第一篇：制度创新：反腐败的根本途径
制度创新：反腐败的根本途径
摘要
制度不完备、制度不适以及执行不力是当今腐败现象滋生蔓延的重要因素。党的十七届四中全会把反腐倡廉建设的落脚点放在制度创新方面,这说明从制度上对权利加以制约,建立适应转型期需要的反腐败制度,以制度创新遏制腐败,才是治本之策。
关键词:十七届四中全会;反腐倡廉建设;制度创新
前言
党的十七届四中全会是我们党和国家反腐败进程中的一个新的里程碑。全会把反腐倡廉建设放在更加突出的位置,指出,坚决反对腐败,是党必须始终抓好的重大政治任务。要健全权力运行制约和监督机制,推进反腐倡廉制度创新。全会对反腐败的表述言简意赅。其中最大的亮点和含义最深的表述是“推进反腐倡廉制度创新”。全会坚持把制度创新摆在重要位置上,标志着我党的反腐败进程已经深入到了一种体制治理的新时期。这既是我们党对执政规律和反腐倡廉建设规律认识的深化发展,也是坚持依法执政、依法治国的必然要求。
一、腐败现象滋生蔓延的制度归因
腐败的存在和发展具有复杂而深刻的原因,既有历史传统、思想文化方面的原因,也有制度、法律上的原因。同时,还有个人世界观、人生观、价值观发生扭曲的主观原因。制度缺陷则是产生腐败现象的深层次原因。所谓制度,“是指稳定的、受到尊重的和不断重现的行为模式”[1]。1980年,邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中,用“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”[2]的通俗说法,指出了制度的重要性以及腐败的发生与制度有着直接的关系。
1.1社会转型期制度不完备,是腐败现象大量滋生的重要原因目前,在从传统的计划经济向社会主义市场经济转变的过程中,体制、机制和管理制度中难免存在大量的缺陷和漏洞,这些都为一些公职人员从事腐败行为提供了机会和条件。不管社会的制度化程度如何,制度都是相对的,制度适应性也是相对的。在打破旧体制、建构新体制的过程中,各种形式的腐败是逐步显现出来的,是随着改革的深入在一定的条件下滋生和蔓延开来的,这在客观上也影响了反腐败的制度设计,使人们习惯于待腐败现象出现甚至恶化后才设计相关制度,不少反腐败制度带有临时性、应急性和滞后性,没有经过周密规划,政出多门,出现了头痛医头、脚痛医脚的现象。一些基础性法规不完善,也影响了工作质量。市场经济是法制经济,但如果法制建设远远落后于市场的发展,无法为市场主体的行为和政府的行为提供制度模式,那么腐败必然因此而产生。当前腐败现象在向两头发展,一方面是涉案人员级别升高、涉案金额增大、“群蛀”现象严重,另一方面就是向基层渗透,向非领导干部的人员渗透。这说明当前的反腐败制度还存在很多缺陷和漏洞,反腐败的制度需要修订和完善,需要推陈出新。
1.2.制度不适是腐败现象不断扩散的深层因素
经济体制与政治体制的不适。我国滋生的腐败与政治体制的特征和经济体制转型有着密切的关系。由于政治体系内部监督制度设计的缺陷与外部监督的乏力,随着市场化改革的加快,半生不熟、设计粗略、执行不完全的市场改革事实上促进了腐败现象的发展。一方面,我国正处于转型期,市场经济体制还不健全,行政机构依然在经济生活过程中的基本方面发生作用甚至是基本作用。经济体制改革是政府主导型的模式,它适合国情,但也为政府权力大规模地控制和参与经济活动提供了机会。政府权力在经济领域的扩张导致市场经济活动具有严重的行政垄断性,政府公共权力机构与经济行为主体之间权力义务分配的混乱,大量创租寻租活动的出现。另一方面,市场经济的竞争性和重利性一面,刺激人的攀比心理,诱使见利忘义、金钱至上的拜金主义;市场经济体制的基本特征是追求利润的最大化,市场交换的基本原则是等价交换,这种市场体制的运行规则一旦溢出自己的适用范围泛化到政治领域,就会侵蚀政治体制的道德性,导致权钱交易等腐败行为的发生。监督制约体制的不适。不受监督的权力,必然导致腐败。我国现行的监督制度,在形式上是较为系统和全面的,可分三大类:第一种是党内监督,主体是党的各级纪委检查委员会;第二种是国家权力监督,主体分别有人大、行政机关中的监察和审计部门、司法机关;第三种是社会监督,主体分别有人民群众、新闻机构、各民主党派和其他人民团体。虽然建立了一套庞大的监督体系,但从实际效果看,却存在着严重的“虚监”、“弱监”、“漏监”、“禁监”现象,这说明这套体系存在一定的缺陷,主要表现在:第一,自上而下的监督存在局限性。在当前的监督体系中,最有力、最权威的监督是自上而下的垂直监督,但上级监督虽然有效,触及面却难以扩大,加上上级权力与下级权力有相当距离,腐败者往往欺上瞒下、逢场作戏,容易蒙混过关。第二,自下而上的民主监督十分薄弱。群众对违法乱纪的领导干部的行为很难行使了解权,在政治参与方面受到一定限制,而且群众监督只能通过有权监督的机关行使监督权才能达到目的,缺乏相应的强制性。第三,专职监督流于形式。纪委或监察、审计机关是党政机关的职能部门,在其领导下工作,而且其人财物的调配权属于地方政府,这就使监督机关对上级和同级的有些部门负责人无法超然行使监督权。
行政管理体制的不适。主要有:第一,干部人事制度不完善。近年来,党和国家对干部制度作了一些改革,但政府官员的升迁仍主要采用自上而下层层任免的委任制方式,容易形成“唯上不唯下,唯官不唯民”的官僚作风。另外领导突击提拔干部,甚至官员“带病提拔”的现象也屡见不鲜,跑官要官,拉帮结派等人事方面不正之风大量存在。第二,行政机关行使权力缺乏公开性和透明度。长期以来,我国法律很少规定行政机关公开其文件、各自的职权范围、与公民或组织有关的行政处理决定的依据、内容、证据、理由等义务,逐渐形成了“内部行政”、“秘密行政”的习惯。这在客观上为行政机关及公务人员贪赃枉法、权钱交易提供了有利条件。第三,行政权缺乏有效限制。我国行政权特别是对公民法人的人身财产权益发生重大影响的行政处罚权、许可审批权、收费权等,其权力范围、自由裁量的幅度及强制力都较大。而立法机关提供的行为标准较模糊和抽象,同时立法机关的授权立法和行政机关的职权立法,使行政权的权力幅度、行使的方式和程度缺乏有效的限制和规范。第四,缺乏有效的程序法的制约。我国长期以来受重实体轻程序的传统观念的影响,对于行政程序未给予应有的重视。已有的程序法规绝大多数由行政机关自行设定,比较原则,操作性不强,透明度不高,削弱了行政程序对行政权的控制和约束作用。行政机关及公务人员不按规定向当事人公开办事程序,对于违反程序的行为很少追究责任,为滥用职权搞私下交易提供了机会。第五,缺乏财政监督,中国目前的资金管理制度,政府采购制度,招标制度等还很不完善,这都为腐败提供了良好的条件。
1.3.制度执行不力是腐败蔓延的关键性因素
