第一篇：海南农垦社区管理体制创新课题研究报告（共）
海南农垦社区管理体制创新课题研究报告
随着深化海南农垦管理体制改革，实行政企分开、社企分离和建立现代企业制度，使海南农垦的体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场，必将不断涌现出大量的社区性公共事务，社区公共事务也变得多样繁杂。在经过30多年的改革发展之后，进入21世纪，海南农垦的经济社会发展已经进入了一个更高的发展层次，即构建和谐社会的新阶段。百万农垦人生活在社区，农垦社区事务管理如何，关系到农垦管理体制改革的成效，影响着经济社会的发展，决定着居民的生活质量，涉及到农垦社会和谐稳定。因此，要全面贯彻落实科学发展观，加强社区建设和管理，推进社区管理体制创新，提高管理社区事务的本领，提高依法管理社区的能力和水平，形成对社区进行有效覆盖和依法善治体系。
一、农垦社区管理体制的变革
海南农垦创建于1952年，是在特殊的年代，靠一支特殊的队伍，用一种特殊的方式，为了完成特殊的使命，来发展一个特殊的事业。目前，农垦的主体是企业，同时具有社区性和地域性特点，是一个大社区，仍承担社区的社会管理职能。省农垦总局现有所辖企事业单位183个，分布全省18个市县，总人口102万人，在职职工20万人，土地面积1282万亩。海南农垦历经了56年的历史沿革，其社区管理体制变革有如下特点：
（一）社区管理企业化。在计划经济体制条件下，农垦社区管理企业化。社区管理企业化即农场的企业经营和社区管理一体化，是农垦为寻求经济发展与社会稳定的平衡，主要依靠企业经营权力，由外向内、由上向下，形成“纵向到底、横向到边”的农垦社区管理体制，社区成为垦区企业的组织和活动空间，其基本标志是社区空间的企业化、社区组织的企业化和社区事务的企业化。海南农垦在计划经济时期，在荒山野岭建立农场，屯垦戍边，开垦植胶，建设天然橡胶生产基地。随着橡胶生产建设规模的不断扩大，组织结构也逐渐增大，居住人口也逐渐增多，形成农场社区，社区居民对社会性公共服务的需求与日俱增。为此，农垦不得不办社会，为广大职工群众提供公共服务，如从办幼儿园到办学校，从办卫生所到办医院等等，设立了各类学校511所，医院94家，公安机构108个。
（二）社企内部分离。根据建立现代企业制度的要求和《公司法》的规定，在政企分开、社企分离改革方面，海南农垦也做了初步的探索和尝试，但由于农垦长期的管人、管事和管资产分开的体制障碍，农场所处的区域又不具有社区管理服务的支撑保障体系，所以，仅仅推行浅层次的过渡性改革，实行社区内部分离。1997年，海南农垦分别在西联、黄岭、加钗、山荣等8个农场推行建立现代企业制度改革试点，实行公司化改制，同时在农场内部设立社区管理机构，将农场的企业经营职能与社区管理职能分开，农场的社区社会事务暂由社区管理机构管理。2005年，海南农垦整合垦区83个国有农场（所）的国有橡胶资产，组建海胶集团公司，其公司不承担社会管理责任，而由存续农场全面负责社区社会事务的管理。
（三）社企外部分离。今年，国务院审议通过的《关于推进海南农垦管理体制改革的意见》，明确由海南省全面管理海南农垦，使海南农垦体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场。《意见》提出：将海南农垦所属普通中小学校移交地方政府管理；移交公安机构、劳动就业管理、农场社区管理服务、公共卫生和基本医疗服务等其他社会职能；将海南农垦职工及其家属的社会保障问题纳入当地社会保障体系统筹解决。根据《意见》提出的要求，农垦企业将逐步把分离出来的社会职能移交给地方政府，实现社会职能的外部分离，使农垦变成真正的企业法人。但是，由于农垦管理体制处在转型期，在实行外部分离社会职能的同时，一部分社会职能仍需暂时实行社企内部分离。
二、社区管理体制创新的历史机遇和面临着新的挑战
党中央、国务院和省委、省政府决策推进海南农垦管理体制改革，为农垦社区管理体制创新创造了难得的历史机遇。国务院审议通过的《关于推进海南农垦管理体制改革的意见》，明确规定了“政企分开、社企分离”的重要内容。这个意见是指导海南农垦社区管理体制创新的纲领性文件。今年，省政府把农垦改革作为“一号改革工程”，并颁布实施《关于海南农垦管理体制改革的实施意见》，省委、省政府在今年10月份也召开了海南农垦管理体制改革动员部署大会，这标志着农垦管理体制改革进入组织实施阶段。近两年来，海南农垦不等不靠，强力推进农垦体制创新、改善民生、根据优势资源组建各类专业集团、加快内部体制机制改革、推行职工家庭长期承包制度，为进一步深化体制创新奠定基础。当前，农垦全面推进社区管理体制创新条件、时机已经具备，要坚决抓住难得的历史机遇，全面推进农垦社区管理体制改革和制度创新。
机遇与挑战同在，农垦同时也面临着如下新的挑战：
（一）单位人转化为社区人。在计划经济条件下，农场是政府的附属机构，既是经济组织，也是社会管理组织，农场居民也是农场单位人，在当今的市场经济时期，单位制已经解体，社会管理由单位制转变为社会制，农场人变成社区人。海南农垦拥有102万人，其中只有在职职工20万人，占19.6%的人口与农垦企业之间建立有劳动关系；而82万人，占80.4%的人口与农垦企业没有建立劳动关系，是纯粹的社区人。农垦社区有除名开除人员、下岗失业人员、外来务工人员、老年人和离退休人员、未成年人，还有贫困群体和弱势群体，等等。农场作为企业法人，不具有社会行政管理的法定权利义务，而且长期以往的社企不分体制，农场在财力上已不堪重负，难于继续向社区居民长期提供优质的社会公共服务。
（二）社区事务社会化。海南农垦拥有90个农场（所），也就是有90个社区，其属下的生产队形成3329个小社区。当前，农垦改革发展处在一个关键时期，社会矛盾和问题汇集在社区。汇集于社区的社会矛盾和问题不能只单凭政府或农场的某一方来解决，而是还需要社会的广泛参与才能得到有效的解决。社区事务具有多样性，承担责任的主体相应也多样化，承担社区事务并非政府独打天下。社区事务有行政事务、自治事务和服务事务等，综合形成社会化事务，其中行政事务的责任主体是政府部门，自治事务的责任主体是社区组织和民间自治
组织，服务事务的责任主体是社会中介组织、公营事业部门和物业服务组织，解决农场的历史遗留问题农场要负起责任来。农垦的社区自治组织目前基本上是空白，社区服务功能极为脆弱。农垦实行社企分离，不仅仅是移交社会职能给地方政府，还需要培育农垦社区组织，创新社区治理机制，向社区居民提供全面系统的社会公共服务。
（三）建立完善的农垦社区管理体制需要有一个过渡期。海南农垦推进社企分离改革是一个系统工程，政策性强，涉及面广，程序复杂，不可能一蹴而就，而是逐渐推进的过程，这就需要有一个过渡期。根据国务院和省委、省政府的要求，用三到五年的时间，移交社会职能。在移交的过程中，农垦与政府部门之间要做好对接，争取得到政府行政部门的大力支持。属于政府社会行政管理职能的，垦区农场移交当地政府实行属地化管理。但由于海南是“小省份、大农垦”，当地政府对承接垦区农场移交的社会职能，需要有一个调整、适应、完善的过渡。属于社区自治事务，农垦要创新、培育社区自治事务组织体系，承接和善治农垦社区自治事务。此外，在体制转型期，各种社会矛盾将表现出来，不稳定因素也增多。
三、社区管理体制创新总体思路、基本原则和改革路径
（一）总体思路。农垦社区管理体制创新，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，遵循国务院和省委、省政府对推进海南农垦管理体制改革提出的基本原则，以人为本，以服务社区居民为重点，以维护农垦稳定大局为基础，以促进农垦经济社会发展为目标，创新农垦社区管理体制，建立一种政府依法行政、社区依法自治和市场依法调节的农垦社区的新的体制模式；建立政府授权、社区统筹管理、三大治理主体，行政、统筹和自治的三元复合社区体制；形成政府组织、社区公共组织、社区公益服务组织、社区民间自治组织、专业服务组织等社会组织和居民合作互动的善治机制。着重改善民生问题，继续加大力度，推进民生工程项目建设，优化农垦社区硬件建设，使社区广大居民充分享受农垦改革发展的成果，全面构筑科学发展、富裕小康、和谐稳定的新农垦。
（二）基本原则。一是坚持依法推进原则，农垦社区管理体制创新是一项十分复杂的系统工程，既要坚定创新的信心，又要严格把握政策规定，遵循党中央、国务院和省委、省政府关于推进海南农垦管理体制改革的精神，依法有序推进农垦改革。二是坚持统筹兼顾原则，在向当地政府移交社会职能的同时，也要建立健全农垦社区管理组织体系和管理机制，防止农垦社区管理出现边缘化问题。三是坚持积极稳妥原则，实行农垦社企分离和建立农垦社区管理体制，要积极稳妥，分类指导，突出重点，分步实施。四是坚持促进发展原则，要通过体制创新和促进发展，解决农垦当前出现的各种矛盾和问题。五是坚持和谐稳定原则，妥善解决农垦社会历史遗留问题，为社区弱势群体解决实际困难，确保社区和谐稳定。
（三）国有农场社企分离改革基本路径。根据国务院和省委、省政府关于推进农垦管理体制改革的要求，全面贯彻落实农垦农场社区工作会议精神，彻底分离企业办社会，实现政企分开、社企分离和建立现代企业制度。农场分离社会职
能之后，有条件的农场按照《公司法》的规定，改制为股份制公司。农场的社会职能外部移交地方政府，实行属地化管理；政府暂时无法接收的社会职能内部移交农场社区管理委员会。当改革过渡期到一定阶段，如条件成熟，农场社区管理委员会可实行社会职能二次外部分离移交地方政府或社区自治组织。同时，对社区管理委员会进行二次改革，现提出三种方案供参考：第一种，根据《中共海南省委、海南省人民政府关于海南农垦管理体制改革的实施意见》（琼发〔2008〕14号）的精神，改制为镇政府；第二种，改制为农垦总局或地方县（市）政府的派出机构；第三种，改制为社区自治组织。
四、创新农垦社区管理体制和制度
（一）以地方性法规的形式调整农垦社区管理体制。建议由省政府制定和组织实施《海南省农垦国有农场社区管理办法》，在法律层面确定农垦社区事务的管理内容、主体资格、职能范围、工作程序、法律责任、评价指标和监督机制等等。
（二）争取报批海南农垦为全国农垦社区建设实验区。回良玉副总理强调，海南农垦管理体制改革，不仅对海南省是一件大事，对全国农垦的改革、全国农村的改革也是一件大事。目前，全国已经批准设立296个全国农村社区建设实验区。建议向国家报批海南农垦为全国农垦社区建设实验区，以取得政策、资金等方面的支持，为全国农垦改革提出试点经验。
（三）做好农垦与政府之间社区管理建设的对接工作。国家民政部设有社区建设司，省民政厅设有社区建设处，行使社区建设行政管理职能。根据推进农垦管理体制改革的总体要求，海南农垦在机构设置、人员配置、业务操作等方面，要与政府对口、对接和理顺关系，贯彻落实党和国家有关社区建设的政策规定，接受政府行政部门的领导和监管，建立健全社区管理体制，实现制度创新，依法管理，规范操作，有组织有领导为社区居民提供社会公共服务，使农垦居民充分享受党和国家的社区阳光政策。
（四）构建农垦社区多元组织结构体系。创新农垦社区管理体制和运行机制，设立“政府授权、三级组织、社区管理”的垦区农场社区组织体系。
1．在总局层面，省政府授予农垦总局社区行政管理职能，成立社区管理职能部门。由总局社区管理职能部门具体负责农场社区管理的指导、监督和服务；负责行使社区行政管理事务，与政府行政部门对口、对接；负责社区经济社会发展总体规划，拟定实施社区各项管理制度；负责社区的民生项目建设，不断改善生产生活环境。
2．在农场层面，成立社区管理委员会。社区管理委员会具体负责社区内管理、建设、维稳、教育、服务等工作。负责社区的行政管理工作，贯彻落实政府的政策规定；落实社区代表会议议定的工作任务，听取社区议事协商委员会的工作建议，接受社区代表会议的监督；实现社区管理和建设工作目标，改善社区生产生活环境；提供社区公共服务，拓宽社区服务领域；开展社区文化活动，促进
社区人文建设；化解社区矛盾，维护社区稳定；动员社区居民参与，形成社区自治管理体制；整合社区资源，拓宽社区资源社区居民共享领域。
建立社区党组织。建立社区、农场、基地合一党委。社区党委要发挥社区的领导核心作用，发挥社区党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，宣传和执行党的路线、方针、政策和上级党组织的决议、决定，宣传和执行国家法令、法规，团结、组织党员和群众，保证党和政府的各项任务在社区内顺利实施。
3．在民间层面，建立社区居民自治组织。
（1）社区代表会议。由社区居民、社区单位、团体推荐社区代表组成。其主要职责：推荐或选举本社区议事协商委员会及管理委员会；每年召开1次会议，听取本社区管理委员会报告本年度工作及下年度安排；年内不定期召开会议，讨论社区的重大事项。
（2）社区议事协商委员会。由社区代表会议推荐，由社区单位、团体等的各方代表组成。其主要职责：协助和督促社区管理委员会的工作；协调社区内居民与社区组织的关系；向社区代表会议反馈情况。
