关于农村养老方式的思考

第一篇：关于农村养老方式的思考

关于农村养老方式的思考

宋正昂

在新农村和和谐社会的建设过程中，农民的的收入和生活水平有大幅度的提高，人们的思想道德水平也相应提高。尤其是近些年退耕还林等慧农政策的实施，在一定程度上保证了农民的现金收入，农村老人的收入相应增加，物质生活较过去保障程度提高。人的需求是随着`生活水平的提高而不断提高的，因此，在现在有必要更加重视农村养老问题。

一、现在农村养老现状

1、农民养老的经济状况

大量的事实表明，农民养老问题的根源在于老年农民失去了养老的经济基础。调查显示，农村老人的经济来源大致有以下几种，一是在年老后依然耕种一点土地或者搞点养殖以此维持自己的日常开支。这种情况在农村比较普遍，只要自己还有一点能力，总是要减轻儿女的负担，同时这样也比较自立。二是独立生活，但生活来源依靠儿子供应。这样的老人一般是丧失劳动能力而没有丧失生活能力的。但是供应是只限于粮食、煤炭等生活必须品，很少有现金。三是随儿子生活的老人，这样的老人基本是完全丧失劳动能力并失去自我照顾能力的。显而易见，除了第一种情况有很薄弱的经济基础以外，其它的养老经济基础基本上就已经失去了。如果遇到病或者灾之类的就可想而知了。

2、农民养老的生活照顾状况

随着社会开放程度加剧，年轻人很多离家打工，根本没有时间来照顾老人。绝大部分的老人出于对儿女生活减轻负担的考虑，也不会同意由儿女来专门照顾自己的。当老人因健康状况失去自理能力时，做为儿女除了面临给老人治病的巨

额医药费用以外，就是如何照顾老人的问题。如果子女中有一个没有出去打工还好处理，其他的出钱，在家的照顾。最难的是子女全部外出，就没有人照顾了。在现实中，子女只好委托邻居照顾，或者委托亲戚或者要好的朋友每间隔一段时间来处理老人生活的一些问题。至于子女一点都不照顾的只是极端。

3、农民养老的精神慰藉状况

这是伴随第二个问题的。很多老人在家，很少有儿女的信息，电话也很少，虽然物质上得到满足，但在生病或者看见别人的儿女回来团聚时难免伤感。老人很急切的盼望有亲情的联系和关心。调查中，很多老人考虑到儿女的经济负担，对儿女长期外出不回来表示支持，但是眼神中流露出凄凉与无赖。调查还显示，孙子在家的，儿女的电话比较多，至少一月有一次，有的一周一次（主要在学生放假的时间），甚至有的天天联系（主要是孩子很小，靠老人帮忙照顾的）。这种情况下老人还有亲人在身边，孙子也是他们的快乐，孤独感并不明显。孙子不在家的，儿女的电话明显减少，有的一年很少联系，甚至根本不知道儿女在哪里。在这种情况下，老人觉得很孤独，对幸福失去希望，甚至对生活事失去信心。

4、女性在农村养老中的作用增强。一般情况下，老人晚年生活比较幸福的，其儿媳一定很孝顺贤惠。在外出务工的人员中，一些极端的例子显示，家庭条件比较好而赡养标准较低的一般都与儿媳的素质相关。但是由女性引发的赡养矛盾也不少。在此介绍两个例子。在一个比较富裕的村，自己的独女不养活自己，每年都要村干部组织周围群众（大多是一个家族的）开会教育，把老人一年的生活费用弄好，其余时间母女不说话。老人有什么特殊情况就没有什么保障。试想，老人现在还有一点能力，还能生活自理，等再过几年老人不能生活自理了，老人怎么办?经过调查，原因就是其女儿觉得是负担，没有任何矛盾，纯粹是素质和意识问题。再一个老同志早年收养一个儿子，现在老人八十多了，那个儿子也有

十多年没有管过了，每隔一段时间都要找村组织要救助。据查，他的儿子在另外一个乡镇做生意，收入比较高，其儿媳也在银行工作。按理不能出现这样的情况，但是其儿媳认为是负担，在加又具有主动权，所以造成这样的结果。

二、农村地区养老方式的思考和建议

1、实行农民基本养老保险

根据目前的实际情况与经济实力，我建议实行农民基本养老保险，打造农民养老的经济基础。

重点就是在农村建立全覆盖、低水平、保生存的基本养老保险”制度，这个制度的核心就是，建立农民个人帐户，以支定收，个人缴纳，国家按比例补贴，保障基本生活需求。在这里要注意两个数据，一是每月（或者每年）到底交多少可以起到基本保障作用；还有就是基本保障的上限是多少。在这两个数字之间农民可以根据自己的实际能力确定交纳的数额。作为鼓励，各级财政可以根据农民个人交纳的数额，确定一个比例进行补充。本来现在年轻的农民也能以灵活就业人员身份参加社会统筹养老保险，但是那个数额太死，对于没有稳定来源的农民来说对能否长期有能力交下去信心不足。如果农民能根据自己的实际收入选择交费数额，收入高时多交，收入少时少交，那样从农民的角度就增加了可操作性。再就是很多农民对自己养老的意识不强，可以通过增加国家补贴的比例来吸引农民主动参加保险。

农村社会养老保险最重要的配套制度，就是强有力的大病医疗保障，当前中国农民面临的最大挑战不是养老保险，而是医疗保险。农民老了最怕是就是得病，儿女再不孝顺，一般还不至于让老人饿死，但生了病尤其是大病就很难说了。因为大部分农民不是养老金不足，而是根本没有、或者没有足够的医疗保险，这是

当前农民养老最担心的问题，因此，如果要解决农民养老问题，就必须真正解决农民的医疗保险尤其是重大疾病保险，政府可以通过适当加大大病统筹的比例，提高专门针对大病的统筹补贴等方法，逐步降低重大疾病的起报点，加大重大疾病的报销比例，让老年农民能看得起病，真正有一个幸福健康的晚年。

2、补充养老的照顾机制和精神慰藉替代方式

按照目前的调查，现在乡镇福利院发展比较好，但是存在几个方面的问题。一是能满足物质上的需求（尽管费用高），但很难替代精神安慰，二是受传统观念的影响，认为把老人送去是不孝，三是老人不愿意离开原来的居住环境到陌生的地方去。

目前比较符合农村实际的就是在农民居家、不脱离原生活范围的前提下，对农民养老的照顾和精神慰藉方面进行补充，一是可以降低准入标准，出台相关政策，鼓励和扶持民间资本在村中兴建小型的养老院。二是扶持和鼓励农民自己在本村创办托老所，就地解决老年农民的照顾和精神慰藉问题，三是大力扶持和发展农村家政服务业，对投资家政服务业的民营企业从资金、税费等政策上给予优惠。四是鼓励和支持农村劳动力从事家政服务业，并在技能培训，工作开展上给予相应的帮助。多措并举不仅可以缓解当前农民家庭养老中存在的问题，而且还可以加快农村第三产业的发展、增加农村劳动就业。需要说明的是以上措施主要针对的是那些失去劳动能力，或者失去自理能力的老年农民，尚有劳动能力的农民不论年龄大小在农村对以上需求是很少的。

3、完善农民养老基础的保障机制。

解决了农民养老的基础之后，就是如何保障农民的这些基础的长期稳定，目前主要应当从以下三方面着手，一是在农村逐步建立较为完善的老年法律服务、法律援助组织网络，保证老年人能够就地、就近、及时得到有效的法律服务。对无力支付法律服务费用的老年人，按有关规定提供法律援助，给予缓交、减交或免交的优待，帮助老年人依法维护自身的合法权益。同时，各级组织在处理赡养问题时，对那些有能力又不主动赡养的，要态度强硬点，通过适当的措施教育，而不能太多顾及面子由村里安排救济。二是加强宣传教育，一方面对农民进行主动敬老养老的教育，使他们更加积极主动承担起养老的责任，另一方面加强对自己养老储备的意识，提早着手解决自己的养老问题。还有就是要引导老人利用法律武器维护自己的权益。三是强化基层组织的职能，针对农村基层组织的特点，加大投入、加强指导，充分发挥农村社区组织的作用，协调和调解农民养老纠纷和实际问题。

第二篇：农村社会养老保险制度的几点思考

关于我国农村社会养老保险制度的几点思考

陈东江

一、前言

我国是农业大国，2009年全国农村人口占全国人口的51.66％，全国60岁及以上的人口占总人口的12.5％，2010年全国农村人口占全国人口的50.05％, 全国60岁及以上的人口占总人口的16.35％。而且长期以来，我国实行城乡二元经济结构。城乡二元经济结构主要表现为“农村为城市服务，为工业发展服务”，这一结构直接导致我国形成了城市先进，农村落后的局面。城乡经济的两极分化导致社会养老保障制度建设的城乡失衡，农民面临极大的养老风险。同时，我国人口老龄化严重，经济还不发达，社会养老保障制度不完善，老龄化使得农村老龄人口的养老问题更加尖锐。农村老年人口成为庞大的养老保障上的弱势群体。

二、内容摘要

农村社会养老保险制度的完善对对社会文明稳定，国民经济持续快速健康发展，全面建设小康社会，都有着重大的战略意义。本文通过我国农村社会养老保险的模式特点的分析，总结了我国农村社会养老保险存在的问题及原因，并作出相应的完善阐述。