近年来,我国反腐败制度建设呈现了一个奇怪现象:一方面是社会各界不断呼吁制定反腐败的专门法律;另一方面,中国又是世界上拥有与反腐败相关的法律法规和各种规定最多的国家。但是,制度中所预设的种种监督、制约机制并没有真正发挥作用,以致贪官“玩程序”或把制度程序当摆设的现象时常发生,制度虚置、机构虚位、功能虚化等问题,使得规范的制度得不到遵循,而各种黑色的、灰色的“潜规则”却大行其道,大大打击了人们对制度反腐的信心和决心。制度执行是制度制定的直接目的和归宿,其执行情况直接关系到反腐倡廉的效果。制度执行不力与两方面的因素有关:首先,部分领导思想认识上存在误区。有人对腐败的认识不足,认为“经济要上,腐败要让”;有人从个人前途出发,认为“抓经济升迁快,抓廉政坎坷多”,“不可不反,不可真反,不可大反”;有的领导干部法规意识不强,将制度束之高阁,或把制度当成教育别人的工具;此外,有些领导在利益的驱使下,不能以身作则,更使得制度的贯彻落实难上加难。其次,改革进程中的部分利益主体,作为在寻租活动中的既得利益者,为了维持在旧体制下的利益格局,成为妨碍制度执行的阻力。
二、创新制度反腐败的战略意义
十七届四中全会明确提出了加快推进惩治和预防腐败体系建设的战略任务。在惩防体系基本框架中,教育要靠制度来保证,监督要靠制度来落实,改革要靠制度来巩固,纠风要靠制度来深化,惩治要靠制度来规范。坚持把制度建设和创新摆在重要位置上,对于加强党的执政能力建设,巩固党的执政地位,深入开展党风廉政建设和反腐败斗争,建设社会主义民主政治和法治国家,具有重大的现实意义和深远的历史意义。
2.1.靠制度创新来反腐败是社会主义政治文明的重要体现
发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,要着重从制度建设入手,要通过建立和完善各种制度来建造一种良好的社会氛围,借此维护社会正常、高效运转。制度创新是民主政治发展的内在要求,是政治文明建设的关键。自党的十四大提出开展反腐败斗争以来,我国的反腐败工作沿着标本兼治、综合治理、逐步加大治本力度的思路,逐步确立了依靠制度建设根治腐败的基本思路,表明党对腐败现象的成因和反腐败成功关键因素的认识达到了一个新的高度,同时,这个理念的确立,也是建设社会主义政治文明的内在要求和重要体现。按照建设社会主义民主政治和法治国家的要求,进行科学的制度设计和制度创新,使我国的政治文明迈上新的台阶。
2.2.创新制度是新形势下反腐倡廉工作深入发展的内在要求
当前,正处于体制转换的特定历史时期,也正是腐败现象高发、多发时期。这是因为在体制转换过程中,反腐败的宏观制度结构或环境发生了重大变化,出现了激励结构扭曲,机会机构示范,约束机制软化等重大制度性缺陷。从而使社会生活各方面无序程度加大,更为腐败产生与蔓延提供了制度上的空隙与盲点。还有,民主法制建设滞后于社会经济生活的发展变化,导致社会管理系统的困乏无力,权力行使缺乏法度,运行秩序混乱,为腐败留下了广阔的生存空间。转型期腐败程度的降低和反腐败工作的成效,取决于经济和政治体制改革的进程以及反腐败和体制
改革有机结合的程度。事实表明,在体制转换时期,遏制腐败单纯依靠案件查处和腐败分子惩治是收效甚微的,只有找到腐败行为产生的制度根源,积极进行体制改革和制度创新,从源头上预防和治理腐败,反腐败才能收到成效。
2.3.制度创新贯穿反腐倡廉工作的各个环节,并能始终起到保证作用
制度是要求大家共同遵守的办事规程或行为准则,是在特定的社会活动中比较稳定和正式的社会规范体现,它是社会组织存在和发展的必要条件。在全面建设小康社会的新形势下,加强制度建设,不断创新体制机制制度,是深入开展反腐败的根本保证。目前,我国正在逐步建立起中国特色的教育、制度、监督三者并重、相互配套的防治腐败体系。而制度建设将始终贯穿于反腐工作的其他环节。近年来实行的廉政谈话制度、廉政承诺制度、廉政情况报告制度、重大事项报告制度之所以取得了成效,就是因为制度建设打牢了教育这个基础。就监督而言,它在反腐败工作中处于关键地位。制度与监督在反腐败过程中是相辅相成、互为作用的。监督靠制度作保证,制度靠监督去落实。只有加强制度监督,才能充分发挥监督的有效性。同时,在监督过程中不断进行制度创新,又能为实施有效监督提供制度保证。因此,在教育、监督等反腐败工作的各个环节、各个方面都要进行制度建设和创新,充分发挥制度的保证作用。
三、加快制度创新,推进从源头防治腐败工作
改革和体制转换的过程为腐败行为的产生提供了大量的机会。如果在重大改革措施出台之前就对这些措施可能诱发的腐败机会进行认真研究,并有针对性地做好防范工作,反腐败就有可能收到“事半功倍”的效果。反腐败的过程是一个不断改革体制机制制度的过程,是一个不断从源头上铲除滋生腐败土壤的过程。只有通过持续的制度创新,减少腐败得以发生的机会,并强化对权力行使的约束机制,才能有效地遏制腐败。
3.1.加快制度创新的要求
制度创新要正确把握反腐倡廉的工作规律,与政治、经济、社会的发展进程相适应,从实际出发,坚持解放思想、实事求是、与时俱进。
制度创新要与完善社会主义市场经济体制相适应。既要与市场经济的发展进程相适应,同改革开放和经济建设重大措施的实施紧密结合起来,防止急于求成或者过于滞后;又要与市场经济的运行规则相适应,把反腐倡廉的要求寓于各项政策和措施之中,使制定的制度有利于促进改革开放和经济发展。
制度创新要科学有效、行得通、做得到。制度设计要考虑各种情况,努力做到使执行制度的人不吃亏,使不执行制度的人受惩罚。要对制度的内容作出量化和硬性、刚性的规定,减少制度设计的柔性和自由裁量权。使制度设计更加科学、合理、管用。制度的创新最终要落实到严格按制度办事上,做到有法必依,执法必严。只有这样才能实现制度建设的初衷,才能真正发挥制度的反腐败作用。制度创新要充分发扬民主。特别是关系群众切身利益的重要措施和规章的制定,要采取多种方式广泛征求群众的意见,以科学的态度做好调研论证工作。有些制度应先在一定范围试点,然后逐步推开。
制度创新要抓住容易产生腐败的环节即关键点。从制度创新来遏制腐败不仅是一个全面性的工程,更重要的是对容易发生腐败的环节进行变革,这样才能消除腐败产生的土壤和条件。具体问题具体分析、具体解决是我们党一贯的工作作风,反
腐败进行制度创新也该如此。
制度创新,还要加强遏制腐败的预见性制度建设。未雨绸缪,防范于未然。遏制腐败,加强党的制度建设和创新,还要从实体性和程序性制度对可能性的腐败制定出预见性的防腐体系和机制,让新的腐败行为在制度的保障下不再能发生或减少发生。预防腐败也要像预防污染一样,做到预防在前,不能走先腐败后治理的道路。这样才能取得同腐败斗争的主动权和优势,才能够让腐败在制度中渐渐消解。制度创新要注意配套,并与其它手段相协调。实践证明,如果没有相应的配套措施,制度就很难落到实处。反腐败制度创新要从大局着眼,依据国家法律、法规和党章、准则等进行,力求制度配套,具有权威性和强制性。另外,对于遏制权力腐败而言,创新制度是最根本的因素,但不是唯一起作用的因素,要与其它手段相结合,坚持标本兼治,综合治理。
