环境保护基本法律制度的完善

第一篇：环境保护基本法律制度的完善

环境保护基本法律制度的完善

【摘要】《环境保护法》的修改已经引起各界人士的关注，各种形式的讨论和研究持续不断，本文从环境保护基本法律制度的角度浅谈对《环境保护法》修改的见解。对环境保护法律基本制度包括哪几项，并无定论。本文立足《环境保护法》既有的明确规定，先分析其存在的缺陷，然后选取已作规定的环境影响评价制度、限期治理制度、排污收费制度、清洁生产制度，对其的修改和完善提出建议；再对需要增加的许可证制度和征收生态环境补偿费制度作了阐述，使其适应时代的发展，这也是《环境保护法》修改之本意。

【英文摘要】Amending “Environment Protection Law” has drawn intent attention of various fields.Discussions and researches are under way in kinds of forms.The paper points to the basic legal system and gives some advice on the amendment.There is not a consensus opinion on the content of basic legal systems.The paper focuses on the provisions of “Environment Protection Law”.First, the paper states the shortages of basic legal systems.Then, illustrates how to amend some of them, such as Environment Impact Assessment System, Governance in Appointed Period System, Polluter Pays System, Clean Production System.At last, expounds that the law should prescribe Licensing System and Ecological Environmental Compensation System.“Environment Protection Law” should adapt to the times, which is the original idea of the amendment.【关键词】《环境保护法》；基本法律制度；协调

【英文关键词】“Environment Protection Law”;basic legal systems;harmony

【写作年份】2007年

【正文】

1989年，我国对原有的《环境保护法（试行）》进行了修改并颁布实施，至今已有18年。该法对保护和改善环境，促进经济、社会和环境、资源的协调发展发挥了重要作用；为健全环境保护法律体系奠定了基础。20世纪90年代以来，一批新的环境保护法律陆续制定、实施，原有的法律也都进行了大幅度的修订。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，经济的飞速发展，环保事业的兴旺和国民环境意识、法律意识的日益增强，现行的《环境保护法》已经不能适应时代的需要，急需进行修改。特别是其中确立的环境保护基本法律制度不健全、不完善，很大程度上制约了建立市场经济对环境保护的规范与需要。对《环境保护法》的修改从环境保护基本法律制度着手，有助于建立和完善整部环境保护法的基本结构和内容，也能与各单行法保持协调一致，发挥其在环境保护法律体系中的“宪法”作用。

一、《环境保护法》中确立的基本法律制度

环境保护基本法律制度是为了实现环境保护法的目的、任务，按照环境法基本理念和基本原则确立的、普遍适用于环境与资源保护各个领域的法律规范的总称。环境保护基本法律制度对具体环境法律规范具有指导、整合的功能和提纲挈领的作用；在适用对象上具有特定性，适用于环境保护的某一类或某一方面。[1]各个基本制度之间相互配合形成相对完整的规则系统。

由于环境保护法律众多，涉及的领域比较广泛，因此对环境保护的基本法律制度包含的内容有不同的说法。第三次全国环境保护会议曾将我国环境保护的基本法律制度归纳为八项，即所谓“老三项”：环境影响评价制度，“三同时”制度、排污收费制度，和“新五项”：环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、污染集中控制制

度、限期治理制度。但理论界并未形成定论。根据环境保护基本法律制度的特点，在《环境保护法》中明确规定的制度归纳起来有环境标准制度、环境影响评价制度、排污收费制度、“三同时”制度、限期治理制度、环境污染与破坏事故的报告及处理制度。

二、《环境保护法》规定的基本法律制度存在的缺陷

在当代，可持续发展已成为世界上许多国家环境保护的指导思想，其终极目标是实现经济、社会和环境的协调发展。我国现已经将可持续发展制定为国家的总体发展战略，在环境保护领域贯彻这一人类发展的终极目标是其应有之义。而《环境保护法》并没有明确地将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想，其第1条的规定表明了该法单纯注重经济增长，以牺牲环境公益追逐经济私益。指导思想上的偏差便直接导致《环境保护法》中规定的基本制度存在诸多不足。

第一，从宏观上看，《环境保护法》的内容过多的集中在污染防治上，对自然资源和生态环境的保护仅仅是少量的政策性宣示，规定非常抽象、原则，可操作性差。因此，该法中规定的基本制度很大程度上都是适用于防治环境污染和其他公害方面的。例如：排污收费制度、限期治理制度。但是在《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《矿产资源法》等单行法中对自然资源权属制度、许可证制度、有偿使用制度等作了不同程度的规定，而在《环境保护法》中有关自然资源和生态环境保护的制度却未有明确规定，这与《环境保护法》的基本法地位不符，也使得我国生态环境保护工作进展迟缓，生态环境的破坏严重。

第二，《环境保护法》是以有计划的商品经济为立法背景的，其基本法律制度不可避免的带有浓厚的计划、行政主导色彩。行政命令性、行政强制性措施条款占据全篇，政府及其环境保护行政主管部门的干预过多，在很大程度上削弱了市场在资源配置中的基础性作用，已很难适应建立市场经济体制的要求。比如，制定国家环境质量标准和污染物排放标准未体现区域性、灵活性特点，政府行使限期治理制度的决定权，环境主体单一，群众参与不足等。

第三，受联合国环境与发展大会的强烈影响，以填补立法空白和法律制度的完善、创新为基本目标，[2]1993年以后，共有18部单行环境保护法律被制定修改，有的已经进行过多次修改。新制定、修改的法律在顺应了新的环境保护理念、贯彻了新的指导思想的基础上，规定了一些新的法律制度，如总量控制制度，排污许可证制度，清洁生产制度等；一些基本法律制度如环境影响评价制度、排污收费制度等已在其他法律法规中得到修改。这些变化没有及时地反映在《环境保护法》中，使得该法处于尴尬地位，有损其作为基本法应有的效力，且各个单行法之间不协调，重复规定多，更不利于环境保护法制的建设和完善。

三、《环境保护法》规定的基本法律制度的完善

《环境保护法》中规定的基本法律制度有些已经暴露出了不适应新形式的缺陷，亟须进行修改，同时也要在《环境保护法》中增加单行法已经确立的基本法律制度，与之保持协调一致。

（一）参照《环境影响评价法》，修改环境影响评价制度条款

我国的环境影响评价制度始于1979年颁布的《环境保护法（试行）》，经过不断的发展，在2002年8月通过并于2003年9月施行了《环境影响评价法》。它是环境保护法“预防为主”的基本原则的具体体现，也是中国环境立法借鉴和吸收西方国家环境管理有关环境影响评价制度的产物。

相对于《环境影响评价法》，《环境保护法》中的相关条款已显陈旧、滞后。对环境影响评价制度的规定集中体现在《环境保护法》第12条和第13条，有三点明显不足：一是环境影响评价的对象单一。第13条只规定对污染环境的建设项目进行环境影响评价，把破坏环境的建设项目排除在外，同时环境影响评价也只是针对建设项目。对于《环境影响评价法》明确规定的规划环评只字未提；二是忽略对环境影响评价对象的后评价。第13条规定的建设项目的环境影响报告书只包含了预测性评价内容和防治措施，而《环境影响评价法》中还要求对规划和建设项目实施后进行跟踪监测；三是公众参与的规定缺失。《环境保护法》全篇中对公众参与未有规定，环境影响评价制度中的公众参与当然就得不到体现。而公众参与是《环境影响评价法》中得一项重要内容，虽有不完善之处，但较之《环境保护法》是有进步的。

