推进城乡一体化的体制机制思考5篇

第一篇：推进城乡一体化的体制机制思考

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推进城乡一体化的体制机制思考

作者：谭欣欣

来源：《机构与行政》2013年第05期

近年来，烟台市紧紧围绕城乡统筹一体化发展的总体战略，着眼“城乡互动、城乡共赢”，加大体制机制创新力度，走出一条“机制保障、城乡互动、共同进步”的新路子。工作中，重点探索了“五个机制”：

一是以城带乡机制。经过多年探索，烟台市初步形成了以富士康为代表的项目吸纳，以龙大为代表的强企带动，以南山集团、南王山谷君顶酒庄为代表的村企合一、村企融合，以福山区福新街道为代表的园区拉动等以工促农、以城带乡、城乡融合一体发展机制，较好地解决了农民增收、农村经济结构调整、农村劳动力转移，社会事业发展等诸多深层次问题，丰富了城乡一体化的内涵。

二是帮扶共建机制。2006年，烟台市启动“3+1”联手共建机制。即：县以上所有的机关事业单位、各类企业、小康村分别与一个村结对联手共建，城乡统筹发展联动共赢。“3+1”联手共建机制，把城市的各种积极因素调动起来，把机关在政策、人才和信息等方面的优势，把企业在市场营销、经营管理、技术资金等方面的优势，把小康村在发展思路、产业培植、班子建设等方面的优势挖掘发挥出来，实现了以工补农、以城带乡，推动城乡统筹发展。先后投入资金8.04亿元，完成村庄规划1510个，旧村改造655个，硬化绿化亮化村内街道2427公里，新建改建村内排污设施14652处，新建文化体育活动场所1372个，建设改造水利设施2919多处，帮扶贫困户19039户。

三是生态保护机制。在推进城乡一体化发展中，烟台市坚持把发展农村经济与保护生态环境有机结合起来，引导农民在发展经济中优化生态环境，在生态建设中培植新的经济优势，使农村逐步走上生态建设产业化、产业发展生态化的良性发展之路，构建起以生态与产业融合为特征的城乡一体化模式。2011年，烟台市出台《关于加强生态文明乡村建设的意见》，确立了到2020年领先全省5年完成生态文明乡村建设的目标，实施生态文明示范区（带）、生态建设重点项目和生态文明乡村创建三大任务同步推进，万水千山综合整治、万户千村改造建设、万顷千园产业升级、万紫千红文化塑造四大行动配套联动，全面推动生态文明乡村建设有序开展。栖霞市借助良好的生态环境，先后开发了国路夼、杏家庄、草格夼、前罗坡等一大批各具特色的生态旅游村。

四是产权改革机制。2011年，烟台市出台了《关于加快推进农村产权制度改革的意

见》，农村产权制度改革等任务全面铺开。农村集体经济组织产权制度改革正在稳步推进，芝罘区60%的城郊居民区完成集体资产股份制改革，蓬莱市城区22个试点村改居社区已完成资产评估、剥离，牟平区纳入改制规划的250多家农村集体经济组织全部完成改制任务，莱州市17个镇街农村集体经济组织产权制度改革全面展开，龙口市、招远市等县市区土地流转面积达到10%以上。农村集体林权制度主体改革全面完成，全市明晰产权面积699.1万亩，占集体

林地总面积的94.9%；登记发证13824宗地，319.05万亩。水利发展改革不断深入，全市符合改制的小型水利工程52050项，已完成改制的共有31194项，占应改制项目的60%；水域滩涂养殖发证登记扎实开展，养殖证发证率达到85%，牟平区、长岛县在全省沿海县市区率先启动新版养殖证发放工作。农村房屋所有权确权登记颁证全面推进，全市农村房屋颁证率已达80%以上，颁证覆盖率位于全省前列，牟平区、海阳市、莱阳市、莱山区、福山区颁证率均达到90%以上。农村土地综合整治进展顺利，福山、龙口、莱州、莱阳、招远、蓬莱6个土地综合整治项目，总规划30.9万亩，新增耕地2.56万亩，预算总资金8.87亿元，现已到位4.3亿元；城乡建设用地增减挂钩试点工作共上报项目区规模38265亩，周转指标27102亩。

五是激励补助机制。实行新农村建设资金奖励补助，激发农民参与积极性。充分发挥财政资金的导向和示范作用，以奖补为手段，带动社会资金增加投入，引导和鼓励农民投资投劳。市财政安排专项资金，县市区按比例配套，集中用于新农村综合环境整治。深入开展示范镇创建活动。在全市筛选10个重点镇、20个年度新农村建设示范镇，连续三年分别给予每镇每年100万元、40万元奖补资金，累计完成投资2.1亿元。实施“星级”示范村创建活动。

烟台市城乡一体化推进过程中，仍存在一些有待突破的问题和困难，亟需在下步的工作中加以解决。主要表现在四个方面：一是长效稳定投入不足。虽然“三农”投入每年都不同程度增长，但总体投入总量不足，与青岛、威海、济宁等地比较，无论增幅和总量，烟台都有不少差距。同时，“三农”投入资金虽逐年增加，但在农业科技创新、现代农业园区建设、生态农业发展等关键环节上投入仍显不足。二是土地经营流转困难。土地经营过于分散和农业发展水平较低，是当前“农业问题”的主要矛盾。随着现代农业发展，现行农村土地承包分散经营越来越难以适应科技化、机械化、水利化发展水平，制约了现代农业发展。目前，全市土地承包涉及136.4万户，土地承包面积606万亩，人均不足1.3亩；流转土地48万亩，占承包土地的8%，涉及农户16万户，占承包户的11.7%，而苏州、无锡等地区土地流转比例已经达到40%。全市现代农业园区数量少、规模小，在现有生产力水平下，导致劳动生产率和产出效益过低。三是农民参与积极性不高。部分村级自治组织中农民处于涣散状态，存在凝聚度不高、号召力不强、参与村级事务积极性不大等现象。四是科技支撑力度不够。目前，全市现有乡村劳动力中，高中以下文化程度的180万人，比重达69%。这几年农村劳动力40岁以下、具有较高文化素质的中青年劳动力大部分都已经转移到了二、三产业，真正留守在第一产业的劳动力已年龄老化，技能下降。调查分析，全市从事第一产业高中以上文化程度的劳动力仅占15%，年龄40岁以上的劳动力占75%，其中妇女劳动力占66%，农业劳动生产率不足二产的1/7，不到三产的1/3，在一定程度上影响了农业现代化发展进程，影响了农民增收和经济社会正常发展。尽管各国、各地区工业化模式不尽相同，“三农”问题的表现形式、基本特征和应对措施也有很大区别，但世界多数国家和地区的发展经验表明，在工业化进程中不失时机地统筹城乡社会经济的协调发展，以此缩小工农收入差异，解决“三农”问题，完成结构转变，是带有普遍性的发展规律。其中的一些成功经验和做法，对我们统筹城乡经济社会发展不无启示和借鉴作用。

一是着眼于优化公共服务，创新财政支农投入机制。市场经济条件下，农业的弱质性和它在国民经济中的重要地位，客观上要求政府加大财政对农业的投资力度，增强农业在市场经济中的竞争能力。财政支持是各国政府调控和保护农业的重要手段，是农业保护和支持政策的核心内容。在发达国家农民的收入中，有三分之一来自政府补贴，美国政府的农产品价格补贴占农场主纯收入的10%-30%，日本对农田基本建设项目的补贴占投资总额的90%，英国占

50%。与发达国家相比，我国政府受财力的限制，支持三农的资金总量仍然十分不足。当前，如何从质和量两个方面来解决增强支农财力的可增长性、可持续性问题，值得认真研究。一方面，要健全财政支农投入机制，调整财政支出、固定资产投资、信贷投放结构，保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度。要大幅度增加政府对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，增加对农村公益性建设项目的投入。另一方面，要拓宽农业投入来源渠道，整合投资项目，加强投资监管，提高资金使用效益。总结推广广东、浙江、江苏等省做法，吸引民间资本参与农业投入，鼓励民间资本参股甚至控股，或者发行项目债券，拓宽融资渠道，加强基础设施建设，为城乡一体化发展提供高质量载体。