三、我国农村社会养老保险的模式特点

（一）政府引导与农民自愿结合

我国农村经济发展很不平衡，全国各地经济发展水平的差异大，因此我国农村社会养老保险采取政府组织引导和农民自愿相结合的工作

方法，对收入在全国平均水平以下、贫困线以上的农民采取自愿性原则，但是鼓励他们参加，政府给予支持。

（二）筹资结构特点

我国农村社会养老保险的基金筹集办法以个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。但是集体补助只能是辅助筹资渠道，因为只有在极少数经济比较发达的地区，集体企业才可能为农民提供一部分的补助。另外，我国财政支持系统不完善，也没有养老保障储备基金，国家政府资金的投入比例过低。因此，在集体补助和国家扶持形同虚设的情况下，大部分资金还是由农民承担，更加不能调动他们的积极性。

（三）支付结构特点

我国农村社会养老保险采用储备积累的支付模式，即建立个人帐户，农民个人缴费和集体补助全部记在个人名下，个人领取的养老金数目由个人缴费多少和积累时间长短决定。

（四）统一管理

我国农村社会养老保险制度对农村的务农、经商等各类从业人员实行统一管理，为全国各地提供新型农村养老保险的最低标准和一般的运行机制。统一的管理模式这样, 为新型农村养老保险在全国农村的真正建立了基础。

四、我国农村社会养老保险存在的问题及原因

（一）农民思想观念的局限性

几千年来自给自足小农经济社会下的低下生产力，将农民束缚在土地上，农民一旦进入老年，丧失劳动力，只能由子女来赡养，因此在很

长一段时间内，我国农村的养老方式一直以家庭养老为主，“养儿防老”思想占主体地位；同时，家庭本位文化使家庭的赡养功能最大限度的发挥，于是“养儿防老”的养老方式被延续至今。另外农民对农村社会养老保险知之甚少，加上我国关于农村社会养老保险制度的政策法规不健全、管理方式落后，因而农民的参保意识淡薄。

（二）参保率低，且保障水平过低

我国农村社会养老保险的参保率低。2000年，农村60岁以上老年人口领取退休金比例为8.2%，而依靠家庭养老的比例高达86.2%。据中华人民共和国统计年鉴数据统计，2010年，全国参保人数仅10276.8万人。

我国农村社会养老保险的保障水平低。《基本方案》颁布后，农民交纳保险费时根据自己的实际情况分2元至20元10个档次缴费，而大多数农民都选择了保费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，农民在10年后只可以领到4.7元/月的养老金，这点钱对养老几乎起不到什么作用。新型农村社会养老保险制度的保障水平有所改善，但农民每月60元的养老金相对于通货膨胀下的高物价来说，仍是不足够养老的。

（三）农村社会养老保险制度本身存在缺陷 1.筹资模式不合理

我国农村社会养老保险的基金筹集办法仅对个人缴费标准作了较为明确的规定，而集体补助和国家扶持形同虚设。保险费主要由农民自己承担，个人积累制的支付模式是与社会保险的特征相悖的。而据调查，全世界有据可查的131个国家中，至少有129个国家保险资金的基本来

源由政府拨款或由政府和雇主出大头、受保人出小头。政府资金的投入力度和集体补贴的数额与农民的参与积极性密切相关，较多西方发达国家的政府大投入和集体多补贴在较大程度上调动了农民的参保热情。但是在我国，集体补助和国家扶持的形同虚设大大降低了农民参保积极性。几十年的城乡二元经济结构下，农民无偿支持了城市的工业成长发展，他们有权利享受国家关于养老方面的资金扶持，因此，政府有责任为农民提供资金补助。

2.资金运行模式不合理

建立个人帐户，农民个人缴费和集体补助全部记投保人个人账户下，贯彻“自助为主，互济为辅”的原则，这样的个人积累制是与社会保障的本质是不一致的。个人账户制的资金运行模式再加上集体补助和国家扶持的形同虚设，这实质上是一种低效率的商业保险，长此以往，会有害于社会公平和安定。

3.财务模式不合理

我国农村社会养老保险的参保对象为20周岁到60周岁的公民，领取养老金年龄限制在60周岁以后，财务上实行完全积累的模式。这种模式对农村接近60周岁和60周岁以上的农民的参保是不利的。前者面临个人资金积累储备不足，通常会选择不参保；”后者则彻底地被排除在外，面临着缺乏养老保险的困境。而这部分人正是几十年的城乡二元经济结构下为国家工业化积累做出巨大贡献的人群，因此，改革完全积累制的财务模式势在必行。

（四）我国农村社会养老保险中政府责任缺损

1.制度供给不足

十七大之前，我国政府一直避开建立农村社会养老保险制度的责任，总是将农村社会养老保险制度作为实现其政治、经济目标的附属物，农村社会养老保险制度一直没有被作为社会政策的重要组成部分。1992年的《基本方案》，它并不是农村社会养老保险的制度保障，虽然被作为实施农村社会养老保险的基本制度，但他实际上只能算是一个部门文件或一个法规,对农村社会养老保险制度的建立和实施的法律效力是有限的。十六大、十七大也只是认识到制度的重要性，但也没有出台真正的法律条文。国务院在2009年9月1日发布的《关于开展新型农村社会养老保险制度试点的指导意见》也只是指导新型农保的实施方法步骤，不能算是真正的制度供给，我国农村养老保险制度在制度层面上形成了制度需求与制度供给的巨大落差。

2.财政支持不力

我国农村社会养老保险在资金筹集上要坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅,国家给予政策扶持”的原则，目前农村社会养老保险发展缓慢的根本原因追其重要原因是政府财政支持不力。农村养老保险基金来源主要依靠农民自己，村集体给予适量的补贴，政府扶持方面形同虚设。而大多数村集体的经济实力有限,没有提供补助的能力。《基本方案》中的资金筹集方式也没有明确规定政府的资金扶持责任，国家的扶持政策便无从体现。新型农村社会养老保险制度中政府扶持上有了很大的进步，但政府资金支持所占的基金比例还是很小的，完全不能和西方发达国家的补贴相提并论。

3.监管职能履行不到位

政府监督职能履行不到位，主要体现在两方面：第一，现行管理体制不集中。劳动保障部负责农村社会养老保险、卫生部负责农村合作医疗、民政部负责救济、抚恤制度以及最低生活保障制度，各部门各自为政，管理体制相当分散。第二，在实践农村社会保障事业时，由于多部门争办农村社会养老保险，部门利益矛盾、挪用救灾扶贫款项、社会保险基金管理不规范等问题相继出现。这些问题都是由于政府监督职能履行不到位引起的。

（五）农村社会养老保险缺乏法制化的管理和规范

《指导意见》和《基本方案》，前者为国务院制定的政策性法规，后者为民政部门的策划的实施策略，不属于法律范畴，农村社会养老保险制度并没有专门的法律加以约束，没有制度上的稳定性，政府与农民就无法建立稳定持久的契约关系。法制化的管理和规范的缺乏，不仅导致基金分散，基金筹集难以形成规模效益；而且资金管理也会缺乏统一的管理，增加了保险资金运营的风险。在地方，地方政府时有私自挪用保险资金的情况发生，这不仅降低了农民参保的积极性，也使养老保险实施工作的成效大大降低。

五、完善我国农村社会养老保险的对策建议

（一）加强对农民参保意识的宣传教育

长期自给自足的小农经济条件下，我国农民养儿防老的传统观念严重，不愿投保。针对这种情形，政府和社会要加大农村社会养老保险的宣传教育力度，通过广泛宣传，加深农民对社会养老保险的认识和认可，促进农民在思想上接受农村社会养老保险，并且在行动上积极参与。

（二）农村社会养老保险模式的制度设计 1.资金筹集和缴费标准

国务院2009年9月的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中提出新型农村社会养老保险的基金筹集来源由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成。第一部分为个人缴费。参加新型农村社会养老保险的农民缴纳养老保险费的标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，各个地方政府可以根据当地实际经济发展水平增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。随着国民经济发展和社会进步，国家会根据农民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。第二个部分是集体补助。村民委员会召开民主村民会议商议敲定补助标准，政府鼓励有条件的村集体、其他经济组织、社会公益组织、个人等等对参保人缴费给予补助和资助。第三部分是政府补贴。首先政府对符合领取条件的参保人全额支付基础养老金，另外，中央财政对地区的补贴包括按中央确定的基础养老金标准的全额补贴和差额补贴，其中对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助；地方政府对参保人缴费的补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，给予适当鼓励，具体标准由省（区、市）人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

2.资金运行模式设计

农村基本养老保险的资金运采用社会统筹与个人账户相结合的模式。每个参保人都有属于自己终身记录的养老保险个人账户。这个个人账户的资金来源中包括个人、集体、经济及公益组织、有条件的个人以及地方政府。统筹方面，根据目前的经济发展水平和社会保障制度的现状，应当先实行东部有条件的地区统筹，再渐渐上升到全国范围的统筹。

3.财务模式设计

农村社会养老保险的财务模式上采用现收现付与积累并存的部分积累制。这主要考虑到前部分提到的两部分人群（农村农村接近60周岁和60周岁以上的农民）的养老问题。农村接近60周岁和60周岁以上的农民的养老基金来源于社会统筹账户的一部分，实行现收现付。60周岁以上的农民直接按一定的标准期限计算派发养老金。另外，农村接近60周岁年龄的农民且差距在十六岁之间的人群的年龄最为参保前的缴费期限，再按全部年限计算派发养老金。若干年后社会统筹账户完成对农村接近60周岁和60周岁以上的农民补贴任务后，社会统筹账户在本质上变成公共积累账户，有利于农民收入增加和社会稳定。

（三）农村社会养老保险制度中政府责任的重新定位 1.明确政府的价值理念

价值理念会深刻影响政府责任范围和履行责任，因此，明确政府的价值理念是必要的，具体要做到以下几点：第一个价值理念是社会保险是所有公民的基本权利，要保证广大农民都能享有社会养老保险要求政府必须承担起自身责任。第二个价值理念是公平优先,兼顾效率。效率是公平的基本前提，公平是效率的保证。实现了效率才能促进经济的发展，实现了公平才能促进社会稳定。政府要从公平出发,保证农民的权益，把公平和效率的理想贯穿于整个农保的实施过程中。第三个理念是民主参