（3）社区管理小组或居委会。在农场生产队层面，设立队级社区管理小组或居委会，其主要职责：促进社区居民自治和基层民主建设；协助政府及其派出机构做好社区的行政管理工作；制订和实施生产队居民公约；调解民间纠纷，维护生产队安定；听取并反映居民的意见、要求和建议。
（五）加强培训工作和提高社区管理队伍的素质。垦区农场实行社企分离和建立新的社区管理体制，是海南农垦管理体制转轨的重大变革，必将面临着许多新情况、新问题和新矛盾，农垦社区干部队伍要更新知识，更新观念，才能适应新的体制要求。要通过多层次、多形式的培训，加强职业理论、法律法规、岗位技能培训，不断提高社区干部队伍的综合素质，提高想干事、会干事、能干事的能力。政府财政要保障社区管理经费，改善和落实社区管理干部的工作条件和生活待遇，充分调动社区广大干部队伍的积极性。培育社区志愿者队伍，引导广大居民发挥自身特长，积极参与志愿者服务，形成“人人为我，我为人人”、互相开展服务的良好局面。
（六）着重改善社区民生项目设施建设。要全面贯彻落实党的十七大精神，将社区公共服务设施作为农垦基础设施投入和建设的主要内容，不断改进和完善社区公益性服务设施建设，满足社区居民公共服务的各种需求；把改善社区民生项目作为一项硬性任务，纳入政府发展总体规划，建立社区民生项目专项资金。整合社区的各类资源，实现服务资源共享、服务设施同建、服务项目联办，最大限度地提高社区资源的共享程度。继续加大资金投入力度，搞好社区的安全饮水、道路工程、住房改造、农田水利等民生项目的建设。
（七）引入社区居民广泛参与机制。要培育“社区是我家，建设靠大家”的社区参与意识，倡导“共驻共建，共管共享”的协作文化，增强社区公共服务队伍力
量。要畅通社区公共管理信息渠道，开辟社区论坛、听政会、社区对话等活动。培育社区自治组织，增强居民社区参与的参与效能。建立健全社区居民参与社会事务的相关法律制度和政策规定，形成居民的社区参与的保障机制。建立和完善社会救助和福利体系，遏制居民收入失衡和社会排斥，使社区居民融洽和谐。
（八）社区资金投入列入刚性财政年度预算。政府要将农垦社区管理和社区建设纳入社会事业的中长期发展规划，把农垦社区党组织、社区管理委员会的工作经费、人员工资福利待遇、社区服务设施建设及后续管理维护费用等专项经费纳入年度财政预算，按时足额拨款。按一比例，从农垦国有划拨土地的出租、转让款中提取社区公共建设资金。鼓励垦区企事业单位举办社区公益性和福利性社区建设项目，政府相应给予一定资助。
（九）创建社区管理考评机制。建立健全社区事务管理评价指标体系，对社区管理组织及其工作人员政绩考核内容纳入年度目标管理。社区管理公开透明，全程接受社会和居民的监督。建立社区居民对社区管理组织及其工作人员的民主评议制度，并实行问责制，逐步规范社区组织及其人员的工作程序、执政行为，不断提高执行力
第二篇：浅谈城市社区管理体制创新
毕 业 论 文
论文题目 浅谈城市社区管理体制创新
学生姓名 学号 班 组 指导教师 学区、辅导站
写 作 目 的
构建社会主义和谐社会是我党十六大从全面建设小康社会的宏伟目标出发提出的一项重大战略任务。构建和谐社会，社区建设与管理是关键。随着经济体制的转轨和社区结构的复杂化，现行城市社区管理体制越来越不适应新形势下社区自治的要求，建设和谐社区。必须创新社区管理体制，切实转变政府职能和管理方式，规范政府与社区责权利关系，完善社区组织体系和治理结构。
20世纪90年代以来，我国城市开始了社区管理体制的改革实验，特别是1999年民政部启动“全国社区建设实验区”试点工作以后，七里河区社区建设取得了长足进步，社区规模趋向合理，社区党组织建设逐步加强，社区民主自治水平逐步提高，社区服务品牌不断创造，社区服务网络逐步完善。但也存在一些问题，如社区党组织领导核心作用发挥不够明显、社区居委会行政化倾向严重、社区基础设施建设和社区服务发展不平衡等。如何能够在现有体制下创新社区管理模式，使社区在和谐社会建设中发挥更大的作用。笔者通过与社区建设专家交流，深入社区与社区干部、群众座谈，逐步理清了改革创新的思路，同时，也认识到，创新社区管理体制，既要找准方向，又要立足实际，要紧紧遵循党的十七大精神以及现行的一系列政策法规文件，这也是推进社区管理体制创新的主要依据和标准，并按照依据和标准提出了五
个方面的建议和想法，即建立新型社区管理体系，理顺社区组织关系；转变党建工作方式，发挥社区党组织的领导核心作用；完善社区自治机制，加快社区民主建设进程；健全社区服务体系，强化社区服务功能；加强社区干部队伍建设，为社区建设发展提供人才支持。
写 作 提 纲
一、全区社区管理体制概况及特点
（一）社区规模趋向合理
（二）社区党组织建设逐步加强
（三）社区民主自治水平逐步提高
（四）社区特色品牌逐步建立
（五）社区服务网络逐步完善
二、现行社区管理体制存在的缺陷及原因分析
（一）社区党组织领导核心作用发挥不够明显
（二）社区居委会行政化倾向严重
（三）社区基础设施建设和社区服务发展不平衡
三、社区管理体制创新的主要依据
（一）社区管理的内涵
（二）社区管理体制的变迁
（三）社区管理创新的依据
四、社区管理体制创新的主要对策
(一)建立新型社区管理体系，理顺社区组织关系
(二)转变党建工作方式，发挥社区党组织的领导核心作用(三)完善社区自治机制，加快社区民主建设进程(四)健全社区服务体系，强化社区服务功能
(五)加强社区干部队伍建设，为社区建设发展提供人才支持
浅谈城市社区管理体制创新
随着经济社会的转型变革，大量的社会管理事务从政府机关、企事业单位转向社区，社区的地位和功能发生了重大变化，其管理、服务和自治的任务日益繁重。而作为社区工作主要承担者的社区基层组织，其现有的管理体制已明显不适应新形势新任务的要求，深化社区管理体制改革，创新社区管理体制，已成为建设现代化城市社区的迫切需要。为此，我结合七里河区实际，就对如何创新社区管理体制问题进行了思考和分析，探索出了其中的一些规律，并形成了一些初步的认识。
一、全区社区管理体制概况及特点
七里河区位于兰州市中南近郊，东接城关、榆中，南与临洮、永靖相连，西邻西固，北与安宁区隔河相望，南北长33公里，东西宽21公里，总面积397．25平方公里。全区共辖2乡4镇9个街道，有65个行政村、76个社区居委会（含7个“村改居”社区），户籍总人口50．19万人，其中农业人口10．55万人。2007年全区地区完成生产总值132.29亿元，人均GDP 28518元，实现地区性财政收入16.1亿元，一般预算收入2.83亿元，实现农民人均纯收入4898元，城镇居民人均可支配收入9251元。
近年来，七里河区的社区建设工作，以党的十七大精神、为指导，高举科学发展观伟大旗帜，按照省、市社区建设的总体部署和要求，立足区情，逐步形成了“两级政府，三级管理”、“条块结合、以块为主”的社区管理体制。总的看，主要呈以下几个特点：
（一）社区规模趋向合理
从2000年起，七里河区对街道和居委会进行了重新调整定位，以现有居民区为基础，以地域性为特征，认同感为纽带，按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社 5
区成员自治的原则，撤销了原华坪街道，将原崔家崖乡改为了秀川街道，把原有的210个居（家）委会进行了合并调整，设立了69个社区居委会，调整合并面达到了67%，平均管辖范围由原来的500户扩展为2000户左右，使社区资源得到有效整合，实现了社区管理全覆盖。社区建设涉及多方面，制定和完善社区建设制度，是保障社区建设快速、全面、协调发展的关键所在。为此，七里河区相继出台了《关于加强城市社区建设的实施意见》、《兰州市七里河区社区居委会选派干部管理暂行办法》、《兰州市七里河区城市社区组织选举产生指导意见》等指导性文件，各相关部门制定了明确具体的工作措施，使社区建设规范运行，整体推进了全区社区建设健康快速发展。
（二）社区党组织建设逐步加强
在街道、社区调整的基础上，在所有社区建立了党支部，明确了街道党工委和社区党支部的党建工作任务。按照“领导班子好、党员干部队伍好、工作机制好、工作业绩好、群众反映好”的目标要求，不断加强社区党组织自身建设，各社区普遍建立了社区党建指导委员会、社区党建协调委员会，开展了争创“党建工作示范社区”活动，为和谐社区建设提供坚强组织保证，使社区党组织和广大党员在服务群众、凝聚人心的实践中保持党的先进性。全区69个社区（不含7个“村改居”社区），设社区党总支18个，党支部51个，共有党员2640人。2007年全区69个社区进行了换届选举（7个“村改居”社区未参加），69个社区选举产生党组织委员324人，占社区党员12.3%，社区干部党员212人，占65.4%，居民党员112人，占34.6%。选举产生社区书记69名，主任69名，书记主任一肩挑4人，共134人，其中50岁以上4人，占3%、35-50岁56人，占42.1%，35岁以下74人，占54.9%，平均年龄37岁；研究生文化程度3人，占2.2%，大学以上文化程度59人，占44%、大专中专文化程度71人，占53%，高中文化程度1人，占0.8%；女性62人，占46.3%、男性74人，占53.7%；少数民族6人，占4.5%。6
共选出社区成员代表2925人，参加选举的代表2836人，参选率达96.9%。共推荐提名候选人604人，有595人当选社区居委会成员，当选率98.5%。其中，在10个社区成功试行了直选。全区社区工作人员共有620多人，各社区普遍在7-11人，由书记、主任、公派副主任、公选副主任、低保专干、再就业专干、计生专干、残联专干等组成。新当选的社区组织成员与上届相比,本届社区组织成员年纪较轻,文化程度高,有工作经验者居多。
（三）社区民主自治水平逐步提高
紧紧围绕强化社区民主自治这一目标，切实加大工作力度。一是抓制度，为推动民主自治构筑有效载体。全区76个社区就社区党建、社区居民选举、民主决策、社务公开、社区服务承诺、社区评议等建立了各项制度，为民主选举，民主决策、民主管理、民主监督打下基础。同时建立社区居民代表大会和社区协商议事会，楼栋理事会，社区义工等自治组织和活动载体，实现社区居民自己的事务自己管，自己的财务自己理，自己的干部自己选，自己的难题自己解。二是抓队伍，为开展民主自治提供人才保障。社区工作者素质的高低决定社区民主自治水平的高低，如何引领社区居民开展自我管理，自我教育，自我服务，必须具有较高素质的人才能担当这一重任。根据新形势对社区干部提出的新要求，七里河区对社区干部管理体制进行了大胆改革，按照“思维敏锐、观念超前、创新意识强、敬业精神好”的要求，在全区范围内采取自荐、组织推荐等形式，先后从全区干部中择优选拔了140名年纪轻、文化高、能力强的优秀干部到社区任职,分（调）配了80多名大中专毕业生到社区工作，通过公开招聘，选举了83名优秀失业人员到社区居委会担任副主任，大胆改革了社区干部用人体制，充实了社区干部队伍。通过每年在区党校专开的“社区干部培训班”，提高了社区干部的素质和工作能力，为社区建设的长远发展奠定了坚实的基础。三是抓组织，构建了新型社区管理体系。全区 7
各街镇依照党章及有关法律、法规，民主选举，在各社区建立了社区党组织，成立了以社区党支部为核心的社区成员代表大会、社区居民委员会和社区协商议事委员会，设置了人民调解、社会保障、治安联防、双拥创建、计划生育、公共卫生等工作委员会，搭建起了社区工作的组织框架，构建了新型社区管理体系，为社区工作全面开展提供了有力的组织保证。四是抓公开，提高了社区工作透明度。在狠抓街道政务公开的同时，大力推行社区居务公开，通过规范社区财务、档案管理，设置举报、监督电话、居务公示栏、“三牌”（门牌、桌牌、胸牌）等形式，对社区财务收支、救助款项发放等涉及群众切身利益的事项全部张榜公布，主动接受群众监督，做到公开透明，使群众办事方便、顺心。目前，全区已建成街道政务大厅8个，社区居务大厅47个。
（四）社区特色品牌逐步建立
七里河区按照“一街道一品牌，一社区一特色”的工作思路，大力深化拓展“民情流水线”工程，从社区的实际出发，充分发挥辖区各种资源优势，集中人力、物力和财力，积极打造富有特色的社区服务品牌。一是整合利用社区政治资源创特色。利用一些辖区单位党组织核心作用明显、党员素质普遍较高的优势，将辖区党代表、人大代表、政协委员和社区党员组织起来，划分一定的责任区域，安排一定的工作任务，让两代表一委员和社区党员发挥示范带头作用，充分利用“两代表一委员”民情联络站、“爱心超市”、“图书银行”等一系列活动载体来发挥作用，建成了兰通厂、梁家庄、秀川等一批爱心社区。二是整合利用社区经济资源创特色。随着社会转型，社区工作实际上是辖区单位工作的延伸，因此，七里河区在社区建设中注意与辖区单位多联系、多沟通、多提供服务，争取他们的理解和支持，辖区单位在地皮、资金、设备等方面给予了大力支持，建成了西津桥、兰通厂、梁家庄等一批电子居务示范社区，三是整合利用社区文化资源创特色。利用一些社区文化资源雄厚的优势，广泛发动辖区单位和居民群众，以“互 8
