加强农民合作组织建设 促进土地流转工作开展

第一篇：加强农民合作组织建设 促进土地流转工作开展

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加强农民合作组织建设 促进土地流转工作开展

财政部近日发布《关于支持农民合作组织发展 促进农业生产经营体制的意见》。《意见》称，财政将从农业补贴、农业农村基础设施、农业产业发展、农产品流通等方面对农民合作组织予以支持，并推广完善“农户+农民合作组织+龙头企业”等多种有效经营方式。

中投顾问农林牧渔业研究员郑宇洁指出，纵观国外农村经济发展，农民合作组织均在提升农业现代化水平、提高农业经营效益、促进农产品与市场结合等方面发挥了积极的作用。相对比而言，我国农民合作组织则相对发展的比较滞后，合作社往往是有名无实，并没有发挥其应有的价值，没有为在农业科技推广、农产品销售、维护农户利益等方面发挥积极的作用。

目前我国土地流转还存在诸多难题，在土地流转等方面的制度建设还十分不完善，缺乏有效的规范文件。土地流转涉及到多方利益，如最直接的农民利益保障，土地改革也会触及到当前较为敏感的问题，如小产权房等问题。同时关系到耕地红线、农村集体组织利益等方面因素。

国家出台《意见》，支持农民合作组织建设，有利于促进土地的规范流转。一个运行良好的农民合作组织，往往由村集体中威望较高、文化水平等方面素质相对好的人发挥积极的作用。能够产生凝聚力和向心力，将农民的意见讨论、处理、集中，同时拥有一定的话语权，能够代表农民的利益。在土地流转过程中，充分发挥合租组织的协商作用，更有利土地流转工作的开展。

规范农民合作组织发展，有利于发挥土地流转后土地集中起来经营的效益。当前我国农民合作组织直接进入田间作业环节的较多，甚至一些合作组织大规模承包土地之后进行二次转包土地，这一现状存在较大的风险，不利于保障我国粮食安全。规范农民合作组织建设，应该侧重发挥其在提升农民素质、推广农业科技，生产农业资料以及促进农产品流通等方面的作用。

中投顾问产业与政策研究中心主任扈志亮指出，《意见》提出着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，对我国农村经济发展有着重要的作用。国家积极促进农民合作组织建设，发挥其在集中民意、协调矛盾等方面的积极作用，同时有利于解决我国农业“小生产”与“大市场”之间的矛盾，促进农业的集约化、规模化、市场化发展。

第二篇：做好土地流转工作 促进农民持续增收

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做好土地流转工作 促进农民持续增收

作者：李章芹

来源：《新农村》2012年第10期

随着经济的快速发展，农村经济已进入不断向市场经济迈进的实践阶段。滨海县滨海港镇作为一个欠发达的沿海小镇，以土地承包经营权流转为突破口，通过镇村主导、农民参与、市场运作土地流转工作，切实在土地流转上做活文章，初步实现了土地集约化、产业化、市场化的目的。下面，我们就以滨海港镇农村土地流转工作为例进行探析。

一、基本情况

滨海港镇地处江苏省滨海县最东端，淮河入海道北侧，是典型的沿海农业乡镇。全镇下辖15个行政村，104个村民小组，5.8万人，总面积104平方公里。全镇耕地面积 7.5万亩，流转耕地面积 1.6万亩，占全镇耕地面积的 21.3 %。

二、土地流转的产生根源

（一）国家相关政策原因

自从全面取消农业税和发放种粮补贴后，广大农民群众的种地效益明显提高，农民种田的积极性也显著提升，产生了一大批专业型农民，使农业向产业化、规模化、集约化方向发展。

（二）外部经济发展原因

改革开放以后，随着国家宏观经济的快速发展，外出务工成了广大农民摆脱贫困的重要选择。从九十年代开始，滨海港镇就开始出现外出务工者，近年来，外出务工的队伍不断壮大，在少数村已经形成了一股集中外出务工的巨大潮流。在这些外出者当中，不乏一些事业有成者或创业有为者，在城市形成了自己的产业，不愿再返乡种田，直接导致了农村土地的大量闲置。

（三）产业化效益原因

进入21世纪以来，过去那种零散、分散的土地耕植作业方式已远远不能满足农业发展的需要，机械化、产业化、集约化的作业模式已经发展成为当今农业发展的主要生产方式。随着农业经济效益和产业集群化的拉动影响，少数具有先进发展理念的农民大户强烈要求对农村土地进行集约化布置，通过推进现代农业机械化和新技术的实施，实现农业效益更大的产能。