与理念。政府应该集思广益，吸纳农民的建议，组织讨论会，通过民主会议商议出的内容最为指导意见，整个过程中全面贯彻规范性和民主性。

2.强化政府的财政责任

政府的财政支持是农村社会养老保险制度得以顺利实施的首要责任。从发达国家的经验中可以发现发达国家的政府都为投保人提供了一定的资金支持，大部分国家财政资金支持都在整个基金的三分之二以上，从而促进了农村社会养老保险制度的发展和完善。而我国近年来实行分税制体制，中央财政收入保持着稳步提高的状态，政府应当加大中央财政的转移支付力度，实现农村社会保障稳步进步。因此，中央财政应当对给予农村社会养老保险制度财力支持，保证农民的合法权益，促进社会的稳定。

3.完善政府的管理监督责任

政府必须担起建立健全农村社会养老保险管理监督体系的责任，具体要做到以下一点：第一，大力发展生产力,促进经济发展，为农村社会保障建立强大的物质基础。经济基础决定上层建筑，上层建筑的发展也会反过来对经济基础产生能动作用。因此，要大力发展社会生产力，促进社会经济的发展，实现社会成员收入的快速增长，为社会公平建立物质基础。而在全社会强调社会公平，也有利于社会的稳定。第二，倡导公正理念，建设社会主义道德文明。社会公正，人人有责。政府要在全社会范围内倡导社会公正，对社会成员进行公正理念的教育，培养其公平意识，使公正公平理念深入人心。另外，政府要承担起建设社会主义精神文明的责任。同样要从社会成员抓起，对社会成员进行道德教育,推

崇诚实，成员间团结友爱、公私分明，社会成员都能做到遵纪守法，追求公正，主动地维护社会主义制度。第三，政府要履行好自己的社会整合职能。当前，整个社会处于各种社会要素分化重组的转型期，政府的社会整合功能做得怎样关系到整个社会的凝聚力。这时，遵纪守法、团结友爱又不得不提。政府只有兼顾到社会各个阶层的利益，让每个阶层都能享受到社会发展的成果，就必须制定自愿开放且公平竞争的政策，调动社会成员的创造力，促进各个阶层的良性循环，从而满足哥哥社会阶层的利益，实现资源的整合，缩小两极分化，促进共同富裕。同时政府承担其建设社会主义精神文明的责任，促进物质财富和精神财富的双丰收，促进社会更加稳定和谐，全体人民各得其所。

（四）加快农村社会养老保险的立法进程

目前，我国仅有的两个文件办法——国务院制定的指导意见》和民政部门策划的基本方案》，前者为政策性法规，后者为实施策略，不属于法律范畴，府与农民没有建立稳定持久的契约关系。地方政府颁布的一些实施法案也都是在这两个文件稍加修改的基础上形成的，所以说，我过的农村社会养老保险制度要有自己的法律保障，也就说农村社会养老保险法的制定要提上日程，以法律条文的形式对参保对象、资金筹集、监督管理、支付运行标准、基金运营以及各级政府部门的责任等等内容都要加以规定，改变现在农村社会养老保险各方面的随意性。各级地方政府也要根据当地的经济发展水平和人民收入情况、思想状况等等，在遵循国家法律的基础上，制定符合本地发展特点和发展要求的农村社会养老保险制度实施办法。当中央和地方的法律条文都形成时，我国农村

社会养老保险制度才会有良好的法律环境加以维护促进促进成长直至完善。

（五）建立多层次的农村社会养老体系

根据前文发达国家农村社会养老保险制度的经验总结，我国也要建立多层次的农村社会养老保险体系。根据转型时期的基本国情和经济发展状态，我国的多层次养老保险体系应该采用个人养老、家庭养老、集体养老和社会养老相结合的形式，并且这四种养老方式要相互协调相互补充。我国是最大的发展中国家，城乡经济发展差距大，区域经济发展差距大，完善的农村社会养老保险制度真正地建立和完善，需要经历很长时间去探索实践。而且由于东西方文化的差异，我们不能完全照搬发展国家的做法，要考虑当整个国情和各地区的经济发展水平，尽早形成社会养老为主、个人家庭集体养老为辅的养老保险体系。选择个人养老方式的农民，政府应当采取相应的优惠措施和资金补助，鼓励农民自己养老，从而减轻家庭和社会的负担。09年9月以来新型农村社会养老保险在东部地区的积极试点，政府的扶持力度很大，并采用一定的强制措施，从财政和政策上给予了很大的支持，从而使新型农村社会养老保险工作能够顺利开展。另外，在中部及西部一些经济欠发达地区，当前应该采用家庭养老为主、个人集体社会养老为辅的形式，等欠发达地区的经济水平发展起来，农民收入增加，有实行农村社会养老保险制度的物质基础的前提下，增大个人养老、集体养老和社会养老的比例，最后过渡到社会养老为主的养老保险体系。值得一提的是，为促进社会主义精神文明发展，是老人安享晚年，家庭养老的养老形势要一直延续下去。

六、结束语

在金融危机和通货膨胀的经济大背景下，我国要做好社会保障工作，特别是农村的社会保障部分，让整个社会在稳定和谐的状态下规避经济危机的风险。国家政府积极推动新型农村社会保险的试点工作，努力改变城乡分化的现状，发展农业，维护农民利益，这体现了我们党以人为本的科学发展观，重视农民，免除农民老年养老的风险，这项制度一定能得到全体农民的支持，相信完善的农村社会保障制度很快就能建立起来。

参考文献

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第三篇：农村养老

论文摘要:论文从研究农村养老保障的现状出发，指出了现存的农村养老保障存在的农村社会养老保险覆盖率低、农村老年生活照料状况不理想、农村老年人医疗保障状况令人担忧、农村老年生活救济体系不健全、农村老人精神生活一片空白等问题。具体分析了产生这些问题的原因，包括城乡二元体制长期存在、农村养老保障体系不健全、农村养老保障缺乏法律支撑、农村家庭结构发生变化、农村经济落后等，并提出了一些建设性对策。

农村养老保障，就是由国家、社区和家庭成员等为满足老年农民的养老需求而提供的经济供养、照料服务和精神慰藉。无论在哪个国家养老保莽韩a是社会保障的一个重要组成部分，尤其是在老年人口比较多的中国农村，养老保障更是成了中国社会保障的重中之重。

一、农村养老保障的现状

本文要研究的农村养老保障主要包括五个方面的内容:社会养老保险，老年生活照料，老年医疗保障，老年生活救济，老年精神生活等(http://www.xiexiebang.com/)。

1.农村社会养老保险覆盖率低，覆盖对象有缺失

首先，农才蒯二会养老保险覆盖率低。1986年民政部开始探索农村社会养老保险制度。2995年民政部制定《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见;a出“在农村群众温饱问题已基本解决，基层组织比较健全的地区，逐步建立农村社会养老保险制度”。此后的几年之内，农村养老保障一直处于发展缓慢的阶段。2003年底，全国有1870个县不同程度地死展了农村社会养老保险工作，有5428万人参保。2005年底，全国有31个省约1900个县开展了农村社会养老保险工作，有5400多万农民参保。2001-2005年农村人口都在74471万左右，这样算来，2003年与2005年实际农村人口中参加养老保险的比例仅在7%左右(社会/农村研究论文 http://www.xiexiebang.com/)。农村养老保险7%的覆盖率远低于农村人口对养老保险的需求。

2009年中国在全国10%的县(市、区、旗)展开新型农村养老保险的试点工作。从新型农村养老保险的实施情况来看，90%的中国农村暂时还无法享受到新型农村养老保险。在未来10年左右的时间里，还将有部分农村没有覆盖在新型的农村养老保险的范围内。

其次，覆盖韶寸象有缺失。随着市场经济的快速发展，工业化、城市化的速度加快，农村大量集体土地被征用，以致大量农民失去了赖以生存的土地。大批农民工进城务工，失地农民和进城务工农民的养老问题却没有得到相应的解决。虽然国家正在加大对农民工群体的保障力度，但剥也们还没有全部被纳人到保险体系内，对农民工的保障力度还比较弱。

2.农村老年生活照料状况不理想

一直以来中国农村老年人的生活照料主要是由家庭负责。近年来，随着打工潮的出现，扣工族携妻带子在大城市安家渐成趋势，农村出现越来越多的留守老人。这些留守老人他们生活上缺乏照料，过着“出门一把锁，进门一盏灯”的寂寥甚三活。部分老年人不但得不到家人的照顾，还要从事农业生产劳动，同时还要照顾外出子女留下的孩子，身合压力很大，健康状况也最差。2008年12月1日，《静寞夕阳:中国浏寸留守老人》调查结果显示，目前所有子女均外出的农村“空巢”老人比例高达48.5%，子女外出后，这些老人农业生产中因缺少，扶助而面临很大困境护生病受伤时无法及时就医和得到良好照料，而且、更容易出现上当受骗、被偷、被欺负、意外受伤等人身和财产安全隐患，健康、安全和生活质量令人堪忧。同时，在农村“重小轻老”现象比较普遍，少数子女视老年人为累赘，一些多子女家庭互相推诱赡养义务。婆媳关系紧张，“媳妇当家，养儿防不了老”。一些外出务工子女忽视家中老年人的生活安排，与老沟三人缺少联系沟通，还有“外嫁女儿不养娘”的传统习俗。