助、和谐、富裕、文明”为主题，创办了 “4点半工程”“文化艺术节”、“纳凉晚会”、“相约星期二”等一系列文化活动载体，建成了下西园、安西路、金港城等具有辖区特色的文化社区。四是整合利用社区人力资源创特色。利用辖区内中央、省市驻区单位，人力资源雄厚的优势，广泛发动辖区单位，优先录用社区下岗失业人员，积极支持社区服务事业，并经常性地组织开展扶贫济困活动，创办了“民生在线”、“真情1+1服务站”、“邻里守望制”等一系列活动载体，建成了武威路、柳家营等一批平安社区。
（五）社区服务网络逐步完善
发展社区事业，服务社区群众，是社区建设工作的出发点和落脚点，也是构建和谐社区的前提。为此，七里河区紧紧围绕群众需求，在构建和谐社区方面狠下功夫。一是拓宽社区服务。紧紧围绕社区群众生活需要，大力发展社区服务业，为社区群众提供便民利民的生活服务、再就业服务、医疗卫生服务、法律咨询服务、中介服务等多种形式的服务。各社区结合辖区居民生活和下岗失业人员的不同情况，因地制宜，开发了“三保”（保安、保绿、保洁），“三老”（托老、托幼、托病），“三服务”（家政服务、配送服务、保健服务）等就业岗位。目前，全区各社区已先后开展服务项目30多种，建成便民服务网点（站）210多个，优先安置零就业家庭，共安置195人，使我区195户“零就业”家庭至少实现1人就业，2007年全区新增就业人员7210人。全区每年为90岁以上的高龄老人发放高龄补助18万元。开展社区“居家养老”试点工作，为西湖街道和敦煌路街道任家庄社区的21位老人解决了养老问题。社区服务领域的拓展，不仅有效地服务了社区群众，一定程度上也增加了社区的收入。目前全区有21个社区年收入达到了1万元，15个社区年收入达到了2万元，7个社区年收入超过了5万元。二是发展社区卫生。目前全区已建成12个社区卫生服务中心，38个社区卫生服务站，覆盖人口近38万人，覆盖率达95%以上，社区卫生服务从业人员580人，其中专业技术人员430 9
人，占总数的75%，初步形成了以社区卫生服务为基础的新型城市卫生服务体系。2008年区财政将城市社区居民公共卫生补助由人均1元增加到人均2元，达到人均12元。不断丰富社区卫生服务内涵，逐步落实了预防、保健、医疗、康复、健康教育、计划生育技术指导等社区卫生服务“六位一体”功能，突出了精神卫生、老年关怀、中医药等特色服务。统一开设了便民、优惠、优质服务措施，通过实行免收挂号费、出诊费，适当降低B超、心电图等检查费用和药品价格,大大降低了社区居民的就医成本。建立了各类档案系统，为社区70岁以上老年人、慢性病人、残疾人建立了健康档案。认真审查社区卫生服务机构和从业人员执业资格，严格规范社区卫生服务机构的人员准入。制定了《防范和处理医疗事故及公共卫生突发事件的应急预案》。对社区卫生服务机构实行末位淘汰和奖惩制度。实施机构达标建设，全区社区卫生服务中心业务用房面积均达1500平方米，人员配备30-50人。三是改善社区环境。通过开展争创“卫生社区”活动，把营造良好的社区环境作为“服务辖区居民、共建和谐社区”的一项重要工作来抓，建立责任区域保洁制度，组织专门人员进行全天候地保洁，目前，全区已有32个社区被评为“卫生社区”。四是丰富社区文化。在各社区建成社区文化娱乐室、图书室，普遍组建了晨练队、秧歌队等群众组织来丰富文化生活。动员驻社区各单位面向社会开放了本单位职工活动的文体活动场地和设施。近年来，各社区广泛开展了丰富多彩的文化活动，西园街道每年举办的“邻里节”，土门墩街道每年组织的社区文化周等活动深受广大居民好评，营造了健康向上、文明和谐的浓厚文化氛围，丰富了社区精神生活，提升了社区文明程度。全区3个社区被评为省级文明社区，18个社区被评为市级文明社区，区级文明社区新达标36个。五是构建平安社区。积极开展“无毒社区”创建活动，启动了社区戒毒（康复）试点工作。建立健全社区治安防范管理体系，充分发挥社区综治员的作用，加强对重点地段、重点时段的巡逻控制，有效改善了社会治安环境，大大增 10
强了社区居民群众的安全感。突出抓好治安管理、流动人口登记、房屋租赁等三个环节，采取“以房管人”措施，加大对流动人员的管理。加强对“两劳”以及吸毒人员的帮教和管理工作，通过实行落实机构和人员、落实责任的“两个”落实工作机制，强化对人员的管理和帮教措施。对“法轮功”练习者实行“一包一”责任制，重点做好思想转化和非法宣传品的收缴工作。进一步强化人民调解工作，全区建设完成141个民调室，尽可能把矛盾化解在基层。做好安全生产和消防工作，实行宣传、走访检查和责任落实的“三统一”，在营造良好的安全生产和消防工作社会氛围的基础上，形成齐抓共管的格局。
二、现行社区管理体制存在的缺陷及原因分析
尽管全区城市社区建设与发展管理体制、运行机制普遍确立起来，在城市社区建设与发展中起到了应有作用，但是，在实践中仍然存在一些问题，需要进一步研究和探索，不断加以完善。
（一）社区党组织领导核心作用发挥不够明显
目前，各社区党支部由3名成员组成，管理的党员最少50余人，最多300余人，同时，由于社区内党员来自多种行业和单位，差异性较大，给社区党员的教育管理工作带来许多困难，影响了社区党建工作的开展。另外，由于社区党组织与城市各职能管理部门和驻区单位没有直接隶属关系，共驻共建机制不够完善，社区内一些资源得不到有效利用，出现了“小社区”难用“大资源”、“小阵地”难有“大作为”的尴尬局面，社区党建综合管理、条块结合、资源共享、共驻共建的效果难以实现。
（二）社区居委会行政化倾向严重
随着政府工作重心下移，很多政府部门的工作争先进入社区，在社区挂牌子、抢位子、派任务、建组织。同时由于各部门对社区职能定位认识不清，出现了部门对社区分 11
派任务多，下放权力少、回报投入少的现象，社区居委会俨然成了政府的“腿”，这在一定程度上影响了社区居民群众自治组织自治功能的有效发挥，削弱了社区居委会自治组织的管理职能。据不完全统计，目前，社区居委会承担着119项具体工作，属于社区自治范畴的只有10余项，社区居委会85％以上的时间和精力放在完成上级交办的各项行政性事务工作，根本无暇顾及社区居民自治工作。
（三）社区基础设施建设和社区服务发展不平衡
相对于社区建设的高要求，相当一部分社区在硬件设施建设和社区服务方面存在着承载能力不足的现象，特别是地处老城区的社区，有的还十分薄弱。通过调查来看，全区69个社区中，办公场所达不到220平方米的还有15个，有的社区还需要租房办公。同时，绝大部分社区没有创收渠道，只能靠上级财政补贴，办公经费明显不足。由于这些社区硬件设施建设水平较低，财力投入不足，加上社区工作者数量偏少，社区内资源得不到有效的整合利用，社区服务工作也受到限制，不能很好地适应社会形势的发展和居民群众的需求。
三、社区管理体制创新的主要依据
（一）社区管理的内涵
上世纪80 年代倡导社区建设以来，社区一词在我国逐渐成为一个热点术语。“社区”是社会学的一个基本概念，也是一个越来越普及的名词。一般认为，“社区”这个概念是由德国社会学家滕尼斯最早提出来的。他在1887年出版了一本著作英译本的书名为Community and Society。其中，“Community”就是我们现在称作的“社区”，含义是共同体和亲密的伙伴关系。20世纪30年代初，以费孝通为首的燕京大学社会学系的学生，根据滕尼斯的原意首先使用中文“社区”一词。费孝通在其《二十年来之中国社区研究》一文中说，“当初Community这个词介绍到中国来的时候，那时的译法是‘地 12
方社会’，而不是‘社区’。当我们翻译滕尼斯的Community和Society这两个不同的概念时，感到Community不是Society„„因此，我们感到‘地方社会’一词不恰当，那时，我还在燕京大学读书，大家谈到如何找一个确切概念。偶然间，我想到了‘社区’这两个字，最后经大家援用，并慢慢流行开来。这就是‘社区’一词的由来”。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。同时，该文件还明确指出了城市社区的范围，“目前城市社区的范围，一般是指经过社区改革后做了规模调整的居民委员会的辖区”。从80 年代以来出版的有关学术文献看，国内学者对社区概念的理解趋于一致，社区具有一些基本的构成要素：具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的、参与共同社会生活的人群；有一定界限的地域，界限一般来说是比较明确的；有一套相对完善的生活设施；有一套相互配合的生活制度和管理机构；生活在其中的社会成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。
（二）社区管理体制的变迁
社区管理就是“管理社区”，然而，由谁来管理？管理什么？管理性质如何？学者们的认识并不一致。有学者认为，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。然而，这只是一种现象性表述，尚不足以揭示社区管理的内在属性，也不足以说明社区管理的构成要素。有人认为，社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。有人认为，社区管理是指以促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化生活需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。综上几种定义，社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项 13
公共事务和公益事业进行的自我管理。
社区管理体制背后透视着国家与社会关系的变迁。中国城市基层的社区管理体制改革，反映着政府包办社会的一元管理体制转向政府—公民社会—多元社区治理体制，国家自上而下的单向管理逐渐改革成为政府与社区相协作的双向管理模式。不同的社会事务和公共物品由不同的组织承担和处理，体现国家—社会—公民三者的良性互动，社区自治真正让社区居委会还原为法定的自治属性，给公民社会更大的发展空间，最终有利于形成国家与社会的和谐互动。在国家与社会关系上，人们常常以对立的眼光来看待两者关系，于是产生了所谓的“强国家—弱社会”或“弱国家—强社会”的理论模式。这两种模式都强调国家与社会的对立、冲突、矛盾。一方强大就意味着另一方弱小，一方的增长便会带来另一方的削弱。但若以统一的立场来审视国家与社会关系，就会发现国家与社会具有互为因果、相互平等、相互协作、相互制衡、互利互惠的一致性。当把国家与社会关系放到政治现代化历史中考察时，就会发现，在这一进程中，虽然国家与社会之间存在着对立的一面，但它们又是互为条件、互相依存、互相型塑的，最终目标是实现国家与社会的共同发展。
（三）社区管理创新的依据
社区管理体制也体现治理变革。治理意味着“统治的含义发生了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会。”治理理论的主要创始人之一罗森瑙在代表作《没有政府统治的治理》、《21世纪的治理》等文中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制。与统治不同，治理指一种由共同目标支持的活动这些管理活动的主体未必是政府也无须依靠国家的强制力量来实现。治理强调以多元的调和为基础。这种多元性，不仅表现在政府与社会、市场之间的分权，权威分散于政府与非政府的各个领域，而且表现在政府本身各个层级之间的相对独立和自 14
主。总而言之，现代政府正日益从统治走向治理，从善政走向善治,从政府的统治走向没有政府的统治。统治追求的是统治利益的最大化，而治理的目标则在于最大限度地追求公共利益。统治权威是政府，施威方式通过自上而下的发号施令，施威领域是在国家界限之内。治理通过由公民社会组织、政府部门、私营经济部门等多元治理主体间建立合作、协商、伙伴关系来共同实现对公共事务的更有效率的管理。我国的“社区热”兴起于20世纪80年代，20世纪90年代以来，我国城市开始了社区管理体制的改革实验，特别是1999年民政部启动“全国社区建设实验区”试点工作以后，社区建设的管理模式可谓是异彩纷呈。其中，上海、沈阳、武汉、宁波等城市在社区管理体制改革实践中取得了初步的成效和经验，具有一定的代表性，给了我很多启示。实际上，我国城市的社区建设是在初始条件的限制下渐进地展开的，社区管理体制改革也没有固定的一成不变的模式来套用。通过不断地与社区建设专家交流，以及深入社区与社区干部、群众座谈，逐步理清了改革创新的思路，同时，我也认识到，创新社区管理体制，既要找准方向，又要立足实际，要紧紧遵循党的十七大精神以及现行的一系列政策法规文件，这也是推进社区管理体制创新的主要依据。
四、社区管理体制创新的主要对策