最后,制度创新要注意借鉴国外经验。反腐败是世界各国面临的共同课题,离不开国际交流与合作。要立足国情,拓宽视野,吸收借鉴国外反腐败制度建设的有益做法。当前,尤其要做好与《联合国反腐败公约》的衔接工作,对于一些法律法规进行修改和完善。
3.2.加快制度创新的内容
加快行政法规制度的创新。行政法规制度的健全,能够切断权力与私利的联系的桥梁。要坚持用制度管权、管事、管人,深化重要领域和关键环节改革,最大限度减少体制障碍和制度漏洞,完善防治腐败体制机制,提高反腐倡廉制度化、法制化水平。加快行政审批制度创新。加快财政管理体制的创新,建立现代公共财政制度,使腐败分子无法寻找财政制度上的腐败漏洞。加快创新建设工程招标投标、经营性土地使用权、产权交易和政府采购四项制度的创新。另外,要加快制定《廉政法》,尽快修订完善《行政监察法》。重点研究如何贯彻落实《中国共产党巡视工作条例(试行)》、《关于实行问责的暂行规定》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》。另外,对官员的教育、官员的自我教育,也应作出制度化安排,强化执行力。其他方面的制度建设也是如此。
3.3加快民主公开制度的创新
民主与公开是制度建设的灵魂。积极推进民主选举制度,认真贯彻《选举法》和《党政领导干部选拔任用工作条例》,使选举的民主化落到实处。积极推进民主决策制度,严格执行规定的程序,深入调查研究,广泛听取意见,集体讨论决定。积极推进民主监督、管理、参与、议事制度。推进政务信息公开方面的立法,建立政务信息公开制度。积极推行公开办事制度、社情民意反映制度、重大事项社会公示制度和社会听证制度。健全政务公开、厂务公开、村务公开、党务公开等制度。总之,民主与公开制度是人民参与政治的前提,也是民主监督机制得以正常运行的基本条件。党和国家的政务活动应依据一定的法律和程序在一定范围内公开,使党政机关的事务和领导干部的活动置于社会和人民的监督之下,使其形成不敢腐败的巨大社会压力。
3.4加快监督制度的创新
建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,推进权力运行程序化和公开透明。要加快《中国共产党纪律处分条例(试行)》的修订,使其更加适应新形势下反腐败和党风廉政建设的客观需要。切实执行《党
内监督条例》,完善巡视制度、舆论监督制度、询问和执行制度、罢免或撤换制度。加快创新党的民主集中制的各项制度,完善领导干部报告个人重大事项制度,健全情况通报与反映制度和重大决策征求意见制度,完善领导干部民主生活会制度。推行领导干部廉政承诺制、行政执法责任制等。此外,要抑制官员生活腐化,不仅要靠体制内的监控,还要借助民间的力量,要通过立法等途径,完善举报、检查、处罚等机制,使官员的“私生活”置于大众传媒和社会公众的全程监控之下。
最后,除在以上三个方面推进制度创新外,有两项具体制度在十七届四中全会中被凸显出来。其中,一个是最引人关注的“问责”制度,而另一个是群众呼声最高的“官员财产申报制度”。
目前,问责制作为一项具有全局性、关键性和根本性的党风廉政制度,也的确在向“制度化、法律化”方向发展,但问责制的制度设计还不能说已经完善了。尤其是在问责主体、客体和程序等问题的设计上,都还存在进一步完善的空间。首先是“有责必问”的实施并不彻底。其次是责任者应该追究到哪一层次不明确,问责机关的自由裁量权过大,势必留下某些官员被问责后为复出而“跑官”的隐患,甚至不排除个别人欲借问责打击异己的可能。最后是应当给问责双方充分、平等的发表意见的机会,在问责程序的运行中,应当更多地关注被问责官员的权利,给他们开辟更有效的权利救济渠道。要根据实际效果不断地修正该项制度,以达到反腐的最佳效果。
在推进制度创新的要求中,“官员财产申报制度”是群众呼声最高的。国外成功的实践经验已经证明,“官员财产申报制度”是反腐倡廉最为根本的制度保障,因而,被一些人认为是终极反腐制度,是反腐预警制度的核心。目前官员申报的个人情况,仅由其上级机关内部掌握,这大大削弱了监督的力度。对官员申报个人情况,还应加大核查力度,确保官员申报材料的真实性,对弄虚作假、隐瞒不报的官员,一经查实应严厉问责。对官员申报的个人情况,还应及时向社会公示,接受社会公众和媒体的监督。另外,笔者认为财产申报制度是针对官员的有形财产进行的申报,而那种由官员的地位和掌握的权力所形成的无形“特权”或“资源”,又该怎样进一步去监督和控制,这也是在创新和完善这项制度时需要考虑的问题。□
参考文献:
[1]亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].北京:华夏出版社,1988:12.[2]邓小平.邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994:333.行政管理08级郭童宇 总计：7534字
第二篇：制度创新是反腐倡廉的根本途径
把制度建设贯穿于反腐倡廉工作的各个环节，是贯彻“三个代表”重要思想和十六大精神以及加强新时期党的廉政建设的重要内容。党的十六届三中全会明确提出，要建立健全与社会主义市场机制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。这个三位一体、三者并重的体系是对制度反腐的一个比较准确、比较完善的论断，是从权力反腐向制度反腐的一个转向。
一、加强制度建设是标本兼治、加大反腐败治本力度的根本途径。当前，我国正处于深刻的社会转型和体制转轨时期，激烈的社会变革带来社会全面进步的同时，负面效应即腐败现象也在滋生蔓延。出现这一现象的根本原因，是由于沿用多年的计划经济体制已被打破，社会主义市场经济体制尚未完善，新旧体制转换中的缝隙和漏洞等为反腐败的滋生蔓延留下了空间。因此，要从根本上遏制腐败，就必须从制度建设入手。
反腐倡廉重在制度建设、制度创新。《中国共产党党内监督条例（试行）》的颁布施行，是以民主监督的制度来防止腐败发生，是党内监督工作从根本上实现制度化的一个飞跃，一个升华；建立教育、制度、监督三者并重、相互配套的惩治和预防体系，其核心也是制度建设；因而，加强制度建设是标本兼治，从源头上反腐治本的根本途径，反腐败从本质上说就是一个制度建设的过程。