三、土地流转的主要方式及特点

一是转包、租赁。在适宜农业发展的集中连片区域，对涉及有耕地的农户，以不低于当前最高效大田作物的亩净收益为参照价格，经大户和分散农户协商确定转包费或租金及流转期限，将农户零散土地集中流转给种植大户统一连片经营高效农业。这种方式的优点在于，有利于充分挖掘土地增收潜力，保障被流转土地农民在不投入经营的情况下，土地的基本收益不减，便于他们摆脱土地束缚转产就业，拓宽自我发展空间。

二是土地互换。在推行设施农业过程中，为便于连片种植，发展专业性生产，在农户自愿的情况下，将村集体“机动地”或经营大户其它地块的承包地与连片实施区块的农户承包地进行互换，最大程度保障被互换土地农民的经营权利和经济利益。这种方式的优点在于，流转过程简便，利于操作，符合当前农民对土地的依赖性。

三是股份合作。采取土地入股，保底分红和效益分红相结合的分配形式，按土地面积进行分红，年底再按经营效益按股进行分配。该方式不仅集中了上述两种流转形式的所有优点，而且缓解了经营大户的一次性土地流转成本投入，可充分将手头资金用于生产性投入。特别是让流转土地的农民共同分享发展高效农业带来的增值收益，有效化解了农民失地后的忧虑，使他们安心从事其他产业经营。

三、取得的主要成效

（一）土地规模经营水平显著提高。流转土地规模化种植极大地利用了土地资源，有效提高了土地利用率和产出率。从土地利用上来看，土地流转后每亩增地 10%左右，节省人工 30%以上；从土地产出效益来看，全镇 1.6万亩土地流转前每亩纯收益 1000元左右，总收入 1600余万元。土地流转后有1.4万亩土地用于主导产业培育，平均每亩纯收益达到2000元左右，可获得2800余万元的收入。

（二）促进了农业产业结构的调整优化。前几年，滨海港镇农业种植结构单一，主要以种植水稻为主，设施农业发展缓慢，而且由于受土地分散经营、产品不统一、种植技术不规范、销售零乱等因素影响，设施农业规模效益一直不高。通过土地流转，全镇的主导产业得到大力发展，夸二蘑菇示范园、木楼四青蔬菜示范基地、龙潭港温氏牧业、干河中药材等农业基地达到 5个，千亩银杏种植园1个。

（三）流转实现了广大农民收益的快速增长。一方面，通过土地承包经营权的出让，农民获得了资金的收益，提高了生活水平。另一方面，土地流转带动了农业加工企业和农民专业合作社的发展。例如：滨海港镇木楼村土地流转实施后，成立了农村合作社，流转户农民的人均收入增加了600元。

（四）流转加快了城乡一体化的进程。土地流转使农民脱离土地的束缚，促进了农村富余劳动力向高效益行业合理流动，使大量有一技之长或有经营头脑、文化程度较高的农村劳动力转向二、三产业，极大地缓解了人多地少的矛盾，加快了城市化进程和农民增收的步伐。目前，滨海港镇 4661户流转土地的农户中有10588人离开土地，从农业领域转向了非农领域就

业，其中 524人进城自主创业，3103人从事运输业、6961人从事服务业等行业。通过土地流转，全镇外出务工人数和务工收入都有了较大幅度的提高，城镇化水平有了显著地提高。

四、土地流转存在的问题及建议

（一）存在问题

1、部分村干部及群众对土地流转政策理解不到位，制约了土地流转。在流转过程中引导不力，方法不当。农户心存顾虑，怕土地流转会失去承包经营权，影响自己的利益，加上农民的恋土情结，宁愿粗放经营，也不愿转出去。

2、流转行为不规范，增加流转纠纷隐患。少数大宗土地的流转，农户虽然与业主签订了书面土地流转合同，但合同文本不规范，内容过于简单，对流转双方权利、义务及违约责任缺乏明确具体的规定。农户之间的土地流转，多为口头协议，留下了发生纠纷的隐患。

3、流转后缺乏管理，导致土地改变农业用途，流转期满后很难如数退还给农户。少数土地流转后业主缺乏对耕地的保护意识，对土地实行掠夺式经营，导致土壤肥力下降，或随意改变土地农业用途，土地复耕困难。

4、流转机制不完善，缺乏必要的服务。土地流转市场没有形成，村民委员会和村民小组的服务职能作用没得到发挥，尤其是对协调流转，指导签订合同等服务不能及时跟上，制约着土地流转。

5、土地流转补偿制度不建全。未建立土地流转补偿制度，土地流转费的确定没有可操作的价格标准，未考虑物价上涨和土地增值因素，长期以固定价格支付土地流转费，容易出现损害农户利益的行为。