社区是社会的一个重要载体，因此，创新社区管理体制必须适应经济社会的变革和人们生活方式的变化，在有利于服务居民，有利于推进社区民主自治，有利于党和政府的领导的基础上，按照关系顺、权责明，既分工负责、相互配合，又相互制约的原则，建立一个共同把社区管理好、建设好的统一管理体系。
(一)建立新型社区管理体系，理顺社区组织关系
随着形势的发展，原来以社区党组织和社区居委会为主要组织形式的社区管理体制，已明显不适应社区工作开展的需要，特别是职能不清、角色错位的问题成为制约社 15
区发展的一大瓶颈，创建一种新的社区管理模式，成为理顺社区组织关系的重要突破口。
1、完善社区内部组织结构。改革过去由社区党组织和社区居委会构成的“二元化”管理模式，在每个社区成立建立健全社区党支部、社区居委会、业主委员会、物业管理部门“四位一体”的新型社区管理服务模式，构建四家组织共同合作的联席议事平台，从不同的角度和方位服务于广大业主。社区党支部要充分发挥其核心领导作用，建立健全联席会议制度，协调社区居委会、物业管理公司、业主委员会共同商讨社区内部事务，处理各种矛盾，积极做好基层党建工作；社区居委会要充分体现“执政为民”的思想，从医疗保障、计生服务、社区警务等方面服务于广大人民；物业管理要为业主提供便捷、舒适的服务；业主委员会作为业主大会的执行机构和自治机构，要监督和支持物业公司的工作，体现业主自治的思想。建立这种“四位一体”的新型社区管理模式，能有效改善过去社区行政性工作过于繁多，社区党组织和社区居委会被事务性工作困扰，领导和自治职能难以发挥的问题，从而有效缓解了社区繁重的事务性工作与工作力量不足的矛盾，为社区组织更好地为群众服务提供保障。
2、优化社区工作运行机制。首先，在纵向管理上，要建立具有权威性的市、区级社区建设领导机构，制定本地区的社区建设中、长期规划并指导实施。街居组织逐步退出自办经济项目，转向创造优良社区经济发展环境，大力发展多种所有制经济，丰富社区税源，在此基础上，实行税收增量比例返还和“费随事转”、事权与财权相统一的办法，来解决社区组织的经费来源，并形成一种良性的基层财力机制。其次，在横向管理上，要明确、细化社区各组织的工作职责，找准它们之间协调工作的基本规律，理顺它们之间的关系，制定符合实际的工作程序。同时，建立社区管理组织与驻地单位紧密联系、共驻共建的责任机制，有效整合社区内部财力、人力、物力等资源，为社区工作的开展增添动力。
3、理顺社区行政隶属体制。首先，要明确三个关系，即：明确政府部门与社区的指导与协助、服务与监督的关系；明确街道办事处对社区的指导、协调和服务的关系；明确社区各组织与驻地单位、物业管理单位之间指导与监督的关系。其次，要界定三方面职能，即：界定政府部门、街道必须独立承担的行政管理职能，社区自治的职能以及部门主办需要社区协助的职能。同时，要合理进行分权和放权，将行政管理事务与社会管理事务区分开来，建立起条块机构之间的协调组织，在社区这一层面上形成条包块管、以块为主的完整统一的综合体制。此外，在市、区、街应根据根据新的社区管理权限及其目标，逐步健全各项规范化的管理制度，如社区管理协调制度(条与块之间协调)、社区管理决策制度、社区管理咨询与协商制度、社区管理岗位责任制度、社区管理考核、监督制度等。
(二)转变党建工作方式，发挥社区党组织的领导核心作用
社区党组织是社区各项工作的领导核心，然而，原有的党建工作模式已经不能适应形势发展和社会组织结构的变化，制约了其领导核心作用的发挥。因此，创新党建工作模式，优化社区党组织资源配置，成为社区管理体制创新的一项重要内容。
1、推行社区党建“网格化”管理方式。本着便于联系、便于组织、便于开展工作的原则，把社区划分为三种类型网格：一种是地缘型，以主要街巷、道路为界，划分出若干网格；一种是单元型，一个封闭的居民区或若干座居民楼形成一个网格；一种是单位型，一个市场、一个单位或几个相邻的单位形成一个网格。凡社区自管党员人数超过50名的，原社区党支部一律改为社区党总支，其辖区内划分的网格均建立党支部；自管党员人数不足50名的社区，保留原社区党支部不变，以社区网格为单位设立若干党小组，使每一个社区网格都形成有领导机构、党员队伍、工作制度的社区党建工作基点。变条块分割、以条为主的党建工作模式为条块结合、以块为主的工作模式，把党建工作 17 的触角向驻区单位、新经济组织、社会组织拓展，做到凡是与社区单位、企业相关，以社区为载体开展的工作都纳入社区范围，形成小职权担大任、小舞台唱大戏的工作新格局。
2、改进社区党员教育管理方式。首先，在管理范围上，要做到三个延伸，即向生活在社区的在职党员延伸；向辖区内流动党员延伸；向辖区内“两新”组织党员延伸。其次，在党员管理方式上，要变无差别管理为分类管理。针对社区不同类型党员的特点需求，把社区党员划分为流动党员、在职党员、离退休党员、下岗职工党员及“两新”组织党员等等，根据不同类型党员的特点采取不同的教育管理方式。再次，在党员教育管理手段上，要变传统教育手段为现代化教育手段。充分利用电子技术、网络技术、远程通讯技术等丰富多样的现代化手段开展教育活动，实现各级党组织与党员的信息交流与互动，增强教育效果。同时，开发“党员信息管理系统”，建立电子档案，实现区、街、社区三级党组织之间党员信息的互联互通，提高党员管理效率。
3、完善社区党建共建机制。区委牵头，成立社区党建工作指导委员会，成员由热心社区建设的机关、企事业单位党组织负责人组成，负责全面指导、协调全区的社区党建工作，推动群团组织工作社区化，集合会员单位的工、青、妇等群众组织的力量共同参与社区建设和管理；街道党工委牵头，成立街道社区党建共建议事会，成员由辖区单位推荐，民主协商产生，组织发动社区单位党组织参与和谐社区、文明单位、文化共建、双拥共建等活动，丰富社区文化，提高社区文明水平。社区党组织牵头，社区党员代表组成社区党建联席会，引导和组织本社区的党员参与社区各项活动，更好地为社区建设服务。通过区、街道、社区三级共建机构的建立，进一步明确社区党组织与驻区单位党组织的工作职责，通过签订目标责任书等形式，围绕地区性、社会性、群众性、公益性事务共商共议，齐抓共管。
(三)完善社区自治机制，加快社区民主建设进程
社区管理体制改革的方向是建立一种开放式的社区民主自治机制，因此，无论是体制变革的本身，还是选举制度的突破，都应朝着社区民主自治的方向大步迈进。
1、明确社区定位，合理划分社区。原有的居委会规模过小，区域界限不明显，社区资源馈乏，居民的依附性也较差，不利于社区功能的发挥；街道办事处是政府的派出机关，是政权组织，在街道层面上组建社区，无法体现社区的自治性质。因此，社区的定位应当确定在小于街道办事处、大于原来居委会的层面上。在明确这种定位的基础上，依据居民居住的自然地缘关系、社区的资源配置、适度的管辖人口和人们的心理认同感，按照有利于社区管理、自治、资源利用，有利于提高工作效能的原则来组建新社区。原则上每个社区管辖3000户左右，同时，要适应城市社区建设需要，不断加大“城中村”、“城边村”的改制步伐，为加速城市化进程奠定基础。
2、推行社区直选，扩大基层民主。要建立健全社区居委会直接选举制度，严格按照法定程序，通过推选产生社区成员代表、社区选委会、进行选民登记、推荐候选人、召开投票选举大会等五个环节，动员社区居民参与选举，让更多的居民充分行使自己的民主权利，直接选举出自己满意的社区居委会成员。直接选举的方式有两种，一种是以户代表的方式进行投票选举，另一种是有选举权的全体选民进行投票选举。选举工作中，要建立健全组织领导机构，进行广泛的宣传发动，对换届选举骨干人员进行分级、分段培训。通过直接选举，真正把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有能力，真心实意为群众办实事的人选入社区居委会的班子。
3、健全民主制度，推进社区自治。社区居民和驻区单位的参与，是社区民主自治根本所在。要完善听证会、协调会和评议会以及居委会工作评议、居务公开等制度，通过社区论坛、社区对话、民情恳谈会等活动载体，引导社区成员、社区居民为社区建设 19
发展建言献策，充分行使民主决策、民主管理、民主监督的权利。同时，进一步畅通民主渠道，探索建立由社区居民、驻区单位、民间组织、群众团队和社区党政组织代表共同参与的社区成员代表会议制度，探索建立社区利益协调机制，在党委领导和政府主导下，对涉及具有社会性、公益性、群众性的社区事务，进行议事、协商、监督、评议。
(四)健全社区服务体系，强化社区服务功能
社区管理体制创新的最终目的就是服务人民群众，因此，只有健全社区服务体系，探索社区服务社会化、市场化、产业化的新路子，不断满足社区群众的需要，才能体现改革创新的成效。
1、健全社区服务网络。根据不同层次居民的消费需要，在区、街建立社区服务中心，在社区居委会成立社区服务站，将服务职能从街、居其他机构中剥离出来，统一整合到社区服务中心、站点，形成以区级社区服务中心为龙头，街道社区服务中心为主体，社区服务站点为基础，社区志愿者组织为补充、驻区单位全面参与，条块结合、全面覆盖的社区服务网络。社区服务中心、站点要不断配套完善各类服务设施，按照服务职能类别的划分，设岗定责，规范运作。社区服务职能可划分为五类：第一类是综合服务类，主要包括社区卫生、文化、教育、治安、计划生育、消防安全、司法调解等工作；第二类是劳动保障类，主要包括退休、失业人员的工资发放和社会化管理工作；第三类是家政服务类，包括居家养老、家政服务项目的拓展运作和经营；第四类是物业管理类，包括社区内单位、楼宇及居住小区物业管理服务；第五类是生活保障类，包括最低生活保障人员的审核、救助工作。此外，区社区服务中心统一成立综合服务公司，负责社区服务项目的市场化、企业化运作，从而形成规范有序的“三级联动、六位一体”服务体系。
2、规范社区服务协调机制。要想方设法争取驻地单位的支持，充分利用社区内各类设施和资源，建立资源整合和共享机制，实现社区各种资源在不同群体之间的合理配 20
置，促进社区内所有居民群众共同实现“人的全面发展”。一是整合物质资源。以资源共享，优势互补、互惠互利为原则，积极寻找与驻地单位的利益结合点，协调组织驻地单位的资金投向社区，并将各类硬件设施向社区群众开放。二是整合人才资源。以党、团员为主体，积极争取社区内有专长特长的人才参与，组建志愿者服务队，开展各种便民利民服务。三是整合组织资源。加强对业主委员会、小区管委会等社区内各种组织、社团的指导，使其按照有关章程，自主管理，各司其职，各尽所能，从而把各方面的积极因素调动起来，降低社区管理运作成本。
3、强化社区服务功能。继续深化现有社区服务领域，按照“一街道一品牌，一社区一特色”的工作思路，不断加强“夕阳红工程”、“民情流水线”、“四点半工程”、“民生在线”、“真情1+1服务站”等便民、惠民服务，积极发展养老、托幼、助残、家政和物业管理等系列服务，不断完善服务网络，深化服务内涵，构建便民利民的服务平台。要把为居民服务作为社区建设的重中之重，根据群众不同层次需求，坚持以人为本，突出五个重点，体现五种功能：以促进下岗职工再就业、面向困难群众社会救助、福利服务为重点，体现社区服务的救助保障功能；以帮助居民群众解决衣食住行方面的生活难题为重点，体现社区服务的便民利民功能；以满足群众人文精神需求为重点，体现社区服务的休闲娱乐功能：以维护社会稳定为重点，体现社区服务的减震疏导功能；以满足高收入家庭多样化、个性化服务为重点，体现社区服务的市场导向功能。走社区服务社会化、产业化的发展路子，以服务养服务，以服务促服务，形成网络化、市场化、规模化服务体系，从而使社区服务由单一型向综合型、粗放型向集约型、政府投入输血型向自我良性发展造血型转变。
(五)加强社区干部队伍建设，为社区建设发展提供人才支持
建设一支年轻化、知识化、专业化的社区干部队伍，是推进社区工作深入开展的重 21
要保证。为此，推进社区管理体制改革，创新社区管理模式，必须把加强和改进社区干部队伍建设作为最关键的环节来抓。
1、转变选人用人方式。一是上级选派。把社区作为青年干部培养锻炼的基地，每年选派一批优秀年轻机关干部到社区进行挂职锻炼，主要担任社区党组织书记、居委会主任助理等职，充分发挥青年干部思想新、活力强的优势，来促进社区工作水平的不断提高。二是民主选举。主要通过社区党员大会选举和社区居民直选的方式，选举产生社区党组织和社区居委会班子。要注意拓宽民主选举的范围，符合条件的驻地单位负责人、长期工作生活在社区的人员都可以作为参选和被选举对象，最大限度地整合社区人才资源。三是公开招聘。对于社区服务站等政府花钱买服务的社区工作机构，要面向社会进行公开招聘，参照公务员选拔办法，通过笔试、面试等规定程序，择优选拔知识化、年轻化、专业化的社区工作人员，有效提升社区工作者队伍的整体素质。