《环境保护法》的修改无疑要对我国环境影响评价制度的发展作出总结与提升，囿于其基本法的地位，对环境影响评价制度侧重于基本性规定即可。

首先，扩大环境影响评价对象的范围，增加对规划的环境影响评价的原则性规定。具体的评价内容、工作程序、文件审批等可以《环境影响评价法》为依据。只要对环境能够产生或可能产生影响的规划和建设项目都要进行环境影响评价，其中就包含了涉及到生态保护的规划和建设项目的环境影响评价，这一点不容忽视。更值得一提的是，《环境影响评价法》规定的评价对象也不尽全面，尤其是对法规和政策的环境影响评价没有作出规定，成为该法的一大硬伤。另外，虽然规定了规划环评，但有一部分规划如国务院的规划,市级、省级人民代表大会及其常委会、人民政府编制的规划未被囊括，还有部分规划的环境评价从其编制和审批来看,也有事实上被轻视的可能。[3]为了真正贯彻可持续发展战略，战略环评必须得以重视。它除了包括规划环评，还包括法规和政策环评。但是，开展战略环评的难度也不小。缺乏系统的战略环评理论和技术方法，部门间的合作机制有待完善，技术力量比较薄弱等。因此，在修改《环境保护法》时能否全面引入战略环评将是一项具有前瞻性和挑战性的工作。

其次，增加对规划和建设项目实施后可能对环境造成的影响进行跟踪监测的规定。环境影响评价报告书中不仅包含评价的结论、预防或减轻不良环境影响的对策、措施，后续的跟踪监测同样重要。这样的规定使得环境影响评价条款更完满，也能与《环境影响评价法》的规定遥相呼应。

最后，对于公共参与，应该放在《环境保护法》总则中作为基本原则加以规定，使其能贯穿到环境保护的各个领域，这也是环境保护法发展的必然趋势。

（二）对限期治理制度的完善

限期治理制度作为我国环境保护基本法律制度之一，在环境管理实践中发挥了重大的作用。除了《环境保护法》对限期治理制度作了明确的规定外，《大气污染防治法》、《环境噪声防治法》、《海洋环境保护法》等单行法都有相关规定。

依据《环境保护法》第18条、第29条、第39条规定，限期治理针对造成环境严重污染的企、事业单位或者是位于特别保护区域内的超标排污设施；限期治理的决定权由县级以上的人民政府行使；对逾期未完成治理任务的企、事业单位，除了加收超标排污费外，还可以处以罚款或责令停业、关闭。总结其特点，应从以下方面改进：

第一，扩大限期治理的范围。从《环境保护法》中规定的两类限期治理的范围来看，没有包括污染物排放超过标准的情形。而在《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》中都对超过污染物排放标准的污染源进行限期治理作了规定。《环境保护法》应该作出同样的规定，从而强化国家的环境监督管理。

第二，将行为违法性作为限期治理的构成要件。《环境保护法》中不论是否污染严重，还是超标排污，都没有将它们定性为违法行为，限期治理也只是作为一种行政管理手段。而《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》早已确定超标排污行为是一种违法行为，其中规定的限期治理是一种行政处罚手段，具有法律制裁性。因此，《环境保护法》中应该将违法性作为限期治理的要件，这样有助于强化企、事业单位的环境责任，提升污染防治的效果。

第三，将限期治理的决定权按辖区下放到各环境保护行政主管部门。《环境保护法》将限期治理的确定权授予给对被治理单位有直接管辖权的人民政府行使，而环保行主管部门只有很少范围的限期治理建议权和较低层次的决定权。这突出表现了“命令－控制”型环境管理模式的特点，影响了行政效率的提高，易助长“地方保护主义”之风，也不利于该项制度经常全面地实施。由环保主管部门行使限期治理的决定权则有利于权责分明，提高行政效率，也是我国经济发展和环境管理制度发展趋势的需要。

第四，增加对环境破坏进行限期治理的规定。《环境保护法》中的限期治理重点是针对环境污染行为。而对环境遭到严重破坏时的限期治理鲜有规定。限期治理作为恢复、补救措施同样适用于严重的环境破坏性为。例如，开发利用自然资源，对自然资源及生态环境造成严重破坏的，环保部门也应对责任人作出限期治理的决定。

（三）对排污收费制度的修改建议

排污收费制度是实施环境管理的一种经济手段。它源于1979年《环境保护法（试行）》，经过20多年的发展，一些单行法如《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》，2002年修改制定的《排污费征收适用管理条例》已突破了现行的《环境保护法》的规定，有必要对其进行修改。主要从以下两个方面着手：

1、将超标排污行为规定为违法行为。《环境保护法》第28条和第37条的规定表明超标排污行为并非违法行为，超标排污的只需交纳超标排污费。而《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》早已将超标排污修订为一种违法行为，即“排污收费，超标处罚”。同时，依照《标准化法》和《标准化法实施条例》的规定，污染物排放标准是强制性标准，具有法律约束力，超过标准排放污染物即是违法，应给予行政处罚。所以，《环境保护法》应尽早确定“排污收费，超标处罚”制度，将其推广到水污染防治法、固体废物污染防治法等领域。

2、修改按单一的浓度收费为对不超标排污的按排放总量计征排污费；转向按浓度和总量收费。《环境保护法》规定的排污收费制度是建立在对污染物实行浓度控制的基础上的，未考虑区域的环境容量和污染物排放的总量，不利于整体环境质量的改善。我国《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》都明确规定了在特定区域的污染物排放总量控制度，《排污费征收适用管理条例》的规定也实现了由单一浓度收费向浓度与总量相结合收费的转变。实践中也已经采用了浓度与总量相结合收费的模式。这种转变要在《环境保护法》修改中反映出来。

(四)明确清洁生产制度

清洁生产，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。[4]其实质是贯彻污染预防原则。从产品设计、原材料选用、生产工艺技术的采用和废弃物的回收利用等各个环节 实行全过程控制，真正从源头上防止、减少污染，促进资源的循环利用。

《环境保护法》第25条是对清洁生产的规定，但仅仅是作为企业所应承担的义务，没有规定义务违反后所应承担的责任，对于政府在清洁生产方面的责任也未有提及。2003年实施的《清洁生产促进法》对我国的清洁生产制度较详细地作了规定，比较丰富和完善了清洁生产制度，但很多地方存在不足，例如，着重于对工业生产领域的清洁生产的推广和实施，对公民个人在生活领域如何消费产品的问题没有涉及；同样，对政府及有关部门推行清洁生产的责任的规定不足。因此，在可持续发展战略思想的引领下，在大力发展循环经济的背景下，《环境保护法》有必要对清洁生产制度作出较为具体的规定，在《清洁生产促进法》的基础上，将相关规定的原则性与全面性体现出来，如明确清洁生产制度的主体、实施、责任等。

（五）增加许可证制度的规定

许可证制度是指环境法所确认的，对从事可能造成环境不良影响活动的开发、建设或经营者，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证后才能从事该项活动的一系列管理制度。[5]