二、狠抓三个环节，形成有效机制，确保制度反腐落到实处。抓教育，坚持教育制度化，筑牢思想防线，形成使人不想腐败的自律机制。主要突出三项教育：一是在反腐倡廉教育方面，以各级领导干部为重点，以马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力关、地位观、利益观为根本，以艰苦奋斗、廉洁奉公为主题，进行树典型理想信念教育，重大案件警示教育，党纪政纪条规教育，民主集中制教育等，以更好地做到立党为公、执政为民。二是在职业道德教育方面，以广大公职人员为重点，进行职业道德的培训教育，引导公职人员依法行政、勤政为民、忠于职守、乐于奉献，养成良好的职业道德习惯。三是在公民道德教育方面，以广大市民为重点，学习贯彻《公民道德建设实施纲要》，进行党风廉政建设的宣传，抓好经常性教育，倡导诚实守信、遵纪守法的良好风气，营造“廉洁光荣、腐败可耻”的社会文化氛围。
抓制度，创新体制建设，规划从政行为，建立使人不能腐败的保护机制。重点是深化改革，推进体制机制制度的创新，规范事权财权人权物权的运作。一是推进行政审批制度改革，建设行政服务中心和招标投标中心，规范事权，防止重大决策的个人专断和失误。二是推进财政管理制度的改革，建立会计中心，规范财权，避免资金违规运作。三是推进干部人事制度改革，规范人事权，防止用人上的不正之风。四是发挥市场配置资源的作用，按经济规律办事，规范物权，防止物资购销中以权谋私、暗箱操作。深化政务、厂务、村务等各项公开办事制度，自觉接受群众对领导机关和领导干部工作的监督，提高为人民服务的水平和质量。坚持和完善民主集中制、民主决策制度，发扬党内民主，坚持集体领导，广泛听取意见，严格执行程序，不断提高全党和各级党组织的创造力、凝聚力、战斗力，提高政府决策的科学性和可行性。
抓监督，完善制约机制，防止权力失控，形成使人不敢腐败的防范机制。重点抓好以下制度的落实：一是建立和完善领导干部廉政档案制度，并进行电脑化管理和上网公布，确保对干部的监督不留死角、有效到位。二是建立和落实廉政谈话制度，主要对新提拔任职的领导干部，采取任职廉政谈话、诚勉谈话、警示谈话三种，起到增强廉洁意识，规范从政行为的作用。三是建立信访回复制度。四是实行领导干部述职述廉制度，特别是“一把手”要向纪检监察机关进行专题述廉，使领导干部本人廉洁自律与党风廉政建设责任制的落实做到有机结合。五是实行诫勉和末位淘汰制度，这一制度的实施，可以使领导干部产生危机感，对领导干部的管理监督发挥积极作用。此外，进一步健全和完善民主推荐、组织考察、任前公示及用失察失误责任追究制度，以确保对领导干部监督到位。在加强党内监督方面，尤其要重点落实好民主集中制、民主生活会和党员领导干部参加双重组织生活制度，坚持用制度来强化监督、管好干部，努力形成一种结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。
协调推进教育、制度、监督体系，形成源头治腐，建立综合防范机制。把教育、制度、监督三者整合为一个有机的整体，统一于党风廉政建设和反腐败工作的全过程以及各个方面、各个环节，从根本上解决问题。达到在这位一体的科学体系的作用下，靠教育的培养、靠监督的制约、靠制度的规范，来提高各级领导干部拒腐防变和抵御风险的能力。
第三篇：反腐败与制度创新
反腐败与制度创新
李小勇
【专题名称】中国共产党
【专 题 号】D2
【复印期号】2004年03期
【原文出处】《中共福建省委党校学报》(福州)2003年12期第20～24页
【作者简介】李小勇系福建省委党校科社、法学教研部副教授（福建 福州 350001）
【内容提要】 反腐败就必须进行制度创新。首先是要严密各种制度，防止产生腐败。其中的关键是要健全权力监督制约机制，健全干部人事制度，推进行政审批制度改革，加快生产资料市场化配置改革，建立和完善财产实名制和财产申报制度，改革财政税收体制。其次是要创新各种制度，严厉打击腐败。改革反腐败机关的运作机制，严厉刑罚制裁，提高刑法的可操作性，改革反腐败刑事追究程序。
【关 键 词】反腐败/制度创新/防止产生腐败/严厉打击腐败
考察发达国家反腐败的成功经验，反思我们反腐败的经验教训，我们发现严密制度以防止腐败，严厉制裁以打击腐败，即“使人不能腐败，使人不敢腐败”是治理腐败的根本举措。问题是，如何严密制度使人不能腐败？如何严厉打击腐败分子的制度使人不敢腐败？这是需要从理论上深入探索、实践中必须解决的重大问题。本文认为关键在于标本兼治的制度创新。
一、严密制度，防止产生腐败
反腐败要注意避免走入重刑主义误区，[1]重视事前的防范和事中监督，使之难以产生腐败，故防止产生腐败应成为制度创新的重点。
1、健全权力监督制约机制。
很多论者在分析我国腐败现象的原因时，都认为权力缺乏监督制约是重要原因。然而，究竟在权力运行的哪些环节缺乏监督制约，如何加强对权力的监督制约，这是需要深入探讨的。
第一，提高党的纪律检查委员会的政治地位，实行纪委垂直领导体制。我国反腐败工作查处了一批要案大案，如陈希同、成克杰、程维高、吴文达[2]、丁仰宁等腐败案件表明，加强对党委主要领导的监督制约具有紧迫性。现行对党委主要领导监督制约的主要机制是上级党的纪律检查委员会监督下级党委会。这样的机制主要问题是有监督权的上级纪检委，对下级党委存在信息不对称、知情不够的问题，同级党的纪检委虽掌握地方政情民意，但又无权监督党委会，同时，人大目前无论从理论上还是制度上均不能监督同级党委，政协的监督主要方式是民主协商，没有强制力和约束力，另外，人民检察院和政府的监察部门是在同级党委领导下开展工作的，他们不可能对同级党委主要领导进行监督制约，这就存在了对党委主要领导，也就是人大、政府、政协、政法机关的一把手监督不到位的问题。如何健全对党委主要领导的监督制约机制呢？笔者认为，主要是提高党的纪律检查委员会的政治地位，完善其运行机制。首先是提高纪委的政治地位，赋予同级纪委监督同级党委的权力，发挥其了解政情民意的信息优势。其次，实行纪委垂直领导体制，人事、财务独立于地方，使之不受地方党委政府的干预。再次，赋予纪委列席党委会议的权力，跟踪监督主要决策，使之掌握充分的信息，将监督的起点提前，突出事前和事中监督，改变目前纪委忙于事后查办腐败案件的形象。再次，完善纪委的反腐败责任制，对于应当履行监督职责，应当查办的腐败案件，各级纪委疏于履行职责的，纪委有关责任人要承担法律和纪律责任。
第二，加强人大对一府两院的监督。笔者强调：
（一）完善人大及其常委会对其任命的一府两院工作人员的质询、弹劾和罢免程序，对渎职、腐败官员要经常性地行使质询、弹劾和罢免权。
（二）突出人大对其任命官员的事前和事中监督，发现可能存在问题的，人大就要派出调查组，进行调查，防止出现腐败以及腐败进一步蔓延。