2、切实抓好教育培训。一是建立社区干部定期培训制度。区、街要定期对社区干部进行集中培训，在培训内容上注重系统性、针对性和时代性，应重点学习社区服务、社区建设及城市管理等方面的知识。二是利用活动载体，加强对社区干部的经常性教育。要经常组织社区干部到那些社区工作搞得好的城市参观学习，开阔视野，利用外地经验，结合本地实际创造性地开展社区工作。三是有重点地调训干部。组织、民政部门要有计划、有重点地对年轻社区干部进行调训，确保他们受到高层次培训，尽快成为推动社区建设的中坚力量。同时，要加大社区后备干部的培养力度，建立社区后备干部专向档案库，实行动态管理，优胜劣汰，确保社区干部新老交替。
3、建立激励约束机制。一是建立目标管理机制。针对社区干部存在的职责不明、责任感不强的问题，制定社区各组织成员工作职责，街道与每一名社区干部签定任期目标责任书，定岗定责定目标，增强社区干部责任感。二是建立双向考评制度。年末，社 22
区干部就工作目标完成情况向社区党员代表、居民代表作述职报告，党员和居民代表对其进行民主测评。街道把民主测评结果作为社区干部考核的主要依据，评出优秀、称职、不称职三个档次，对不称职者实行半年到一年的诫勉，对诫勉期满后考核仍不称职的按有关规定进行辞退。三是建立激励机制。要提高社区干部的生活待遇，将社区干部待遇与工作任务挂钩，增加对社区干部的补助，实行社区干部养老、医疗、失业保险制度，解决其后顾之忧。此外，要努力提高社区干部政治待遇，各级党组织要积极创造条件增加社区干部参政、议政的机会，如增加社区干部参加党代会、人代会的名额，增强他们的自豪感。
参考文献：
1、《沈阳干部学刊》城市社区管理体制改革与制度创新 2007年06期;作者：李力;
2、《山西师大学报》试析新型城市社区管理模式 2007年03期;作者：杨稣,贾明德;
3、《经济师》对我国城市社区管理体制改革的若干思考 2008年02期;作者：谢守红,彭琳;
4、《求实》制度经济学视角下的城市社区管理体制创新探析 2006年03期;作者：蔡小慎,潘加军;
第三篇：现代社区：呼唤管理体制创新
现代社区：呼唤管理体制创新
迁进了居民小区，住进了宽敞明亮的新居，享受着舒适安逸的生活，这是民生得到很大的改善，告别贫困、步入小康、迈向现代化的中国人民现实面貌的写照。但是，人民的幸福感并没有与物质生活水平的提高而同步提高，老百姓对政府、对社会管理的满意程度也未得到相应提高，甚至在有些地方某些方面反而下降了，这也是我们不能回避的现实。经济发展了，生活改善了，人们逐步富裕了，已成为新时代的居民，究竟还缺失什么？答案之一：缺乏与现代化建设相适应的社会管理体制。小康社会向现代化行进中呼唤建立民主、法制、公正、科学的社会管理体制。
创新社会管理体制、改进社会管理方式、提升社会管理水平、拓展社会服务功能已成为现代化社区建设重要课题。从理论到实践探讨社区管理体制创新十分必要。
社会管理古已有之。纵观历史，在人类社会发展的长河中，社会管理沿着一条由统治和管理的同一性向统治和管理的两重性转变、由官僚管理体制向民主自治体制进化、由权力统治管理向公共服务管理演绎的轨迹行进着。在阶级社会，社会形态是阶级统治的臣民社会，管理和统治合为一体，管理就是统治，“普天之下，莫非王土。率土之滨，莫非王臣。”对封建社会管理体制作了精辟的概括。历史证明，阶级统治旨在建立以官为本，以维护、稳定统治秩序为目的，以权力行使为中心，以专权、专政、专治为手段的臣民社会。其社会运行与其行政管理方式同出一辙，品味其特色如下：一是社会管理主体单一，政府是社会管理的主体，权力集中、机构庞大、层级分明、权限森严。二是政府行政管理无所不包，人为划分若干社会领域，设立若干专门机构，大到天文地理，小到鸡毛蒜皮全部纳入管理。三是各级官员逐级对上负责，为官去人格化，行为标准化;办事机械化，循章办事，照章而行，手续繁、速度慢、成本高、效率低。四是以相对固定的方式方法实施管理，以实现既定目标。我国社会主义制度建立后，在国体、政体方面有大胆创新，并取得成功经验；在社会管理方面进行了积极探索，进行了多方面的改革尝试，但是，在社会管理中“统治管理”的影响根深蒂固。只到经历几次集权、放权、集权、分权的改革后的今天，我们的社会管理还是以行政管理为主导。人民群众对单一行政手段管理社会已存异议，戯称行政管理为“领导就是开会、管理就是收费、协商就是配对、服务就是舞弊。”这也从人民群众的角度所反映出的社会管理必须改革呼声。我们经过三十年的艰苦探索，又经过三十多年改革开放的实践，终于找到了一条建设有中国特色社会主义道路，那么，我们从小康社会奔向现代化和谐社会中，也能创新一套现代社会管理的新体制。
改革社会管理遍及全球。横看世界，各国都从自己实际出发，探索适应时代发展变化的社会管理的新体制。伴随经济的发展、社会的进步以及社会格局和结构的变化，政府对社会管理呈现以下发展趋势：管理重心下移，社区成为社会管理重点；管理职能转变，对公共事务管理企业化，以服务替代管理；扩大民主权利，大力发展民间社团组织和中介组织；减弱行政干预，管理分权化、服务综合化、专业化。据相关资料介绍，发达国家的社会管理大体分三种类型：第一种是以新加坡等国为代表政府主导型。政府作为公共利益的代表队社区直接、具体干预，虽然政企分开、政事分开、政社分开，但官方行政色彩浓厚，政府仍承担统一规划、培训社区干部、提供场所设施、组织发起活动、财政支付经费等职（该体制与新加坡是个城市国家的国情有关）。第二种是以英、美等国为代表的社会自治型。政府以间接方式干预社区管理，常规做法是通过法律、法规去规范社区不同集团、组织、家庭和个人的行为；依法为社区成员民主参与社区管理提供制度保障；协调各种利益关系。如美国法律规定，只要不影响区域和国家的整体发展，社区有权决定自己的建设特色。英国政府把所有服务行业拿出来作为竞争性标的，进行市场运作。第三种是以日本为代表的混合型。政府设立“社区建设委员会”和“自治活动课”我社区管理机构，主要职能是规划、指导社区建设，提供经费支持；在城市基层设立“町会联合会”和“町会”带有行政色彩的群众管理组织。
早在2004年党的十六届四中全会中央就提出加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新以来，社会管理创新多次在党和政府的文件中出现，今年又在十二五规划中被明确定位。我国的社会管理滞后于社会发展，社会管理相对集中的社区更是规划起步晚、建设速度快、发展规模大，而管理体制陈旧、机制落后，远远跟不上发展步伐。5月30日中央政治局召开会议，再次强调“加强和创新社会管理”的紧迫性和必要性。建设科学的社区管理体制和运行机制是加强和创新社会管理的最有力的抓手。
如果将社会管理体制浓缩为社区管理体制，我们设想可从四个层面构建中国特色社区管理体制。
第一层面，加强改进共产党对社区的领导。党的领导是我国优势政治资源，我国的改革开放和现代化建设所取得的巨大成就，就是在党的领导下而取得的。在我国由农业社会向工业社会转型、由城乡二元制向城乡一体化过度、由“臣民”社会向公民社会变化、由小康社会向现代化社会进发的复杂国情面前建立科学社会管理体制，不能没有党的领导。党对社区的领导主要是政治上、思想上的领导：在与政府对应的党委设立领导机构，并在常委中分工由一名常委负责，领导社区建设和社区管理体制改革；在党的领导机关中大兴调查研究之风，对当前发展机遇期、社会转型期、矛盾多发期的社情、区情、民生、民情、民意进行深入调研，有针对性地制定解决矛盾和问题的方针、政策；党的各级组织要重视社区管理人才的培养选拔，为社区建设提供人才保障；改进党的基层组织建设和党员管理，建立社区党组织（支部、总支），对党员实行属地管理、（在哪居住就在哪过组织生活，接受地当党组织的管理。）落地管理(流的党员临时组织关系进社区），为党对社区领导提供组织保证。
第二个层面，优化改进政府对社区的管理。理顺关系、权利归位，优化管理结构、转变政府职能，有进有退、有所作为、有所不为，建立小政府大社会、简管理大服务的管理格局。现行的政府、街道办事处、社区的垂直领导、分级管理体制方便了行政、繁琐了管理、忽略了服务。（政府担当行政指令生产工厂的角色，忙忙碌碌起草文件、发布行政指令；街道办事处扮演“准政府”和传输器的角色，办理一些收发文件、证件之类的行政业务，大量工作则是向社区传递行政指令；社区则充当织布梭角色，上下活动落实指令，布置检查应对验收，上下打点争取利益。真正对居民服务已成业余。）在公共宏观管理上政府进，事业企业退。政府依法对社会事务、社会组织、社会生活实施规范和管理是政府的职责。在涉及社会公正、社会治安、社会稳定、社会诚信、社会保障、社会服务、社会参与、社会自治、社会救助、社会组织培育、社会常态管理、社会利益协调、社会应急情况处置等领域责任重大，大有作为。政府集中精力在加快城市建设、提升城市品位、改进城市管理、提高市民生活方面有所作为。以现代公共管理分权化、专业化、区域化、专业化的发展趋势调整政府、街道办事处、社区的管理结构。政府着重抓好城市规划科学化，布局合理、设施配套、功能健全、节俭高效、生活方便，顺应时代潮流、突出地方特色；着重抓好城市管理规范化，政事分开、政企分开，以法律、法规及政府颁布的制度规范人们的行为，调整政府、企业、事业、社会团体、各行各业以及社区和居民的利益关系；着力抓好公共管理社会化，设定多元化管理主体，合理划分管理对象，管理重心下移、管理权限下放，街道能管的由街道管，社区能管得由社区管，改全能政府为精干要务政府，政府行政事务越少越好，腾出精力抓大事要事；着力抓好公共资金集约化，多渠道筹集建设资金，建立节约型政府运行的长效机制；着力抓好城市服务的市场化，开发服务资源、发展服务行业、拓展服务空间、管好服务市场。管好了以上大事，政府自然就从资源配置、利益分配等管不了的事务中退出了，自然就从管不好繁杂事务中退出了。街道办事处要从准政府的角色中走出来，真正作为政府的办事机构办好政府交办的事。(不是政府部门的办事机构，不能成为部门对社会的办公机构）其职责就是两大类：一是根据法律、法规、及政策，按政府的规定和要求，遵照办事程序，办好社会管理常规性业务工作，此类工作只需一个精干的、业务素质较高、综合能力较强的业务班子就可完成。
二是抓好社区管理的队伍建设和管理制度建设。这类工作介入早、头绪多、创造性强，是街道办难度大的重头工作，须设立一个专门工作班子从事此项工作。（可考虑其内部调整人员结构，调整工作内容，空出编制，把工作重点转移到社区方面来）这个班子要扮演好三个角色：基建完工，居民搬迁，社区建设起步阶段扮演联络人的角色，主要工作是收集、汇总、整理居民信息，沟通居民间的联系，酝酿建立社区管理方案，为建立社区管理机构作前期工作。（其实，这项工作在居民购房时就可开展。政府派出机构站在居民一方，维护居民合法权益，客观上还能发挥一点抑制投资、投机购房，抑制恶意炒作房价的作用。）居民定居，社区生活趋于稳定阶段扮演召集人的角色，主要工作是召集居民协商社区管理机构设置格局、产生方式、选举办法；召集居民大会，选举产生社区挂了机构。机构成立后社区活动起步阶段扮演协调人的角色，主要工作是协调社区内外各种工作关系，对内协助社区建章立制，建立常规工作机制；对外衔接社区与社会管理部门的工作关系；引线搭桥建立社区与社会团体联系的通道。
第三个层面，建设非行政化的社区管理体制和运行机制。我们的社会正在悄然发生着变化，从法律层面上讲，已进入了公民社会；从生活状态层面上讲，已进入市民社会。市民社会的特点是现代民主社会的体现；是国家权威与公民个人自由有机结合的载体；是民主力量、民主精神培育体；是现代社会稳定发展的平衡点。这些特点勾画了社区管理体制发展的轨迹，既由上至下派生的行政管理体制过渡到行政干预和社区自治相结合的混合体制，再过渡到法规、政策导向的社区自治体制，当法律法规趋于完整，则形成依法构建的居民自治体制。循着上述轨迹，社区管理机构可设计三种形式：其一，完善现行的居民委员会。切实实行民主选举产生委员会；切实实行委员制管理方式，有广泛的民意代表性，有管理权限、范围、内容的规定，有议事、决策、执行的程序规则；切实实行公共事务公共管理；切实保障居民获得合法权利，履行居民应尽义务。其二，在政府指导下，在政策、法规规范下，根据居民的意愿，以民主协商方式设立“社区管理董事会”作为“社区管理委员会”的过渡机构，管理社区公共事务，为居民提供公共服务，与服务商签订商务服务合同，筹备居民大会，选举产生社区管理委员会。社区管理委员会是集管理和服务于一体的社区自治机构。该机构再与各类服务商合作，以市场运作方式建立“社区服务中心”，为居民提供全方位服务。(也可几个社区协商共建一个服务中心）其三，从国家立法、地方立法、政府建制、专业培训、市民教育等方面做准备，建立居民自治管理体制------社区民主管理委员会。这个管理体制起点高、要求严，它赋予这个体制的功能是：政治民主，以民为本、民主选举、民主决策、民主管理；管理公正，依法管理、公开办事、公心对民、公平处事；监督常态，以制度保障监督，时时、事事、处处接受居民监督；服务现代，公共服务市场化，生活服务人性化；办公科学，实行数字化、网络化办公。社区民主管理委员会不是行政机构，其负责人不是公务员，但是他们却承担着社会常态管理、社会服务、社会稳定、社会参与、社会自治等过去由政府行政管理所承担的责任。顺理成章，政府可以将管理下移、职能转变、机构精简腾出的经费下移到社区管理中，设立社区管理岗位补助经贴。有岗位经贴，可参照“大学生当村官”的模式，在社区开辟大学生就业的新天地。