实行许可证制度意义重大。它是加强对排污者监督管理的有效手段，是保护自然资源的合理利用和维护生态平衡的重要途径，也是实现我国环境管理战略思想三个转变的具体手段。我国许可证制度广泛地被运用于环境保护的各个领域：大气、水、危险废物的污染防治方面，对矿产、森林、渔业、土地等自然资源的开发利用方面，对野生动植物的保护方面等。相关的单行法、地方性法规或规章等为许可证的实行也提供了法律依据。但是，作为环境保护基本法的《环境保护法》却没有规定。即使该法的内容偏重污染防治方面，也未对排污许可制度有所涉及。在理论和实务界探讨最热烈的也是针对排污许可证制度。因此，在《环境保护法》的修改过程中，要将许可证制度作为基本法律制度规定下来。特别是对排污许可证制度，在污染防治一章中，更应予以明确。排污许可证制度具有明显和丰富的功能多样性、灵活机动性，适用于污染防治管理的全过程，是环境监督管理中普遍采行和优先适用的重要法律制度。我国现行的污染物排放许可证制度集中在水污染和大气污染排放上，环境噪声污染没有在单行法中作出规定，对占海洋污染绝大部分的陆源污染物排放没有设置许可证制度；并且各项污染物排放许可证制度法律依据不同，设定主体不明，层级混乱，程序也不健全。[6]如《水污染防治法》中未规定水污染物的排放许可，而《水污染防治法实施细则》、《水污染

物排放学许可证暂行办法》、《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》相对完整作了规定。《办法》自行设定行政许可权，违反了《行政许可法》有关行政许可设定权的规定。对此，在《环境保护法》的修改中确立排污许可证制度，统一规范，将对散落于各单行法、地方性法规或规章、规范性文件的规定产生指导性意义，也易于对该制度进行梳理、整合与拓展。

（六）增加生态环境补偿费制度

征收生态环境补偿费制度和排污费制度是征收环境保护费的主要内容, 它是对“污染者

付费，利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”原则的反映，是环境保护的基本法理制度之一。而《环境保护法》因侧重于污染防治领域，仅规定了排污收费制度，其第19条规定：“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。”太过原则、模糊，对于采取何种措施及相应的法律责任没有具体规定。而实行征收生态环境补偿费制度能够保证生态环境资源的合理利用和持续发展，也为生态环境破坏的恢复和治理提供资金保障，凸显自然资源和生态环境保护的重要地位。我国除了《森林法》规定了森林生态补偿基金和对占用林地单位开征森林植被恢复费、《草原法》中规定的草原植被恢复之外，在生态环境补偿费方面没有统一的规定。建议在《环境保护法》修改中增加征收生态环境补偿费制度，对征收的对象、范围、标准等基本内容作出说明。

四、结语

环境保护基本法律制度是相对动态发展着的，作为《环境保护法》的支撑，在经历社会一系列变迁之后，理应作出适时调整。而《环境保护法》的修改是个很好的契机。正是此时，要抓住时代的脉络，贯彻新思想、新理念，以环境保护基本法律制度为基石，完善作为基本法的《环境保护法》。期待这次的修改能为环境保护法律事业的欣欣向荣推波助澜。

【作者简介】

王琳维，女，武汉大学环境法研究所硕士研究生。

【注释】

[1] 周珂著：《环境法》，中国人民出版社2005年版，第52页。

[2] 李启家：《中国环境立法评估：可持续发展与创新》，载《中国人口•资源与环境》2004年第3期。

[3] 李淑文：《完善环境影响评价制度的立法思考》，载《求索》2007年第1期。

[4] 吕忠梅著：《环境法学》，法律出版社 2004年版，第249页。

[5] 周珂著：《环境法》，中国人民出版社2005年版，第 77页。

[6] 李启家、蔡文灿：《论我国排污许可证制度的整合与拓展》，载《环境资源法论丛》第6卷。

第二篇：浅谈环境保护基本法律制度的完善

浅谈环境保护基本法律制度的完善

【内容摘要】：随着我国经济发展和人民生活水平的提高，环境污染问题日益严重。在追求GDP增长的同时，环境一直在默默承受着经济发展所带来的沉重负担。本文从环境保护基本法律制度的角度浅谈对《环境保护法》修改的见解。

【关键词】经济发展 环境保护 环保法的修改 基本法律制度

【正文】1989年，我国通过的《环境保护法》，其对健全我国环境资源保护法律体系，保护和改善环境，促进经济、社会和环境、资源的协调发展发挥了重要作用。20世纪90年代，一批新的环境保护法律陆续制定、修改、实施。然而随着社会主义制度的逐步完善和经济的飞速发展，人民生活水平的提高，对环境意识、法律意识也日益增强。尽管我国在环境保护方面做了大量的工作，确立了我国的环境保护法体系和一系列的规章制度。但是，环境问题产生的速度仍然远远大于环境问题解决的速度。现行的《环境保护法》已经不能适应21世纪中国经济、社会和环境发展的新需要，急需进行修改。特别是其中确立的环境保护基本法律制度不健全、不完善，很大程度上制约了建立市场经济对环境保护的规范与需要。

一、《环保法》制度的重要性

随着我国经济发展和人民生活水平的提高，环境污染问题日益严重。在追求GDP增长的同时，环境一直在默默承受着经济发展所带来的沉重负担。工业污染、洋垃圾的流入和处理、水污染、空气污染充斥在我们的生活中，出现了“沱江特大污染事故”、“福建环境污染索赔大案”、“松花江水流域污染”、“太湖蓝澡”、“塔斯曼海轮污染案” 等一系列危害环境的典型事件。伴随着人们的努力，环境问题的众多病因被逐渐地发现，有政治因素、经济因素、技术因素、伦理因素、历史因素等等。这些因素无疑都是存在的，它们的发现对“治疗”环境问题也起到了很大的作用。但本文认为这些病因都不是主要的，因为现代法治社会是“通过法律控制的社会”，这些因素对人们的行为只有有限的影响，起决定性作用的是国家制定的法律制度。环境问题之所以产生，源于人们不合理的生产和消费行为，而人的不合理行为之所以产生，根源于我们的制度没有很好地履行其规范人类行为之职责。因此，本文认为，环境问题的根源在于制度[1]的失败。

法律制度之所以重要，并成为现代社会的最主要控制工具，在于制度首要的并且始终具备的一项功能：即“塑造人们的思维与行为方式，提供并在某种程度上创造和扩散信息，”促成“社会共识或一般性的认识基础，减少了不确定性和风险，帮助人们估计其他人可能的行为进而矫正自己的行为。”[2]制度通过提供与行为有关的信息来塑造人们的行为，一种好的制度应劝人行善，抑人为恶;一种坏的制度效果可能恰恰相反，会使好人做不成好事，让坏人为所欲为。在一个社会中，当人们的行为普遍偏颇乃至错误时，我们首先应追问的是这个社会的制度是否为人们的行为提供了适当的激励与正确的引导，而不应去追问行为人的道德伦理水平或政治经济状况等因素。没有不合理的行为，只有不合理的制度。对于当今层出不穷的环境问题也一样，我们不应只停留在研究造成环境问题的政治、经济、技术、习俗，伦理等因素，而应着重研究我们的制度是否为人们的环境行为提供了适当的激励及正确的引导。而问题恰恰在于此，我们的制度没有为人们的行为提供有利于环境的激励，反而在很大程度上助长了危害环境的行为。这正是我国环境问题愈演愈烈的根本原因，本文将尝试着从制度的角度来找寻我国环境问题的根源及其对策。