黑龙江省人大代表翟玉和组织的调查组对中国农村的养老现状进行的调查，显示有85%的老人自己干农活，90%的老人自己做家务，仅有8%的老人精神状况良好，有52%的儿女对父母“感情麻木”。翟玉和说:“很多儿女在狱为，父母没冻着，没饿着，就是自己尽孝的最高标准了。”我们从农村都乒人中流传的一些顺口溜中也可以体会出农村老年人的生活状况二能干，俺是儿女的劳力，不能干，咱就成了人家的累赘;老话说:家有一老，如有一宝。现在呢，是家有一老，如有一草;人老了，最靠不住的就是儿女呀，歹心的儿女都赶不上好心的邻居。

3.农村老年人医疗保障状况令人担忧

在中国，浏寸老年人最需要的就是医疗保障。中国在20世纪60年代开始，就在训划经济和集体经济的基础上建立了合作医疗制度。2002年中国政府开始实施新型农村合作医疗制度，到2007年全国有2448个县(市、区)开展了新型农村合作医疗工作，参合率85.7%。但从中国农村合作医疗具体的实施情况来看，大多数农民仍然受到无钱看病的困扰，医疗费用远远超出了农民个人和家庭的经济承受能力，农村老年人的医疗状况令人担忧。

2007年在山东烟台进行的关于农村老年人医疗保障状况的调查显示，41.0%农村老年人存在有病不治的状况，其中，因为没有治疗费而不治疗的占了49.3%。从老年人医疗费用的来源来看:目前，农村老年人医疗保障费用由自己和子女负担的比例高达88.2%;从老年人的医疗照顾来看，老伴、子女是老年人生病时的主要照顾者，分别占了55.3%和36.7%。这说明，自己和子女是农村老年人的医疗保险费的主要负担者，老伴和子女是老年人医疗照顾的主要支撑者，也即家庭依然是农村老年人的医疗保障主要支柱。而家庭以外的来源(医疗保险和单位保险)所占比例微乎其微(占3.23%)，家庭以外的医疗照顾者也很少。从老年人患病时面临的困难来看52.0%的老年人认为患病时的最大困难是“医疗费的不足”;6.1%的人认为“没有好的医生”。此项调查显示，即使在经济比较发达的山东烟台的农村地区，老年人的医疗状况也非常不理想，更别提其他经济不发达地区的农村老人的医疗保障状况了。

4.农村老年生活救济体系不健全

农村老年生活救济体系主要包括五保制度和最低生活保障制度。

(1)五保制度。1956年《高级农业生产合作社示范章程》规定了以社会救济为主要特征的五保制度。农村经济体制改革后，很多农村集体经济体制遭到了破坏，使很多五保户和乡、村力、养老院的资金缺少了来源，经费难以落实。

为了使得农村五保户人员全部得到救助，中央要求各地加强集中供养，无论集中供养还是分散供养，五保户的医疗需求都不能得到起码的保障，条件最好的乡镇，一年最多也只能给每个五保户报销200元至300元的医疗费用。这些钱对于年老体衰、营养不良的五保户们来说无异于杯水车薪。五保户特别是老年人都有不同程度的疾病，只能自己撑着，靠天养活。有些五保对象从本来就非常有限的生活费中硬挤出一部分，以便应急。然而，这必然导致营养状况的进一步下降，从而增加罹患疾病的可能性，陷人恶性循环。

以2005年六月在湖北省咸安调查为例，马桥镇筹集20万元用于五保户居住的福利院改造，这些资金勉强完成了改造任务，但是每年1200元/人的给付际准只够维持五保户的低水准生活，福利院的水电费、房屋等设施的维修费、工作人员的工资等难以保证。尤其是2006年国家宣布取消农业税后，五保供养资金全部由财政转移支付，列人乡镇、村的转移支付预算。乡镇干部、村干部为了保障个人不隘最大化，顾虑五保物件多了会占用本镇或本村的上级转移支付经费，因此有的村不愿意上报或少报五保户，出现了一部分应保未保的情况，致使部分困难群众得不到及时救助。2007年，湖北省将农村五保集中供养和分散供养标准分别由原来每年1200元和800元提高到1500元和1000元，但还是存在供养资金不足、缺乏专职人员对五保户进行日常管理、医疗救助资金落实不到位等问题。

(2)最低生活保障现伏。农村最低生活保障是国家和社会为保障收人难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会保障制度。2006年，中国有大约3000万农村贫困人口，享受低保待遇的有1593.1万，在低保实施中也呈现出了很多问题。

首先是关于农村低保的实际救助水平比较低，截至2006年底，低街;R寸象实际邻倒的低保金为月人均33.2元。从补助水平的地区分布清况来看，2006年全面实施了农村低保的23个省份，平均补助水平为月人均35.4元，其中，东部地区50.9元，中部地区25.3元，西部地区25.5元。2009年，在安徽进行的一项关于农村低保现状的调查显示:以经济较为发达的合肥市包河区为例，该区2009年上半年累计保障农才」低保对象3205户次、6930人次，发放保障金149.73万元，月人均补割又为36.01元。这种标准只能保障绝对贫困人口.的最基本的生活需要，使受伤织寸象勉强填饱肚子。

其次，中国当前的农村最低生活保障面对的对象并不是全体农村居民，而仅仅是一部分“三无对象，’.赤贫和有困难的残疾人，对新出现的贫困人口重视程度不够，不能及时将其纳人保障范围。

笔者认为对贫困人口来说，提供物质帮助无疑是急需的，但低保制度不是简单地让贫困人口活下去，而是要让他们“体面”地生活，农村低保水平还有待提高。

5.农村老人精神生活一片空白

目前在中国农村，养老保障普遍是基本物质生活保障，农村老人除了享受家庭的天伦之乐之外，基本没有精神娱乐活动。老年孤独是普遍问题，可以说孤独是老年人最突出的感情障碍。当老年人的这种感情障碍在家庭当中无法解决的时候，社区或集体就应该承担这种责任、在一定程度上弥补不足。总体来说，目前中国农村社区文化发展相对滞后，社区服务体系不健全，还满足不了老年人的情感需求。不过，随着农村经济的发展和农村精神文明建设的加强，老年人的精神生活质量会逐步得到提高。

二、农村养老保障现状产生的原因

农村养老保障的发展出现了诸多问题，严重的滞后于社会经济发展的需要。笔者认为，造成这种状况的原因主要有以下五个方面: 1.城乡二元经济体制的长期存在首先，长期以来中国在处理城乡关系时一直采用城乡分治的处理政策。在城乡分治的政策主导下，逐渐形成了具有中国特色的城乡二元经济体制，这种政策导致了长期的农业支持工业，城市通过工农产品“剪刀差，政策过度的吸取农村剩余，致使农村经济一直无法决速发展，城乡经济发展差距进一步扩大。城乡二元经济体制的存在不但阻碍了农村经济的发展，还使得农村养老保障体系也呈明显的二元化特征，农村养老保障一直处于中国社会保障体系的边缘。与城乡二元经济体制伴随而生的是城乡分割的二元户籍制度，这一户籍制度明显的标示出了农村人和城市人的身份不同，人为的限制了农村人口不能自由向城市流动。在这种身份的限制下，农村居民无法享受和城市居民相同的保障待遇。

其次，农村的养老工作一直是在家庭中进行，长期以来农村的养老问题处于隐形状态，因此农村养老问题没有得到国家的重视。以致国家把养老保障的政策一直往城市倾斜，有限的物力和财力也投六压纽了城市养老保险发展中，使得城乡之间在养老保障方面的差距逐渐扩大。

2.农村养老保障体系不完善

中国目前在农村推行的养老保障体系不完善是造成农村养老保障问题产生的主要原因。

首先，养老保障体系层次的不完善。中国农村经济发展极度不平衡，政府没有因地制宜的根据各个地方的经济发展状况制定一套符合中国农村的多层次的养老保障体系。多层次的养老保障可以从各个层次给农民提供不同程度的保障，可以最大限度地保障经济落后地区的农民也能享受到基本的物质生活保障。但是中国到目前为止还没有完全在农村建立这种多层次的养老保障体系，只是在几个经济比较发达地区施行试点。

其次，养老保障体系内容的不完善。养老保障体系内容应该主要包括:社会养老保险，老年生活照料，老年医疗保障，老年生活救济，老年精神生活等。一方面，对老年人来说最主要的应该是医疗保障，但是中国农村大部分地区的医疗保障状况都十分不理想，曾经对保障农民的基本健康权益发挥了重要作用的农村合作医疗制度，由于其赖以存在的集体经济遭到破坏而被大大地削弱了保障功能，同时新的医疗保障制度又没有完全覆盖全体农村人口，导致农村合作医疗保健网络出现了“底破线断”的局面，相当一部分农民医疗状况恶化。“因病致贫”、“因病返贫”的现象又普遍在农村发生。另一方面，由于打工潮的出现及农村家庭结构发生变化，造成传统的家庭养老模式受到打击，农村老人生活缺乏照料，精神生活一片空白;同时由于农村集体经济体制遭到破坏、国家财政投人过少等，导致农村社区养老缺乏必须的物质基础，农村救济体系不完善。

第三，农村养老保障管理机构不健全，管理体制混乱。目前已经建立农村养老保险的地区，只在县级以上才设立农村社会保险机构，乡镇还没有健全的管理机构，各个行政村更是没有任何管理机构。再加上由于缺乏专业知识的工作人员进行管理与技术落后，造成了管理机构的混乱管理，甚至还出现了违规现象。免费论文下载中心 http://www.xiexiebang.com 3.农村养老保障缺乏法律支撑

