领导层定调之后，1999年《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》要

求对农村社会养老保险清理整顿，停止接受新业务。

据《财经》2006年《农保不相信乌托邦》一文显示，内陆省份“清理整顿”的通行做法是简单退保。“株洲市郊区是湖南省最早推行农保的地方，目前农保的“退保率”高达90％以上。原因是政府“主动

退保”，即地方政府主动把保费退给农民，也不再承担责任。”

“据劳动和社会保障部农村社会保险司（下称劳动和社会保障部农保司）统计，截至2005年底，中国参加农保的农民达到5442万人，占农民总数的5.8％，基金积累达到310亿元。在1997年农保“高潮”期，全国参保农民曾高达8000多万人。目前已退保的农民为2000万左右。”（常红晓 何禹欣：《农保

不相信乌托邦》，《财经》，2006.9.4)

退保时只退本金，农民：不给利息，这不是坑农民吗？

按照相关政策，退保时是连本带利的。可是，一些基层政府在实际操作中，却只退本金，许多农民

颇有怨言。

“湖南省株洲市天元区农民袁金玉对记者说：“1993年的200元保险费，如果存到银行，现在也有三四百元了，但是政府退保却只给本金，不给利息，这不是坑农民吗？”

“农保本来是上级强行推进的工作，后来出了问题，却谁也不管。我们在基层做具体工作的夹在中间，既要面对农民，又要应付上级，真是左右为难。”株洲市民政局工会主席、原农保局局长陈一匡叹道。”（常红晓 何禹欣：《农保不相信乌托邦》，《财经》，2006.9.4)

农保问题基金被挪用

农保制度向全国推广后，由于缺乏对资金的有效监管，部分地区农保基金被挪用。

“今年2月，云南省红河州民政局局长罗理诚擅自挪用农保基金4280万元被判无期徒刑，引起国内舆论高度关注。其实，这只是全国农保基金挤占、挪用之冰山一角…………据中国民主建国会湖南省委课题组2001年调查，当时湖南省农保基金共计4.84亿元。其中违规存入非银行金融机构8367万元，占基金总量的17.2％；地方政府挪用4197万元，占基金总额的8.7％；农保机构挤占挪用1204.4万元，占基金总量的2.5％。上述三项占基金总额的28.4％。”（常红晓 何禹欣：《农保不相信乌托邦》，《财

经》，2006.9.4)

农保“保小不保老”，60岁时投保每月拿不到1元

除了农保基金被挪作他用外，此《县级农村社会养老方案》存在着“保小不保老”的问题。由于农村养老保险采取的是完全积累型模式，即建立在个人账户基础上的先积累后受益；积累时间越早获益也就越多，短期积累几乎是无意义的。农村养老保险规定投保对象为20-60岁的农村居民，如果一次性缴保费100元，对于现在20岁的人来说到60岁开始领保险时，每月将能拿到14元;对于现在是40岁的人来

说，每月将只能拿到1元；对于59岁的人来说，到60岁时每月拿不到1元。

参考文献;常红晓,何禹欣：《农保不相信乌托邦》，《财经》，2006.9.4；陈昌盛，蔡跃洲：《中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估》，中国社会科学出版社，2007；袁志刚：《养老保险经济学》，上海人民出版社，2006。

长期以来，我国养老保障十分不公平，农民养老基本没有保障，城镇居民需自己缴纳部分，体制内人员养老则是国家全包，这种附加身份限定的养老保障制度，有悖于宪法精神。

第四篇：澳大利亚养老保障制度研究报告

澳大利亚养老保障制度研究报告

——政府养老金制度篇

养老保障制度是澳大利亚社会保障体系的重要组成部分。经过一百多年的发展，澳大利亚已经形成了较为完善的三支柱养老保障体系。第一支柱为政府养老金体系，属于救助型制度；第二支柱为职业年金制度（Superannuation Guarantee，简称SG），强制企业缴费，个人和自雇者自愿参加；第三支柱为个人的自愿储蓄及自我保障。本文侧重阐述第一支柱。

政府养老金体系包括基本养老金、养老金奖励计划、高龄补充补助金、养老金贷款计划四个方面。其中，基本养老金（Age Pension，简称AP）是澳大利亚养老保障制度的核心制度。