二、《环境保护法》制度存在的缺陷

《环境保护法》是计划经济体制的产物，在当前实施两个根本性转变和可持续发展战略的形势下，有些制度已经暴露出不能完全适应形势需要的严重缺陷。例如：

(一)“三同时”制度

“三同时”制度是我国环境管理的基本制度之一，是我国所独创的一项环境法律制度，也是控制新污染源产生，实现预防为主原则的一项重要措施。“三同时”制度的适用范围非常广泛，“三同时”制度对我国的环境保护起着不可磨灭的功勋，但是对我国的经济发展也有一定的不经济的影响。由于该制度要求环保设施必须与主体过程同时投入，导致一些企业因资金短缺无法投资设施建设而破产，或者企业的环保设施无法得到充分的利用而积压资本。

（二）、限期治理制度 [3]

《环境保护法》关于限期治理决定权的规定欠妥。该法第29条第2 款规定：“中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。”这种以企业的隶属关系和级别作为确定决定权依据的管理形式，显然带有很浓烈的计划经济体制的色彩，往往给环境保护带来不利影响。首先，限期治理由政府决定的做法，不利于该制度的全面实施。政府并不能经常监督、监测污染源，而且在实际操作中，政府往往偏重于企业的经济效益，而非环境效益。从而使那些严重污染环境的企业难以得到及时地治理而危害社会。其次，限期治理不分项目大小，都由同级政府决定，影响及时治理污染，也不一定完全必要。最后，限期治理分级管理的办法，易造成污染治理上的条块分割，也不利于流域性、区域性及行业性污染源治理的统筹管理和安排，更不利于实现政府对其辖区环境质量负责。而相比而言，由环保部门行使限期治理决定权较为合理。因为环保部门是开展环保工作的专业部门，依法行使对环保工作的监督管理权。

（三）、排污收费制度

《环境保护法》第37条规定：“未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护行政主管部门责令安装使用，并处以罚款。”可见，排污单位如果没有擅自拆除或者闲置防治污染的设施，其超标排污行为并非违法行为，仅需依照《环境保护法》第28条的规定缴纳超标排污费；然而依照《标准化法》和《标准化法实施条例》的规定，环境保护的污染物排放标准“属于强制性标准”，“强制性标准，必须执行。”因此，超标排污行为无疑应视为违法行为。，上述立法上的冲突，确实让人无所适从。所以有必要修改排污收费制中对超标排污行为的规定。

（四）、公众参与制度[4]

作为公民的基本人权之一的环境权，是不应当受到限制或者剥夺的。但是作为人权之一的环境权，跟其他的人权内容相比，又具有较强的整体性。在环境保护中，任何人都是权利主体，同时也是义务主体。任何人都不能只是“自扫门前雪”，在个人享受环境权的同时，都必须考虑并且尊重他人的环境权。由此我们不难看出，环境权是整体利益、长远利益和个人利益的结合，因此要求每个人都应当积极的参与到环境保护过程中去，尊重他人，尊重社会，与全社会建立起和谐的关系，从而也使得每个人都能得到更好的生存环境。我国公众参与环境保护的立法已经有了一定的规模，为在我国环境保护过程中的公众参与提供了相应的法律保障。虽然有了法律保障，但是在实际的环境保护过程中，公众参与的情况却是非常糟糕。再对照我国关于“公众参与”的相关政策，就发现了许多不完善的地方，的确需要健全和完善。就我国环境立法的整体来看，我国关于公众参与的立法较为零散、分散、而且缺乏系统性。现有的关于公众参与的各项规定都散落在环境基本法即《环境保护法》以及一些单行法规中，至今未有集中起来，有一个专门的、统一的规定，这样就会使公民感觉国家立法目的不明确。在公民不能很好理解国家环境立法精神，特别是关于公众参与的相关规定的精神时，就会使公众不能较好的参与到环境保护中

三、《环境保护法》中规定基本法律制度的完善

《环境保护法》中规定的基本法律制度有些已经暴露出了不适应新形式的缺陷，亟须进行修改，同时也要在《环境保护法》中增加单行法已经确立的基本法律制度，与之保持协调一致。

（一）“三同时”制度

由于该制度对一些企业的不利影响可规定在其适用时采取相对灵活的措施，允许部分对环境影响不大的建设企业借助外部其它部门的环境保护设施代为同步建设。这样既有利于节约成本又能促进企业积极治理污染。

（二）对限期治理制度的完善

限期治理制度作为我国环境保护基本法律制度之一，在环境管理实践中发挥了重大的作用。除了《环境保护法》对限期治理制度作了明确的规定外，《大气污染防治法》、《环境噪声防治法》、《海洋环境保护法》等单行法都有相关规定。

依据《环境保护法》第18条、第29条、第39条规定，限期治理针对造成环境严重污染的企、事业单位或者是位于特别保护区域内的超标排污设施；限期治理的决定权由县级以上的人民政府行使；对逾期未完成治理任务的企、事业单位，除了加收超标排污费外，还可以处以罚款或责令停业、关闭。总结其特点，应从以下方面改进：

第一，扩大限期治理的范围。从《环境保护法》中规定的两类限期治理的范围来看，没有包括污染物排放超过标准的情形。而在《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》中都对超过污染物排放标准的污染源进行限期治理作了规定。《环境保护法》应该作出同样的规定，从而强化国家的环境监督管理。

第二，将行为违法性作为限期治理的构成要件。《环境保护法》中不论是否污染严重，还是超标排污，都没有将它们定性为违法行为，限期治理也只是作为一种行政管理手段。而《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》早已确定超标排污行为是一种违法行为，其中规定的限期治理是一种行政处罚手段，具有法律制裁性。因此，《环境保护法》中应该将违法性作为限期治理的要件，这样有助于强化企、事业单位的环境责任，提升污染防治的效果。第三，将限期治理的决定权按辖区下放到各环境保护行政主管部门。《环境保护法》将限期治理的确定权授予给对被治理单位有直接管辖权的人民政府行使，而环保行主管部门只有很少范围的限期治理建议权和较低层次的决定权。这突出表现了“命令－控制”型环境管理模式的特点，影响了行政效率的提高，易助长“地方保护主义”之风，也不利于该项制度经常全面地实施。由环保主管部门行使限期治理的决定权则有利于权责分明，提高行政效率，也是我国经济发展和环境管理制度发展趋势的需要。

第四，增加对环境破坏进行限期治理的规定。《环境保护法》中的限期治理重点是针对环境污染行为。而对环境遭到严重破坏时的限期治理鲜有规定。限期治理作为恢复、补救措施同样适用于严重的环境破坏性为。例如，开发利用自然资源，对自然资源及生态环境造成严重破坏的，环保部门也应对责任人作出限期治理的决定。

（三）对排污收费制度的修改建议

排污收费制度是实施环境管理的一种经济手段。它源于1979年《环境保护法（试行）》，经过20多年的发展，一些单行法如《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》，2002年修改制定的《排污费征收适用管理条例》已突破了现行的《环境保护法》的规定，有必要对其进行修改。主要从以下两个方面着手：

1、将超标排污行为规定为违法行为。《环境保护法》第28条和第37条的规定表明超标排污行为并非违法行为，超标排污的只需交纳超标排污费。而《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》早已将超标排污修订为一种违法行为，即“排污收费，超标处罚”。同时，依照《标准化法》和《标准化法实施条例》的规定，污染物排放标准是强制性标准，具有法律约