第四个层面，建立居民参与社区管理的长效机制。人是群居的，人又是追求自由的。从必然王国走进自由王国，是人类繁衍生息的长河。追求自由是马克思主义核心价值观。居民参与社区管理的过程，也是释放自由愿望的过程。作为居民个体，住进社区就要融进社区生活，参与社区活动。从主观上培养自己的认同感、归属感和主人意识。作为社区管理者，要开通居民参与的渠道。比如，根据居民生活特长、文化特长及其他特长，牵线搭桥，组织居民开展喜闻乐见的活动，发起居民喜欢参加的民间组织，在实践中探索居民参与社区管理的范围、内容、形式和方法，制定一套符合居民心愿的、系统的、操作性强的《居民公约》。
第四篇：浅析我国城市社区管理体制创新
浅析我国城市社区管理体制创新
摘要：在我国，城市社区的范围一般是指经过社区体制改革后做了规模调整后的居民委员会辖区。社区作为社会发展的基本单位，是满足居民日益增长的物质生活和精神生活需求的载体，必须具备满足社区居民物质生活和精神生活需求的多种功能和与此相应的组织机构，形成一个完整的社区管理体制。社区管理体制是社区管理的组织体系和运行机制，一定社区的管理体制是特定历史环境和时代条件下的产物，并在历史发展的进程中不断根据需求进行改革完善。在现阶段，只有通过不断创新，建立并完善规范、科学、高效的社区管理体制，才能充分激发城市社区发展的内在动力，有效解决各种现实问题和矛盾，不断推动和谐社区和和谐社会构建的的整体进程。本文在回溯城市社区管理体制历史沿革的基础上，反思社区管理体制创新中存在的问题点并据此探析创新城市社区管理体制的可行性路径。
关键词：社区；管理体制；历史沿革；创新
一、我国城市社区管理体制的历史沿革
我国的城市社区治理的兴起和发展是一个历史的过程。伴随着经济社会的发展，我国城市社区管理体制也在不断地发生变化。计划经济时期，我国的城市管理体制是“两级政府、一级管理”，其特点是完全由政府主导城市发展和居民生活； 当发轫于农村的经济改革进入了城市后，我国开始实行“ 两级政府、两级管理”，原有的部分政府权力开始下放到街道办；经济体制解体之后，计划经济体制的解体对城市管理体制产生了重大冲击，随着计划经济向市场经济的转变，城市传统单位制管理模式面临严重挑战。在新的城市社会环境下，相应地，单位制社区向社会化社区转化的趋势已不可逆转，单位制的变迁给城市社区建设带来严重挑战，在城市社区建设中探索适宜社会发展要求的城市社区治理便成为现实性的问题。基于此，20世纪90年代初，为了解决体制转轨所产生的问题与矛盾，民政部提出进行“社区建设”，其基本内涵就是“在政府倡导和指导下，依靠社区力量，利用社区资源、解决社会问题，强化社区功能，发展社区事业，促进社区经济和社会的协调发展。”我国城市社区治理从此拉开序幕，其中探索推动社区发展的社区治理的组织框架及运行体系，在城市社区治理中具有核心价值。
在全国城市社区治理实践发展中，自20世纪90年代中后期，民政部先后选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等26个城市推行“全国社区建设实验区”，从而标志着我国城市社区治理探索的正式开始。在这十几年的努力中，我国社区建设取得了很大的进步，其中也形成了比较有特色的集中社区建设模式：实行“两级政府、三级管理、四级网络”的上海社区治理模式；积极进行“社区组织建构”的沈阳模式；以“社区服务”为中心的青岛模式；以“转变政府职能”为特征的江汉模式。这些地区从社区管理体制创新上与政府职能转变上进行创新探索，尝试理顺管理体制、转变政府职能，划分政府管理与社区管理的范围，取得了明显成效，其经验值得借鉴。当然，从全国社区建设的整体情况看，在取得显著成效的同时，也暴露出一些尚未解决的现实矛盾与问题，只有解决好这些问题，才能不断完善城市社区管理体制，不断推动和谐社区和和谐社会构建的的整体进程。
二、我国城市社区管理体制凸显的问题
（一）区政府、街道、社区管理职责不清
1.区街关系不清，街道有责无权。现实中，由于法律规定不明确，街道办事处在社区管理中处于尴尬地位，作为一个派出机构，随时得接受上级各部门下派的各种职能，在社区事务管理上要依赖条线职能部门,因此“会签制”、“评议制”的制度设计形同虚设。在实际操作中,街道办事处往往要“凭面子”、“凭票子”去协调条线职能部门开展社区工作。并且，从实际情
况来看，在社区治理中街道领导在协调社区内部邻里纠纷等较小的社区事务时凭借个人关系还能做到游刃有余，然而在协调诸如社区与企业等社会较大实体时权威性不足，很难开展工作。上级任务层层下压到街道，却不授予相应的权力，特别像城市社区环卫工作等，导致街道承担义务，却没权力，区街关系不清，在相当程度上影响了社区的日常建设和发展。
2.街区关系不明，社区行政化色彩严重。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，背离了社区自治的本质，社区居委会成为行政化组织。
3.在治理内容上，社区事务划分不明确。城市社区治理的内容比较复杂，它既涉及包括政府行政管理范围内的事务，又涵盖社区自治范围内的事务。然而，在实际运行中，社区治理管内容划分不明确，社区居委会承担了大部分治理事务。在一项调查中显示，在对吉林省延吉市新兴街道所辖社区的调研中发现，社区居委会目前共承担了党员管理、妇女儿童、文化体育、计划生育、综合治理、残联、低保、优抚、双拥、红十字、环境卫生、健康教育、科学普及、违章整治、民事调节、信访接待、劳动保障、退休管理、老年协会、关心下一代、兵役登记、工会建会、经济普查、商业网点调查、代收卫生费用等10多类60多项工作任务，而有些工作是需要入户调查的，如：计划生育、残联、低保、劳动保障、退休管理、经济普查、商业网点调查、代收卫生费用等，按每个社区平均2500户计算，一个项目的入户调查就要动员所有社区干部历时一个月左右的时间才能完成。从中可以看处，社区实际上成了承接上级各项任务的“一只筐”，社区不得不承担所有事务的管理职责，这显然违背了城市社区居委会相关法律的规定。社区治理边界混乱不清，给城市社区治理带来困难。
（二）社区主体的自治能力不足
1.社区自组织发育缓慢。社区民间组织作为社区自治主体之一，它的发育程度对社区治理水平具有重要的作用，多元参与的社区治理机制是社区发展的重要标志。从某种程度上来说，广大社区居民自由结社程度直接决定着社区治理的高低。依据居民参与和自治的不同领域，社区自治应该是多样化的，社区自治组织也应是多类型、多层次的。从现实状况来看，作为社区治理主体之一的社区民间组织发育还相对缓慢。另外，很多社区民间组织都具有某种程度的官办特色，不受到重视，没有专职人员任职，没有规范的章程和健全的组织机构，致使社区民间组织处于无序、涣散状态，发育缓慢。
2.社区工作者素质不高。社区工作者队伍素质水平，特别是业务素质及实践经验直接影响着社区治理各项活动的开展，特别是随着经济体制改革的深化、社会分层严重，各种利益因素导致社区治理中各项矛盾异常突出。但是,目前在缺乏专职社区工作者的情况下，居委会成员老龄化、文化程度偏低、开拓能力差,无法适应社区工作由义务性、闲杂性向有偿性、专职性发展。另外，部分社区工作者缺乏社区工作必备的理论知识，工作中出现个人能力与工作需要的矛盾，还有一些社区干部观念陈旧，缺乏主动性和创新意识。
3.社区居民参与热情不高。民主有助于维护人们自身的根本利益，社区居民政治参与是推动社区民主治理的重要基础，也是推动社区不断向前发展的重要动力，更是维护和实现自身利益的重要保障。然而，社会政治、经济及文化环境及人自身等各种因素都直接决定着居民的参与水平与参与热情，特别是随着经济体制深化的进一步影响，物质经济利益成为人们行动的重要驱动力，经济体制转轨及社会转型也不断影响着人们的心理，社区居民已经成为比较现实的理性经济人，社区居民参与社区治理追求自身利益最大化，而由于社区能够给居民提供的各种经费相对不足，居民自身的参与意识不高等问题，致使社区居民的参与热情不高。
（三）相关法律法规滞后于实践导致社区管理行为的失范
目前涉及城市基层社区的法律有1954年第一届全国人大四次会议上制定并通过的《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》以及1989年第七届全国人大常委会第十一次会议通过的《城市居民委员会组织法》。由于制定时间较早,这些法律已明显不适应社区管理的需要。《城市居民委员会组织法》规定社区居民委员会是城市社区居民自治组织，街道办事处与社区的关系是指导与被指导的关系，街道办事处指导支持社区居委会工作，加强社区建设，提高社区居委会自我教育、自我管理、自我服务、自我监督能力，充分发挥社区居委会作用，开展便民利民的社区服务，兴办社会福利事业，做好有关社区保障工作。然而社会环境是不断发生变化的，《城市居民委员会组织法》已经滞后于社区治理的需求。在实际运行中，社区居委会作为城市社区自治组织却成了街道办事处的“一支脚”，具有“半自治半行政化”的性质，成为了名副其实的一级小政府。在开展活动中，街道办事处转移压力，将上级摊派下来的各项任务强制转嫁给社区居委会来完成，最终导致 “上面千条线，下面一根针”，社区居委会事实上成为了承接街道办事处及上级政府各项工作任务的“筐”。虽然法律规定街道与居委会之间不存在行政上的隶属关系，只存在指导与被指导关系，作为社区内的各种社会组织，街道和居委会与之也没有明确的上下级隶属关系。并且，由于规定过于宽泛，且没有明确界定街道办事处、社区自治组织对自治范围之内事务的各种权限，致使街道、社区在协调各种关系时权威性不足，因此，一旦当各方发生矛盾及利益纠纷时，导致协调困难。
（四）资源获取渠道有限，管理经费不足
“ 街道办”调配的社区服务资源主要依赖财政拨款，一方面，日益增多的社区管理和社区服务内容使得街道办及其派出机构无暇考虑拓展资金的来源渠道； 另一方面，现有的管理体制下街道办的模糊角色使其难以培育社区社会资本固有的行政工作惯性，这也导致街道办一味重视上级政府的关注，忽视社区固有资源的积累。因此，尽管社区管理体制改革探索出的模式林林总总，但我国目前的城市社区建设均普遍存在资金短缺现象。城市社区处在城市管理的最底层，面临复杂的社会环境，涉及的事务比较多，而各项治理活动的开展都离不开财政的大力支持。城市社区各项公共活动的开展及社区内部的优抚、救助等都需要经费的投入，社区基础设施建设及各项公共物品的提供都需要强大的财力后盾，更为重要的是，社区工作者也是“理性经济人”，在正常情况下也追求自身利益最大化，而目前城市社区工作者队伍的经济待遇及社区公共经费偏低。同时，社区工作者的工资待遇不能与其工作量成正比，社区干部养老及医保等福利也得不到落实，办公经费短缺，无力开展社区基本公共服务活动和基础设施建设。又由于上级政府对社区财政投入不足，而自筹资金能力有限，而社区各项活动及事务的办理都需要财政的大力投入，财政吃紧状况进一步制约了社区治理的进程。
三、创新城市社区管理体制的可行性路径
（一）明确职能定位，确立区政府、街道、社区三者之间的良性互动关系
1.明确街道与区政府之间的以“条”为主的行政管理关系。街道办事处是区政府的派出机关，按照法律规定，必须行使区政府分配的各项任务与职责，区政府对其具有法定的行政管理权。而区政府的各部门机构与街道办事处不具有上下级的行政管理关系，因此，区部门机关对街道不具有严格意义上的行政管理权。除区政府以外，区部门机构无权将自身任务下派到街道。为了保证街道办事处的合法地位与正当权利，必须从法律上理顺街道管理体制，保护街道办事处在社区治理中的合法权利。同时，区政府在下派任务时，必须将相应法定权力下放到街道，确保街道行使开展工作的权威性。
2.明确街道办事处与社区之间的关系。以往的管理体制是区政府向街道下派工作，而街道则将许多工作再落到社区，形成了街道对社区的领导关系。法律法规要突出街道办事处的社会管理职能，新的体制要求市、区政府主要实施宏观调控职能，而让社区居民和社会组织担任主角。街道办事处在辖区事务中的作用，是为政府职能部门、社会单位和社区居民做好服务工作；接受区政府的委托，对辖区的公共设施、公共服务、公共福利项目行使管理职能；对涉及居民利益的环境、卫生等公共项目实施项目式管理运作。法律要确保街道与社区应是指导与被指导的关系，街道对社区换届及日常工作进行指导和监督，让社区组织和居民担任主角，充分发挥社区组织的自治功能，实现社区的自我管理和自我发展。
3.划分社区治理的事务范围。传统城市社区管理模式是“社区好比一只筐，大事小事往里装”，因此各种各样的社区公共事务实际上都是由社区组织来承担完成，而管的越多、越杂却导致社区协调、监督能力不足。这就需要实行社区分类管理。社区分类管理，是不同业务由不同组织负责、不同职能由不同组织履行、不同服务由不同组织提供的一种新的社区体制，社区事务分类管理有利于明确各管理主体对社区事务的权责关系，为了实现社区组织“自我管理、自我教育、自我服务”的自治精神，实现政府行政管理与社区自我管理有效衔接的机制。实现社区分类管理，明确了政府、社区的权力与责任，实现了社区治理中政府行政管理与社区自我管理的有效衔接，将社区权力组织真正从各项事务中脱离出来，真正从事与社区自身发展有关的各项事务。