二是着眼于破解资金瓶颈，创新涉农金融支农机制。我国长期实行的是农业支持工业、农村支援城市的金融政策，金融政策向工业和城市倾斜，农村金融机构为农业和农村提供的贷款服务微乎其微。据统计，农村资金每年以6000亿元规模被金融抽出，流入城市。不改变农村资金短缺状况就难以实现统筹城乡发展。要创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。要加大对农村金融政策支持力度，拓宽融资渠道，综合运用财税杠杆和货币政策工具，定向实行税收减免和费用补贴，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。要坚持农业银行为农服务的方向，强化职能、落实责任，稳定和发展农村服务网络。要发展农村保险事业，健全政策性农业保险制度，加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制。

三是着眼于激发发展活力，创新土地承包经营流转机制。土地流转是农业产业化、乡村城市化的催生剂。从世界范围看，土地使用权的强化已成为一种发展趋势，许多国家将关注的焦点从土地的归属转移到土地资源的使用效率与土地收益的公平分配上来，大力推动土地流转。日本1980年颁布了《土地利用增进法》，鼓励农户出租、出卖或放弃土地，对于放弃农业和卖掉土地的农户，一次性给予62万日元的退耕补贴。德国政府鼓励土地合并经营，允许土地自由买卖和出租，凡土地出租超过12年的，每公顷租地可获500马克奖金。法国20世纪70年代初设立“非退休金的补助金”，鼓励到退休年龄的农场主退出土地，给年龄在55岁以上的农民一次性发放“离农终身补贴”。英国1967年修订《农业法》，鼓励自营农场向大型化、规模化与商业化发展，对合并小农场政府提供所需费用的50%。借鉴发达国家的先进经验，我们可积极推进四个方面的改革。一要进一步深化农村的土地产权制度改革，明晰土地产权和土地流转条件，用政策法律保障土地流转。二要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。三要建立健全市县乡村四级流转信息服务体系，即县建立土地流转服务中心，乡镇建立土地流转交易中心，村设立土地流转信息员。四

要探索土地的种植经营权市场化模式，强化政府引导农民适度规模经营的作用，鼓励城镇或当地资本组成“龙头企业”，建立“土地银行”。

四是着眼于增强农民积极性，创新农民主体作用发挥机制。农民是农村的主人，农民的积极性、主动性、创造性是城乡经济社会一体化持续发展的动力源泉。充分发挥农民的主体作用是国外新农村建设的成功经验。被欧盟当作现代化农村建设标本的德国巴伐利亚州，一条成功经验就是依靠村民的积极参与进行乡村变革。韩国的新村运动，以农民为建设主体，政府注入资金，激发民间力量充分参与，农民通过亲身实践，发挥个人和集体智慧，民主讨论，通力合作，进一步激发了参与建设的热情。总结这些好的做法，可从四个方面着手，发挥农民的主体作用。一要尊重农民的主体地位。充分了解农民最关心的是什么，农民的利益有哪些，坚持以农民为本，从本地实际出发，满足农民切实需要，解决农民实际困难。农村基层干部思想观念上要实现从“为民作主”到“由民作主”的转变，在贯彻落实政策时，把最广大人民利益放在首位；工作方式上实现由“命令式”向“协商式”转变，通过建立农民意愿表达机制，加强政府与农民的沟通，多征求农民的意见和建议，并充分重视和吸纳农民的意见和建议；政府职能上实现由“管制型政府”向“服务型政府”转变，真正把农民“拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、满意不满意”作为衡量工作成效的重要标准。二要激发农民的主观能动性。通过农民喜闻乐见的宣传形式，让农民深刻感受到，他们既是财富的创造者，又是财富的分享者。要充分相信农民，依靠农民，尊重农民的首创精神。允许农民大胆探索、大胆实践，凡是法律没有明令禁止的，都允许农民去试、去干、去闯，并及时总结和推广他们创造的新鲜经验。三要提高农民的科学文化素质。要加大对农村的投入，在保证九年制义务教育的同时，通过发展农村现代远程教育，延长农民受教育的时间；广泛开展农民培训。以实施新型农民科技培训、农村劳动力转移工程培训、农民创业培训为重点，开展多专业、多层次、多形式的农民培训。科技培训要突出区域和产业特色，重点培训一批农民辅导员，带动培训一批科技示范户。转移培训要根据需求，重点搞好各种职业技能培训和法规、维权、安全生产等引导性培训，加快农村劳动力向二、三产业和城镇转移的进程。创业培训以创业理念、创业政策、经营管理、市场营销等为主要培训内容，培养一批能够带领农民增收致富的农村创业人才。四要加强农民的组织建设。加强农民组织建设，就是要把农民组织起来，自主管理、自我服务。农民组织化程度越高，自身利益诉求的能力越强，自我发展能力、化解矛盾的能力也越强。村民自治和农民合作经济组织是把农民有效组织起来的两个重要载体。在当前我国村民自治体制不健全的情况下，要按照“民主管理”的要求，进一步完善村民自治制度，在干部选举、重大决策、村务公开等方面，充分发挥农民群众的作用，让农民在村务管理中充分享有知情权、参与权、监督权、受益权，形成村务大事村民知情，村务决策村民讨论，村务管理村民参与，村务工作村民监督的良性机制。加强农民合作经济组织建设，政府需对农民参加专业合作经济组织的积极性加以正确引导，并规范农民专业合作经济组织的运行。可借鉴美国农村合作社的立法经验，政府需尽快建立、完善农民专业合作社的相关政策法规，以使农村合作经济组织能够在实现小农户与大市场的对接、推进农业产业化经营、提高农产品市场竞争力、促进农民增收等方面发挥更大作用。□作者单位：中共烟台市委党校 E：YWJ

关键词：对策体制机制城乡一体化

第二篇：如何健全城乡发展一体化体制机制

如何健全城乡发展一体化体制机制？ ——九谈深入学习贯彻十八届三中全会精神

《光明日报》（2013年12月09日

01 版）

十八届三中全会提出，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。这是对城乡一体化发展体制机制作出的顶层设计，为当前和今后一个时期推进城乡发展一体化确立了指导思想和行动指南。构建新型农业经营体系，建立健全城乡一体化产业格局

城乡发展一体化，首先要推进产业布局一体化，创新农业经营体制，提升农业对城乡发展一体化的支撑能力，促进城乡各个产业互动发展，实现农业现代化和新型工业化、信息化、城镇化同步发展。

改革开放后我国确立了统分结合、双层经营的农业基本经营体制，农业生产成就举世瞩目。进入新世纪，强农惠农富农政策连续出台，我国粮食产量实现了“十连增”，农民收入增长实现了“十连快”。

但是我们也要看到，随着农业不断发展，农村人多地少矛盾加剧，农业发展方式粗放、农业比较效益偏低、农村劳动力大量流动、村庄空心化、人口老龄化、基础设施不完善等问题凸显。特别是生产经营组织化程度不高，一家一户经营难以采用先进科学技术、难以吸纳现代生产要素，影响了农业生产效益和种地农民收入。因此，推进农业经营方式创新，构建新型农业经营体系势在必行。

十八届三中全会提出，坚持家庭经营在农业发展中的基础地位，尊重和保障农户生产经营的主体地位，同时强调培育壮大新型农业生产经营组织，实现家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营共同发展，充分激发农业生产潜能，并对农业生产经营体制创新提出了新的改革思路。

在农村土地经营管理上，要求坚持土地产权集体所有，发展壮大集体经济。要求坚持稳定土地承包关系并保持长久不变，依法维护农民土地承包经营权，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。要求坚持按照依法自愿有偿原则，有序流转土地承包经营权，允许农民以承包地经营权入股发展农业产业化经营，强调承包经营权流转市场化，鼓励承包土地在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式的规模经营。这些决策，明确了土地产权、承包权和使用权分离的界限，澄清了人们对土地权益的模糊认识，有利于克服土地产权虚化的弊端，有利于保障农民土地承包经营的权利，有利于提高土地适度规模经营的效益。

在农业经营方式上，一是鼓励发展合作经济，扶持规模化、专业化、现代化经营。在加大政策扶持力度的同时，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。这就为新型合作经济组织发展提供了更为有利的政策环境。农民合作社作为农村集体经济的新型实体，可以抓住机遇、培育经营活力、增强发展能力、壮大经济实力。二是鼓励工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。这表明支持工商资本进入现代农业，但同时要求工商资本与农户建立紧密的利益联结机制，积极创建现代农业示范基地，大力培育农产品品牌，促进农业产业集群发展，努力提高现代农业的规模化、专业化、标准化、集约化经营水平。