（二）几点建议

1、强化制度，为农村土地流转创造条件。进一步加强对农村土地流转的引导，建立健全农村土地流转的相关制度，推进流转的规范化，提高流转质量。

2、组建农村土地流转专业合作社。指导有意流转土地的农户组建农村土地流转经营专业合作社，将土地依法集中流转到合作社，再由合作社对外发布土地流转信息，将土地流转给有资质、讲信誉的业主，最大限度地发挥土地效益和增加农民收入。

3、政策扶持，鼓励农村土地流转。一要加大财政投入。农业具有高风险特点，为激发产业开发大户从事农业开发的积极性，财政在安排农业专项资金时，对农地流转扶持资金实行单列，并制定相应的扶持政策。二要争取信贷支持。资金短缺是制约农村土地流转的一大因素，金融部门本着支持新农村建设和城乡统筹为出发点，对有效益的农业开发项目，允许业主用租赁的土地上的附作物作为抵押，向银行申请贷款。

第三篇：辽宁：加快土地流转 促进农民增收

辽宁：加快土地流转 促进农民增收

农村土地承包经营权流转（简称“土地流转”）是土地规模化经营的前提和基础。全省在保障农民土地承包经营权的前提下，不断加强农村土地承包管理与服务，积极创新土地承包经营权流转模式，发展多种形式的适度规模经营，土地流转规模不断扩大，促进了土地产出效益和农民收入水平的提高。

一、辽宁农村土地流转发展现状及特点

2013年中央一号文件明确提出鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。辽宁省委、省政府深入贯彻落实中央精神，把农村土地流转作为深化农村改革的一项重点工作，出台了一系列政策措施，促进土地流转、发展适度规模经营的改革已在全省农村展开，并不断取得积极进展。据省农业部门统计，截至2014年6月，全省农村土地累计流转面积1115.5万亩，占家庭承包总面积的22%。全省农村土地流转呈现以下几个特点：

（一）土地流转规模不断扩大

随着城镇化进程的不断加快以及农业现代化水平的不断提高，全省土地承包经营权流转规模呈上升趋势，尤其是近5年发展速度较快。2013年末全省农民承包土地流转面积已达811.7万亩，是2008年末的7.8倍，比2012年末增长64.2%，流转面积占家庭承包总面积的16%，比上年提高6.2个百分点；参与土地流转农户达80多万户，比上年增加23万户，占家庭承包经营总户数的13.5%，比上年提高3.8个百分点。2014年仅前六个月，全省新增流转面积达303.8万亩，已接近上年全年的新增总量317.7万亩，说明土地流转有加速增长的趋势。

2007-2014年6月末全省土地流转情况（万亩）

（二）土地流转形式多样化

全省土地流转形式主要有五种类型。一是转包，是指农户将部分或全部土地的经营权转移给同一集体经济组织的其他农户，并收取转包费，承包方与发包方原承包关系不变。截止到2013年末，全省转包土地面积528.3万亩，占土地流转总面积的65.1%，是目前全省土地流转最多的形式。二是出租，是指农户将部分或全部土地承包经营权租赁给本集体经济组织以外的人，并收取租金的行为。全省以出租形式流转土地面积171.4万亩，占土地流转总面积的21.1%，其中丹东和盘锦两市以出租形式流转土地面积所占比重最高，超过转包形式，丹东市以出租方式流转土地面积占当地总流转面积的56.8%，转包占32.4%；盘锦市以出租方式流转土地面积占58.6%，转包占23.1%。三是转让，是指承包人出让全部或部分土地承包经营权，全省以此形式流转土地面积33万亩，占土地流转总面积的4.1%。四是互换，是指承包经营者之间为方便耕种或者发展规模经营的需要，将承包地块进行交换的行为。以互换的形式流转土地面积28.4万亩，占土地流转总面积的3.5%。五是股份合作，是指承包方依法将承包地使用权以股份的形式参与公司或股份合作社经营，按照风险共担的原则，与公司等结成共同体。全省以股份合作形式流转土地面积14.5万亩，占土地流转总面积的1.8%。

2013年土地流转形式构成图

（三）流转土地经营主体多元化

从土地流转去向看，全省土地流转主要流向农户，参与主体主要是同村的亲友、邻居和种植大户。2013年，全省农村土地流转中流入农户的面积为580.7万亩，占流转总面积的71.5%；流入专业合作社的面积为73.8万亩，占流转面积的9.1%；流入企业的面积为66.7万亩，占流转面积的8.2%；流入其他主体的面积为90.5万亩，占流转面积的11.2%。

2013年土地流转去向构成图

（四）流转土地经营多种产业

2013年，全省流转土地中用于种植粮食作物的面积为392.8万亩，占流转土地总量的48.4%，即有近一半的流转土地依靠规模化生产发展传统种植业，如继续种植水稻、玉米、小杂粮等。而一半多的土地则用来从事其他产业的生产，如发展设施农业（果蔬大棚）、养殖业以及中药材、果树、培育观赏花木等特色产业。