束力，超过标准排放污染物即是违法，应给予行政处罚。所以，《环境保护法》应尽早确定“排污收费，超标处罚”制度，将其推广到水污染防治法、固体废物污染防治法等领域。

2、修改按单一的浓度收费为对不超标排污的按排放总量计征排污费；转向按浓度和总量收费。《环境保护法》规定的排污收费制度是建立在对污染物实行浓度控制的基础上的，未考虑区域的环境容量和污染物排放的总量，不利于整体环境质量的改善。我国《水污染防治法》、《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》都明确规定了在特定区域的污染物排放总量控制度，《排污费征收适用管理条例》的规定也实现了由单一浓度收费向浓度与总量相结合收费的转变。实践中也已经采用了浓度与总量相结合收费的模式。这种转变要在《环境保护法》修改中反映出来。

（四）对公众参与制度的修改

1、不断完善环境立法体制，即在制定环境法律法规过程中，广泛征求公众意见。在立法过程中，广泛征求群众意见，包括广大农村与城镇居民的意见，保证决策的科学有效，是体现社会主义民主，保障公民管理公共事务的权利得以实现的最基本的途径。将群众的合理性建议吸收到立法中，使法律法规和重大决策尽可能的反映最大多数人的环境利益和愿望，从而使人民群众能更好的理解环境立法的目的，提高环境保护的效果。

2、在环境基本法中，建立科学、合理的公众意见征求制度方面，鼓励和支持公众参与环境影响评价等环境管理活动。在环境基本法中，不能简单的规定，公众有权监督、检举污染环境的企业和个人的权利，而是应当全面、系统的对公众参与环境管理的途径、形式、基本权利义务等作出详细的规定。建立健全公众参与的机制与程序，逐渐形成以群众举报制度、信访制度、听证制度、环境影响评价制度为基础的公众参与制度，使广大人民群众能够通过法定的渠道来表达自己对环境管理的意见与建议，使人民群众的呼声能够真正渗透到环境保护中。

3、完善“定期发布的环境状况公报”制度，应更加贴近公众，能够让公众真正了解环境状况以及环境问题。鉴于我国各地方政府定期发布的环境状况公报，较难为公众关注，若能在《环境保护法》中对环境状况公报的具体内容作出详细的规范，使区域环境状况能更清楚的为公众知晓，让公众了解环境问题的严重性，以及保护环境的迫切性，不仅对增强公众的知情权和保护环境的责任感有很大的推动作用，同时，也为公众关注环境保护、参与重大项目决策的环境保护监督与咨询提供必要的条件。

4、大力支持环境社会团体开展环境保护工作。环境保护社会团体的存在，对于环保工作的作用主要体现在两个方面：一方面，它为公众维护自身合法权益提供一定的帮助，另一方面，它是帮助和配合政府开展环境保护工作，预防官僚主义和腐败现象的产生的需要。近几年，我国环境社团特别是各地方大学中的环境社团，发展较为迅速，但是真正对环保工作产生一定影响的较少，还没有真正发挥到社会团体应当发挥的作用。所以，在即将修改的《环境保护法》中应当重视环境社会团体的作用，对社团的运作给予一定的经济支持，积极征求环保社团的意见，促进本国环保社团与外国相关社会进行国际交流等。

5、健全和完善刺激公众参与环境管理的激励机制。在市场经济和价值规律起很大作用的社会中，利润的动机支配着社会中绝大多数的活动。对于参与环境管理的公众而言，如果没有经济杠杆的调整，公众对环境保护的热情就会大打折扣，所以，在环境基本法中应当将各种经济刺激手段与立法相结合，诸如将税收政策、贷款、保险等激励机制纳入环境基本法中，使经济刺激在环境管理中发挥更大的作用。

四、结语

环境保护基本法律制度是相对动态发展着的，作为《环境保护法》的支撑，在经历社会一系列变迁之后，理应作出适时调整。而《环境保护法》的修改是个很好的契机。正是此时，要抓住时代的脉络，贯彻新思想、新理念，以环境保护基本法律制度为基石，完善作为基本

法的《环境保护法》。

注释： [1]“制度”一词在制度主义经济学中既包括非正式规则，也包括正式规则。但本文中制度仅指正式规则，也即法律制度。

[2]谭崇台主编：《发展经济学的新发展》，武汉大学出版社1999年11月版，第232页。

[3]来源于exam8.com《环境保护基本法律制度》

[4] 中国环境法网：杨柳青赖家明李希昆《关于完善环境基本法中“公众参与制度”的思考》

第三篇：如何完善社区矫正法律制度

如何完善社区矫正法律制度

社区矫正是与监禁矫正相对的一种行刑方式，是指将符合条件的罪犯臵于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，对社区范围内的假释、监外执行、管制、剥夺政治权利、缓刑等罪犯在判决裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正不仅是世界各国刑罚制度发展的趋势，也是我们建设社会主义和谐社会的重要举措。但也必须看到，当前我国社区矫正在试点过程中，由于当前法律框架的束缚，以及社区矫正管理机制的滞后，相对于西方发达国家成熟的社区矫正经验，在本土化时遇到了水土不服的问题。因此，必须从现实的角度，着眼于当前法律性、机制性等问题，既要以“拿来主义”吸收国外先进的行刑理念和经验，又要以改革和创新精神勇于突破、构建和完善适应我国国情的社区矫正制度。

一、构建社区矫正制度的必要性。

（一）、社区矫正顺应了世界行刑理念的变更交替和发展趋势。

20世纪50年代，西方发达国家的刑罚适用逐步进入以非监禁刑为主的阶段，“报应主义”刑罚观念逐渐被“目的主义”刑罚执行观所代替，社区矫正模式开始成为刑罚适用的主导。许多国家对于被判处刑罚的犯罪分子主要不是采用

人力、物力来弥补，刑罚是国家和社会迫不得已的选择，要尽量使这种投入最小化、而使产出最大化。西方国家在这方面就摸索出了社区矫正这一控制刑罚成本、提高刑罚效益的有效措施。众多西方国家适用社区矫正的实践表明，广泛适用社区矫正并不会导致犯罪的大量增长。根据中英量刑制度比较研究课题组代表团的赴英考察，在社区服刑的每个犯人的经费支出，只相当于在监狱内服刑的犯人经费支出的十分之一，而二者刑满释放后的重新犯罪率相当。因此，社区矫正一方面能够极大地降低行刑成本，缓解监狱改造的压力，可以使监狱机关能够集中更多财力、人力、物力矫正那些恶习较深且社会危害性大的罪犯；另一方面也可以合理配臵行刑资源，充分地利用社会力量和社会资源，提高对罪犯的教育改造质量。

（三）、社区矫正是贯彻落实首要标准，构建和谐社会的要求。

长期的监禁，使罪犯对日新月异的社会缺乏了解和认知，使其丧失学习新生活技能的机会，不能跟上社会的发展。根据行刑社会化理论，一些刑释解教人员因长期处于监狱单调、机械的生活环境中，以至出狱后仍按照监狱的生活方式接人待物，不能适应正常的社会生活，这就是所谓“生活节律监狱化”。“生活节律监狱化”的危害很大，它不仅使罪犯出狱后不能加强“有规则的游戏”，不能正常参与竞争，不