立法先行是各国社会保障建立和发展的显著特点，也是值得我们借鉴的宝贵经验。但在中国关于农村社会养老保障的法律文件，只有1992年1月3日民政部公布实行的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》,1995年颁布实施的关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知和2009年9月1日，国务院印发的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》以及一些相关法律中关于建立农村养老保障重要性的相关条款。从外国的农村养老保障制度发展历史来看，丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙分别于1891年，1913年，1919年，1949年开始通过立法在农村建立养老保险制度。中国到目前为止，也没有任何一部关于农村养老保障的法律文件，中国农村养老保障的法律缺失严重地制约了中国农村养老保障事业的发展。没有法律的约束力造成了农村养老保障工作无法操作，各地在制定本地农村养老保障时找不到合适的法律依据，只好各自为政。没有高度统一的法律约束力，使农民对农村养老保障政策产生了怀疑，农民的参保积极性也受到了巨大的打击。

4.农村家庭结构的变化

由于受儒家思想的影响农村老年人的养老责任一直由家庭负担，“家庭养老”是中国农村老年人最主要的养老方式。随着社会的发展和时代的进步，以及在中国实行了独具特色的计划生育政策后，造成农村的家庭结构发生了巨大的变化，“核心家庭”、“空巢家庭”大量出现，农村家庭结构趋于小型化。由于“家庭养老”是建立在农村大家庭结构的基础之上的，农村家庭结构逐渐小型化，造成“家庭养老”正在解体，农村养老保障问题日益突出。1991年中国老龄科研中心老年人供养体系调查资料表明，中国农村60岁及以上老年人完全依靠家庭养老的比例为6300;2001年国家计划生育委员会农村家庭变化课题组调查资料表明，这一比例已经下降为5000左右。

5.农村经济落后

农村养老保障发展缓慢归根结底是资金缺乏的问题。虽然近几年中央出台了一系列“惠农”政策。也使农民得到了一些实惠，但农民增收缓慢却是事实，农村经济比城市落后了很多，直接导致农村养老保障事业发展缓慢。

农村经济落后一方面造成了地方政府没有过剩的财力物力投人到农村养老保障事业中，没有政府的支持农村养老保障无法发展。另一方面由于农村居民收人过低，大部分家庭的收人除了日常花费外都没有多余的钱财参加养老保障，没有农民的参与，农村养老保障的发展就无从谈起。

三、建立农村养老保障的新思路

从上面的分析可知，现有的农村养老保障存在很多问题。要想尽决地解决这些问题，建立与经济社会发展相适应的新型农村养老保障，笔者认为可从以下五个方面进行: 1.打破城乡二元体制，尽快建立统一的养老保障制度

首先，城乡二元体制是中国农村养老保障事业发展的制度性障碍。现在实行的养老保障具有明显的身份特征，以是否具有城市户口为依据实行农村和城市不同的两种养老保障制度。历史证明，这种户籍制度的差异不仅是一种身份的象征，更是一种资源享有权的确认，这种制度性的歧视、身份的差别使得大部分的农村居民承受了巨大的压力，难以获得资源和发展的机会，也被排除在养老保障体系之外。要想发展农村养老保障、尽快地建立全国统一的养老保障体系，必须取消城乡有别的城乡二元体制，施行城乡一致的身份体系。

其次，在全国范围内建立统一的养老保障是中国养老保障事业发展的最终目标。社会保障的公平性要求任何社会成员只要符合法律规定的条件，不论其社会地位、职业、贫富等，均被强制性地纳人到社会保障范围，社会保障的社会化程度越高，这种公平性就表现得越充分。现在中国的养老保障具有明显的身份特征，只有尽快建立全国统一的养老保障，才能把农村居民全部纳人到养老保障体系中，让每个公民都能平等的享受相同的待遇。

2.逐步完善农村养老保障体系

首先，应建立符合中国国情的多层次养老保障体系。中国国土面积比较大，经济发展程度严重不一，建立多层次的农村养老保障体系是符合中国实际国情需要的。多层次的养老保障体系应该包括:自我保障层次、政府负责层次、政府主导责任分担层次、单位负责层次、市场提供层次。各个地区可以根据经济发展的实际情况选择，经济条件好的地区可以全面展开各个层次，快速发展;经济条件差的地区可以选择最基础的保障层次发展，然后随着经济的发展逐步推进。

其次，还应完善养老保障体系的内容，分别从社会养老保险、老年生活照料、老年医疗保障、老年生活救济、老年精神生活等方面来进行。依据农村老年人对各个养老体系内容的需求程度，可以优先发展老年人最需要的医疗保障及能保障老年人基本物质生活的救济制度，然后依次发展其他养老保障体系的内容。

第三，应该健全管理机构，理顺管理体制。政府应该从健全管理机构、基金管理、专人监督、专款专用等方面着手建立符合中国农村现状的养老保障管理体制。在建立农村养老保险的各个县设置专门的管理机构，并且在各个村设置一个代办点，组织专门人员进行本事务的处理。适当放宽农村养老保险金的投资渠道、尝试委托专门的基金管理公司进行投资来提高基金的收益，达到保值增值的目的。同时监管部门也应该在基金运行的各个环节加大监管力度，务必做到专款专用，政府还可鼓励社会上的舆论对此进行监督，以弥补政府监管机制的不足。

3.尽快完善农村养老保障的法律体系

完备的法律是工作的标准，是一切工作得以顺利进行的保障，农村养老保障的发展同样需要法律的保障。

首先中央应该以《宪法》中相应规定为依据尽快制定一个全国统一的农村养老保障的立法体系。这个立法体系应该包括农村养老的原则、对象、机构、形式，及家庭养老、土地养老的内容，以及农村养老保障金的筹集发放办法等。其次，各个地方政府应该从本地实际出发，在统一的农村养老保障法律体系内依法制定地方性法规，切实保障农村养老法律的贯彻实施。

中国农村养老保障事业发展的过程证明，不健全的法律造成了农村养老保障事业无法可依，以致农村养老保障事业发展缓慢。

4.继续提倡家庭养老在农村养老保障中的作用

家庭保障主要是家庭中的成年子女通过物质帮助、月民务来满足老年人的物质、情感需求，体现成年子女对老年人的反哺。由于长久以来历史的积淀，家庭养老在中国有着深厚的文化基础和现实基础。虽然目前树指袋养老面愉着许多的困难，但这并不意味着家庭养老将被其他养老方式代替。政府可从制度建设上、思想宣传上倡导和鼓励农才指碳济老。继续倡导家庭养老在农村养老保障中的作用是中国解决农村即将到来的老龄化问题的切实途径。

5.大力发展农冲创经济，提高农民收入

农村经济落后，农民收入过低是造成农村养老保障事业发展缓慢的重要原因。才拼水养老保障的发展离不开农民的参与，而由于经济落后、收人朝氏，往往制约了农民参与养老保障的欲望。因此，大力发展农村经济，提高农民收人是促进农村养老保障事业发展的重要途径。农村经济的发展，农民收人的提高离不开政府的支持，国匆寸落后地区不但要给予政策上的支持还要给予技术上的支持，变“输血式”扶贫为“造血式”扶贫才能真正让农民发展起来农民富裕起来、我国农村养老所面临的现实困境及挑战

(一)面临农村人口老龄化高峰的困境

由于计划生育政策的实施，农村人口出生率大幅降低度：同时，随着经济的发展和医疗、健康水平的不断改善，我国人口平均寿命已从1949年的35岁上升到目前的70岁。生育率的下降与平均寿命的提高，使中国人口老龄化的程度迅速上升。据人口学家估计，到本世纪中叶，中国老年人口的比例将接近1／4，达到我国人口老龄化的高峰时期。虽然农村的生育率明显高于城市，但由于农村人口基数大和城市化道路吸弓l大批青年向城镇转移，本世纪我国农村老年人口比例将高于城镇，使养老的绝对需求量扩大。届时农村经济仍然落后于城镇，而老年的生活主要还是依靠家庭，必将使家庭养老压力更加沉重。计划生育政策产生的另一个结果是家庭小型化的趋势。据统计，农村平均家庭规模已从1980年的5．54人下降到2002年的4．13人。农村的独生子女在大幅增加。“4—2—1”家庭结构在逐渐形成。以家庭养老为主的老年保障模式将使未来的子女在养老的问题上不堪重负。

(二)面临WTO带来的挑战

加入WTO后，农业竞争越来越大。首先是我国农产品面对国际农产品压力倍增，以粮食生产为例，我国粮食生产的商品率只有30％左右，而发达国家几乎为l00％。国外价廉物美的农产品的进入必将挤占我国农产品相当一部分市场．这无疑会导致一部分农民收入的减少。而且中国加入WTO后．国外农产品的进口量将会增加，从而必然对我国农产品的商业化、农村的产业结构产生强大冲击与影响。根据世界贸易组织农业协议我国农产品总体平均关税在2004年前要降至l7％，重要农产品关税则要降至14．5％，这就意味着受国家政策长期保护的农产品将面对国外农产品进入的竞争，使农村保障水平降低。其次是农业的现代化挑战土地的家庭粗放式经营．在土地家庭承包经营的基础上实现农业现代化。必须以国际化和市场化为导向推进土地经营权的流转和集中．发展农业规模经营，提高农业的经济效益和市场竞争力。而发展农业适度规模经营要有两个基本前提：一是农业劳动力能够稳定地进入非农产业，农民家庭收人来源主要依靠非农产业。二是要有可靠的社会保障能够帮助他们抵御未来一系列事故风险，免除他们的后顾之忧。所以必须在社会保障体系中。应建设能替代土地保障的保障体系。

(三)“新三农”问题的紧迫性

我国经济、社会转型发展进入倒一个全面推进加速阶段．一些社会矛盾更加突出。其中，“无承保土地、无稳定职业、元社会保障”农民(简称“新三农”，另一说法是指“元地农民、失地农民、农民工”)问题尤其值得关注。“新三农”们种田无地、就业无门、低保无份，许多人生活陷入贫困的边缓，成为社会中新的弱势群体。越来越多的农民生存权和发展权面临严峻的挑战。