赋予农民更多财产权利，建立健全城乡一体化利益格局

城乡发展一体化，核心是城乡主体权利，构建全体居民共享发展成果的体制机制，形成造福百姓、富裕农民的利益格局。重点是拓展农民增收渠道，增加农民收入来源，尽快扭转城乡居民收入差距越拉越大的局面。

改革开放后，随着家庭承包经营制度的推行、农产品流通体制的改革、乡镇企业和个体私营经济的发展、农村劳动力大规模跨地区跨行业的转移就业，城乡二元体制逐步被打破。新世纪以来，取消农业税、实行农业补贴政策、推进新农村建设，使工农城乡逐步走向协调发展。

但是，由于多方面因素的影响，农民进城就业空间狭窄，收入难以稳定；农业生产资源束缚趋紧，自然灾害和市场风险频发，增收难度加大；农民的转移性收入增长缓慢，财产性收入增长乏力，一直是农民增收的薄弱环节。总体上看，农民人均纯收入增长幅度近年来高于城市居民，但从绝对数看，农村和城市居民人均收入差距拉大。目前，部分进城农民的身份尚未得到确认，不能充分享受城市的住房、医疗、子女教育等公共服务。

如何让广大农民分享现代化发展成果？十八届三中全会不仅强调健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制，让农民增加种地收入，而且强调赋予农民更多财产性权利，明确提出“两个保障”：一是保障农民集体经济组织成员权利。要求积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及继承的权利，分享集体资源和经营性资产的收益。二是保障农民宅基地用益物权。要求通过试点，改革完善宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保和转让。同时，明确提出允许进城农民自愿有偿退出承包地和宅基地，增加农民的财产性收入。还提出深化农村产权制度改革，建立农村产权流转交易市场，开展农村集体建设用地使用权、土地承包经营权、集体资产产权、林权、股权等各种产权公开、公正流转交易，促进农业农村资源资本化，让农民增加财产性收入。这些规定不仅从体制机制上提出了增加农民财产性收入的途径，而且从工作部署上提出了有操作性的具体措施，拓宽了农民增加收入的渠道，有助于农民和城市居民一样共享发展成果。

推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，建立健全城乡一体化基础设施和公共服务体系

城乡发展一体化，重点是城乡基础设施和公共服务一体化。在二元体制下，城市发展具有明显的比较优势。十六大以来，随着统筹城乡发展、推进新农村建设，农村基础设施和公共服务建设不断加强，全民义务教育制度基本落实，新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险实现制度全覆盖，城乡统一的社会保障体系初步建立。但由于历史欠账较多，农村基础设施建设总体滞后，城乡公共服务不均等，农村发展资源短缺、动力不足。这已成为制约城乡统筹发展和农村可持续发展的瓶颈。

十八届三中全会强调建立健全统筹城乡基础设施和公共服务建设的体制机制，引导更多的现代生产要素流向农村，促进公共资源配置向农村倾斜，统筹城乡基础设施建设，推进城乡基本公共服务均等化。一方面要求维护农民生产要素权利，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。另一方面鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。

按照十八届三中全会要求，要加快建立土地、资金和人才资源城乡平等交换机制和补偿机制。在土地方面，切实建立和完善城乡统一的建设用地市场，进一步改革征地制度，调整土地出让收益分配关系，提高对农民的征地补偿标准和用于农业基础设施建设的投入比重，保护农民土地权益。在资金方面，既要加大财政投入和政策性金融投入力度，又要发展新型农村金融组织，创新金融产品，同时要引导企业和社会投入农村基础设施和公共事业建设。在劳动力流动方面，要加快形成城乡统一的劳动力市场，推进城乡劳动力同工同酬同保障，逐步实现同城同待遇。此外，要建立以城带乡联动机制，推动城市优质资源向农村延伸，构建统筹城乡的基础设施建设体系。加快农村社会事业发展，健全农村基本公共服务制度框架，逐步提高农村基本公共服务的标准和保障水平，形成城乡基本公共服务一体化。

完善城镇化健康发展体制机制，建立健全城乡一体化建设和管理体系

城乡发展一体化，关键是城乡建设和管理一体化。十八届三中全会提出要走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展，产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进；优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。

改革开放35年来，我国城镇化步伐不断加快，城镇化率已经超过53%，但城镇化水平与世界发达国家相比还有一定差距，城镇化发展中存在一些误区和隐患。如有的地方土地城市化快于人口城市化；有的地方不考虑资源环境承载能力，搞城市化“大跃进”；有的地方农民“被城市化”，没有真正享受城市居民的权利。我们既要看到城镇化的巨大潜力和美好前景，积极稳妥推进新型城镇化，正视和化解“城市病”，又要从国情出发，看到我国农村大量人口要进城，但不可能都进城，更不可能都进大城市，必须在城镇化过程中同步推进新农村建设。

党的十八届三中全会提出，推进城市建设管理创新，要求建立透明的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓展城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施建设和运营；并要求完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。这个重大决策提出了城市建设投融资体制改革的新思路，也提出了城镇管理体制改革的新路径，打破了制约城镇化建设的投资瓶颈，破解了城镇行政管理体制改革的难题。

全会还决定推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。要求创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。同时要求推进城镇基本公共服务实现常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，把在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。这个重要决策提出了户籍制度改革和实现公共服务均等化的具体路径，破解了农民进城遇到的两个最大难题，既提出了很高的改革目标，也体现出改革思路的科学性、可行性。

一个拥有13亿人口的大国实现城乡一体化，是人类社会发展史上的伟大壮举，也是长期艰巨的历史任务。认真贯彻落实党的十八届三中全会精神，将有助于我们加快推进城乡发展一体化，促进全面小康社会建设和社会主义现代化。（中央党校中国特色社会主义理论体系研究中心执笔：曾业松

第三篇：健全城乡发展一体化体制机制2015秋讲解

健全城乡发展一体化体制机制

贺玉华

教学目的要求：通过本课题教学，理解健全城乡发展一体化体制机制的实质与内涵，认识当前存在的问题，并探讨健全城乡发展一体化体制机制的策略。

教学重点难点：理解实质与内涵，探讨策略。教学方法：讲授式，案例式，互动式

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出健全城乡发展一体化体制机制。强调城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。这是对城乡一体化发展体制机制作出的顶层设计，为当前和今后一个时期推进城乡发展一体化确立了指导思想和行动指南。

一、实质与内涵：实现城乡发展一体化的理论探究

城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。这已是当前的共识。新中国成立以来，中国的城乡发展具有典型的二元结构特征。尽管改革开放推动了中国经济与社会的快速发展，但城乡二元结构难题并未破解，城乡差距并未缩小，城乡发展一体化格局并未形成。

首先，我们来认识一下城乡二元结构的本质及在中国的特殊表现。

（一）城乡二元结构的本质及在中国的特殊表现

1、城乡二元结构的本质

城乡二元结构的形成和转化是世界各国发展的必经阶段。目前，发达市场经济国家和地区已经基本实现了城乡二元经济结构转化，而发展中国家和地区则大多处于二元经济结构的转化过程之中。

城乡二元结构的形成与自然经济和市场经济的发展有着密切的关系，现在我们就来了解一下自然经济与市场经济的差异。

★自然经济与市场经济的差异

自然经济是以手工生产力为基础、以单家独户占有生产资料为特征的经济形式，它具有生产要素的分散性、生产目的的自给性、再生产过程的自我完成性、对外经济联系的封闭性等特征。自然经济排斥社会分工、市场交换和要素集聚，因而只能适应于生产力水平较低和社会分工不发达的传统社会。

市场经济是以市场为导向的经济形式，即一切经济活动都要通过“市场”这一中间环节才能运行的经济形式，它具有集聚性、竞争性、平等性、开放性等特征。在市场经济条件下，社会的生产、分配、交换、消费等经济活动都必须通过市场这个中介的联结才能进行，因而它是与社会化大生产和现代产业相适应的一种经济形式。

★市场经济发展与城乡关系演进

马克思恩格斯认为，在人类发展历史的长河中，城市与乡村要经历三个辩证发展的阶段：城乡依存；城乡分离和对立；城乡融合，也就是通过新技术的应用，逐步地消灭城乡差别，带来城市与乡村同等的生活条件，实现城乡发展一体化。马恩关于城乡统筹融合的思想，不仅指明了城乡之间从分离、对立走向融合的历史根据和客观条件，而且还探讨了推动城乡发展一体化的主要路径，是推动城乡发展一体化的重要理论基石。