（二）提高社区主体的自治能力
1.重视培育社区社会组织。社区社会组织包括非营利性组织（NPO)、非政府组织（NGO)等，管理大师彼得· 杜拉克认为：“让政府来推动一切社区问题只会愈帮愈忙，社区问题的解决之道就在社区里面„„非营利机构就是社区，我们正是通过它来塑造一个公民社会，它是未来社会行动中的中坚力量。”非营利组织是社会资本“流通”和“运用”的重要通路，非政府组织、民间组织是居民参与社区事务的重要途径，志愿服务团体则是整合社会资源、构建人际关系平台的重要力量。因此，出台相应的政策引导和支持社区社会组织的发展是实现社区管理体制创新的有效路径之一。
2.提高社区工作者的自身素质。政府应该重视提高社区工作者的自身素质，加强培训，提高社区工作者的职业素质和专业水平。同时，社区也可以通过招募年轻、热情、文化程度高、有专业技术知识的志愿者，来改变社区资金不丰裕、人手不足、文化程度不高和专业知识不强的现实情况。同时在政策和法律允许的范围内，切实改善社区工作者的工资收入、福利待遇和工作条件，提高奖励力度，使社区工作者的薪酬不低于当地收入的平均水平，这也能为社区工作引进高素质的人才。
3.提高社区居民的参与热情。要建立健全有利于居民表达自身利益的渠道，推动社区居民参与热情。社区居民的参与热情往往与社区居民的自身利益密切相关，要推动社区居民参与社区治理的热情，必须建立健全有利于居民表达自身利益的渠道。首先，实现党组织内部民主表达机制，使党员群众能够及时向党组织表达广大社区群众对社区发展及重大方针政策的看法；其次，拓展社区普通居民表达自身利益的信息渠道，鼓励广大居民群众通过合法化的利益表达机制来表达自己的观点和想法；最后，社区工作者应及时主动了解社区困难群众的思想动向，这部分人往往对社区的意见比较大，必须积极引导他们走出低估，勇于表达自身观点。
（三）完善相关的法律、法规、政策
完善有关城市基层社区的有关法律法规有助于正确处理居委会与基层政府的关系。居委会是居民的自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治性组织，基层政府不得干涉群众自治事项，要尊重居委会的法定权利，居委会要接受政府依法进行的相关业务指导，二者是指导与被指导的关系。完善有关城市基层社区的有关法律法规有助于居委会的自身建设，要建立相应的法律、法规、政策健全居委会的工作组织，指导建立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会；要健全包括居民公约在内的各项管理制度，并确保管理制度不与宪法、法
律、行政法规、国家政策相违背；要建立相应的法律、法规指导居委会开展工作，履行法制宣传、调解民间纠纷等法定任务。
（四）拓展体制运行的资源渠道，为实现社区管理提供充足的财力保障
1.政府按社区规模拨给的费用，应当列入政府的财政预算。各级政府建立社区建设专项资金，列入当年财政预算，并根据经济增长比例逐步增加。省级社区建设专项资金，可用“以奖代补”的方法，加大对社区基础设施建设的支持，市、区两级社区建设专项资金主要用于社区工作者的生活补贴、办公经费和基础设施建设经费。办公经费按小区居民户数制定统一标准，由市、区两级拨付，并且每年有适当增加。
2.权随责走，费随事转。区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；区街政府部门做不好、也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。
3.通过社会渠道为城市社区治理提供资金支持。在城市社区治理中，积极进行社会筹资，在具体运行中，由具有辖区社会管理职能的街道办事处负责，依法成立各种基金会，向社会各组织、各团体、各阶层（尤其是富裕阶层）募集社区工作基金，在经费使用方式上，要建立严格的基金使用办法，对微利或福利性社会团体、组织进行资助，促进其发展壮大。居民委员会兴办公益事业所需费用，经居民会议决定，可以根据自愿原则向居民筹集，也可以经受益单位同意，向本居住地区的受益单位筹集。居民委员会也可以接受募捐和馈赠。
4.鼓励发展社区经济，为社区治理提供资金来源。社区经济状况对社区治理具有重要的作用。充分利用社区优势资源发展社区经济，有利于提高社区自筹资金的收入，扩大社区治理的财政基础，可以为社区各项治理活动的开展解决资金问题，同时也有利于各项公共活动的开展，提高社区福利水平，增强社区的凝聚力，通过有效社区治理推动社区的发展。
5.实行税收增量比例返还制度。即以街道为单位，以目前提供的税收为基数，按每年新增税收的一定比例由市、区财政返还给街道办事处专项用于社区建设。同时完善税收协管制度。对税收协管实行奖励，提高街居护税的积极性。
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第五篇：城市社区管理体制创新探索
城市社区管理体制创新探索
20世纪90年代以来，我国城市社会发展发生了前所未有的变化：随着单位人转为社会人，城市社区成为城市最重要的社会组织方式。我国城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制。伴随着城市化进程与住房商品化的进程，城市社会的空间结构急剧变化，大量流动人口涌入城市，城市人口流动也日益增强，使城市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大。现阶段，我国正处于社会转型期，城市社区管理体制也面临着新旧体制共处的局面。由于传统体制在实践中弊端日益暴露，因此如何改革传统社区管理体制，建立新型城市社区管理新体制成为本研究的出发点。
一、研究背景与缘起
“社区”一词在20世纪30年代被引入中国，而作为一个广泛使用的名词始于1986年。当时，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。1991年，民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设”的概念。1998年，国务院确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000年11月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此带来了社区建设在全国各大城市的广泛推行。
80年代晚期开始，对计划经济下的控制型社区管理模式进行反思和改革，对市场经济制度为基础的自治型社区治理体制进行探索，逐渐成为各级政府、学术界和基层社会共同的探讨方向。1999年，民政部在10个城市确定了11个城区为“社区建设实验区”，经过几年探索，出现了各具特色的社区管理新模式，如北京九道湾模式、哈尔滨南岗模式、上海卢湾模式、沈阳模式、江汉模式、杭州模式、深圳莲花北模式、武汉百步亭模式、成都锦江模式等等。从国家与社会关系的角度考察，这些模式可概括为：行政主导型、半行政半自治型、企业主导型、自治型等。与传统控制型社区管理模式相比，这些模式在提高社区自主性方面有了很大进步，但在制度创新的深度上尚有缺欠。
当前中国城市社区管理体制改革中出现的问题，归根到底，在于社区管理体制难以适应社会转型对政府执行力、社区自治能力的需求。1.政府职能转变滞后于社区自治的发展。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，成为基层政权的行政化组织，背离了社区自治的本质。
2.传统的城市管理体制下，社区自治被虚化，社区沦为行政管理任务的“腿”，居民委员会的组织机构成为与政府机构一一对应的“小政府机构”。北京市有些居民委员会的机构就与街道办事处有着对应关系：街道办事处的司法科，对应居民委员会的人民调解委员会；街道办事处的民政科，对应居民委员会的社会福利委员会；街道办事处的城管科，对应居民委员会的公共卫生委员会；街道办事处的计划生育委员会，对应居民委员会的计划生育委员会。居民委员会与街道办事处不仅是组织机构对应，而且任务也对应。社区自治职能和服务职能未能成为社区工作的主体内容，而是被搁置和虚化。社区、街道、区政府管理职责不清，政府职能“越位”与“缺位”并存，挫伤了居民的自治热情。
3.当前我国各城市社区自治的实践过程中，一方面，逐步确立了社区自治地位；但另一方面，随着大量行政职能的上交，城市管理体制下的许多权力、经费和资源被政府也一并收回，社区服务工作面临着缺乏资源的尴尬局面。
4.政府职能部门在传统社区管理体制下已习惯了把工作任务下放给社区，在当前社区自治的实践过程中，当大量的行政管理职能被上交，工作量骤然增加，市、区政府职能部门对这种新的工作局面表现出不理解、不适应。离开了基层社区这条“腿”之后，客观上确实也面临着城市管理幅度大为拓宽、管理手段明显不足、管理能力相形见绌的考验。
当前，城市社区管理体制的研究具有重要的社会价值与学术价值。随着公民参与水平和基层自治组织自治化程度的不断提高，公民和非政府公共组织在社区公共事务管理中显示出越来越明显的作用。社区管理实践已成为中国公共管理实践的重要课题。
二、城市社区管理体制改革的理论探讨
从社区的形成方式来看，有自然社区和法定社区。自然社区指的是人们在共同生活的基础上自然形成的社区，其中包含着人与人之间相互熟识、相互关怀及相似的文化背景和价值取向等关系。法定社区则是人为划定，注重管理。社区管理基本以这个层面的社区作为研究对象，是一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。不同的学者对社区的理解也存在着很大歧异，概括起来大致有三个理论范式：滕尼斯的社区社会二元论、麦基文的地域社区论、桑德斯的综合论。三个范式虽然存在着概念界定的分歧，但主要含义相对一致，即地域、共同关系和社会互动。
《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”同时，该文件还明确指出了城市社区的范围，“目前城市社区的范围，一般是指经过社区改革后做了规模调整的居民委员会的辖区”。从20世纪80年代以来出版的有关学术文献看，国内学者对社区概念的理解趋于一致，社区具有一些基本的构成要素：具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的、参与共同社会生活的人群；有一定界限的地域，界限一般来说是比较明确的；有一套相对完善的生活设施；有一套相互配合的生活制度和管理机构；生活在其中的社会成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。
社区管理就是“管理社区”，然而，由谁来管理?管理什么?管理性质如何?学者们的认识并不一致。有学者认为，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。然而，这只是一种现象性表述，尚不足以揭示社区管理的内在属性，也不足以说明社区管理的构成要素。[1]有人认为，社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。[2]有人认为，社区管理是指以促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化生活需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。[3]综上几种定义，社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。
社区管理体制改革背后透视着国家与社会关系的变迁。中国城市基层的社区管理体制改革，反映着政府包办社会的一元管理体制，转向政府—公民社会—NGO多元社区治理体制，国家自上而下的单向管理逐渐改革成为政府与社区协作的双向管理模式。不同的社会事务和公共物品由不同的组织承担和处理，体现国家－社会－公民三者的良性互动，社区自治真正让社区居委会还原为法定的自治属性，给公民社会更大的发展空间，最终有利于形成国家与社会的和谐互动。在国家与社会关系上，人们常常以对立的眼光来看待两者关系，于是产生了所谓的“强国家－弱社会”或“弱国家－强社会”的理论模式。这两种模式都强调国家与社会的对立、冲突、矛盾。一方强大就意味着另一方弱小，一方的增长便会带来另一方的削弱。但若以统一的立场来审视国家与社会关系，就会发现国家与社会具有互为因果、相互平等、相互协作、相互制衡、互利互惠的一致性。当把国家与社会关系放到政治现代化历史中考察时，就会发现，在这一进程中，虽然国家与社会之间存在着对立的一面，但它们又是互为条件、互相依存、互相型塑，最终目标是实现国家与社会的共同发展。