随着城市化和工业化的发展．“新三农”的规模也随之扩大。国土资源部统计：l987—2001年实际征占耕地数为4074—4420万亩左右，按人均占有土地0．8亩计算(实际上发达地区人均耕地低于0．7亩)，失地农民数在5093—5525万人；如果加上因农村超生等原因没有分到土地的“黑户口”劳动力，这个数目将超过6000万人。按照目前城市化进程和基础设施建设步伐，今后每年增加357—420万失地农民，十年后失地农民总数将达到l亿人以上。“新三农”问题的严重性不仅在于它的数量众多。而且关系到广大无地和失地农民生存权和发展权。对于无社会保障、征地补偿过低的农民而言，失去土地意味着失去了经济来源、生活保障和发展空间。九三学社2003年所作的一项调查表明，60％的失地农民生活处于十分困难的境地，他们面临生活、就业、再发展和社会保障等难题，有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的只占30％。由此“新三农”的处境可见一般。这一现象应引起政府和社会的高度重视。

目前，是建立农村社会养老保障体系起步的最佳时机。不论是政治还是经济都为农村社会养老保障体系的建立提供了可靠保证，一旦错过这个时期，将来便会付出更大的社会成本

第四篇：农村养老

辽宁：7月起农村老人都有养老保险

2011-5-12 16:58 辽宁日报 【大 中 小】【打印】【我要纠错】

7月1日起，辽宁省1400多万农村居民陆续参加新农保，其中，320多万农村老年人将与城里老人一样，实现按月领取养老金的愿望。

5月9日，经省委同意，省政府在沈阳召开全省全面启动新型农村社会养老保险工作动员大会。从今年7月1日起，我省全面启动新型农村社会养老保险工作，所有涉农县区将全部纳入新农保制度覆盖范围。至此，辽宁成为全国几个率先实现新农保制度全覆盖的省份之一。

按照中央的统一部署，自2009年12月起，我省共有14个县（市）先后分两批开展了新农保试点，大连市、盘锦市和辽阳市弓长岭区也自费启动了试点。截至目前，我省已在25个县区开展试点，参保人数达到420万人。其中，为103万60岁以上农村老年人发放基础养老金4.23亿元，人均年增加收入660元。

建立新农保制度是惠及我省千万农民、造福百万家庭的德政工程，省委、省政府高度重视新农保这一重大工程，先后召开了省长办公会和省委常委会专门研究新农保工作，决定在全省第三批20个试点县启动之时，我省将自费全面启动其余4个县、45个涉农区的新农保工作，届时我省所有农村老人都将有养老保险。

会议强调，我省新农保制度的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。要求全省上下要深化认识，统一思想。全面启动新农保，符合中央的精神，顺应广大农民的迫切愿望，具有良好的工作基础。要突出重点，扎实推进。着力抓好“五个环节”，即尽快摸清底数，抓紧制订本地工作实施方案；积极筹集资金；抓好平台建设，努力实现经办工作标准化、规范化、信息化；加强账户管理，确保资金安全；确保及时发放，务求取得让全省广大农民真正满意的实效。要加强领导，提供保障。做到“四个到位”，即组织领导到位、协调配合到位、督促检查到位、宣传发动到位。

省委常委、常务副省长许卫国受省长陈政高委托出席会议并作动员讲话。

辽政发〔2009〕31号

辽宁省人民政府关于开展新型 农村社会养老保险试点的实施意见

各市人民政府，省政府各厅委、各直属机构：

为建立全省城乡居民社会保障体系，解决农村居民老有所养问题，根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号）精神，省政府决定，从2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点。现就试点工作提出以下实施意见：

一、基本原则

新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；新农保现阶段实行县级统筹，对参保农村居民实行属地管理。

二、任务目标

探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。2009年，试点覆盖面为全省10%的县（市、区），以后逐步扩大试点，在全省普遍实施，2020年前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

三、参保范围

年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。

四、基金筹集

新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。

（一）个人缴费。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，各地可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。省政府根据国家统一要求适时调整缴费档次。

（二）集体补助。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。

（三）政府补贴。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，按中央确定的基础养老金标准，省级以上财政补助80%，市、县两级财政补助20%，其中市级财政至少补助10%。

市、县两级政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励；要引导中青年农民积极参保、长期缴费，长缴多得。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府应为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

五、建立个人账户

政府为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。

六、养老金待遇

养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。

基础养老金标准为每人每月55元。市、县两级政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由市、县两级政府支出。

省政府根据国家统一规定，结合经济发展和物价变动等情况，适时调整我省新农保基础养老金的最低标准。

个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。

新农保养老金实行社会化发放。参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴余额（本息合计）外，一次性支付给其法定继承人或指定受益人；政府补贴余额并入新农保基金用于继续支付其他参保人的养老金。

七、养老金待遇领取条件

新农保制度实施后，按规定参保缴费，年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村居民，可以按月领取养老金。

新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女须参保缴费；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年，累计缴费低于15年的，不享受基础养老金，将个人缴费本息一次性返还给本人。

八、基金管理和监督

建立健全新农保基金财务会计制度。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按国家有关规定实现保值增值。试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行市级管理。

各级人力资源社会保障部门要切实履行新农保基金的监管职责，制定完善新农保各项业务管理规章制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，做到公开透明，加强社会监督。财政、监察、审计部门按各自职责实施监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。试点地区新农保经办机构和村民委员会每年在行政村范围内对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。

九、经办管理服务

开展新农保试点的地区，要认真记录农村居民参保缴费和领取待遇情况，建立参保档案，长期妥善保存；要建立全省统一的新农保信息管理系统，纳入社会保障信息管理系统（“金保工程”）建设，并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享；要大力推行社会保障卡，方便参保人持卡缴费、领取待遇和查询本人参保信息。试点地区要加强新农保经办机构建设，在现有社保经办机构的基础上，根据本地区实际情况和财政承受能力，适当充实加强市、县（市、区）两级新农保经办机构人员力量，乡镇应有专职人员负责新农保工作，村可配备农保代办员，由村干部兼任。县（市、区）、乡新农保经办人员是采取事业编制的方式还是采取政府购买服务的方式，由县（市、区）政府决定。新农保工作经费纳入同级财政预算，不得从新农保基金中开支。

十、相关制度衔接

已经开展以个人缴费为主、完全个人账户农村社会养老保险（以下简称老农保）的地区，要在妥善处理老农保基金债权问题的基础上，做好与新农保制度衔接。在新农保试点地区，凡已参加了老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可直接享受新农保基础养老金；对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇。

新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，待国家政策明确后由省人力资源社会保障厅会同省财政厅制定。要妥善做好新农保制度与被征地农民社会保障、水库移民后期扶持政策、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度等政策制度的配套衔接工作，待国家相关部门出台相关文件后，结合我省实际贯彻落实。

新农保的参保人员跨地区转移，可将其新农保关系及个人账户资金转入新参保地，按新参保地有关标准核算，并享受相应待遇；迁入地尚未开展新农保试点的，可将其新农保关系及个人账户资金暂存于原参保地，待条件具备时转移。

十一、加强组织领导

省政府成立新型农村社会养老保险试点工作领导小组，研究制定相关政策并督促检查政策落实情况，总结评估试点工作，协调解决试点工作中出现的问题。各试点地区也要成立相应机构，负责本地区试点工作。各地政府要充分认识开展新农保试点工作的重大意义，将其列入当地经济社会发展规划和目标管理考核体系，加强组织领导，结合本地区实际情况，在充分调研、多方论证、周密测算的基础上，制定切实可行的试点实施方案，报省政府批准后实施。各级人力资源社会保障部门要切实履行新农保工作行政主管部门的职责，会同有关部门做好新农保的统筹规划、政策制定、统一管理、综合协调等工作。

十二、做好舆论宣传工作

建立新农保制度是深入贯彻落实科学发展观、加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系的重大决策，是应对国际金融危机、扩大国内消费需求的重大举措，是逐步缩小城乡差距、改变城乡二元结构、推进基本公共服务均等化的重要基础性工程，是实现广大农村居民老有所养、促进家庭和谐、增加农民收入的重大惠民政策。各地区和有关部门要坚持正确的舆论导向，运用通俗易懂的宣传方式，加强对试点工作重要意义、基本原则和各项政策的宣传，使这项惠民政策深入人心，引导适龄农村居民积极参保。要注意研究试点过程中出现的新情况、新问题，积极探索和总结解决新问题的办法和经验，妥善处理改革、发展和稳定的关系，把好事办好。重要情况要及时向省新农保试点工作领导小组报告。

二○○九年十一月十七日

辽宁7月1日起全部启动新农保

目前参保的60岁以上农村居民人均年增加收入660元

本报讯（记者马驰）5月9日，辽宁省全面启动新型农村社会养老保险工作动员大会在沈阳召开。省委、省政府决定从今年7月1日起全部启动新型农村社会养老保险工作，辽宁省所有涉农县区将全部纳入新农保制度覆盖范围，提前实现新农保制度全覆盖。至此，辽宁成为全国几个率先实现新农保制度全覆盖的省份之一。

自2009年12月起，辽宁省共有14个县（市）先后分两批开展了新农保试点。目前，全省新农保参保人数达到420万人，103.3万60岁以上符合条件的农村老年居民，按月领到了养老金，人均年增加收入660元。

辽宁省新农保实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。制度实施时，已经年满60周岁的农村居民不再缴费，可以直接按月领取55元的基础养老金；16－59周岁的农村居民每人每年一次性按100元到500元5个档次缴费，档次标准自主选择。政府对参保农民缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。

养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。个人账户养老金多缴多得，长缴多得。个人缴费、集体补助和政府缴费补贴全部记入个人账户。参保人死亡、个人账户有余额的，其中个人缴费和集体补助部分可以依法继承。农村重度残疾人等缴费困难群体，将获得适当补贴。