现在，我们来分析市场经济的发展与城乡关系的演进的这三个发展阶段。

自然经济(原始市场经济)——城乡依存。在要素分散、自给自足的自然经济时期，传统农业是经济结构的主体，农村是人类生活居住的主要载体，城镇化总体呈现为一种低水平扩张的相对稳定状态，城乡之间互相依存。

古典市场经济——城乡分离。在社会化大生产兴起之后的古典市场经济时期，机器大工业取代农业而成为经济结构中的主导产业，工业化的迅猛发展大大加快了城镇化进程，这一方面使“很大一部分居民脱离了农村生活的愚昧状态”，另一方面也使“农村屈服于城市的统治”，从而出现了严重的城乡分离和对立问题。

现代市场经济——城乡融合。在生产要素高度集聚、生产力高度发达的现代市场经济时期，工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展，现代产业成为经济结构的主体，城乡之间互为资源、互为市场、互相服务、功能互补，从而基本实现了城乡发展一体化。

因此，我们认为，城乡二元结构的本质是自然经济与市场经济这两种经济形式的并存和对立，在由自然经济向市场经济、传统产业向现代产业发展的过程中产生了城乡二元结构问题。

2、中国城乡二元结构的特殊性

从市场经济的发展来看，西方发达国家大多经历了由原始市场经济到古典市场经济再到现代市场经济这样一个逐步深入的发展过程，在由古典市场经济向现代市场经济演进的过程中，城乡二元结构随之自生转化。但中国的市场经济发展有其特殊性，具体来说，中国市场经济发展的特殊性表现在以下三个方面：

第一，从发展历程来看，中国未能完整经历古典市场经济阶段。中国具有悠久的自然经济发展历史，在自然经济占主导地位的中国传统农业社会，原始市场经济缓慢向前发展，并且已经出现了向古典市场经济转化的萌芽。但在清末鸦片战争之后，近代西方市场经济的冲击阻断了中国市场经济的自生发展道路，同时催生中国出现了由广大自然经济部门和少数市场经济部门所组成的城乡二元经济结构。新中国成立之后，中国通过计划经济体制实施重工业优先发展的赶超型经济战略，阻断了市场经济发展进程。因此，中国未能完整经历古典市场经济的熏陶，这导致中国的市场经济发展存在“先天不足”。

第二，从发展方式来看，中国的市场化改革存在政策扭曲。与西方发达国家市场经济发展的自发演进方式不同，中国的市场化改革带有鲜明的政府主导型特征，因而存在诸多政策扭曲，这是中国市场经济发展的“后天缺陷”之一。改革开放以来，中国的市场化转型与经济增长同步进行。为在尽可能短的时期内实现经济崛起，中国实行了经济分权与政治集权相结合的政府治理结构，地方政府拥有管理辖区事务的财权和事权，中央政府则拥有考核、任命地方官员的绝对权力。为调动地方政府发展经济的积极性，中央对地方官员实行以GDP增长为核心的政绩考核制度。在晋升激励下，地方官员展开了为增长而竞争的“晋升锦标赛”，这在推动中国经济腾飞和市场化转型的同时，也造成了生产要素和社会资源配臵的政策扭曲，从而阻碍了市场机制作用的发挥。

第三，从发展深度来看，中国的市场化进程具有明显的城乡差异。我国经济体制改革从最紧迫、最容易解决的农村改革入手，在解决吃饭问题和总结成功经验之后，进而将改革以磅礴之势推向城市领域。此后，市场经济体制改革的重心一直围绕城市部门展开，这使得城市部门的市场化进程领先于农村部门，从而加剧了中国的城乡二元结构。随着市场化改革的不断深入，城镇已发展起现代工业和现代服务业，市场体系较为健全，市场机制在生产要素和社会资源配臵中发挥基础性作用；而在农村部门，由于传统农业长期难以得到根本改造，导致农村仍然在很多方面具有自然经济色彩，生产要素难以获得有效集聚。中国市场化进程的城乡差异阻碍了城乡二元结构转化，这同时也是中国市场经济发展的“后天缺陷”之一。

以上三个因素，导致了中国的城乡二元结构较之西方国家更为严重和复杂。

因此，我们认为，中国在经济、社会、政治、文化等四个层面都存在城乡二元结构，是“四重”二元结构。也就是说，中国既有发展中国家工业化进程中所形成的具有一般性的二元经济结构，又有受中国市场经济发展路径影响所形成的具有特殊性的二元社会结构、二元政治结构和二元文化结构。中国的城乡“四重”二元结构相互交织、彼此强化，导致城乡之间存在严重分割与对立，对农业、农村和农民造成了漫长而深重的消极影响。

（二）城乡发展一体化的实质与内涵

专家认为，中国的城乡差距源于城镇与农村市场化进程的差异。市场经济是要素集聚经济和规模经济，由于农村的市场化程度低于城镇，导致农村生产要素处于分散状态，这就抑制了农村经济社会发展，造成了城乡二元结构。城乡二元结构向一元化转变的过程就是市场经济取代自然经济的过程。因此，城乡发展一体化的实质就是城乡市场经济发展一体化。

中国城乡二元结构的严重性和复杂性，决定了城乡发展一体化具有丰富的内涵。

城乡发展一体化是指在完善社会主义市场经济体制过程中，通过在城镇和农村大力发展现代市场经济，依托城乡生产要素集聚和发展成果共享机制，打破城乡之间的分割对立状态，从经济、社会、政治、文化等层面推进城乡融合发展，促进农业现代化、农村城镇化和农民市民化，实现城镇与农村在空间布局上的优化、要素流通上的顺畅、资源配臵上的均衡、居民权利上的平等、功能特色上的互补，最终实现城乡一体化发展。

由此可见，城乡发展一体化是一种以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型城乡关系，其实质是通过城乡市场经济发展一体化使城乡之间互为资源、互为市场、互相服务、功能互补，在城乡互动发展中逐步缩小城乡差距，因而需要一个较为长期的发展过程。

从具体内容来看，由经济、社会、政治、文化等四个层面的城乡二元结构出发，我们认为城乡发展一体化至少应包含以下四层内容：

一是城乡经济一体化，即破除城乡分割的经济体制，实现生产要素在城乡之间的自由流动与优化配臵，大力发展现代农业、农村工业和服务业，提高农民收入水平。

二是城乡社会一体化，即破除城乡分割的社会体制，实现基本公共服务和公共资源在城乡之间均衡配臵，不断缩小城乡居民在享受公共服务上的差距，使城乡居民共享现代化成果。

三是城乡政治一体化，即通过改革户籍制度消除城乡居民身份差异，赋予城乡居民在政策制定和社会管理中的同等权利，从机制层面消除城乡分割政策的形成基础。

四是城乡文化一体化，即逐步改变农民落后的生活方式，并在城市化进程中留住农村的人文关怀，推动城市文化与小农文化之间的融合，形成中国特色的新型城乡文化。

只有在经济、社会、政治、文化等四个层面都实现城乡一体化，才能真正形成城乡发展一体化新格局。

二、问题与困扰：推进城乡发展一体化的环境分析

长期以来，中国的城镇化曾受制于人和土地的“城乡二元化结构”影响。并由此产生了城乡贫富分化过大、工农业“剪刀差”明显以及社会冲突加剧等诸多社会问题。

互动环节

（一）问题：当前，我国城乡存在哪些方面的差别？方法：每人说出一种差别，但不能重复前面的。

（一）城乡体制机制未成一体化

1、城乡二元体制仍然存在。在今年8月以前户籍等制度大都实行“城乡有别”，属于城乡二元体制。（7月30日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》）。户口在性质上分为农业户口和非农业户口，农民被登记为农业户口，城镇居民被登记为非农业户口，农业户口不能自由转换为非农业户口。在这种二元户籍制度下，大量进城务工农民，虽然已经不再从事农业，大部分时间也不在农村居住，但并不能真正获得市民身份，无法在城市安家落户和融入城市，无法在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房等公共服务领域享受同城镇居民相同的待遇，合法权益不能得到充分保护。据国家统计局调查，2013年单位或雇主为务工农民缴纳保险比例为：养老保险14.3%、工伤保险24%、医疗保险16.9%、失业保险8.4%、生育保险6.1%。可见，还有大数的务工农民没有这些保险。