（三）加强人大对一府两院尤其是政府的财政监督。目前财政资金的运作法治化程度低，财政预算刚性不强，执行过程弹性大，领导随意支出未列入预算内的资金，而下属的财政部门又难以对此进行制约和监督。另外，各地公共工程超预算严重，腐败问题突出，人大要有专门的调查委员会，针对公共工程支出问题进行深入审核调查，发现问题就要追究有关人员的责任。为强化人大对财政监督的力度，建议人大内部成立会计监督委员会，类似西方国家议会中的会计院。
（四）建立人大监督的法律和纪律责任。目前人大的主要工作是审议立法案，通过人事任免案等，其监督职能发挥得极其有限。
第三，公开性制度建设。笔者以为要借鉴国外政务信息公开的立法经验，推进政务信息公开方面的立法，建立强制性的政务信息公开制度。这其中的关键，是要把各种决定的理由，包括集体会议讨论的各种观点，以及决策时所考虑的主要观点和理由，应向有关当事人和社会充分公开。要加强立法方面的信息公开制度建设，允许社会旁听人大会议，参加立法及其他重大事项决定的听证。司法方面，要放弃司法神秘主义，突出说理性，司法审判过程中合议庭成员的意见以及审委会各成员的意见，不要作为国家秘密，而是要作为判决的理由及其形成过程，向当事人和社会公开。尤其值得一提的是，当前对于反腐败工作有重大意义的公开性制度建设，是规定公开各级干部尤其是领导干部本人及其家属财产的数量、种类、地点、来源，以接受群众监督和举报以及有关机关的核查。当然，公开性方面的制度建设关键是新闻舆论监督的法治化。很多腐败分子不怕举报，就怕媒体曝光，目前新闻媒体受官方控制程度很高，缺乏相对独立性，时常官员唱戏，媒体喝彩，其监督功能受到很大的限制，因此要通过新闻立法，确立新闻自由、公正、客观原则，保障新闻媒体独立采访报道的权利，以充分发挥其监督功能。
第四，完善人民群众信访监督制度。我国在执行信访工作中出现了一些问题，比如实践中不允许越级上访，对上访群众以各种理由进行压制、打击、报复，甚至刑事制裁问题，[3]这严重损害了党和政府的形象，影响了信访制度沟通和监督功能的发挥。笔者以为，首先要允许人民群众越级上访。正是因为问题在下面得不到解决，人民群众才去越级上访的。其次，建立相应的责任追究制度。对于信访中发现有问题的官员一定要调查处理，对于不切实履行信访职责的官员要追究其失职责任，对于压制打击报复上访群众的官员要追究其法律和纪律责任。调查和处理权可由纪检和监察部门来行使。再次，采取切实措施保护人民群众的上访权利。建立信访的登记、答复制度，期限处理制度，重要案件的信访人（证人）的保护制度。最后规范的越级上访制度，凡信访案件未能在基层得到处理的，信访人就可以进行越级上访，同时信访人可以要求纪检和监察部门对有关信访部门及相关部门和人员进行调查处理。第五，巡察工作制度化。2003年中央向地方派出巡察专员，对地方高级干部和金融、人事、土地转让等重大专项问题进行监督检查。笔者建议在试点的基础上，制定巡察工作条例，使巡察工作制度化、经常化、权威化。要通过制定规则，赋予巡察专员监督从中央到地方的主要干部，专项检查金融、人事、土地出让、国有资产流失、海关等容易发案领域的工作等职责，赋予巡察专员以直接受案权、提请纪委等有关机关调查权、提请对有关官员违法违纪责任的追究权、提请党委会和人大对有责任官员的弹劾和罢免权等职权。
2、健全干部人事制度。
我们的干部人事制度主要是委任制，官员对上负责，他们的提名、选拔、晋升，主要由上面决定，必然导致他们热衷于往上走后门，拉关系，找靠山。要制度上遏制吏治腐败，根本性的是民主，即在选人用人方面，要扩大民主，在干部管理上实行监督的民主化。
扩大民主可以在两个方面进行：一是扩大基层直接选举的范围。将目前在村级直选的基础上，逐步扩大到县级机关的直选。县级政府及其部门、法院、检察院的主要领导，均纳入直接选举的范围。改革候选人的提名方式，党内要提出多名候选人，实行差额选举，允许候选人之间就其政策主张进行电视辩论，但要求辩论的内容不得违反现行法律和政策规定，否则其他候选人可以要求法院确认选举无效。通过候选人之间的辩论，让选民明辨候选人的道德、水平、施政才能，选出最佳人选。二是扩大党内民主。由于党居于执政地位，掌握巨大的权力，党内民主的水平直接影响人民民主的水平，扩大党内民主对于发展人民民主具有特殊重大的意义。首先是扩大党代表大会和委员会的决策权，实行票决制。重大理论问题、重大历史问题、方针政策问题、发展战略问题、人事提名问题等，都由委员会通过投票方式来决定。其次，地方党政主要领导要通过差额选举来产生。再次，改革委任制干部的产生办法。改变由某个人或少数人来选少数人的选人用人机制，对于一般委任干部，采取公开考试，公开答辩，向社会公示，择优选用的机制；对于重要委任干部的选用，采差额方式，被选人辩论，集体投票决定。事实上各地正在推行的干部竞争上岗，就是在选任用人领域实行竞争。问题的关键是如何建立和完善干部竞争的规则，保证竞争合法有序地进行。
在干部的管理上要突出对干部的监督。对干部的管理不是要去干预他的法定工作，甚至包办代替，而主要是监督。要加强监督，就要严密各种监督制度。要保持监督的持久动力，就必须保证监督的民主性。只有人民以及真正代表人民利益的官员，才能有持续不断的监督动力。而要保证监督的民主性，就必须加强党和国家体制的民主性，这其中实行干部任期制、选举制和竞争制尤为关键。干部任期结束，要继续当选，就必须拿出令人信服的政绩，否则，在竞争的情况下，他就难以继续当选。为了能够继续当选，他就必须代表人民利益和意志，持续不断地履行好自己监督的职责，保持对干部监督的持久动力。
3、以行政许可法的实施为契机推进行政审批制度改革。
行政审批的大量存在是导致腐败的一个重要制度性原因。每一项行政审批权都可能被滥用，成为机关创收、个人腐败的机会。很多论者，强调改革行政审批制度对于反腐败的重大意义，[4]笔者深为同意。这几年，政府及其部门自觉地清理行政审批事项，取得了一定的成果，但有关部门利益的实质性审批事项仍然保留较多，给产生腐败留下许多制度性的温床。因此，严格控制行政审批，是防止腐败所必需。当前要以实施行政许可法为契机，彻底清理行政审批事项，把不符合行政许可法要求的行政审批事项全部予以清理，严禁借行政审批来收费，来谋取部门和个人利益，并严格按照行政许可法的要求规范行政审批的实施，落实“公开、公正、公平”原则，借以铲除腐败产生的温床。同时，行政机关对行政许可的管理、监督，可以借鉴“决策、执行、监督”行政三权分离模式，借以发现行政审批过程的问题，杜绝行政审批过程中的腐败现象。[5]
4、加快生产资料市场化配置方面的制度建设，阻止权力进入市场。