第五篇：完善我国农村基本养老保险制度思考

论文编码：

师范学院本科学生毕业论文

完善我国农村基本养老保险制度思考

作专年学者 业 级 号

政法学院 行政管理专业

09级

2010年5月1日 系（院）

指导教师 论文成绩 日 期

学生诚信承诺书

本人郑重承诺：所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得安阳师范学院或其他教育机构的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。

签名：

日期：

论文使用授权说明

本人完全了解安阳师范学院有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。

签名：

导师签名：

日期：

完善我国农村基本养老保险制度的思考

（师范学院

政法学院，）

摘 要：建立新型城乡居民社会养老保险制度定当对消解农村养老风险，消除农村居民的后顾之忧，对维护社会稳定，构建和谐社会，对城乡统一，加快中国的城市化和工业化进程，保证中国社会与经济发展又好又快的发展，具有十分重要的意义。新农保制度顺应了社会发展和经济转型的需要，符合法治社会的公平精神和关怀理念，因此，包括政府、社会和农民的新农保参与者都要积极参与新农保制度的实施，以实现制度优越向效果优越的有效转换。

关键词：社会养老保险；保险费；保障；新农保；完善

近些年来，中国人口老龄化趋势日益加快，城乡居民的养老问题变得日益突出和紧迫，尤其是农村人口老龄化问题更为突出，加之农村家庭小型化、空巢化和土地收益下降，使得传统家庭养老功能不断弱化，农村养老风险不断加大。毫无疑问，建立新型城乡居民社会养老保险制度定当对消解农村养老风险，消除农村居民的后顾之忧，对维护社会稳定，构建和谐社会，对城乡统一，加快中国的城市化和工业化进程，保证中国社会与经济发展又好又快的发展，具有十分重要的意义。

一、我国农村社会养老保险制度的发展历程

与城市相比，农村一直是我国社会养老保障最薄弱的地区，绝大多数农民基本上处于国家社会养老保障体系之外，农民没有城镇居民所享有的退休金等福利，主要依靠集体解决问题且保障范围并非涉及每个人。我国政府从80年代中期开始，就探索性的建立了农村社会养老保险制度：（1）试点阶段（1986年--1992年）。1986年民政部和有关部委召开全国农民基层社会保障工作座谈会，确定以一些发达地区为试点。（2）推广阶段（1992年--1998年）。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），1992年1月方案开始实施，后来在全国各地全面推广。（3）整顿阶段（1998年--2002年）。政府机构改革，农村社会养老保险由民政部转交给劳动与社会保障部，这一阶段由于多种因素的影响，国务院于1997年7月决定对已有业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区向商业保险过渡。（4）恢复阶段（2003年至今）。十六大以后，中央逐步加大了解决“三农”问题的力度，04年--05年，更是在时隔18年后连续两年以党中央、国务院的名义下发了关于农村社会问题的第六、七个一号文件。在这种大背景下，东部地区一些地方逐渐恢复了探索建立农村社会养老保障的努力。

现行的农村社会养老保障制度的特点：一是资金筹集以个人为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持；二是缴费和支付方式，实行储备积累，将个人缴费和集体补助全部记在个人账户中，属个人所有，养老金领取的依据是个人缴费的多少和积累时间的长短；三是参保对象，农村务农、经商等各类从业人员实行统一的的社会养老保险制度；四是基金管理，以县为单位统一核算、统一管理、资金运营以存银行和购买国债为主；五是实施原则，政府组织引导，农民自愿参与与个人缴费金额根据具体经济承受能力自由选择。

由于城乡二元经济结构的制约，农村养老保险制度与城镇基本养老保险制度相比，二

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者的主要区别首先是保险性质不同，城镇基本养老保险是用人单位、劳动者根据国家法规要求交纳养老保险费，具有强制性，而农村则是自愿参与，政府只是组织者和引导者。其次是资金筹集方式不同，城镇基本养老保险金来源于国家、用人单位和劳动者，三者承担的比例有法规约束，而农村主要源于个人缴费，无国家投入，集体补助部分也无政策约束。最后是基金管理方式不同，城镇基本养老保险金有专司其职的社会保险经办机构管理，有严格的规范，而农村基金管理则处于粗放之中。

二、我国农村现行的养老保险的现状

我国十二五规划的一个重点是关注民生，尤其是在农村经济发展规划上，这一点表现得更为突出。国务院发展研究中心农村经济研究部部长徐小青在中国发展高层论坛上接受中国经济网记者采访时表示，十二五规划中有关农村发展的亮点是加强农村基础设施建设和继续关注农村教育、医疗、养老保险等民生问题。十二五末我国农村养老保险覆盖率或达到100%。

2009年9月1日，国务院印发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下称《指导意见》），标志着新型农村社会养老保险（以下称“新农保”)试点工作正式启动,农民老有所养即将变为现实。新农保的到来，对两千多年始终日出而作、日落而息、鳏寡孤独、老弱病残都不能免于劳作的中国农民来说，是特大喜事。它标志着中国农民自古以来完全依赖家庭养老的模式即将成为历史，其意义堪比2006年正式取消延续数千年的“皇粮国税”（农业税）。这一重大惠农政策，是贯彻落实科学发展观、建设社会主义新农村的重大举措，是缩小城乡差距、促进社会公平正义的必然选择，是拉动内需、有效应对国际金融危机的现实要求，对促进我国农村经济发展和社会和谐将发挥巨大作用，具有划时代的意义。

《指导意见》颁布以后，全国各地纷纷根据当地的实际情况出台了新农保试点的实施细则，并很快把新农保的试点工作开展开来，取得了显著的成效。

（一）全国各地纷纷出台新农保试点的实施细则并开展试点工作

2009年9月28日，陕西省发布《陕西省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，从当年12月开始在全省45个国家和省级试点县（市、区）陆续启动新型农村社会养老保险试点工作；2009年11月2日，广东省出台了《广东省新型农村社会养老保险试点实施办法》，并从11月开始在梅州市平远县等14个县、区开展新农保试点；2009年11月27日，山东省制定了《山东省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，于2009年年底在平邑县等19个县区开展试点；2009年12月12日，黑龙江省公布了《黑龙江省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》,并从当月开始在依兰县等14个县区开展试点；就连西部偏远的西藏和新疆也分别于2009年11月和12月出台了试点政策并开始了新农保的试点„„

（二）农民参保率显著提高

新农保在各地开展试点以来，农民参保热情高涨，参保率较之以前也有了很大的提高。截至2010年1月底，江西省新农保试点地区参保率已达44.12%，截至2010年3月底，陕西省洛川县新农保参保率达75%。更有很多试点地区参保率已达80%以上，如福建省武夷山市洋庄乡，截至2010年3月20日，参保率达80%，陕西省的宁陕县新农保参保率已达90%，甘肃省的金塔县新农保参保率达到93.8%。2010年西藏的新农保覆盖面计划达到20%，2011年的覆盖范围将继续扩大到50%，2012年，将基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

（三）国家加大对新农保的投入

老农保制度规定，中央和地方政府不承担财政责任，除了给予政策支持以外，各级政府并没有对老农保进行任何投入。而《指导意见》则明确了新农保实行三方筹资，即国家、第2 页

集体和个人，并且国家承担大部分责任。在中西部地区，中央政府完全承担参保农民每月55元的基础养老金，东部地区中央政府和地方政府共同承担每月55元的基础养老金。另外，全国各地的地方政府还要给予参保农民每年不少于30元的缴费补贴。这样，每个参保农民每年至少可从中央和地方政府得到690元的财政补贴。2009年农村人口占全国总人口的53.4%，全国60岁以上的老人有16714万人，那么农村60岁以上的老人约有8925万人，根据以上数据计算可得，中央和地方政府每年对新农保的投入约有615亿元。从零投入到每年600多亿元的投入，表明国家开始重视对新农保的财政投入，加大了对新农保的投入力度。

（四）基础养老金保障水平低

《指导意见》规定，农民养老保险待遇由两部分组成，个人账户养老金和基础养老金，其中基础养老金为每人每月55元，即每人每年可以领到660元的基础养老金。2007年，按收入五等分农村居民家庭平均每人生活消费支出，低收入户、中低收入户、中等收入户、中高收入户、高收入户每人每年消费支出分别为1850.59元、2359.90元、2938.47元、3682.73元、5994.43元。参保农民每人每年领到的基础养老金占低收入户每年消费支出的35.67%，占中等收入户年消费支出的22.46%，占高收入户年消费支出的11.01%。与不同收入户每年的消费支出相比，参保农民每年领到的基础养老金水平比较低，完全不能维持其正常的消费支出。新农保坚持了“低水平”的原则，保障水平比较低我国农村社会养老保险存在的问题。

三、我国农村社会养老保险存在的问题

新试点的农村社会养老保险较之老农保来说，具有明显的制度优越性，但是还有一些问题值得我们研究与探讨。(一)新农保缺少法律保障

法律具有稳定性、普遍性。到目前为止，我国还没有出台一部有关农村社会养老保险全国性的法律，当然更谈不上全国人大及其常委会的立法。纵观十余年来，我国农村社会养老保险都是以部门规章及其他行政法规的形式出台的，并没有真正上升到法律形式，没有上升到国家意志，立法层次低，随意性非常大。因此，十几年来，农村社会养老保险政策一直处于实施、停滞、再实施的状态，一直在不停的修改、完善，政策的不稳定性导致农村社会养老保险政策实施十几年来也没有大范围的推广实施。如1991年民政部发布的《基本方案》由于政策本身及实施过程中存在诸多问题，到1998年就被废止，农村社会养老保险工作也陷入停顿甚至倒退。但是，新农保并没有吸取原来的教训，新农保制度也并没有进入立法程序，2009年无论是国务院关于新农保的《指导意见》，还是各地关于新农保试点的实施办法或实施细则，都是行政规章，立法层次低，法律约束力弱，这就注定新农保在后续的工作中也将面临着政策的不稳定性和随意性。