“父女结婚”极端个案直击户籍制度短板

成都市成华区的林丽(化名)想把父亲的户口从老家迁到成都，再办理成都的社保；由于父母二人并未达到老人投靠子女入户的条件，林丽做出了一个荒唐的决定：与自己的亲生父亲登记结婚！然而，在民政局拿到结婚证的她却并未如愿，按规定，他的父亲还是不能取得成都户口，也无法购买成都的社保。（2015年2月16日《南国早报》）

当事人为给父亲办户口，一时糊涂，出此下策；民政局工作人员在没有判定结婚登记证的真实身份和是否具有禁止结婚的近亲属关系的情况下，糊涂的对当事人双方进行了婚姻登记，这才衍生出了今天这场“父女结婚”之闹剧。或许许多网友认为“父女结婚”践踏了道德底线和人伦纲常，但我认为，一纸荒唐婚书将中国城乡户籍制度的弊端暴露无遗。公民买房、工作、医保、社保全和户籍捆绑在一起，全都因城乡和地域而异。一系列的不公，倒逼着部分困苦百姓做出诸如骗保、“父女结婚”等专政策空子的“羞愧”之事。

国务院日前印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》。意见指出，建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，也就是说中国将逐渐打破二元户籍制度。

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议关于进一步推进户籍制度改革的要求，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，现提出以下意见。

一、总体要求

(一)指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，适应推进新型城镇化需要，进一步推进户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策。统筹推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展。统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化。(二)基本原则。

——坚持积极稳妥、规范有序。立足基本国情，积极稳妥推进，优先解决存量，有序引导增量，合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择。

——坚持以人为本、尊重群众意愿。尊重城乡居民自主定居意愿，依法保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，不得采取强迫做法办理落户。

——坚持因地制宜、区别对待。充分考虑当地经济社会发展水平、城市综合承载能力和提供基本公共服务的能力，实施差别化落户政策。

——坚持统筹配套、提供基本保障。统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面。

(三)发展目标。进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

二、进一步调整户口迁移政策

(四)全面放开建制镇和小城市落户限制。在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇有合法稳定住所(含租赁)的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。

(五)有序放开中等城市落户限制。在城区人口50万至100万的城市合法稳定就业并有合法稳定住所(含租赁)，同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。城市综合承载能力压力小的地方，可以参照建制镇和小城市标准，全面放开落户限制;城市综合承载能力压力大的地方，可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所(含租赁)的范围、条件等作出具体规定，但对合法稳定住所(含租赁)不得设臵住房面积、金额等要求，对参加城镇社会保险年限的要求不得超过3年。

(六)合理确定大城市落户条件。在城区人口100万至300万的城市合法稳定就业达到一定年限并有合法稳定住所(含租赁)，同时按照国家规定参加城镇社会保险达到一定年限的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。城区人口300万至500万的城市，要适度控制落户规模和节奏，可以对合法稳定就业的范围、年限和合法稳定住所(含租赁)的范围、条件等作出较严格的规定，也可结合本地实际，建立积分落户制度。大城市对参加城镇社会保险年限的要求不得超过5年。

(七)严格控制特大城市人口规模。改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设臵积分分值。按照总量控制、公开透明、有序办理、公平公正的原则，达到规定分值的流动人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在当地申请登记常住户口。

(八)有效解决户口迁移中的重点问题。认真落实优先解决存量的要求，重点解决进城时间长、就业能力强、可以适应城镇产业转型升级和市场竞争环境的人员落户问题。不断提高高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学回国人员等常住人口的城镇落户率。

2、城乡管理不对称。从部门设臵来看，目前城镇化归建委管，新农村建设由其领导小组及办公室全面落实。给人感觉两件事、两个部门分头管理，造成城镇化与新农村建设各自为政，互不相干。当前，城乡管理存在以下三个突出问题：重城区，轻集镇；重城镇，轻新农村建设；重硬件建设，轻视农民就业和公共服务。青壮年农民纷纷到粤江浙沪一带打工，过年才可能回家一次。如此情况，城镇如何发展，新农村又怎样建设？

（二）城乡产业发展尚未一体化

1、产业布局不合理。由于产业布局的不合理而导致不同区域之间的经济发展水平不均衡。一方面是一些产业在城市盲目发展，另一方面是农村的产业发展相当落后，目前仍有两、三亿农民外出打工。乡镇产业支撑力不强，吸纳就业不足。大量的实践证明，没有产业作支撑，城镇是难以“化”起来的。

2、产业结构性问题突出。随着城市的软、硬件设施条件不断完善，对以工业为主导的现代产业的聚集作用不断在提升，而广大农村的非农产业发展滞后。我们来看我们湖南省的产业结构，2012 年 124 个县市区中有 46%的县市区第一产业增加值占地区生产总值 20%以上，其中 11.3%的县市区还在30%以上，且从整体上看，农村缺乏具有活力的主导产业，农产品市场竞争力不强，农业经济增长乏力。

（三）城乡居民收入消费差距大

2012 年，全国城乡居民收入比值为3.22，相对于2011 年的3.13，城乡差距似乎还在扩大。以社会福利为主的转移性收入，城乡之间相差极大：2012 年城镇居民转移性收入是农村居民的近10 倍，后者仅687元左右。不同养老保险制度的养老金最低200元，最高1万元，相差50 倍。我们来看一个对照表，2007 年湖南城镇居民可支配收入与农民人均纯收入的绝对差距为8389.34 元，到 2012 年这一绝对差距扩大到 12276.99 元，增长 46.3%。全省各地城乡收入分配差距不一，2012 年全省有5个市州的城乡居民收入比超出3∶1，其中娄底市达到4.28∶1。

（四）城乡公共服务还没一体化

我们知道，我国投资与消费各占50%。政府投资占比上升，制约了公共产品的发展。农村居民消费倾向占比低，消费意愿不高，消费水平明显偏低，都是源于城乡公共产品配臵不均衡。最为突出的是，农村基础设施建设标准较低，公共服务事业发展滞后，尤其是城乡教育、卫生差距悬殊。2012 年湖南农村中小学公用经费生均标准小学为 500元、中学为 700元，而城镇小学与中学分别超出农村 1 倍、2 倍以上，且优势教师资源向城镇集中，农村教师队伍严重“缺血”。城乡基本医疗服务水平差距也十分明显，2012 年湖南城市每千人口有卫生技术人员8人、执业（助理）医师 2.9人、注册护士3.7人，而农村分别只有3人、1.3人、0.9人。

三、路径与策略：健全城乡发展一体化体制机制方略设计我们已经知道，城乡二元结构的本质是市场经济与自然经济这两种经济形式的并存与对立，城乡发展一体化的过程就是城乡市场经济发展一体化的过程。从这一思路出发，我们认为中国实现城乡一体化的根本路径是大力发展市场经济，从而在农村以市场经济替代自然经济，实现城乡市场经济发展一体化。世界银行(2009)认为，城乡生产要素集聚和生活水平的趋同可以兼得，其关键在于提供无空间差别的基本公共服务，加强城乡之间的互动。因此，具体路径应以集中农村生产要素、发展农村现代产业、推进农村城镇化为“支点”，加快城乡发展一体化进程。

互动环节

（二）问题：城乡发展一体化，要健全哪些体制机制？方法：分组讨论，每组推荐一人发言。

现在我们来探讨一下要实现城乡发展一体化，要健全哪些体制机制。

（一）构建新型农业经营体系，建立健全城乡一体化产业格局城乡发展一体化，首先要推进产业布局一体化，创新农业经营体制，提升农业对城乡发展一体化的支撑能力，促进城乡各个产业互动发展，实现农业现代化和新型工业化、信息化、城镇化同步发展。

政策传真

（一）：

十八届三中全会提出，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。

在农业经营方式上

第一，鼓励发展合作经济，扶持规模化、专业化、现代化经营。在加大政策扶持力度的同时，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。这就为新型合作经济组织发展提供了更为有利的政策环境。农民合作社作为农村集体经济的新型实体，可以抓住机遇、培育经营活力、增强发展能力、壮大经济实力。第二，鼓励工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。这表明支持工商资本进入现代农业，但同时要求工商资本与农户建立紧密的利益联结机制，积极创建现代农业示范基地，大力培育农产品品牌，促进农业产业集群发展，努力提高现代农业的规模化、专业化、标准化、集约化经营水平。国内实践