生产资料的价格双轨制导致腐败，这已是不争的事实。随着大量生产资料由市场来配置，双轨制导致的腐败也基本得到遏制。但在土地资源的配置上，长期以来我们实行的是协议转让方式，市场配置率很低，转不转让，以什么价格转让，主要由官员决定。这里就存在巨大的腐败机会。事实上，各地的土地转让不少存在腐败的问题，与土地资源的市场化配置率低存在直接关系。虽然我们推行经营性商业用地以拍卖方式进行配置，但有些地方仍然以各种理由，以协议方式转让土地使用权。另外，应当按照市场法则运行的金融机构贷款，也存在不按市场法则，而按领导批示和其他非正常方式放贷的问题。从各地查处的一些金融腐败案件来看，违法干预贷款、非法发放贷款比较严重。非法转让土地、非法干预招投标、非法干预贷款等问题实质权力并未退出市场。因此，阻断权力进入市场应成为制度建设的重要方面，其中的关键就是继续完善并认真落实经营性用地的拍卖办法，招标投标法，政府采购法以及各种金融法律法规等，强化纪检、监察和检察机关的监督查处力度，对于利用权力干预土地
出让、招标投标、银行放贷的，要严肃追究其法律和纪律责任。
5、建立和完善财产实名制和财产申报制度。
有论者强调建立财产实名制和财产申报制度，对于反腐败有重要意义，[6]笔者同意这个判断，事实上我国也已经建立了这方面的制度。据笔者的观察了解，我国的这方面制度实行的效果并不好，各地腐败官员的巨额腐败财产并没有因为实行这些制度而得以完全暴露，甚至很难因为这些制度而得以暴露。这其中的主要手法就是腐败官员有些是通过家属收受贿赂，对其腐败得来的存款、不动产和其他贵重物品，并不以自己的名义储存和登记，而是以亲属的名义进行，有些甚至不去银行存款，也不去进行不动产登记，有的存款于境外，还有的以自己或亲友的名义到国内其他地方投资，非法洗钱。对于这些，我国目前的财产实名制和财产申报制度尚不能解决。完善这些制度，一个办法就是要求一定级别以上的官员以及重要岗位的官员，不仅对自己的财产，对其家属的财产（包括存款、不动产以及其他贵重物品）也要进行申报，说明财产来源和线索。凡未申报的官员及其家属财产均以财产来源不明罪给予治罪没收。其次，要加强对官员出境的审查控制，尽最大的努力控制官员携款外逃。在国内难以隐藏财产的情况下，腐败官员势必想尽办法转移资金到境外，这就要求中央派出要员到官员外逃和资金转移比较集中的如美国、澳洲、加拿大等国，调查腐败官员及其家属的财产情况，从中发现非法财产的线索，追缴非法转移的财产。再次，就是建立官员及其家属的财产公开制度，以接受社会和其他机关的监督。
6、改革财政税收体制，增加地方财力，遏制执法腐败。
1995年以来，我们实行分税制，这对于增加中央财力，增强中央宏观调控的能力，调动地方发展经济的积极性起到了应有的作用，但由于地方经济发展的不平衡，分税制的弊端已经体现，主要表现为欠发展地区执法经费短缺和财政赤字严重。地方政府及其部门为了改善财政状况，鼓励趋利执法，导致执法不公，执法腐败。为了改变因地方财政短缺而带来的制度性执法腐败，改革目前的财政税收体制就要必要，尤其对中西部欠发展地区。改革的主要方向就是适当扩大地方税收所占的份额，增加地方财力。
二、创新制度，严厉打击腐败
我国目前打击腐败的制度尚不健全。要彻底震慑腐败分子，遏制腐败行为，务必要创新打击腐败的制度体系。
1、改革反腐败机关的运作机制。
作为主要调查腐败行为，打击腐败分子的机关纪委、监察和检察院的反贪部门，在体制上运作不是很顺畅，主要表现为三个方面：一是这三个机关都受双重领导，人事、财政、办公设施均受地方党政领导和支配，其独立性和抗干扰能力不强，其反腐败功能难以充分发挥。
[6]二是目前“内部规定查处领导干部案件要经同级党委批准，而不少领导干部对反腐败要存在种种模糊认识，怕影响经济，影响政绩，影响声誉，有的领导干部法制、纪律观念不强，习惯于以言代法（纪），以权压法（纪），使得纪检、监察、检察机关难以真正依法依纪办事，有线索不让报、有案不让查、触犯刑律未能依法惩处的情况屡见不鲜，影响了反腐败的力度和成效。”[6]笔者深为同意所引文章作者对目前反腐败机制存在的弊端所作的上述两个事实判断，不仅如此，目前实行的廉政连带责任制更使得有些领导不愿意在本地方和部门进行深入的反腐败工作，因为这会使他本人受到牵连，连带承担法律或纪律责任。三是反腐败机关的权限划分不清问题。究竟哪些案件由纪委调查，哪些案件由监察部门负责查处，哪些由检察机关来查处，规定不清楚，往往纪委和监察合署办公，使用“双规”（是指在规定的时间和规定的地点交代问题）“双指”（是指定的时间和指定的地点交代问题）措施，变相强制，进行案件调查，觉得要追究刑事责任时，就将案件移送到检察院，由检察机关进行证据转换，依法定程序提出公诉。这样一个运作机制，一个问题就是将法定反腐败的检察机关置于纪检和监察的从属地位，有违法治原则。其次是三个机关各自掌握的查处标准不统一，可能存在扯皮的事情，难以形成反腐败的合力。再就是证据问题，纪委和监察没有刑事案件调查权，其取得的证据不能用于刑事诉讼，等到检察机关进行证据转换时，又给被查处人留下很大的翻供空间，给刑事追诉造成困难。还有就是由于目前纪委和监察部门查办的腐败案件，要不要移送检察机关，标准是什么，由谁决定，对构成犯罪的不移送要不要承担责任以及由谁承担什么样的责任，规定尚不明确，实践中以纪代刑的问题就可能发生。最后是查处期限长，人力物力重复使用，效率不高，也损害被查处人的合法权益。
对于目前这样反腐败机构及其运作机制，笔者以为有必要进行下述改革。第一，三机关实行垂直领导，人财物不由地方控制，增强他们的独立性和抗干扰能力。第二，查不查处领导干部完全依据法律规定来办，不必向同级党委请示同意，因为法律代表了全党的意志。第三，对于纪委、监察、检察机关在反腐败方面的职权分工问题，笔者认为，还是应当确立检察机关为查办腐败案件的主要机关，纪委和监察作为事前和事中监督的的主要机关。这是因为：首先这符合现行法律的规定，检察机关具有查办腐败案件的全部职权，而纪委、监察部门的职权有限，比如这两个机关严格说来只有违纪调查权，并无调查刑事案件的侦查权，他们不能对嫌疑人实施强制，他们对嫌疑人采取强制措施有违人权原则和法治原则。当然限于现行法律制度的规定，检察机关受到传唤时间的限制，因嫌疑人拒不交代问题，而不能进行调查时，可以请求纪委协助调查，由纪委对嫌疑人（限于中共党员）进行“双规”。其次，要走出反腐败的重刑主义误区，必须加强事前和事中监督，而由纪委和监察部门承担事前和事中监督，符合这他们的职权特征。再次，由检察机关主要承担腐败案件的调查，也不影响纪委和监察对腐败官员的党纪和政纪追究。检察机关通过调查发现被调查官员不构成犯罪，但需要追究党纪或政纪的时候，可以将案件移送给纪委和监察机关，由他们追究党纪和政纪责任。有罪的腐败官员经法院判决后，由他们追究党纪和政纪责任。目前理论界有种观点认为，为加强对腐败案件的查处，借鉴香港和新加坡的做法，将纪委、监察、检察机关的反贪法纪部门合并，成立廉政公署，赋予廉政公署以极大的权威，负责查办腐败案件。笔者认为，这种主张不符合国情。因为中国共产党居于执政地位，数量庞大的党员干部的确需要严格的纪律约束，也的确需要一个像党的纪律检查委员会这样职能的机构存在，将现在的纪委合并到廉政公署，是否再要成立一个纪委来？如果再要一个纪委，又何必合并呢？同样的理由适用于监察部门。问题的关键是加强查办腐败案件的机关的政治地位和权威，因此在整合机构时，可以考虑检察机关的职能进行分解调整，将其反贪和法纪部门独立，赋予其极大的权威性，并借鉴大陆法系的做法，将检察机关的刑事公诉职能附设于法院。