二、土地流转规模效益显著，农民收入提高

土地流转促进了土地规模化经营和农业资源优化配置，实现了土地资源的最优效益。流转方（农户）因为经营权转让和打工收入，取得了比自主经营更多的收入，受让方（流转经营主体）则通过土地规模化、产业化经营获得了可观的规模效益，流转双方在土地流转过程中实现了双赢。

（一）土地流转促进了土地规模化经营，提高了土地规模效益

在各级政府扶持政策的支持下，辽宁省农户参与土地流转的主动性进一步增强，农业产业化龙头企业、家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体成为引领土地流转的重要力量。与一家一户分散经营相比，新型农业经营主体经营模式更灵活、管理更规范，对抗市场风险能力更强。目前，全省土地规模化经营主要有四种模式：一是龙头企业带动模式。产业化龙头企业通过龙头企业+基地+农户的模式，把农户土地纳入龙头企业基地，既促进了土地流转又吸纳了农户就业。二是经济能人带动模式（也称种植大户带动模式）。经济能人利用自身信息、资金、技术等优势，租赁集体或农户的土地集中连片开发，实施规模化种植、标准化生产、集约化经营。三是家庭农场经营模式。承包农户通过土地流转成立家庭农场，家庭农场在生产中拥有完全的自主经营权，并不断扩大经营规模。家庭农场重视品种选择、种养技术、施肥、施药等方面的科技应用，重视标准化生产和产品质量安全，经济效益较高，对周边农户有较好的辐射带动作用。四是专业合作社推动模式。农民专业合作社通过向农民提供优质优价的生产资料、苗种、技术和产品包销等服务，引导农民生产某种农产品，从而形成“合作社+农户”的农业集约化经营。

这四种经营模式通过土地流转获取土地经营权和管理权，所产生的规模效益主要体现在以下几个方面：

一是提高农业机械化水平，节约生产成本。通过土地流转，将一家一户分散经营的土地集中连片，可以在土地整理、播种、喷药以及收割等各阶段实行全程机械化作业，缓解了劳动力用需矛盾，解放了劳动生产力。据测算，与传统种植业生产方式相比，平均每亩耕地节省生产成本200多元。

二是提高农业科学化管理水平，提高生产效率。土地经过流转形成规模，经营者可以按照自己的发展规划进行科学决策、合理配置、标准化生产，从而实行科学种田，节约成本，提高效益。如阜蒙县官营子村庆年家庭农场，土地流转后实行统一种植品种、播种、施肥、防病灭虫和收获阶段的全程标准化生产，同时采用膜下滴灌、浇水拌冲肥等实用技术，玉米亩产由原来的500公斤提高到750公斤，亩均增产250公斤。

三是发展特色产业，提高土地效益。土地流转后，经营者可以充分利用当地自然资源，结合主导产业，发展特色农业。如彰武县东六镇金囤粮业有限责任公司，与当地农户签订1000亩土地承包经营权流转合同，用于种植寒富苹果，同时在果园经营初期还间种了紫花苜蓿草及园艺作物枫树。阜蒙县官营子村庆年家庭农场，利用部分流转土地发展设施农业，建立果蔬大棚，同时在棚间种植苦参、桔梗等药材。大连庄河大郑镇翁店村土地股份合作社，通过土地入股方式流转土地近千亩，建立草莓生产基地，形成当地特色产业。据估算，发展特色产业后，土地亩均产值由原来种植传统产业的1千多元上升到几千元甚至上万元，提高了单位土地产出率，经营大户和企业实现了土地规模效益。

（二）土地流转拓宽了农民就业渠道，提高了转出方农民收入

土地流转促进转出方农户增收主要体现在三个方面：一是获得稳定的租金收入。农民将土地流转后，不再承担自然风险和市场风险，能获取稳定的土地出让金收入。目前农民转包土地的价格一亩地大约在500-1000元左右，其转包给亲属和邻居的价格相对较低，转包给经营大户（龙头企业、家庭农场、专业合作社）的相对较高，转包收入与自主经营所获得的收益相当。二是获得其他产业或外出劳务收入。农户将土地流转出去后，可以通过从事二、三产业或外出劳务获取打工收入。据统计，全省农民外出务工年人均收入在1万元以上，月收入达1500多元。三是获得到土地流转受让方打工收入。通过土地流转获得土地经营权的经营大户，可以为流出土地的农民提供很多就地就业机会和岗位。据调查，农户到龙头企业、家庭农场、专业合作社打工，可获得每日130-200元不等的工资性收入。如阜蒙县官营子村村民，将土地流转给庆年家庭农场后，转包农场蔬菜大棚，全年户均收入3-5万元；彰武县东六镇土地流转农户到金囤粮业有限责任公司打工，全年可获得近2万元收入；铁岭昌图八面城镇曙光合作社通过土地入股方式从农民手中流转土地2万余亩，建立糯玉米生产基地，入股农民除每亩地获取股金收益1057元外，又可以优先在合作社打工，全年户均收入3万元左右。