（一）：苏南模式

苏南是指长江三角洲的苏州、无锡、常州。苏南模式是以乡镇企业为突破点的城乡产业协调互动、农业农村现代化发展模式。改革开放以来，这里是全国经济发展最快、最活跃的地区之一。尤其是苏南的乡镇企业，已成为苏南经济的支柱。乡镇企业的不断发展壮大，使苏南可以采取以工补农、以工建农的措施，来协调工农关系，稳定农业生产。他们在全区建立了优质、高效的农业生产基地，推动了农业机械化、良种化、水利化和服务社会化，保证了一、二、三产业的协调发展。农村经济的发展，打破了传统的二元结构，引起了农村经济社会结构的深刻变化。一大批小城镇脱颖而出，成为联结城乡的枢纽，改善了农民的生产、生活条件和质量，加快了农村产业结构的优化和城市化进程。

（二）赋予农民更多财产权利，建立健全城乡一体化利益格局城乡发展一体化，核心是城乡主体权利，构建全体居民共享发展成果的体制机制，形成造福百姓、富裕农民的利益格局。重点是拓展农民增收渠道，增加农民收入来源，尽快扭转城乡居民收入差距越拉越大的局面。

目前，总体上看，农民人均纯收入增长幅度近年来高于城市居民，但从绝对数看，农村和城市居民人均收入差距拉大。目前，部分进城农民的身份尚未得到确认，不能充分享受城市的住房、医疗、子女教育等公共服务。

如何让广大农民分享现代化发展成果？政策传真

（二）：

十八届三中全会提出，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

这里不仅强调健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制，让农民增加种地收入，而且强调赋予农民更多财产性权利，明确提出“两个保障”。不仅从体制机制上提出了增加农民财产性收入的途径，而且从工作部署上提出了有操作性的具体措施，拓宽了农民增加收入的渠道，有助于农民和城市居民一样共享发展成果。

国内实践

（二）：嘉兴模式

嘉兴在统筹城乡发展方面较早进行了探索和实践，较早实施“宅基地换住房、承包地换养老保险”、“户籍制度城乡一体化”等改革，是浙江城乡一体化的先行地。主要围绕规划布局、产业分工、服务功能、劳动就业保障、社会进步等方面推进一体化，初步走出了一条具有嘉兴特色的统筹城乡发展之路。

前车之鉴：拉美国家“城乡一体化”的经验教训

19世纪末，一些拉美国家开始启动现代化进程，到20世纪50年代，大多数拉美国家先后进入了现代化的起飞阶段。由于现代化进程的快速推进，拉美国家城市化取得了令人瞩目的成就。1950年的城市人口占总人口的41.6%，1980年达到65.6%，已接近欧洲的城市化水平。

然而，在城市化的浪潮中，拉美国家大批农民因农村土地被征用和因受大地主阶级的竞争挤压破产而涌进城市，并且由于缺乏就业技能和就业岗位，大批失地农民生活在城市与乡村的边缘地带，形成大规模的城市贫民窟。据统计，巴西这种城市贫民约3500万人，占全国人口的20%左右。造成这种现象的主要原因在于：拉美国家政府为保证工业化的发展和城市人口的生活，以求社会安定，有意识地压低农产品价格，这就严重影响了农业和农村的发展，小农的发展日益艰难又加重了农民的贫困化。可以说，忽视农民的基本利益和权益是拉美国家未能处理好城乡关系最重要的原因之一。

因此，我们应从拉美国家吸取这前车之鉴的教训：在城乡发展一体化过程中，应重视农民的基本利益和权益，赋予农民更多财产权利，建立健全城乡一体化利益格局。

（三）推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配臵，建立健全城乡一体化基础设施和公共服务体系

城乡发展一体化，重点是城乡基础设施和公共服务一体化。在二元体制下，城市发展具有明显的比较优势。由于历史欠账较多，农村基础设施建设总体滞后，城乡公共服务不均等，农村发展资源短缺、动力不足。这已成为制约城乡统筹发展和农村可持续发展的瓶颈。

这瓶颈到底怎么破解呢？政策传真

（三）：

十八届三中全会提出，维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制。完善农业保险制度。鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。

这里强调，建立健全统筹城乡基础设施和公共服务建设的体制机制，引导更多的现代生产要素流向农村，促进公共资源配臵向农村倾斜，统筹城乡基础设施建设，推进城乡基本公共服务均等化。一方面要求维护农民生产要素权利，保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。另一方面鼓励社会资本投向农村建设，允许企业和社会组织在农村兴办各类事业。

他山之石

（一）：日本统筹城乡发展经验

日本在统筹城乡发展的过程中，通过提供公共服务，提高居民的生活质量、改善农业发展的环境，为统筹城乡发展奠定良好的前提条件。

值得借鉴之处：政府提供的公共服务极大地促进了农村地区的发展。高质量的教育成为农业、工业和服务业产业效率提高的共同前提，也促进了农民的城市化。城乡一致的社会保障体系，提高了农民的生活水平，也保证了社会的和谐发展。值得指出的是，日本在发展过程中及时将农民纳入全国统一的社会保障网络，没有出现长期在公共服务方面歧视农村和农民的阶段。

当然，日本还通过其他一些途径统筹城乡发展，如：通过土地规模经营，提高农业的劳动生产率，加速城市化的进程；通过农民收入多元化和政府补贴来增加农民收入。但最重要原因在于日本政府提供的公共服务极大地促进了农村地区的发展，因此，我们应大力推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配臵，建立健全城乡一体化基础设施和公共服务体系,这是重点所在。

(四)完善城镇化健康发展体制机制，建立健全城乡一体化建设和管理体系

城乡发展一体化，关键是城乡建设和管理一体化。政策传真

（四）：十八届三中全会提出，完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。推进城市建设管理创新，建立透明规范的城市建设投融资机制。推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

这里强调了三点:一是完善城镇化健康发展体制机制，在城镇化过程中同步推进新农村建设。二是推进城市建设管理创新，提出了城市建设投融资体制改革的新思路。三是推进农业转移人口市民化，提出了户籍制度改革和实现公共服务均等化的具体路径。

他山之石

（二）：德国城乡一体化经验

德国在城乡一体化发展中的主要经验有：一是注重建立均衡发展的协调机制。德国在联邦宪法中规定：追求全德国区域的平衡发展和共同富裕。二是开展城乡“等值化”建设。通过土地整理、村庄革新等方式，实现“农村与城市生活不同但等值”的目标，使农村经济与城市经济得以平衡发展。三是统一而健全的社会保障体系降低了“城市化”的门槛。四是方便的交通系统为城市均衡发展提供了重要保障。

当前德国城市化水平高达90%左右，形成一种城乡统筹、分布合理、均衡发展的独特模式。因此，我们在城乡发展一体化过程中，应注重均衡发展，建立健全城乡一体化建设和管理体系。

国内实践

（三）：上海模式

上海城乡一体化模式就是“城乡统筹规划”。上海从 1984 年开始探索城乡一体化，其发展战略就是以上海城乡为整体，以提高城乡综合劳动生产率和社会经济效益为中心，统筹规划城乡建设，合理调整城乡产业结构，优化城乡生产要素配臵，促进城乡资源综合开发，加速城乡各项社会事业的共同发展，保证上海城乡经济持续、快速、健康发展。

“城乡一体化”是借鉴国外正反经验和教训，适合中国国情的发展路子。一个拥有 13 亿人口的大国实现城乡一体化，是人类社会发展史上的伟大壮举，也是长期艰巨的历史任务，可以说是任重而道远。

最后与各位分享一句话，与大家共勉。生命跟时代的崇高责任联系在一起就会永垂不朽。——车尔尼雪夫斯基

战争时期，为解放而斗争，因流血牺牲而不朽。现在新时期，为全面建成小康社会而奋斗也将载入史册。

我们有理由相信，只要全社会共同努力，加快推进城乡发展一体化，全面建成小康社会必将实现。

第四篇：推进城乡发展一体化的几点思考

推进城乡发展一体化的几点思考

——学习十八届三中全会精神体会

党的十八届三中全会报告明确指出：“健全城乡发展一体化体制机制。城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”为最终实现城乡融合。笔者认为，下一步的城乡一体化应着力于以下几个方面：