2、严厉刑罚制裁，提高刑法的可操作性。
我国刑法对贪污罪、受贿罪规定了最高可判处死刑的严厉制裁措施，这对于威慑腐败发挥了巨大的作用，与此不相协调的刑法规定就是巨额财产来源不明罪。凡被认定为来源不明的巨额财产，不管数量有多大，最高只判处5年的有期徒刑。巨额财产来源不明罪的这样的刑罚规定，实际上给腐败分之规避严厉的刑法制裁提供了绝佳法律机制。新加坡刑法规定，凡不能说明合法来源的巨额财产，均以贪污论处，这就显著提高了官员谋取非法财产的法律责任，有力地震慑官员的非法行为。新加坡的这一刑事立法，值得我们认真借鉴。另外，为提高巨额财产来源不明罪的可操作性，配套地要实行财产申报制度，通过补充刑法条款或者进行法律解释，规定凡未申报的财产均作来源不明的财产。再就是官员来源不明的财产应当包括其家属收受的来源不明的财产。
修改刑法的有关条款，增加规定贿赂犯罪的严格刑事责任，增强刑法的可操作性。在贿赂犯罪中，有谋取“不正当利益”这个用语。从法律解释学的角度，这是个模糊用语，很难界定某个利益是否正当，如某包工头具备相应施工资质，为了取得某工程的施工合同，维持职工的生存和福利，而向发包方的领导行贿，这里的施工合同就很难解释为“不正当利益”。再如，长期分居的夫妇，为了调动工作，而向有关领导行贿，也很难将此种情况下的解决夫
妻分居问题解释为“不正当利益”。但这些案例中的行贿、受贿行为，是法律禁止的行为，情节严重的构成犯罪，是要追究刑事责任的。这就出现一个问题，如果严格依照罪行法定主义，只要不能证明利益的不正当性，就不能定罪处罚，显然，这就会放纵犯罪。这里的关键就是行贿人不能向公职人员行贿这个客观行为，至于谋取利益是否具有正当性，并不重要。再如受贿罪中“为他人谋取利益”的主观要件，不仅难以界定，[6]而且也有违官员应为民谋利的权力运作要求。问题的关键是受贿罪的构成不在于“为他人谋取利益”这个主观要件，而在于客观上在公务活动中收受他人财务这个行为。因此，贿赂犯罪的构成要件中，可以不要求是否有“谋取不正当利益”、“为他人谋取利益”这样的主观要件，只要客观上实施了刑法禁止的行为，就可以认为构成犯罪。这就严格刑事责任。至于利用职务便利的其他犯罪，如渎职罪等，主观要件并不重要，可以不作为犯罪构成要素，而将此类犯罪规定为严格责任。笔者认为，对于贪贿性质的犯罪，由于侵害的是公职人员职务的廉洁性，公职人员有这种犯罪，即表明其不具有担任公职的道德素质，在认定其犯职务犯罪判处主刑的同时，就应附加剥夺政治权利，以维护公共职务的廉洁性。至于非职务犯罪，则可不附加剥夺政治权利。
3、改革反腐败刑事追究程序规则。
现行刑事调查程序对于反腐败有很不利的一面，主要问题有：一是传唤时间不超过12小时的规定。由于贿赂犯罪在证据上没有物证和第三者证人，主要靠口供定案，只要嫌疑人能顶住这12小时的传讯，检察机关就必须放人，这样就难以对腐败分之形成强大的思想压力，促其交代犯罪事实，严重束缚了侦查机关的手脚。[6]腐败的单行立法，改革这些程序制度，对于搞好反腐败工作意义重大。二是技术侦查手段受到限制。对于电话监控，检察机关就不能进行，只能通过公安机关来实施，这就有可能泄密，因此赋予检察机关以技术侦查权甚为必要。三是没有建立有效的奖励和保护举报人和证人制度。贪贿案件中举报人的举报对于发现案件线索和调查取证极为重要，为搞好反腐败工作，一定要鼓励举报。可目前我们在鼓励举报、保护举报人方面作得很不够，有时举报材料还会落到被举报人手里，非但案件难以继续查下去，举报人也会遭受被举报人的打击和报复。贪贿案件中举报人往往又是重要的证人，建立保护举报人和证人制度，对于揭露和证实腐败行为，打击腐败分子十分重要。
【参考文献】
[1] 许道敏、陈正云.制度反腐败论[J].法学家，1999(6).[2] 原福州市政法委书记，2001被“双规”，其腐败问题正在调查和处理中。
[3] 这方面的报道网上到处可见，兹录几条于下：“天府热线”（最后访问日期2003年9月10日）报道，陕西省扶风县农民郭廉子、郭广林和郭宏谋因村委选举和村财问题上访，而于2000年6月被扶风县法院判刑。2001年11月被宝鸡市中级法院依法宣判为无罪，并予以释放。“中华网”（最后访问日期2003年9月10日）报道，河南省唐河县五位农民上访竟被判刑。
[4] 朱孝清.改革是遏制腐败的根本性措施[J].法学，2000(5).[5] 彭心安.当前反腐败的体制路径[J].中共福建省委党校学报，2003(7).[6] 朱孝清.改革是遏制腐败的根本性措施[J].法学，2000(5).^
第四篇：朱光磊：制度建设是反腐败的根本途径
朱光磊：制度建设是反腐败的根本途径
过程防腐是当前中国制度反腐的最薄弱环节，其缺位直接导致了制度反腐效果的不理想。它作为制度反腐向更深层次推进的重要途径，应当成为反腐制度建设的重要组成部分。应将过程防腐机制建设作为深化制度反腐的战略重点，推行更大范围的政务信息公开，健全权力运行的社会监督体系，将权力监督的重心由结果控制转向过程控制，并切实发挥制度对过程防腐的规范和保障作用。制度建设是反腐败的根本途径。“要努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，改革和完善监督机制，切实做到用制度管权、用制度管事、用制度管人，保证把人民赋予的权力切实用来为人民服务。”随着《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》和《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的正式颁布实施，制度反腐又向前迈进了一步。
反腐败从根本上说要依靠制度建设。制度反腐是相对于道德反腐而言的，是通过制定和实施
一系列的法律、法规、规章、政策和具体管理条例来控制腐败；道德反腐是通过开展思想道德教育，提高社会成员的道德修养，增强政府公职人员的防腐拒变能力来达到控制腐败的目的。治理腐败既要重视制度建设又要重视道德教育，但应以制度建设为重。对此，邓小平在南巡讲话时就强调，“在整个改革开放过程中都要反对腐败。对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制，搞法制靠得住些”。