三、土地流转存在的主要问题

（一）各地流转水平不平衡

2013年，全省土地流转率（流转耕地面积占家庭承包经营耕地面积比重）最高的是盘锦市，流转率为30.3%；排在第二位的是铁岭市，流转率为26.5%；排在第三位的是大连市，流转率为18.4%。而本溪市和营口市，土地流转率仅为5.7%和6.7%，流转率最高的市与最低的市相差24.6个百分点。从参与流转农户占家庭承包经营农户数比重来看，最高的仍然是盘锦，为35.5%，最低的仍为本溪市和营口市，分别为7.2%和4.1%。农户参与率最高的市与最低的市相差31.4个百分点，说明地区间土地流转发展水平不平衡。

（二）土地流转合同签订不规范

近几年全省土地流转发展较快，但土地流转程序不规范。目前，农村土地流转多以农户自行流转为主，大多不申请、不登记、不备案，处于无规则状态。从土地流转签订合同情况看，全省有30.7%的农户在流转过程中没有签订正式合同，有的甚至只是口头协议，为以后产生一些不必要的纠纷埋下了隐患。从已签订的合同情况看，土地流转合同还不统一、不规范，合同内容简单、条款不清，参与流转双方权利、义务不明确，产生纠纷找村组织协调或提交仲裁时，往往裁断不明，难以保障流转双方的合法权益。

（三）新型农业经营主体尚未发展成为土地流入主体

2013年，辽宁平均土地流转率为16%，而同期全国平均土地流转率为26%，浙江、江苏等发达省份平均土地流转率达到50%以上，辽宁低于全国平均水平10个百分点，与发达省份相比差得更远。其主要原因之一就是新型农业经营主体尚未发展成为土地流入主体。目前，全省土地流转大多在农户之间进行，土地流入主体仍然以农户为主。2013年全省流转土地中，有71.5%的土地流入农户，仅有17.3%的土地流入企业、专业合作社和家庭农场。农户受资金、技术、管理等方面的限制，没有能力经营更多的土地，也难以取得更大的土地规模效益，而龙头企业、专业合作社和家庭农场在这些方面比个体农户有更大的优势，但目前来看，全省新型农业经营主体还处于起步发展阶段，有待继续发展壮大。

四、对策和建议

（一）加强政府对土地流转和农业集约化经营的指导

今年4月30日，省政府下发了《关于推进农村土地承包经营权流转促进土地集约化经营的意见》，为加快构建新型农业经营体系、推进农村土地承包经营权流转、促进土地集约化经营，指明了方向、提出了路径。各级政府职能部门应认真调研，及时出台扶持土地流转、集约化经营的指导性意见和激励政策，要广泛宣传土地流转的有关政策，让广大农民深刻认识到土地流转的重要意义。

（二）大力培育和扶持新型农业经营主体

政府应加大资金扶持力度，积极采取增加财政专项投入、调整优化现有财政支出结构等措施，多渠道筹措资金，多方式支持龙头企业、家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体改善生产条件，实行标准化管理，提高生产能力，降低经营风险。对其从事农业、林业、畜牧业、渔业生产用电，农业灌溉用电，农产品加工用电执行农业生产用电价格；在农机具购置、更新时，符合条件的给予优先补贴；鼓励农村集体利用闲置或者废弃土地改建农机仓库棚和粮食晾晒场，统一向土地规模经营主体提供服务；在建设用地指标中单列一定比例用于家庭农场、土地股份合作社的粮食加工等配套辅助设施，并适当简化审批手续，减免相关费用

（三）健全农村土地承包经营权流转管理机制

一方面，充分发挥各级农业管理部门的组织协调作用，健全和严格执行相关法规和政策，统一制定土地承包经营权流转合同示范文本，明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等，确保土地承包经营权流转规范运作。建立土地承包经营权流转纠纷调解机制，依法调处土地承包经营权流转中出现的争议与纠纷。另一方面，培育和发展各种类型的土地承包经营权流转服务中介组织，设立土地承包经营权流转信息库和信息网络。在乡镇、街办建立农村土地承包经营权流转服务中心，负责农村土地承包经营权流转的管理及中介，包括供求登记、信息发布、土地评估、规范流转程序、指导办理手续、政策咨询等服务工作。各村负责建立土地承包经营权流转台账，对土地承包经营权流转双方当事人、土地承包经营权流转形式、流转土地面积、流转期限等，及时进行登记，提供给农村土地承包经营权流转服务中心。