社区管理体制改革也体现治理变革。治理意味着“统治的含义发生了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会。”[4]治理理论的主要创始人之一罗森瑙在代表作《没有政府统治的治理》、《21世纪的治理》等文中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制。与统治不同，治理指一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[5]治理强调以多元的调和为基础。这种多元性，不仅表现在政府与社会、市场之间的分权，权威分散于政府与非政府的各个领域，而且表现在政府本身各个层级之间的相对独立和自主。总而言之，现代政府正日益从统治走向治理，从善政走向善治。统治追求的是统治利益的最大化，而治理的目标则在于最大限度地追求公共利益。统治权威是政府，施威方式通过自上而下的发号施令，施威领域是在国家界限之内。治理通过由公民社会组织、NGO与政府部门、私营经济部门等多元治理主体间建立合作、协商、伙伴关系来共同实现对公共事务的更有效率的管理。
三、“行政、统筹、自治之三元复合体制”的结构与内涵
在国内社区管理体制改革的实践模式的基础上，我们应结合中国国情，汲取已有理论，思考中国特色的城市社区治理。中西方政治体制不同，国家－社会关系的形态存在差异，社区管理作为国家管理的末梢，在很大程度上体现着国家政治体制的印记。中国社区管理体制改革是以党的领导为前提，并且是党为在新时期解放思想，改善党的领导，而推行的治国策略的一部分，因此必然存在与西方社区管理体制不同的内在逻辑。在我国当前“强国家－弱社会”结构中，转型时期的社区治理应体现为：行政力量与社会力量的弹性互动，专业行政与统筹协调的结合，从而形成“行政、统筹、自治之三元复合体制”（见下图）。该体制具有弹性，三种力量随着国家—社会关系的变化而相应发生变化。
（一）社区自治与双重动力
从国家－社会理论来看，社会权力是逻辑上的终极权力，政府权力是社会权力主体委托的产物。自治权力是社会固有的权力运作方式，而政府权力是社会权力的委托和让渡，因此，社区自治权力来源于社会权力本身，而不是政府的“恩赐”。在“社会自治”理念下，社会权力主体在实现社会权力主体利益的运作过程中可以直接运作，即共同团体中所有成员直接共同决定公共事务。实现社会公共利益，“自治是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”。[6] “社区管理”与传统管理模式不同，强调“共同管理、共同服务”，“自治”与“服务”是“社区管理”的核心内容。社区自治既是世界经验，也是中国经济社会发展的必然趋势。在现代国家－社会关系结构中，社区作为居民自己的家园，无论从本质还是从实践来看，社区自治应该成为社区管理体制改革的基本方向。在社区中，社区居民既是社区管理的主体，又是社区管理的客体。社区成员既有权利对社区建设与管理提出要求，又要为社区的建设与管理尽自己的义务。
我国城市社区发展来源于两种力量的推动：一是从上至下的政府推进；二是从下至上的社会推进。从政府推进来看，各级地方政府在城市社区建设中发挥着主导性作用。自20世纪90年代中后期开始，在地方政府的主导与推动下，北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市通过政府组织，设立了26个“全国社区建设实验区”，形成了若干种代表性的城市社区治理模式。地方政府官员希望通过制度创新，建设社区治理的“示范区”，从而实现体制优化与政绩改善之双重目标。
从社会推进来看，社区自治的兴起源于国家－社会关系的转型，我国改革开放的过程，正是政府还权与社会，还权与民的过程。政府从包揽一切经济与社会事务的全能政府，逐渐向有限政府转型，通过推进行政审批制度改革，还权与社会，进行职能重配。在这一过程中，市场调节与社会自治的空间不断扩大，基层民众的参与意识、民主意识与法治意识逐步增强，社会与民间力量逐渐成为社区建设的重要推动力。从总体上来看，目前，“社区建设的兴起，一方面是我国社会经济、政治发展到一定阶段的必然要求；另一方面又是政府出自管理的需要强力推动的结果，因而它更多地是自上而下，而非自下而上展开的。这种路径选择必然导致社区行政化倾向的产生。要改变这一状况，就必须对政府的角色和社区的性质进行合理的界定”。[7]社会自身与政府推进构成当前我国社区发展的两股重要力量，这两股力量若能形成“合力”，将使社区体制改革快速推进，并实现政府和社会的“共治”与“双赢”。
（二）职能均衡配置：行政、统筹与自治的三元复合体制
社区管理体制不是割裂的，而是置于区政府－街道－社区联动的系统中，形成有机联系的整体。社区管理体制的核心问题在于结构（机构）－职能的调整、重配、优化，即如何才能在三大组织结构之间实现职能的最优配置。作为公共权力的政府主要职能在于提供公共产品与公共服务，实现特定的经济管理与社会管理职能。尽管政府职能的范畴与方式，伴随着我国审批制度改革的推进，在不同历史时期不断变化，但在特定历史时期，政府职能的“总盘子”总是一定的，如何将职能的“总盘子”最优配置，使区政府、街道、社区各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效?这是研究的出发点与核心。政府、街道、社区三者职能的“总盘子”包括五大核心职能：政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能、统筹协调职能、自治职能。1.社区自治与基层行政功能的实现途径
社区自治的前提在于专业性行政功能的剥离。在深圳盐田模式中，改革方案将居委会承担的行政、自治和服务三种功能进行分化，把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，赋予社区工作站（与社区居委会平行的政府组织）；把自治职能交还给社区服务站，同时由居民直选产生宪法规定的基层群众性自治组织——社区居委会来履行社区自治功能，以此来理顺政府与社区关系的制度设计。
在社区管理体制改革中，一个重要的问题是：政府在离开了社区的“腿”之后，如何解决城市管理的有效性?建议如下：（1）政府职能部门可直接向社区派出机构或人员，受理和处理行政事务，采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服务送上门。（2）政府职能部门在街道设立分支机构或派出人员，或者在街道设各职能部门人员集中办理业务的社区服务大厅。（3）在区一级建立各部门集中办理业务的政务中心，并与职能部门开门办公相结合，有些事务可以让居民直接上政务中心去办理，有些难以集中的事务则留在职能部门让居民上门来办理。（4）把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，创建与社区居委会平行的政府派出组织——社区工作站。这样，在区、街道、社区三个层面，都可建立起政府职能部门独立承担行政职能的新机制，使社区从“行政的腿”中摆脱出来，这是社区自治的前提。
2.街道办的统筹职能定位与关系重构
1954年制定的《街道办事处组织条例》是当前街道办事处开展工作的法律依据。而当前街道办事处的职能远超出《条例》规定的三项，包括街道经济、城市管理、民政、福利、社区服务、人口（包括外来人口）管理、社会治安、街道党的建设、指导居委会、社区精神文明建设等。街道办事处在操作层面上已经成为一级准政府，使得中国城市管理组织构架由理论上的“二级政府，三级管理”，演变成实际操作中的“三级政府、四级管理”的复杂局面。随着社区自治组织的完善和自治能力的增强，街道组织体系和管理体制改革提上日程。“街道办”的改革主要有三种设想：一是将“街道办”改成一级政府；二是恢复“街道办”派出机关的性质；三是撤销“街道办”的建制，如青岛市市北区浮山后社区、南京市白下区淮海路社区、北京市石景山区鲁谷社区等。[8]我们认为，街道不应再作为一级准政府组织，但也不宜取消，否则，区政府要直接面对的社区数量过多，管理幅度过大，必然制约管理效率。基本思路是保留街道这一级组织，改革街道管理体制和组织体系；剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。街道办的改革思路：保留、精简，剥离专业管理职能，塑造沟通平台。
保留街道办，改革街道管理体制和组织体系。街道不再作为一级准政府组织，而定位成区政府与社区之间沟通联系的平台，区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台。在目前城市社区自治不断推进的情况下，为继续发挥党和政府对社区自治的引导和支持作用，需要街道代表区政府对下辖社区进行工作指导和信息沟通，及时把情况反映给区政府作为决策依据；另一方面，在社区上交了大部分行政职能，而政府职能部门由于人员有限，不可能对所有社区管理一插到底的情况下，很容易出现城市管理的空白地带，这需要街道作为一个层级，加强其对辖区范围的城市管理事务进行统筹协调、联合执法的作用。
剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。坚持街道办事处作为政府派出机构的职能，进一步明确街道办事处的职责定位。街道办事处的主要职责是：根据区政府的授权，统筹辖区发展，监督专业管理，组织公共服务，指导社区建设。街道办事处要坚持区政府派出机构的职能，逐步剥离专业管理事项，切实加强综合管理和对公共服务的组织工作。一是清理街道办事处目前承担的行政管理事项，按照综合管理、专业管理、协助管理等类别进行分类。二是进行街道层面的政府管理机构整合。一方面要根据基层管理的需要，区政府专业管理部门建立必要的工作机构或工作机制，将原来设在街道办事处内部的科室改为站所，切实负起基层专业管理和服务的责任；另一方面街道办事处要在剥离专业管理职责的前提下，根据自身承担的职能，进行内设机构的调整，减少与专业管理部门对应的科室，实行“大科制”，加强综合管理和组织公共服务的部门。街道不再设立政府职能部门的对口机构，只保留街道党工委和街道办事处领导职数、办公室、城市综合治理委员会以及社区服务委员会等机构和人员即可。
专业行政与街道办是何关系?在“行政归行政，自治归自治”原则下，街道办根据区政府的授权，统筹辖区发展，成为区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台，成为区政府与社区之间沟通联系的渠道。街道办与社区之间是何关系?街道办与社区之间关系应按法律要求，回归于指导与被指导的关系。《城市居民委员会组织法》第2条规定：不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。由此可见，城市基层政权及其派出机关（街道办事处）与居委会是指导、支持和帮助的关系，而不是领导与被领导的关系，也不是上级与下级的关系。所谓指导，就是在工作上给予指点和引导，提出原则性意见，把握方向；所谓支持，就是给予政策、思想、舆论与人员等方面的支持和帮助。
3.社区自治与政府管理的动态均衡
在社区实现自治后，社区自治与政府管理是何关系?笔者反对社区行政化的传统思维，也不认同完全排斥政府参与、不顾社区自治能力地推行社区自治。社区自治的范畴与程度，应依据我国各城市中社区的特定自身资源，即经济发展水平、社区自治能力和政府公共管理能力，在政府行政管理与社区自治之间实现权能的均衡配置。社区自治意味着社区逐渐地履行社区建设的“划桨”功能，自我管理社区的各项公共事务和公益事业，包括社区服务、社区卫生、社区文化、社区教育、社区环境、社区治安、社区经济等具体内容。社区自治并不是对政府的排斥，两者之间应是新型合作关系而非对立关系。新型合作关系就是在“行政归行政，自治归自治”的前提下，分工协作、相互配合、相互支持，共同实现“良治”。即使在社区自治下，政府依然要履行起社区建设的“掌舵”功能，主要包括：指导社区工作、拨款支持社区自治、培育社会自治组织的成长。政府管理功能与社区自治服务功能两者间的比例，随着经济发展水平与社区自治能力提高而动态变化；政府与社区权能分配的黄金分割点，随着差异性的社区资源结构而动态位移。当社区不完全具备自治能力和条件时，政府应当在社区建设中承担更多的权能，并培育社区自治能力生长；当社区建设在实践中逐步具备了成熟的治理能力，政府权力自然得以逐渐退出。这样的职能定位使区政府－街道－社区之间形成和谐－高效关系，使区政府、街道、社区各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效。
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