一．基本养老金制度（AP）基本内容

AP只要符合标准就可以发放，数量不一，视个人家计状况而定，发放对象是那些为老年退休生活积累不足的人。从实际效果来看，AP为居民提供了基本生活保障，因此在某种意义上，也可以把AP看做是澳洲老年居民的最低生活保障制度。

AP的享受资格主要考虑年龄、居住状况、收入以及资产，就业记录不在考虑之列。目前，AP的领取条件是男满65岁，而对于女性，正处在调整期，比较复杂。根据澳大利亚福利署公布的资料表明，澳大利亚起领养老金的目标年龄是67岁。澳大利亚计划分三步走实现该年龄目标。第一步是调整女性的起领年龄。澳大利亚政府计划将女性起领年龄由现在的64岁逐步提高到65岁，计划在2013年6月实现。第二步是缓冲期。当女性的领取年龄在2013年6月达到65岁后，中间停四年，以便女性对新的起领年龄的适应和接纳。第三步是从2017年7月1日开始，男、女起领养老金的年龄开始同步调整，即逐渐由65岁提高到65.5岁。然后，每两年再提高六个月，直到2023年7月1日，男、女两个年龄都逐渐提高到67岁。

AP每年根据CPI以及男性平均周薪自动调整2次，退休人员实际领取的AP取决于家计调查结果。收入处于3224澳元/年与36081.5澳元/年之间的个人或收入处于5720澳元/年与60333澳元/年之间的夫妇只能够得到部分AP。递减方法是每超过全额标准的每一澳元收入相应减少40澳分或夫妇双方每人减少20澳分。高于财产标准的每1000澳元每两周养老金相应减少3澳元。根据澳财政部的预测，到2050年，全额领取AP的比例将会大幅下降，只占三分之一的比重，部分领取的将会上升到40%左右，而没有资格的比重将会上升到25%左右。

正是因为采用了家计调查的方式，人口老龄化的日趋严重并没有影响到澳洲AP制度可持续性的根基。AP制度的设计从本质上来说更大程度地体现了公平。确保了有限资源的合理配置，有助于社会的稳定，经济的发展。

二．其他政府养老金政策基本内容

养老金奖励计划是澳大利亚政府为鼓励达到退休年龄的老年人继续工作延迟申领政府养老金的一项举措，该项计划福利金是在他们停止工作并申请养老金时，将向其发放一笔一次性的奖励款项，是一个自愿计划。

高龄补充补助金是为了协助基本养老金获得者支付常规账单付款，仅仅为合格的联邦高龄医疗保健卡持有者提供，每个季度发放一次。

养老金贷款计划则旨在帮助那些有资金但被占用在其资产上，而目前需要更多的钱生存的老年人。

三．澳大利亚政府养老金制度与中国养老保障从项目角度的比较

综观澳洲养老金体制发展历程，可以发现，澳政府一直执行的是“低保障、高覆盖”体制，主要目的是防止老年贫困，最大限度地体现公平。

澳大利亚的政府养老金是澳大利亚养老金体制中的第一支柱，资金来源于税收，由政府财政支付。但对领取条件有所规定：除了具备基本的年龄、居民身份及居住条件外，申请者还必须通过收入与资产审查，才能获取养老金。高于规定收入和财产标准的部分按一定的比例减少养老金的支付额，直到减少到不再提供养老金了。

政府养老金是为老年人提供最基本的老年生活保障，其替代率大约为20%至25%，具有济贫性质。但由于政府还为老年人提供医疗、交通、水电费等方面的优惠，因此，虽然政府养老金的标准低，但还可以勉强维持一种过得去的退休生活。

在我国，没有像澳大利亚那样的政府养老保险，没有那样的对低收入老年人进行慷慨的财政支出。澳洲的政府养老金有点类似于中国第一支柱中的“统筹”部分，只不过澳洲的政府养老金资金来源于政府财政预算，而中国的“统筹”资金主要来源于雇主的缴费。因此在政府提供养老金方面可比性较弱。

四．澳大利亚政府养老金和中国基本养老保险从税和费角度的比较

澳大利亚的政府养老金的资金来源于税收，由于税收的特性决定了这部分税收的钱可以用于社会的再分配，并且因为属于国家的财产，政府有分配的权利。同时，政府愿意在社会保障的养老金方面支出，这说明了澳大利亚政府在养老方面的政府责任做的非常到位。