（四）维护农民权益，提高农民参与土地流转的积极性

一是深入广泛宣传土地流转的法律和政策，通过建立土地流转试点和典型示范，让农民充分认识到土地经营权有序流转并不影响其土地使用权的行使。加快农村土地确权登记步伐，明晰农民土地产权，从而解除农民对流转土地的思想顾虑。二是土地流转中要注意维护农民利益，任何组织和个人，不得截留农民的土地流转收益。政府设立的土地流转专项资金奖励和补助，不仅针对流入方，也要惠及土地流出方的广大农户，尤其是年龄较大无法在城里务工而回乡的无地农民。三是建立适应农村经济社会发展水平的社会保障制度，研究应用“土地使用权流转出让金作为农村居民的社会保障制度”，降低农民对土地的依赖程度。四是提倡发展农民土地股份合作社，引导农民以土地承包权入股，强化土地流转双方的利益联结机制

第四篇：土地流转后农民怎么办

南风窗：土地流转后农民怎么办

作者：李北方 发布时间：2015-01-04 来源：南风窗 字体： 大 | 中 | 小

2014年底，中办、国办印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(以下简称《意见》)，在坚持家庭联产承包责任制不动摇的前提下，提出了“引导农村土地(承包耕地)有序流转、发展农业适度规模经营”的目标。《意见》的出台标志着农地流转将要进入新的阶段，但在实践中如何回应这一重要改革议题的现实要求，则还须厘清。

土地流转后农民怎么办

农业部部长韩长赋就《意见》的出台接受记者采访说，《意见》是我国土地制度改革的重大制度创新、理论创新和实践创新。他的理由是，此前农地领域只有土地集体所有权与农户承包经营权的“两权分置”，《意见》则提出了土地所有权、承包权和经营权的“三权分置”。

“三权分置”早就在实践中长时间存在了，从农村向城市的大规模劳动力转移持续了多长时间，农地的“三权分置”实践就已经存在了多长时间。道理很简单，大量外出打工的农民不会任由土地抛荒，所以必定会把土地在村社内部进行流转。

自发的土地流转在熟人间进行，大体上有以下几个特点：一是租金低，相当多的情况下是流转方拿了国家补贴之后就不再收取租金;二是流转期的约定灵活，打工不顺，可以随时回家把土地收回来接着种;三是原本种什么流转后还种什么，使用上没有重大变化。

这种土地流转是适应当前中国的实际情况的。中国的城市化率百分之四十几的统计数字，其统计口径是把2亿多农民工也算作城市人口计算出来的，但他们根本没完成进城的过程，劳动力再生产还严重依赖农村。

2008年危机到来之后，中国出现了一波农民工失业潮，数千万打工者被迫离开工厂。换到任何一个国家，这都将是一个重大的社会问题，但在中国，问题化解于无形之中了。奥秘就在于特殊的土地制度，数千万从工厂失业的农民工不需要徘徊在街头，而是回家种地，等形势好了再出来。

这样的制度，我们不能说它是好的，但要说它是最不坏的，可以防止更糟糕的情况发生。

现在是改变这一制度构架的时候了吗?国家引导农地向家庭农场、专业大户、龙头企业等“新型农业经营主体”汇集，数年后农村经营格局必定发生了质的变化，如果那时宏观经济再次波动(这是非常可能的)，大批农民工失业，怎么办?

我们担心的是，土地流转之后，如果未来失业回家的农民工再无法拿回土地，回到原来的生活轨道，即便土地流转的租金可以支持他们不至于被饿死，那他们也将成为无所事事的人。

可见，《意见》所提出的目标是正确的，农村土地确实存在过于细碎，需要规模经营等问题，但解决这些问题应该首先解决进城农民工在城市真正落脚的问题。只有农民工真正融入城市，退休了也无需回乡，失业了也可以就地安置，农村土地才可以放心地“有序流转”。

要让农民增收资本赚钱

从农业的角度，土地流转的目的是“优化土地资源配置和提高劳动生产率”、“保障粮食安全和主要农产品供给”;从农民的角度看，土地流转是为了实现农民的财产权利。目的都是好的，但目的能否实现，就是另一回事了。

目前在实践中尝试的土地流转模式大体是这样的：龙头企业按一定的租金流转农民的土地，承诺给农民土地分红，农民也可以受雇企业成为农业工人。逻辑上，农民就有了地租和工资两份收入，比原本种地要赚钱多;农业资本在效率提高之后也可以实现赢利。但这可能吗?