（二）新农保应坚持参保自愿性还是强制性

《指导意见》并没有强制农民参保，即坚持农民参保的自愿性。农民参保的自愿性虽然不会导致新农保在实施过程中与农民的矛盾，但从长期看，会出现一些问题。

第一，参保与未参保的农民在年老时会出现收入差距，造成农民群体内的贫富差距与贫富分化；第二，国家给与参保农民每人每月55元的财政补贴，而未参保农民却享受不到这项补贴，这对未参保农民来说是不公平的；第三，如果国家为了维护社会公平，全国60岁以上的农村老人都给予每月55元的基础养老金，参保与不参保都能在60岁以后享受到养老金待遇，则会导致一部分农民钻新农保的漏洞，选择不参保；第四，如果新农保坚持自愿性，必然会有一部分人不参保。以上四个问题，都会影响新农保的覆盖范围，影响新农保制度在农村的推广实施，影响新农保普惠性的发挥。因此，为了社会公平起见，国

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家应坚持农民参保的强制性，应让所有农民都参保，都受益，这样新农保才会成为真正的惠农政策，新农保才能覆盖到全国。

（三）集体对参保农民缴费的补助标准不明确

《指导意见》只规定：“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。”以上规定中，何为“有条件的村集体”？其划分标准是什么？这样的概念不明确，会导致一些村集体以无条件为由给参保农民少补助甚至是不补助。另外，以上规定既没有对村集体对参保农民的补助标准进行明确，又没有对其他经济组织对参保农民是否补助进行强制性规定。这样规定的后果也会导致一些村集体以无经济条件为由对参保农民缴费不补助或少补助，其他经济组织对参保农民更是可补助可不补助。那么，集体对参保农民进行缴费补助实际上就成了一句空话。如此下去，直接影响农民参保的积极性，而且影响参保农民的个人账户积累以及农民的养老金待遇，影响新型农村社会养老保险的推广与实施。

（四）农村社会养老保险是否有必要设置社会统筹账户

《指导意见》规定新型农村社会养老保险“实行社会统筹与个人账户相结合”，“政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金”，“国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户”。通过以上规定可以看出，中央政府对参保农民补贴的基础养老金是在农民领取时才支付的。那么，在农民领取养老金之前，中央政府给与农民的基础养老金补贴是在中央政府的财政账户还是已经划入到农村社会养老保险的社会统筹账户，《指导意见》中并没有明确规定。如果中央政府对参保农民的财政补贴是在农民领取养老金时才从中央财政账户划拨给养老金发放部门的，那么社会统筹账户就没有存在的必要，农村社会养老保险账户管理模式实际上还是完全的个人账户积累制。

（五）对参保年限长的农民缺乏激励机制

《指导意见》规定，只要年满16周岁（不包含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险，且最低缴纳年限为15年。如果从16周岁开始缴费，到60周岁开始领取，中间要缴纳农村社会养老保险费40多年。但是《指导意见》却并没有对缴费年限长的参保农民设置激励机制，另外又由于中央政府的基础养老金是在农民领取养老保险金时才支付的，参保农民的个人账户基本上是个人缴费的积累，且农村社会养老保险基金还有被贪污和挪用的风险。鉴于以上原因，很多农民并不会缴费40多年。缴费时间短，农民领取的养老金待遇也就低，这样不仅影响老年农民的基本生活水平，还不利于新型农村社会养老保险政策优越性的发挥。

（六）新农保基金的保障增值问题

2009年，新农保制度开始在全国范围内试点，并在10年内覆盖到全国。由于新农保制度的优越性，农民的参保积极性很高，新农保的部分试点地区参保率已达80%以上，随着越来越多的农民参加新农保，就会形成越来越大规模的新农保基金。那么，如何确保这笔基金的保值增值呢？《指导意见》规定：“个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息”。中国人民银行现行的一年期存款利率是2.25%，而2010年2月全国居民消费价格指数为2.7%，银行存款利率低于居民消费价格指数，新农保基金存入银行不但不会保值增值，还存在着贬值的风险。因此，政府应尽快出台相应的投资运营策略，防止新农保基金的贬值。新农保制度存在的以上问题，需要我们在以后开展试点及推广工作过程中特别注意修改和完善，才可能有更好的发展。2009年9月1日，国务院印发了《指导意见》，决定2009在全国选择10%的县（市、第4 页

区、旗）开展新型农村社会养老保险试点，2010年扩大到23%的县区，并在以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。为了尽快达到这一目标，就需要针对新农保出现的问题，逐步完善我国新型农村社会养老保险制度。

四、我国新农保制度的完善措施

新农保制度的实施是我国继取消农业税,实行农业直补,实行新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农措施。我认为，如果在以下几个方面加以完善，将有助于新农保制度的顺利实施。

（一）明确并提高地方财政补贴和集体补助的份额在新农保基金筹集的三个渠道，即个人缴费、集体补助和政府补贴。个人缴费数额和中央政府补贴均有明确的规定，而政府补贴中的地方政府补贴标准不少于每人每年30元的规定稍有欠缺。第一，我国地方政府有三级，具体是哪一级地方政府的责任并没有予以明确而具体的界定，这不符合责任政府的要求。第二，地方政府负担的每人每年30元的补贴标准太低，平均到每月不足3元钱，这不足以实现新农保制度之国家养老，社会养老的初衷。对于集体补助部分《指导意见》只做了原则性的规定，有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。我国农村集体存在东西部地区以及城郊与偏远地区的巨大差距，所以，对集体补助部分不可能做出统一的规定。这样的村民自治性规定还是比较符合现实的，但难免出现地区之间的巨大差异。因此，关于国家补贴部分宜做出更细致的区别规定，以弥补集体补助带来的不均衡后果。

（二）具体细化领取养老金的年龄《指导意见》规定

农民领取养老保险的年龄为年满60周岁，这基本符合我国对于 老年人的界定，但规定得过于刻板，缺乏灵活性。比如农民的医疗保障状况较差，生活环境相对贫困，受教育水平较低，预期寿命明显短于城镇居民，因此，60周岁领取养老金的年龄有些偏高，宜根据科学的统计数据和计算原理予以酌情降低，以做到真正的老有所养。另外，也可参照城镇职工养老保险金领取年龄做出适当调整。1997年，国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》 中规定：领取养老金的条件之一为达到国家法定的退休年龄，即男职工60周岁，女干部55周岁，女工人50周岁，而新农保制度中“一刀切”的退休年龄过于僵化不符合农民的自然生理状况和现实生活条件。应当予以进一步细化。

（三）实现新农保与其他社会福利制度的有效衔接

农村社会养老保险制度不可能是静态的和封闭的，必须保持适当的弹性，以对接旧农保。城镇职工养老保险，农民工养老保险，被征地农民社会保障，水库移民后期扶持政策，农村计划生育家庭奖励扶助政策，农村五保供养，社会优抚，农村最低生活保障等制度，对于。旧农保与新农保的衔接《指导意见》第12条有了明确的规定，而关于新农保与其它社会福利制度的衔接《指导意见》只是授权人力资源和社会保障部，财政部等研究制定衔接办法，而没有规定明确的期限。对此，我认为应规定明确的立法期限，以尽快实现制度衔接，保障相关人员的权益。

在制定衔接办法时，还应遵循以下指导原则。第一，降低新农保制度的设立和普及的风险，在制度衔接过程中 保持新农保的制度吸引力；第二，确保公平原则。比如职工基本养老保险与城乡居民社会养老保险可双向转换，但不能同时享受，要有效避免制度待遇重复的问题；第三，经济效率原则，任何制度在建立、执行的过程中都会存在转制成本的高低问题，新农保与其它制度的衔接应以低成本取得高效益，避免制度间的规定冲突。

新农保制度顺应了社会发展和经济转型的需要，符合法治社会的公平精神和关怀理念，因此，包括政府、社会和农民的新农保参与者都要积极参与新农保制度的实施，以实现制度优越向效果优越的有效转换。

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虽然新农保制度还存在制度优化的空间，但必须予以肯定的是新农保制度试点实现了农民养老社会化之从无到有的跨越，未来的改革优化措施也必将会促使新农保制度更加完善。

五、结束语

在中国这样一个典型的农业国家，8亿多农民占了全国总人口的近65%，面临着农村人口老龄化、家庭规模加速小型化、土地保障功能日益弱化的新形势。农村老龄化高于城市，没有“削峰填谷”的余地。2000年人口普查显示，乡村年龄在65岁以上人口的比例达到8.1%，已经高于镇6.0%和城市6.7%的水平。原有农村养老保险模式已受到严峻挑战，能否妥善解决农村人口的养老问题便成为一个国家践行社会保障宗旨和总目标的具体体现。作为一项造福农民、造福社会的伟大工程，建设与完善我国农村养老保险制度将具有更为重要的意义和深远的影响。

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system thinking

Li Jinrui(School of Political Science and Law, Anyang Normal Univercity,Anyang,455002)Abstract: establishing the new social endowment insurance system for urban and rural residents to negate rural pension risk shall, eliminate the worries, the rural residents to maintain social stability, constructing the harmonious society, to urban and rural unification, speeding up China's urbanization and industrialization, and guaranteeing Chinese social and economic development, nice and fast development, has the extremely vital significance.New farming maintain a system with the social development and economic transformation, accord with the need to rule of law society's fair spirit and care, therefore, including government idea, social and farmers' new farming keeps participants to actively participate in the implementation of the new farming maintain a system, in order to realize the system to effect the superior superior effective conversion.Keywords: Social endowment insurance；Insurance premium；security ；New farming keeps；perfect

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