了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，意见明确从2009年起在全国试行社区矫正工作，也标志着社区矫正工作在全国全面运行。由两高两部发布规范性文件对社区矫正的规定，虽然使试点工作过渡到正式开展，但这种规范性文件，仅仅是个权宜之计，作为一个法治国家应当将社区矫正严格地限制在法律范围之内。2011年5月1日即将施行的《中华人民共和国刑法修正案(八)》，明确提出了社区矫正概念，更是从反面督促立法者，必须加快制定出一部统一的《社区矫正法》，对社区矫正的适用范围、社区矫正机构和工作者、社区矫正的措施及管理办法、社区矫正执行程序、社区矫正的监督、未成年人的社区矫正等一系列问题进行全面规定。

（二）、社区矫正主体不明确，没有专业的矫正队伍，严重制约社区矫正制度的发展。

由于专门的社区矫正法没有出台，实践中对于社区矫正的机构一直模棱两可。根据《刑法》规定：被判处管制、缓刑、假释、监外执行、剥夺政治权利的犯罪分子由公安机关来执行。这一规定存在很大弊端：一是名不正，言不顺。公安机关属于刑事侦查机关，它的主要职能是维护社会治安、侦查和打击犯罪，刑罚执行权理应由专门的机关来执行。二是从实践情况看来，公安机关本身任务繁重，警力不足，所以不可能投入太多的精力对被社区矫正人员进行监督和教育，而被判处社区矫正的犯罪分子，虽然其人身危险性小，少，更谈不上如何发展和创新这项制度了。

（四）、社区矫正对象衔接协调难，影响工作正常开展。社区矫正对象法律文书交接不到位，文书交接、人的交接困难，没有对社区矫正对象不到司法所报到和接受改造的惩罚措施，部分矫正对象对社区矫正方式存在社会和心理压力，不希望司法机关要做定期的家访，不愿意回到社区执行刑罚。社区矫正因无地方财政预算，信息平台不完善，对个别社区矫正对象的衔接资料填写不规范、不及时、不准确，司法行政部门社区矫正工作的一个主要内容是在于对矫正对象进行监管，由于职能限制无力直接为他们提供生活上的实际帮助。如为某些家庭条件困难符合条件的矫正对象办理城镇最底生活水平保障，为某些矫正对象推荐就业的机会等，对矫正对象的心理测验和危险性预测无法进行。

三、如何构建和完善社区矫正制度

（一）、更新行刑理念，构建和完善社区矫正制度的价值基础。

现代刑罚理论认为：刑罚除了体现对犯罪人的惩罚、实现司法威吓、满足民众报应心态之外，更重要的功能是实现特殊预防的目的，也就是说在给予一定的法律惩处之后，还要采取各种矫正措施把违法犯罪的人员教育挽救过来，而不单单仅是报应、惩罚、威慑。社区矫正是基于对监禁刑的反思之下提出来的先进行刑方式，基于刑罚个别化、经济化、3、扩大缓刑的适用范围。

法律对于适用缓刑的条件规定太笼统，导致司法实践中适用缓刑的混乱，建议在立法中列举出适用缓刑的具体情形，比如：未完全丧失辨认、控制能力的精神病犯；过失犯；胁从犯；没有造成损害的中止犯；防卫过当和避险过当者等等．这些情形中，有的属于主观恶性不大，有的属于生理方面的缺陷导致认知能力的欠缺，对他们适用缓刑，有利于其认罪悔罪，体现了人道主义精神；对于未成年犯，应施以特别的适用缓刑条件，应当比照成年人把标准适当放宽，只要没有法定禁止适用缓刑的情节，就应该尽可能地适用缓刑。

4、灵活适用假释。

依据刑法修正案八之规定：“被判处有期徒刑的犯罪分子，执行原判刑期二分之一以上，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行十三年以上，如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，没有再犯罪的危险的，可以假释。《刑法》规定：“对累犯以及因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释。笔者认为对累犯假释适用上的限制，并进行从严管理，重点矫治，会有利于犯罪的预防，但对于重刑犯适用假释的限制规定却过于宽泛有悖于刑罚个别性原则。例如：同是因暴力犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的罪犯，由于地理环境、法。与监禁矫正中行刑个别化发展趋势相同的是，由于罪犯犯罪的原因不同、犯罪心理、家庭背景不同等等的不相同，社区矫正工作者在工作中要针对不同对象采取各不相同并且是有针对性的矫正方法和监管措施。

（四）、加强社区矫正工作衔接配合，确保社区矫正工作规范运行。

社区矫正工作是一项社会工程，需要全社会共同关注和支持。需要相关部门和单位协调衔接、配合支持，加强社区矫正工作制度化、规范化、法制化建设。坚持党委、政府统一领导，司法行政部门牵头组织，相关部门协调配合，司法所具体实施，社会力量广泛参与的社区矫正工作领导体制和工作机制。进一步明确各有关部门职责，加强协作，建立社区矫正工作衔接配合的长效机制。根据有关法律法规，结合社区矫正工作实际，建立社区服刑人员接收、管理、考核、奖惩、解除矫正等各个环节的工作制度，统一社区矫正工作的文书格式，加强档案管理，确保国家刑罚依法规范执行。

（五）、建立社区矫正经费保障机制，加强对社区服刑人员的帮困扶助，提高罪教育改造质量，减少重新犯罪。

一是建立社区矫正经费的全额保障制度，将社区矫正工作人员经费、行政运行经费、办案业务经费、业务装备经费等纳入财政预算，并根据工作发展需要增长。二是明确民政、人力资源和社会保障等有关部门，将符合最低生活保

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第四篇：柬埔寨法律制度基本概况

一、近现代柬埔寨法律发展简史

柬埔寨王国自1954年从法属印度支那殖民地获得独立以后至今，政治、经济和法律在国家主导的自由主义（1954-1970，1970-1975）、红色高棉的农业共产主义（1975-1979）、越南式“改革开放”的社会主义（1979-1993，1993-2003）和全球化之中不断发生剧烈的变化。以下是对各个阶段柬埔寨法律的主要特征之概括。

（一）1954年-1975年：甫获独立的柬埔寨，采纳了其原殖民者法兰西共和国风格的大陆法体系。巨细弥遗的民法典规定了民商事交易和家庭关系的各个方面；各种商业活动得以自由进行。加之西哈努克国王在越南战争中保持了绝对的中立政策，保证了柬埔寨王国在1970年以前有了较长时间的和平时间用来发展经济。但在60年代中后期，西哈努克国王开始了强有力的国有化政策，大力扩张政府和国有企业在市场经济中的作用；受到波及的外国企业开始大量撤出柬埔寨，使其经济大受影响。1970年，通过政变上台的朗诺政权开始采纳全新的民主政体，但是常年的战乱，使其无暇顾及法律体系的发展。

（二）1975年-1979年：取得政权的红色高棉废除了所有的前柬埔寨王国的法律、条约和法律相关的文件，并宣布完全废除私有制，采取了极端的农业共产主义政策。司法机构被完全撤销，大部分法官、律师和其他法律专业人士被杀害，死亡或逃离了柬埔寨。据统计，在1979年，柬埔寨仅存不到10人受过法律专业教育。

（三）1979年-1993年：在越南支持下成立的新政权（该政权一直没有得到中国和美国的承认）在1979年到1989年间开始了对柬埔寨的缓慢恢复和重建工作。越南风格的社会主义政治经济体制也开始运作，虽然农业集体经济得到了否认（仅在1979-1985年间试验性推广），但是私营经济不被许可，政府拥有和管理所有企业并控制所有国内和国际贸易。在此期间的突出立法就是1988年制定的关于合同和其他责任的法律（该法律至今仍然有效）。