农业劳动不同于办公室工作和工厂的流水线作业，最大的特点是难以考核。农民把种地说成是“伺候庄稼”，既然是“伺候”，态度便是关键的，多弯一次腰，多流一滴汗，对产出都有影响，却没有办法纳入绩效考核体系中。家庭经营被公认为是最有效的农业生产方式，不是没有道理的，因为农民在这种体制下是不计劳动投入的。如果变成农业工人，激励就会再成问题，龙头企业要和当年的人民公社头疼同一件事：干好干坏一个样。

农业规模经营的优点仅在于人均产量要比家庭经营高，如果比亩产，规模经营是注定要输给小农经济的。要想真正发挥土地规模经营的优势，对土地人口比的要求极高，比如在机械化的前提下，一个人管理数千甚至上万亩土地。然而这种经营模式在中国无法实现，因为我国的实际情况是人多地少，就此《意见》也明确提出，土地流转“既要注意提升土地规模经营，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平”。

《意见》的这一要求无疑是对的，但在效率无法大幅提高(甚至还可能下降)的前提下，既让农民有更高收入，又让资本赚到钱，这并不容易。

农民：受益或受损?

对无法实现的双重目标的设定，各级政府恐怕是知道的。亏本的买卖不会有人做，那么推动流转的办法就变成了对各类“大户”予以补贴，这样一来，流转土地的“大户”有利润，政府则有了政绩。未来，土地流转恐怕还得靠这个模式支撑，《意见》明确说了，“新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜”。

从流转了土地的农民角度看，短期内可能得到实惠，因为地租提高了;但是这个收益是否能够持续则要打一个问号，现实中已经发生不少农业企业亏本跑路的事了，企业都倒闭了，地租当然不会再付。如果土地的用途已经被改变，比如从种粮食的大田改为种蔬菜的温室，农民要把土地调整回熟悉的用途，就要投入资金，到头来是赚是亏，实在难说。

土地是不能移动的要素，这一特性在流转时体现得最明显。每户出资1万，1万户便能聚拢起1亿的资金，形成资金的规模效应;但每户出1亩耕地，1万户却未必能聚拢起1万亩可供规模经营，除非这1万亩土地恰好连成一片。出资者可以随时赎回资金，流转土地者却不能随时赎回土地。

《意见》明确提出，“没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。防止少数基层干部私相授受，谋取私利。”出于防止侵害农民利益的动机，这样的规定是好的，但是土地的特性又决定了，农地流转需要以土地所有者暨集体发挥主导性作用，因为一个村有一个“钉子户”，规模性的流转就无法实现。这是实践中要面临的难题。

土地流转对农民的意义，恐怕比不上对一些等待着从流转中获利的中间组织的意义大，土地流转电商平台大量涌现，土地流转信托等金融工具的开发，都是明证。如果农地流转的政策目标本身和广大农民的切身利益以及全社会的安定出现冲突，那么，必定是要以后者为重的。

第五篇：农民农业与土地流转

农民农业与土地流转 朱启臻: 最近，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，指出要引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固完善农村基本经营制度。要使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。要因地制宜、循序渐进。但是行政瞎指挥的现象并不罕见，崇尚大而洋的农业发展模式，强迫农民流转土地的事件时有发生。导致这些现象的原因，除了少数人追求政绩外，还有对现代农业理解的偏差，也有对耕地流转的认识误区，以至于提出了让农民在土地流转中致富的口号。

党的十八届三中全会提出要“赋予农民更多财产权利”，一些人误认为耕地可以成为获得收益的财产。于是热衷于促进流转，各种保护或实现农民财产收益的创新涌现出来了，一些地方还制定了土地流转最低保护价，一些地方甚至出现为了流转而流转的现象。自然，流转后的土地不改变用途难以维持运转，于是就有了非农化现象。

地租的本质问题

在封建土地关系下，耕地是农民最重要的财产。土地不仅为所有者提供基本需求保障，还可以租给他人，获得地租。最早人们视地租为“土地耕种者的收获除去成本之后的剩余”，后又认为地租是“农产品(000061)价格提高的结果”。在今天看来，从经济学意义上解释地租，似乎很多现象是难以解释的。

当今社会，耕地不再是个人发财的手段，而是一个国家实现农业安全的保证。我们国家实行最严格的耕地保护制度，划定了基本农田，实行农地用途管制制度。因此，耕地不是一般意义的商品，农业产品也不是一些人想象的那样可以任意由市场调节。国际上对农业安全有个定义：在一个国家内部，任何人在任何时候都买得起，也买得到足够的农产品。这个任何人，当然包括穷人，首先是穷人买得起。这就限制了农产品作为商品生产的特征。当农产品供小于求时，国家会动用一切手段，通过进口、不惜成本投入、限制消费等措施，保障老百姓的基本需求。因此，农业生产者想通过农业获得暴利既不可能，也不被允许。任何一个国家，对主要农产品的价格都不会放任自由，这是农业与其他产业最本质的区别。