而中国，虽然也有税收体制，也有政府可以任意转移支付的税收收入。但同样有这样的财政来源，却没有像澳大利亚政府那样直接给国民拨资建立政府养老金。这虽与中国的国情有关，但由此反映出来的政府在养老保障责任的缺失也是不可忽视的一个方面。

五．澳大利亚政府养老金制度对我国的启示

1.弥补政府在社会保障责任方面的缺失，征收社会保障税

开征社会保障税的国家，不仅保障项目简单明了，而且缴纳和支付均需遵循统一的章法即税法，社会保障税直接构成政府的财政收入，成为政府预算的重要组成部分。这里的社会保障税由企业缴纳，不是在企业为职工缴纳社会保险费以外的征收，而是充当其中的比例。即社会保障税按职工工资的10%（那么企业要负担的社会保险费还有10%）征收，征收的这部分资金用于政府在养老保险方面的支出。即我国的政府养老金，可以借鉴澳大利亚的相关制度，享受的群体是65岁以上的老人，当然，还有其他的条件，比如收入低于某一水平，要接受严格的家计调查等。通过社会保障税的方式就解决了那些没有缴纳过养老保险且收入水平低的老人的养老问题。当然，由于这些老人处于弱势地位，也可以享受在医疗、交通等方面的优惠。这样的话，一方面解决了现实存在的棘手问题，另一方面也彰显了并明确了政府的责任。

2.实施逐次提高退休年龄的措施，减轻支付的压力

澳大利亚为避免养老金被过早地耗费，在一个特殊年龄前，严格限制获益进程而采取了限制措施。同时，为减轻养老金支付压力，实行新老制度并存，逐步过渡的办法。在我国，在人口老龄化的现实，养老金保障压力日益突出，而且经济尚不发达，养老金积累少。随着社会保障功能增强，限制过早获取养老金待遇，适当延长领取年龄是势在必行的。可采取分步走逐次提高保障年龄的做法。

在提高保障年龄的同时，还要严格控制提前退休问题。要研究如何从机制上约束提前退休行为。在多层把关严格审查的同时，要适当的调整利益关系，本着谁用人谁负责的原则，给用人单位适当的经济补偿，达到统一退休年龄时才领取待遇。还应像澳大利亚那样，为制止提前领取养老金现象，通过法案，对高收入者征收养老金缴纳附加费及终期支付附加费。

3.加大公共财政资金的补贴力度，提高政策吸引力

降低社会保障参保门槛，提高社会保障水平。提高我国居民的参保积极性，逐步扩大覆盖面，增强养老金基金的支撑力度。明确政府责任，加大公共财财政的补贴力度，同时应适当降低个人负担的比例，提高政策吸引力，充分发挥我国养老保障制度的“社会性”和“福利性”。

参考文献：

[1]李晓卉.澳大利亚养老保障制度研究[D].武汉科技大学,2009.[2]张深溪.社会保障是经济社会发展的“稳定器”和“调节器”——对澳大利亚社会保障制度的考察与思考[J].学习论坛,2007,06:37-39.[3]皮专胜.体现公平与效率的养老金制度——澳大利亚养老金制度的评介与启示[J].学习论坛,2006,12:42-44.[4]段美枝.澳大利亚社会保障模式特点及对我国的启示[J].经济论坛,2010,11:76-78.[5] Australia treasurer,2004, a more flexible and adaptable retirement income system.

第五篇：农村人口老龄化和养老保障

中国的难题：农村人口老龄化和养老保障

中国社科院社会政策研究中心

唐

钧

前不久，《经济》杂志发表了一篇文章，题为《世界性难题，10年后谁来为中国两亿民工养老》，这篇报道提出了一个极其重要，但至今仍然被中国社会和中国政府忽略的大问题。虽然为农民呼吁“国民待遇”和社会保障已经成为近年来学界和媒体的热门话题之一，今年两会期间代表们又就此提出了不少议案。但是，决策者对此似乎没有给出积极的回应。其实，如果对中国的人口老龄化将会在农村导致怎样的社会后果进行充分估量的话，想必决策者也会惊出一身冷汗来。

一．“超级老龄化”将使中国农村前景黯淡

世纪之交，中国社会迈进了“老龄化”的门槛，自此，老年保障问题成为政府及公众普遍关注的热点。但是，有一种认识上的偏差正在误导我们，这就是，20多年来，计划生育的基本国策对包括老龄化问题在内的人口研究的影响，使我们对“人口自然增长”的关注远甚于“人口机械变动”。