一、以工业项目带动农民就业增收

纵观全国新农村建设的先进地区，如江阴华西村等，大多是依靠农业起家、工业发家、三产发家。一方面，当地工业发达使农民进了工厂成为了产业工人，另一方面，农业是集中规模的高效农业，并通过发展休闲观光农业，促进农民增收致富。农民住房保证有整齐划一的联排别墅，出行有宽阔的大路，身份也逐渐向市民转换。因此，要大力实施以工促农战略，加快各级各类工业园区载体建设，建立产业对口转移机制，引进一批带动性强、规模大的项目，加快发展步伐，以工业项目带动农民就业增收。要大力发展农产品加工业。目前我国的农产品加工业发展较滞后，农产品加工转化率还较低。我国农产品加工值与农业产值之比为0.85∶1，而发达国家为3∶1。为此，要坚持用工业的理念发展农业，推进农业产业前伸后延，做强农业产业链两端，发展相配套的加工、储藏、市场等配套体系，使农民不但在生产环节，而且在加工流通环节都能够取得收益，得到更多的收入。

二、着力推进农业适度规模经营

在维持家庭承包经营制度稳定的基础上，将家庭分散经营向规模化经营转变，是调整农业结构、提高农业经济效益、推进农业产业化所必须实现的一个突破，也是一个重大难点。家庭联产承包经营责任制解决了耕者有其田，解决了当时八亿农民的温饱问题，而当前需要解决的问题是适度规模经营问题，这是实现农业现代化的必经之路。著名经济学家厉以宁认为未来农村种田主要是三种人，一是种植能收、种植大户。二是农民专业合作社，三是农业企业，带着资本和技术下乡。这三种人种田都需要农业的适度规模经营做支撑。当前，我国农村剩余劳动力大量转移，农业规模经营有了一定的发展，但千家万户小农业的经营格局还难以改变，龙头企业和专业合作社的带动面还不广，处在“小马拉大车”境地，不仅阻断了产业链的连接，迟缓了农业机械化的进行，而且阻碍了优质、标准、无公害生产技术的使用与研发。因此，要探索农村土地流转的新形式，大力发展规模农业、高效农业、设施农业。同时，大力扶持农业专业合作社和农业龙头企业发展，在规范经营、利益分配、监督约束等方面强化管理和服务，促进农业适度规模经营。

三、加大对“三农”的财政金融扶持力度

一是推进农村金融制度改革。资金缺乏是制约农村发展的症结所在，目前农村的金融机构主要以农村信用社为主，远不能适应农业农村发展的需要。因此，要进一步健全农村金融体系，引导各类商业银行在农村设立金融网点，鼓励发展农村小额贷款公司、农民资金互助合作组织等适合农村特点和需要的新型金融组织。现有的贷款渠道如农村商业银行贷款门槛太高，利率接近高利贷，农民资金互助社有关政策很好，但运作不规范、存在不稳定因素，要出台相应细则规范其操作程序。要开发适合“三农”需求的金融产品和服务，建立担保机构，积极探索宅基地、农民林地、农业机械等抵质押贷款方式，切实解决农民担保难、贷款 1 难的问题。

二是创新财政支农方式。目前各类政府支农资金不少，但效果不一，有必要拓宽和创新财政支农思路和工作机制。一是转变财政直接扶持农业龙头企业发展的方式，将一部分财政资金转为村集体参股龙头企业的股份，使村集体随着企业发展相应增加收入；二是转变财政扶贫资金的使用方式。由主要扶持农民转为扶持村集体与扶持村民相结合，扶贫资金中安排一定比例给村，通过在工业园区建标准厂房等措施，达到吸引社会资金、发展壮大集体经济、带动村民致富的目的。

四、培育懂技术会经营的新型农民

从我国农业经营主体的现状看，目前有两大困境：一是“非农化”，随着工业化、城镇化发展，大量农村劳动力转移到二、三产业就业；二“弱质化”，大量青壮年农村劳动力转移就业。当下的农村，有的村都变成了“空心村”，剩下妇女、儿童、老人所谓的“369部队”，新生代农民又外出打工，不愿种田，出现大规模的抛荒和“望天收”的现象，科学种田和推广农业新技术更本无从谈起。所以，现在必须解决谁来种田的问题。一是要培育现代职业农民，注重对农业龙头企业领办人、合作社负责人、种养大户、农技人员、农村经纪人、大学生村官等进行培训，提高生产经营能力，形成一大批有文化、懂技术、会经营的现代农民。二是加大农民创业增收扶持力度。积极完善农民创业服务体系，大力发展“一村一品”和农民创业基地，打造创业基地，推动农民集群创业，切实增加农民创业投资收入。同时，鼓励农民走出去，在国内外转移就业。

五、推进城乡社会管理和公共服务一体化

一是创新城乡户籍管理制度。城乡二元的户籍制度人为地造成了城乡割裂，加剧了社会分化。中小城市在制度创新上可积极争取，先行先试。一是放宽户籍限制，实行以具有稳定就业一定年限、固定住所（包括租房）和居住期限为基本条件的户口迁移准入机制，引导常年在城镇就业、愿意和能够在城镇定居的农民转化为市民。二是进一步剥离附着在户籍上的不公平福利制度，逐步将进城务工农民纳入本地各项社会管理，促进住房、医疗、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。

二是大幅提高农村社会保障水平和覆盖面。推进新农保与城镇居民养老保险、新农合与城镇居民医保、农村低保与城镇低保衔接并轨。对于“土地换保障”的新模式，要充分考虑农民的支付能力、财政承受能力及经济社会发展速度等因素，实行征地经济补偿、社会保障、政府养老相结合。

三是推进城乡教育均衡发展。现在整体的教育状况一边是农村学校学生数量逐年减少，学校“吃不饱”；一边是城市学生数量逐年上升，学校“撑死了”。因此，要以提高农村教育质量和促进教育公平为重点，推进农村学前教育、农村义务教育、农村教师队伍建设、农村教育事业发展与城区同步。同时，要关心农村外出务工家庭“留守儿童”的健康成长，构建城乡一体化的教育救助体系。

六、着力提升城镇化的质量和水平

一是努力构建城镇化战略格局。要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。要科学划分城镇的空间布局和功能，形成工业、农业、商贸、居住、生态等若干片区，切实做到经济与社会发展规划、城镇总体规划、土地利用规划、环境保护规划“四规”协调，并强化规划的强制约束力。

二是实现中心镇由“镇”到“城”的跨越。要强化中心镇建设的宣传和组织领导工作，加强对中心镇建设的财政、金融、土地等政策支持，推进项目和产业向中心镇倾斜和集聚。应适时制定考核验收标准，对经济实力、产业发展、基础设施、人口集聚、环境生态、建成区面积等达到相应标准的中心镇，率先进行行政区划的调整，真正实现中心镇由“镇”到“城”的跨越。

七、加强基层组织保障和督查考核

一是完善基层管理的组织体系。要继续深化基层党组织公推直选制度，优化村（社区）党组织领导班子，提高科学发展能力。要健全以村（社区）党组织为核心、村民（居民）自治组织为主体、管理服务站和综治办为依托的新型管理服务体系，可打破行政村建制束缚，探索建立“城乡联合党委”。要进一步完善村干部工资报酬制度，赋予农村基层干部相应的责权，激发基层干部工作热情。

二是健全城乡统筹发展考评体系。要根据各地的区位条件、资源禀赋和产业基础制定分类考核体系，突出转变发展方式、生态文明建设、改善民生、特色发展等内容，最大限度地反映统筹城乡发展的基本情况，以激励基层找准薄弱环节，创新思路举措，突破重点难点，扎实推进城乡统筹发展。

中共泰州市委党校

叶帆

2013.12

第五篇：六盘水：健全城乡统筹发展体制推进城乡一体化(2014)

六盘水：健全城乡统筹发展体制推进城乡一体化(2014)

发布时间： 2014-01-07 14:18:37 来源：六盘水日报

摘要：推进城镇规划体制创新。坚持规划引领，提高规划水平，完善城镇规划编制体系，促进城乡规划、土地利用规划、产业发展规划、城镇功能规划、公共服务规划、人口发展规划、生态保护规划、民生保障规划“八规合一”，推动城镇化与信息化、工业化、农业现代化融合互动，走出一条有特色、集约型、多样化的山区特色新型城镇化发展道路。