土地与农民的关系

农民与耕地，或者农民与农业的关系，是目前最为复杂的认识领域。土地对农民来说有两层意义：一层含义是农民对耕地的义务与责任。即农民具有把耕地利用好、保护好，为国家生产出符合需要的农产品的义务与责任；因此，不允许荒芜和改变土地的用途，不使土地肥力下降，不破坏耕地。当然，更不允许制造粮食短缺，哄抬粮价。为了补偿农民因尽义务和责任而付出的成本或受到的损失，各国普遍的措施是给农民补贴。在农业公共产品性质下（当然也可以延伸为农地的公益性），没有政府补贴，农民是难以获得社会平均收入的。因此，也就不存在传统经济学“剩余价值”与“提高价格”意义的地租。第二层含义是耕地对农民的意义。耕地对农民的意义不在于其财产意义，而是对农民生活的保障，这是比任何财产都重要而稳定的保障，是最基础的保障。也是为农民提供稳定的生活来源，或理解为稳定的就业途径。有了地，农民就有了基本生活来源。如果要给失地农民补偿，不是获得所谓类似地租的财产收入，而是要提供稳定就业、养老与生活保障，避免出现“有钱的穷人”。

农民与耕地的关系在错误认识指导下被人为隔离开了。一方面主张耕地的财产权，致使流转租金不断提高，使土地经营者经营农业难以为继，伤害农业的可持续发展和农业经营者的积极性。要维持高地租条件下的农业生产，政府要付出巨大代价。另一方面，在现代农业的口号下，常常发生强迫农民流转耕地的现象，给农民地租作为补偿，致使农民处于无保障或保障不足状态。以上无论哪一种状态都是对农业、对农民不利的。

公共产品视角下的农地流转

要把农用地流转放在农业的公共产品视角下考虑，需要处理好以下问题。

首先，不要过分强调渲染耕地的财产权利，耕地对承包者来说是权利与义务的统一。承包者对耕地数量、质量的保护义务并不能因承包权与经营权的分离而丧失，承包权与经营权分离的目的不在于让农民获得财产性收益，而在于充分利用土地，确保国家农业安全。也为农民留下一条返乡的路，有利于社会的稳定与和谐。要建立土地的退出机制，那些已融入城市的耕地承包者，可把土地承包权与经营权一并流转给新型农业经营主体。失去农业劳动能力的老年人，可以通过建立完善的社会保障而放弃土地。农业经营者不应为流转土地付出额外的费用，这样才能保证农业生产正常进行。对于那些主要依靠农业生产获得收入的农户，还没有稳定非农收入，没有完善的社会保障条件的农户，不能以任何理由强迫其流转出土地。

其次，农民土地财产权主要表现在土地转变用途过程中，而不是流转过程。当土地转变用途，农民在没有获得其他就业机会时失去土地，应该获得足够的财产权保障，这种财产权益本质上是对失地农民就业、生活、养老、医疗等保障的补偿。2014年中央一号文件指出，赋予农民更多财产权利。片面强调耕地流转获利的观点会导致：伤害了农民的利益，以为农民可以获得眼前的财产收益就理直气壮地制造失地农民，农民获得的收益难以弥补失去耕地而带来的损失，由此失去了承包地的发展权及其可持续的保障，为社会安全留下隐患；伤害了农业经营者，致使他们付出过高的农业生产成本，以至于挫伤了农业经营者的生产积极性；伤害了国家的农业安全，是规模经营非农化以及流转后荒芜与闲置的重要原因。为此，对无人耕种的土地采用政府购买承包权与经营权的方式，由农业经营者无偿使用土地是一条可行的路径。

第三，通过流转形成家庭农场有助于农业可持续发展。调查发现，在众多的土地流转方式中，流转给自己的亲戚、朋友、邻里等，成本最低。这种流转是自然发生，自发形成，自愿流转的，因此，比政府主导的高速度、大规模土地流转更有利于社会稳定。

研究表明，流转给农民，进而形成家庭农场最有利于农业的可持续发展。家庭农场规模是适度的规模经营，有助于激发家庭农场对科技等的需求，便于构建可持续农业的制度保证。家庭农场经营成本低，是对农业贡献最有效的组织形式。政府通过扶持、引导土地向家庭农场流转应该成为未来农业的发展方向。

流转出土地农民应该获得适当补偿，但应该是政府对农民保护耕地的补偿。但是，这样的收入不是地租性质的收益，流转耕地不是为土地流转的承让者提供发财的工具，而是由承让者继续履行农业安全的义务。因此，不该由土地流转的承让者负担流转成本。

作者系中国农业大学农民问题研究所所长。