2003年末，去日本讲学，到四国岛的农村地区走了一趟。访问中，惊悉当地人口老龄化已经到了30—40%的地步。这就是人口机械变动——年青人都到东京等大都市“务工经商”去了——所造成的“超级老龄化”的社会后果。从日本的今天我们可以看到中国的明天，因为日本也曾是一个农业人口占多数的国家。

其实，2000年“五普”的数据已经告诉我们，因为大规模的人口流动，以当时的“常住人口”（不是“户籍人口”）计算，中国农村的老龄化程度已经超过了城市，前者是7.35%，后者是6.30%。

这个数据也说明了另一个问题：为什么中国的很多大城市，以户籍人口中60岁及以上人口比重计算的老龄化程度已经到了20%上下，按国际经验，早就该出现劳动力短缺的社会问题，但是这种情况却并没有出现。

2003年，上海市户籍人口中60岁及以上老年人口已经达到255万，占总户籍人口的18.98%；预计到2005年，上海老年人口的比例会在20%上下，即5个人中有1个老人；到了2020年，这一比例将上升到约33％，即3个人中就有1个老人。上海市计生委的官员忧虑道：“不考虑人口流动的因素，上海将变成一个‘白发城市’”。

至少在今天看来，这样的忧虑恐怕是多余的，也有可能永远不会变成现实。因为“人口流动的因素”是不能“不考虑”的。在上海市的户籍人口出现负增长以来，机械变动实际上已经成为对这个特大城市影响最大的人口变数。2003年，在1752万常住居民中，户籍人口是1354万人，而外来人口是398万人，占总人口的23%。虽说这个“外来的”社会群体所占比重还不到四分之一，但基本上都是青壮年劳动力，就是这将近400万的外来人口为本来有可能“垂垂老矣”的城市注进了青春的活力。

从这个角度看问题，广东省的情况更可以乐观。前不久，广东省的媒体自豪地宣称，广东已经成为事实上的“中国第一人口大省”。在11000万常住人口中，户籍人口7900万，而外来人口3100万，占28%。正因为这个原因，五普时，广东省的老龄化居然还没有达标。深圳市则更不用说了，将近600万常住人口中，有400多万是外来人口，所占的比重差不多是70—80%。

从这个意义上说，东部沿海地区，尤其是特大城市和大城市，以其在经济、政治、社会、文化等领域天然的区位优势，“老龄化问题”有可能是个“不是问题的问题”。在源源不断的外来青壮年劳动力的支持下，凭其雄厚的经济实力，足以对“辖区内”的“户籍人口”提供充分的养老保障。且不说地方政府会对此倍加关注（可以想见，在上海市计生委官员忧虑的背后，一定会有相应的政策作为回应），就是由市场提供的服务也可以解决一大块问题。

讲上海、广东的优势，是为了衬托包括外来人口在内的农民养老问题的严重性：首先，当外来人口进入老年期时，因为没有为他们提供任何制度性的经济福利保障，他们的收入就会成为问题；其次，这个社会群体的下一代，进城讨生活的可能性更大，因此，到现在这一代“外来人口”进入老年期时，如果回乡养老，子女在身边的概率可以说极低，他们的生活照料和亲情抚慰更成问题；其三，上述问题其实所有的农民（不管他进城不进城）都会遭遇到；其四，迄今为止，他们的问题的严重性还没有进入政府及相关职能部门的政策视野。对于中央政府而言，现在“城市职工”的养老问题还是一团乱麻；对于地方政府而言，他们的职责规定了他们只需对“户籍人口”负责。外来人口的“劳动力”是他们需要的，但仅此而已，当外来人口的青春和汗水被榨取一空之后，他们养老的问题却没有人愿意负责任——可能说得严重些，但现行政策的结果必然如此。没有全局观的城市发展可能使农村和农民跌入“超级老龄化”的泥淖，这意味着对具有“农民身份”的人的再一次社会剥夺，同时也完成了对这个社会群体社会剥夺的终身化。

总而言之，如果外来人口不能在他们为之献身的工业化、城市化过程中得到相应的合理回报，如果他们在劳动力被榨取一空后就不得不回到他们在中西部农村的家中度过凄凉的晚年，如果他们的子女仍然需要外出打工挣钱养家从而再度进入上述的轮回之中，那么，未来“超级老龄化”的农村和农民的社会生态依然是前景黯淡。

二．