市中心城区一览。本报记者黄蜀锦摄

核心提要

●推进城镇规划体制创新。坚持规划引领，提高规划水平，完善城镇规划编制体系，促进城乡规划、土地利用规划、产业发展规划、城镇功能规划、公共服务规划、人口发展规划、生态保护规划、民生保障规划“八规合一”，推动城镇化与信息化、工业化、农业现代化融合互动，走出一条有特色、集约型、多样化的山区特色新型城镇化发展道路。着力优化城镇空间布局，推动市中心城区、六枝平寨、盘县红果和小城镇协调发展，不断增强城镇综合承载能力，确保城镇化率每年提高3个百分点以上。市中心城区要按照100万人口以上规模、100年不落后的要求，推进钟山城区、双水新区、红桥新区同城化发展，通过城市功能完善、产业业态创新，着力提升城市首位度，建设国际标准旅游休闲度假城市。盘县县城要按照100万人口以上规模、100年不落后的要求，推进红果新城、城关老城和两河新区同城化发展，通过做大经济总量、提升区位优势，着力打造川滇黔桂四省(区)结合部区域增长极，建成贵州最靓丽的西大门。六枝县城要按照50万人口以上规模、100年不落后的要求，通过承接贵阳和贵安新区，联动安顺和市中心城区，着力提高产业配套能力，建设最具地域特色的现代化精品城市。强化城镇规划实施的监督管理，坚持一张蓝图绘到底，一届接着一届抓，维护规划的权威性和严肃性。

●推进城镇建设体制创新。坚持统一规划、统一收储、统一出让、统一交易平台、统一出让金收缴、统一监管，对经营性土地“征收、储备、出让”全过程实行规范化管理。改革市场土地运行机制，变“生地出让”为“净地出让”，由政府掌控土地一级市场，严格按规划批租出让土地。完善“融投建、借用还”制度体系建设，做强做实市开发投资公司等城市开发建设投融资平台公司，提高融资能力。把城市作为最大的经济综合体，提高经营城市的水平，加快形成以政府推动、市场运作、专业化管理的城镇建设投融资机制，推进城镇无形资产经营，促进城镇资源资产化、资产资本化和资产股权化。探索环卫作业、园林养护“外包”机制，积极引入社会资本参与城市管理。

●推进城镇管理体制创新。理顺城管执法体制，健全城市管理政策保障机制，推进严格执法、规范执法、文明执法。深入整治机动车争道抢行、乱停乱放、乱鸣乱叫和行人乱穿马路、践踏绿化带等不文明行为，严厉打击非法营运车辆。加快完善交通标识信号的规范设置和城区智能交通管控系统的升级改造，提高道路交通管控水平。以实现“减存量、零增量”为目标，加强日常巡查管控，完善控制违法建筑的长效机制。完善网格化、信息化、数字化城市管理机制，借助物联网、云计算、大数据等先进技术，加快推进“智慧城市”建设。●完善城镇化健康发展的体制机制。大力推进扩权强县、强镇，赋予县乡两级人口、经济规模相应的管理权。对设有经济开发区（产业园区）的乡镇，探索实行“镇（乡）园合一”体制。积极推进六枝撤区设市、盘县撤县设市和撤乡设镇，有序推进乡镇、建制村合并工作。全面放开市中心城区、县城和建制镇落户限制，积极推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。积极推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，维护农民生产要素权益，保障农民工同工同酬。统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。以“四在农家·美丽乡村”建设为载体，实施小康路、小康水、小康房、小康电、小康讯、小康寨基础设施建设六项行动计划，大力改善农村生产生活条件。

●创新扶贫开发体制机制。按照“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的要求，建立“市级统筹、县负总责、乡镇落实”的管理体制，完善片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，做到结对帮扶、产业扶持、教育培训、农村危房改造、扶贫生态移民、基础设施“六个到村到户”。建立精准扶贫机制，对贫困对象实行动态管理，做到“户有卡、村有册、乡有簿、县录入、市联网”，实行扶贫开发与农村低保制度的有效衔接。坚持和完善党政机关、驻市部队、企事业单位和群众团体定点帮扶制度，充分发挥党建扶贫队、同步小康工作组在扶贫开发中的重要作用，切实做到不脱贫不脱钩。继续深化“千企帮村、万户结对、共奔小康”活动，积极动员社会力量参与扶贫。建立扶贫资金有偿使用、滚动发展、多元投入机制，实行扶贫资金绩效评价机制和竞争性分配方法，强化扶贫资金监督检查，完善监督机制。完善扶贫工作考核方式，实行扶贫开发与全面小康挂钩、与绩效考核挂钩、与评先选

优挂钩、与干部使用挂钩“四挂钩”制度。

抓住城乡一体化发展新机遇

——访市发改委总经济师邬瑞凡

统筹城乡经济社会发展是党中央落实科学发展观，解决 “三农”问题、缩小城乡差距、工农差距、地区差距、贫富差距的重大战略举措，是我市2020年与全省全国同步建成全面小康社会的重要保证。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出健全城乡发展一体化体制机制。我们要抓住城乡一体化发展的新机遇，健全城乡统筹发展体制机制，推进城乡一体化发展。

多年来，我市一直把城乡统筹工作作为全市推进经济社会发展的一个重要思路、重要工作来抓，特别是国发2号文件明确提出支持六盘水市开展统筹城乡综合配套改革试点。同时，省委《实施意见》中，进一步明确支持六盘水市开展统筹城乡试点工作，为我市又好又快发展带来了重大的发展机遇。《关于推进六盘水市统筹城乡发展的实施意见》的出台，进一步明确了我市推进统筹城乡发展的总体要求、主要目标、重点任务、政策支持及组织保障，为全市统筹城乡发展工作指明了方向。

统筹城乡综合配套改革是一项复杂的系统工程，涉及到方方面面的工作，需要抓住重点，有序推进。我市以“加速发展、加快转型、推动跨越”为主基调，坚持“以工哺农、以城带乡”的方针和“四化”联动、分类统筹、梯度推进、组团发展、循环利用、制度创新的总体发展思路，以“5个100”工程建设为抓手，统筹城乡规划布局、统筹城乡基础设施建设、统筹城乡产业发展、统筹城乡公共服务、统筹城乡生态文明建设，大力推动城乡融合，促进城乡共同繁荣、协调发展。到2016年，力争使全市城乡居民收入比下降到3∶1以内，努力实现与全国、全省同步进入全面小康社会的宏伟目标。

一是统筹好城乡规划布局。在重视大城市、中等城小城市规划、布局的同时，根据农村发展的实际，高度重视农村发展，尽量往农村规划布局，促进城乡共同发展；二是统筹好城乡基础设施建设。在突出加快建设市中心城区、六枝特区平寨、盘县红果等城市基础设施的同时，按照“三集中”原则大力推进中心乡镇、重点乡镇科学布局、建设和发展，按照“四在农家·美丽乡村”行动计划，积极推进小康路、小康水、小康电、小康讯、小康房、小康寨建设。三是统筹城乡产业发展。统筹城乡发展，经济是基础。我市按照“农业要转型、工业要升级、服务业要优化”的总体产业发展思路，加快推进产业转型升级发展。在重视工业和服务业发展的同时，高度重视农村产业的发展，着力抓好马铃薯、蔬菜、茶叶、猕猴桃等特色产业，着力抓好现代高效农业示范园区建设，努力增加农民收入。四是统筹城乡公共服务。在重视城市公共服务的同时，高度重视，乡镇、村的公共服务。五是统筹城乡生态环境文明建设。一方面，以建设国家循环经济示范区和“两江”上游生态屏障为目标，加强退耕

还林、石漠化综合治理、扶贫生态移民工程建设。另一方面，重视农村重点流域水污染治理和水生态建设，加强对森林、草地、湿地等生态系统和自然保护区、饮用水源地保护。同时，积极推进相关改革工作。在乡镇机构设置等方面探索行政管理体制和基层民主管理制度改革；在农村产权确权、集体土地使用权流转、土地储备、宅基地退出等方面探索农村产权制度改革；积极探索民营经济发展和全民创业体制机制创新改革；围绕增加重点镇的财权、事权等深化财税体制、金融体制改革；推进城乡就业和社会保障制度改革；推动户籍管理制度改革等。本报记者李佳

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推进城乡一体化的体制机制思考5篇

第一篇：推进城乡一体化的体制机制思考

第二篇：如何健全城乡发展一体化体制机制

第三篇：健全城乡发展一体化体制机制2015秋讲解

第四篇：推进城乡发展一体化的几点思考

第五篇：六盘水：健全城乡统筹发展体制推进城乡一体化(2014)

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