随着自1987年开始的西哈努克国王和首相洪森的和解进程，以及越南军队的分步撤军，较为灵活的首相洪森主导把国名改称为“柬埔寨国(State of

Cambodia)”，并开始了市场自由化运动。私有制和私营经济开始起步发展，大量的现代型立法也开始产生，许多至今仍然具有效力。

（四）1993年-2005年：巴黎和解后产生的新的柬埔寨王国继续进行了市场自由化的进程。1997年洪森领导的政变并没有产生实质性的负面影响。关于外商投资、企业组织、保险、银行、税收、劳工、环境保护等立法和部门规定开始涌现，刺激和保证了经济的发展。

（五）2005年至今：柬埔寨在2005年加入了世界贸易组织（WTO），其立法也在按照WTO的要求进行进一步的修改和完善。在2009年，柬埔寨证券交易市场即将开始运作，现代的金融体系开始具备雏形。有理由相信，柬埔寨的法律发展是朝向更商业友好型尤其是外来投资促进型不断进步。虽然在表面的民主政体下是由相对独裁政权来控制，但对商业来说，其直接面临的挑战无疑是腐败的官僚体系，这也是柬埔寨人民需要解决的心头大患。

二、柬埔寨法律制度

（一）柬埔寨法律制度概况

1、政治体系概况

宪法规定，柬埔寨系君主立宪制王国，立法、行政、司法三权分立。国王是终身国家元首、国家军队最高司令、国家统一和永存的象征，有权宣布大赦，根据首相建议并征得国民议会主席同意后解散国会。国民议会是柬埔寨全国最高权力机构和立法机构，每届任期五年。参议院为国家立法机构，有权审议国民议会通过的法案，每届任期６年。国民议会可以通过一次性投票方式决定国民议会领导层人选和批准新政府。国家法案须经国民议会、参议院和宪法委员会审议通过，最后由国王签署生效。

现行宪法是1993年9月21日经柬埔寨制宪会议通过、西哈努克国王于同年9月24日签署生效的。1999年3月4日，国会通过宪法修正案，新宪法由原来的14章149条增至16章158条。宪法规定，柬埔寨系君主立宪制王国，实行多党自由民主制和自由市场经济，立法、行政、司法三权分立。国王是终身国家元首、国家军队最高司令、国家统一和永存的象征，有权宣布大赦，根据首相建议

并征得国会主席同意后解散国会。国王因故不能视事或不在国内期间由参议院主席代理国家元首职务。王位不能世袭，国王去世后由首相、佛教两派僧王、参议院和国会主席、副主席组成的9人王位委员会从王族后裔中推选产生新国王。

2、法律体系概况

由于历史原因，柬埔寨的法律体系还十分不健全和不完善。事实上，现行法律制度包括了20世纪60年代民盟时期、金边政权时期以和1993年王国政府成立以来三个不同历史时期制定的法律法规，在实际执行的过程中并没有明确的界限。同时，整个法律体系缺乏系统性，没有具体的法律分工，缺乏必要的部门法，关于经济、商业、贸易等方面的法律法规尤其欠缺。柬埔寨至今尚无《公司法》；而商业活动中较常适用的是1988年金边政权时期制定的《合同法》。

3、司法体系概况

柬埔寨的司法体系分为三级，分别是各省市的初级法院、设在首都金边的一个中级法院和一个的高级法院。柬埔寨法院中，经济纠纷、民事、刑事等都由同一法庭受理。在实际司法过程中，由于法律法规的欠缺，不同历史时期的法律混用，造成了司法标准不统一，以至于法官的执法空间很大，对各类案件的裁决有很强的随意性，把经济纠纷当作刑事案件来处理的案例时有发生。且“权比法大”、“人比法大”的现象在柬较为普遍。另外，一些国际性条约和法规、双边协定，如《投资贸易保护》等，在柬实际司法过程中也未得到充分的适用。

（二）经贸法律法规简介

1、商业领域的法律法规

1995年5月，柬埔寨国会审议通过了《商业规定和商业注册法》，作为管理所有商业行为的法律准则，规定商业部为商业注册机构。另外，根据合同和侵权行为赔偿责任，以及一系列有关消费者保护的补充规定的原则，柬埔寨制定了以产品责任为根本的《货物和服务质量法》。在对外贸易方面，进出口关税的法律框架始于1989年9月颁布的进出口税法，在这之后柬财经部做了多次补充修定，并于1997年9月发布了No.002号关于关税的修改决定。此外，还有部分与其他国家签署的双边贸易协定。

2、投资领域的法规

私人投资特别外商投资是柬埔寨经济发展的主要动力，现行有关投资的法律法规有：（1）1994年8月5日颁布的《投资法》；（2）1995年6月26日下发的有关柬埔寨发展委员会(CDC)的组织和功能的第51号命令；（3）1997年12月29日宣布的对投资法的第88号补充规定；（4）与其他国家签署的双边投资保护协定。

3、金融领域的法律法规

1996年底，柬出台《国家银行组织和行为法》，后陆续出台了《银行和金融机构法》、《外汇法》。1999年12月，柬国家银行颁布了重组柬埔寨对外贸易银行及其附属机构功能的规定。柬现行金融领域的法规还有《保险法》，《审计法》，《对财经部组织和功能的条例》等。

4、税收法律法规

柬现行关于税收方面的法律法规有：1997年的税法，1995年的财经法，1994年的财经法，1994年关于营利税的第18号和19号令，1994年关于房屋和土地出租税的第21号令，1997年关于鼓励投资的优惠税收法令等。

5、劳动领域的法律法规

1997年1月国会批准通过了《劳动法》以取代1992年旧的劳动法，明确了在自由市场经济条件下雇主和工人的责任和义务的基本法律原则，同时，它表明了最终要建立劳动法庭的必要性，但迄今尚未有成立劳动法庭的计划。

另外，1994年颁布的《移民法》中对雇用外国人也有相关的规定。

6、知识产权保护的法律法规

政府从1995年以来已经草拟了有关知识产权的法律，包括商标法、专利和设计保护法、版权及其他权利保护等。其中，关于保护专利、实用新型和工业设计的法律于2001年10月被内阁采纳，关于商标、商号和不公平竞争行为的法律于2001年12月通过。

在双边层次上，柬埔寨于1996年10月与美国签订了与贸易相关的知识产权协定，于1997年3月与泰国签署了关于知识产权合作的谅解备忘录。另外，作为东盟成员，柬埔寨已经批准“1995东盟知识产权合作协定框架”在柬的实施。

7、纠纷解决/仲裁

柬埔寨目前还没有有关国际仲裁和商业纠纷处理机制的法律。司法部和商务部在借鉴国际仲裁法律以及周边国家的实际经验的基础上正在联合制定一部商业仲裁法律。

8、自然资源的保护

环境保护和自然资源管理法律包含11章，其中有6章是针对环境保护的，有一章是针对可持续发展。现行的森林法有许多漏洞，在等待审核采纳新森林法草案的期间，政府暂时采用一些内阁批准的法令来管理非法破坏自然资源的活动。

9、多边、双边协定与协议

1997年以来，柬埔寨签订了许多有关经济合作、对外贸易、促进和保护投资以及知识产权保护的协定和谅解备忘录。其中大部分协定是与世界贸易组织成员国签订的，他们都给予柬最惠国待遇和国民待遇。柬埔寨已经把加入各种多边经济组织作为重中之重。