长期以来，中国政府在治理腐败方面做了大量的工作，在事前反腐制度制定和事后惩治环节都做出了很大努力，反腐败的制度建设取得了长足进步，反腐法律法规的基本面已经形成。截至2002 年，全国省(部)级以上机关共制定党风廉政方面的法律法规及其他规范性文件2000 余件。2004 年，又颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》和《中华人民共和国行政许可法》，反腐败基本实现了有法可依。而反腐专职机关通过“个案式”反腐的惩治力度也一直在不断加强，仅2003 年，各级检察机关查办贪污贿赂、渎职等职务犯罪的案件总数就达39 562件43 490 人。
但是，腐败问题并未得到很好的控制。考察反腐败的实际情况不难发现，中国并不缺少反腐的过程防腐机制的缺失正是当前腐败仍不断滋生蔓延的症结所在。过程防腐是
当前中国制度反腐的最薄弱环节。在制度建设中，只有不断完善过程防腐这一中间环节，制度才能很好地得到贯彻落实，权力运行才能得到有效的制约监督，公共权力才能真正远离腐败。
尤其值得注意的是，近来有的学者以“社会在发展，腐败也在发展”为据，将反腐法规制度不断出台的情况下腐败现象仍在不断增多视为社会发展中的一种正常现象，认为“腐败发展，文件也在发展，这是很正常的一种社会现象”。这实际上是将复杂的问题过于简单化了，掩盖了当前制度反腐中缺乏中间环节这一机制上的严重缺陷。
随着中国政治学的发展，政府过程理论分析框架的出现为制度反腐理论的研究提供了新的方法和思路。“任何实际运行中的政府，都不仅是一种体制，一个体系，而且是一个过程”，通过对政府过程的研究，可以“揭示政府在运行过程中所产生的种种'偏离'现象及其规律”，“寻求减少政府非法'偏离'行为的措施”。长期以来，同其他政府问题的研究一样，腐败问题的研究偏重于体制研究，这种静态研究虽较好地解决了制度反腐在规范层面的问题，却无法透析其在现实政府运行过程中存在的问题。推进制度反腐工作，应加强对政府过程中制度落实程序、监督机制及执行状况的研究，分析制度反腐在动态过程中存在的问题，以寻求针对性的改革措施，完善制度反腐的过程控制机制。
第五篇：党建创新的根本途径
如何在新形势下加强企业领导班子建设，提高领导科学发展的能力；如何将党组织的工作制度与公司法人治理结构的工作规则相结合，进一步明确现代企业制度条件下党组织的职责定位，充分发挥党组织的政治核心作用。为此，要从以下几个方面加强和改进党建工作，切实为企业发展提供思想保证、政治保证和组织保证。
一要把握正确的方向，坚持以“三个代表”为指导。一定要用“三个代表”重要思想统领企业党的建设；一定要把“三个代表”重要思想贯穿于企业党的思想、组织、作风和制度建设的始终；一定要以与时俱进的精神状态推进企业党建工作不断发展。这是对党的基层组织建设提出的新要求，也是国企快速发展的重要保证。
二要顺应市场经济发展需要，实现党建工作重心转变。企业党建工作必须围绕企业改革和发展的重心及时调整和转换思路，由过去单纯靠完成上级党委指示和依赖企业行政支配为主线，向以企业生产经营为主导的方位转移。把党建工作渗透到生产经营的深层次环节之中，取得党建工作主动权。
三要着眼于党建工作的出发点和落脚点，实现党建工作由“务虚”向“务实”转变。一是要在企业经济发展上求实绩。在生产、经营上下功夫，充分发挥党员模范带头作用，使党建工作带动企业经济建设出实绩。二是要在企业改革中讲实效。从制定工作规则和管理办法入手，将考核目标进行层层分解、细化，定期、定性、定量考核。
四要实现人才使用机制的创新。一是要选拔干部时防止用人上的不正之风；二是要坚持贯彻党的路线、方针、政策，执行党的干部“四化”方针；三是要坚持公开透明、公平竞争，走群众路线；四是要坚持对干部的全面培训、教育考核，监督检查；五是要坚持对中层以上干部的任免须由领导班子集体讨论的程序。
五要打造党组织与群团组织相融合的工作机制。国有企业党组织应全面领导、指导和协调企业工会、妇联、共青团等群团组织在企业党委统一领导下开展工作，形成这种“面”“线”相融合的工作机制，才能大力促进企业经济建设的发展。在新的形势下，我们国有企业党组织必需健全企业党组织与群团组织相融合的工作机制，放手让各“线”活力竞相迸发，让一切创造企业财富的源泉充分涌流。
六拓展党建工作的“创新”载体。当前，应着重从三个方面创新党建活动的载体：即创新组织载体，通过党建把企业中基层组织、优秀分子整合起来，形成促进企业发展的党建共同体；创新服务载体，党组织运用宣传、教育、思想工作和丰富多彩的活动等载体，更新干部员工思想观念，为企
业改革发展提供思想动力；创新制度载体，建立起与企业改制相一致的党建工作环境氛围，为党组织服务企业生产经营提供政治制度保证。
第六，着眼建设和谐创新型企业的目标，坚持以人为本，营造改革创新的和谐环境。企业的和谐稳定是企业改革发展的重要保证，也是检验企业党组织凝聚力、亲和力与向心力的重要标准。十七大报告指出的：“经济增长的环境资源代价过大；城乡、区域、经济社会发展仍然不平衡；农业稳定发展和农民持续增收难度加大；劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产、司法和社会治安等方面关系群众切身利益的问题仍然较多，部分低收入群众生活比较困难；思想道德建设有待加强；党的执政能力同新形势新任务不完全适应，对改革发展稳定一些重大实际问题的调查研究不够深入；一些基层党组织软弱涣散；少数党员干部作风不正，形式主义、官僚主义问题比较突出，奢侈浪费、消极腐败现象仍然比较严重”。这些在社会变革中还没有完全解决的老问题和在社会发展中出现的新情况新问题，必然潜移默化地影响企业干部职工的思想，干扰企业的各项工作。在国有企业改革进入关键阶段，各种矛盾更加突出，职工思想更加活跃的新形势下，如何加强和改进党的建设，为企业营造良好的经营环境，提供坚强的政治保证，是党建工作面临的新课题。要在搞好生产、市场营销，促进企业又好
又快发展的同时，通过作风建设、队伍建设、企业文化建设和群团工作维护企业的和谐稳定。如坚持以人为本，培育企业成长基因，打造企业文化标志性工程，弘扬“自强不息，勇于超越”的企业精神；加强人文关怀，开展“送温暖”活动，通过“元旦”、“春节”、“五一”、“七一”、“八一”等节日走访慰问离退休干部、困难党员、困难职工、劳动模范、先进人物、军专干困难户。党组织和广大党员还要积极为企业履行社会责任发挥带头作用。在为洪水、地震灾区和贫困地区的捐赠活动中树立良好的企业形象。
总之，创新现代企业运作机制、人才机制、党组织与群团组织融合机制，充分发挥党建工作作用，保证机制的落实，是党建创新的根本途径，是推动企业经济快速发展重要保证。
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