国际间条约和双边协定的签署在一定的意义上也能促成和完善一个更安全的投资环境。《多边投资保证协定》（MIGA）在柬的批准就是为了避免诸如没收、征用和其他政府干预等政治危机的发生。

三、同中国的经贸关系和经济技术合作

近年来，中柬两国经贸关系发展较快，合作领域不断拓宽。1996年，两国签订了贸易、促进和投资保护协定，并于2000年成立两国经济贸易合作委员会。2002年，中柬贸易额2.7亿美元,同比增长15%。中国向柬埔寨出口纺织品、钢材、电器、五金、机械、建材等商品；从柬埔寨主要进口橡胶、胶合板、板材、家具等。

截至2002年6月，中国企业在柬埔寨投资项目100余个，协议金额约3亿美元，居柬外资排名第4位。主要投资领域有：基础设施建设、农业开发、服装加工、医院等。

为帮助柬埔寨战后恢复重建，中国向柬提供了一定数量的经济援助。中国与柬埔寨签订协定一览表（1992年以来）

1、经济技术合作协定（1992年9月）

2、中柬经济技术合作协定(1994年1月）

3、中柬经济技术合作协定(1995年11月）

4、中柬贸易协定(1996年7月）

5、中柬关于促进和保护投资协定(1996年7月）

6、中柬关于柬在香港特别行政区保留名誉领事馆的换文(1997年4月)

7、中柬关于柬在广州设立总领事馆的协议(1997年12月)

8、中柬在柬台通航问题上的协议(1997年12月)

9、中柬引渡条约(1999年2月)

10、中柬文化协定(1999年2月)

11、中柬经济技术合作协定及中国政府向柬政府提供优惠贷款协议(1999年2月)

12、中柬旅游合作协定(1999年2月)

13、柬关于柬在上海设立总领事馆的协议(1999年5月)

14、中柬关于柬驻香港领事馆升格为总领事馆的协议(1999年7月)

15、中柬关于双边合作的联合声明(2000年11月)

16、中柬关于成立经济贸易合作委员会协定(2000年11月)

17、中柬经济技术合作协定(2000年11月)

18、中柬农业合作谅解备忘录(2000年11月)

第五篇：完善法律制度，改进金融生态

很高兴参加中国经济50人论坛，希望能够借此促进学术研究，推动今后的政策制定和改革实践。在金融改革过程中，我们已经花了很多资源，来处理不良资产、化解金融风险隐患、防范金融危机。在下一步金融改革中，我们还需要做很多事情，其中非常重要的就是要完善与金融有关的立法，特别是《破产法》和与贷款欺诈相关的法律，其中也涉及到相关的会计准则

。法律方面的问题直接影响到我国的金融生态环境。当前这些问题越来越突出，越来越重要。因此，借这个机会跟大家交流一些初步的想法，希望大家深入研究和交流。

一、随着经济转轨的不断深入，金融风险的表现形式会不断出现变化，需要解决的风险隐患也不断出现变化

形成金融风险的基础原因很多：第一，全球经济、科技、金融发展变化很快，很多问题已不能用已有的理论和经验来应对，金融稳定面临很大的不确定性；第二，我国在从计划经济向市场经济转轨的过程中，不少机制尚处于非计划非市场的模糊或矛盾状态；第三，实践表明，特别是通过亚洲金融**，可以看到经济中的各种问题反映到金融上是一个镜像，危机首先反映在金融上。金融风险隐患如果不能够及时解决，很可能会逐步积累，并导致经济金融危机。由于风险具有不确定性，我们宁肯把问题看得重一些，透一些。只有及时加以解决，这些风险隐患才能及时消除。世界范围内都可以看到，金融业风险隐患积聚的时间越长，解决问题的难度往往越大。

在经济转轨的过程中，不同时期金融风险的表现形式有所不同，风险隐患的特征、重点都处在不断转移的过程中。过去我们所遇到的主要的问题，今天已经不再是主要问题了；过去看起来不太起眼的问题，现在开始变得很重要。例如，在过去一段时间内，我们主要面临大规模不良资产的处置问题。为此，在1998年通过财政发行2700亿特种国债，补充国有商业银行资本金的不足。1999年，通过设立资产管理公司，剥离了一万亿不良资产。2003年末开始中行和建行股份制改造的试点，用现存资本进行不良资产损失类的核销。此后，运用部分外汇储备和黄金储备，注资中国银行和建设银行。从2003年开始的农村信用社的改革也是国家花费一定的资源加以推动的。

为了尽力解决好不良资产的问题，在2001年－2002年做了很详细的抽样调查统计，基本摸清了不良贷款历史问题的形成原因。这是在解决不良资产和国有商业银行改革方案设计前必须要做的基础性的工作。根据此次调查，在不良资产的形成中，由于计划与行政干预而造成的约占30％，政策上要求国有银行支持国有企业而国有企业违约的约占30％，国家安排的关、停、并、转等结构性调整约占10，地方干预，包括司法、执法方面对债权人保护不利的约占10，而由于国有商业银行内部管理原因形成的不良贷款占全部不良贷款的20。此外，社会信用环境较差，企业逃废银行债务严重以及未能实行高标准会计准则等因素都交叉存在于各个类别之中。可以看到其中有很多原因是和法律、司法和执法有重要联系的。

在改革转轨期间随着问题的不断解决，原有的矛盾开始不断转移。例如过去某些造成不良资产的原因开始逐步被消除。由于政企不分、政策性贷款、不当行政干预、中央地方关系不顺、商业银行缺乏内控或者内控不严而造成的问题开始逐步得到解决。改革早期，中央地方关系中存在“行政性分权”思路，在很大程度上影响了商业银行内控制度的有效性。贷款经营权也仿照行政区划按照省、地、市、县等分权，每一级分行可能存在“三只眼睛”的现象，即“三只眼睛”分别看着总行、当地政府和作为监管者的当地人民银行。改革初期远程通信网络不发达，所以日常的监管或指导，受地方利益影响很大，内控相当薄弱。举一个例子，90年代初期我在商业银行工作时就发现银行内部有很多业务运作的规则，十分详尽。表面上看制度很健全，但是实际上总行知道执行上常是另一回事，因此制定和完善规则在很大程度上是推卸责任的一个机制，分支机构用“三只眼睛”看事、办事，办错了不是总行的责任。

内控问题得以重视是从1993年十四届三中全会开始，当时强调专业银行要发展成综合的商业性银行，向企业化、商业化方向发展，不再是行政机构，所以不能按照行政的办法来处理。但是变化往往需要时间，直到1997年吸取亚洲金融风暴教训并召开全国金融工作会议后，国有银行对业务和人员才真正实行了“垂直管理体系”，才为加强内控创造了条件。

其他导致不良资产的原因，例如监管体制问题、国有企业本身问题等，都在不断变化，风险因素在逐步消除。例如，早期监管存在的问题简单说就是“重审批、轻监管”，主要是发“出生证”，生下来以后就不管了。从亚洲金融危机后，我国政府已基本放弃了对国有商业银行的行政干预，政府部门已经从法律角度明确了商业银行决定贷款的自主性。从本世纪开始，政府已经逐步放弃了国有银行应向国有企业实行信贷倾斜的要求。随着国有企业改革的不断深入，一些国