略论乡镇政府的职能错位

第一篇：略论乡镇政府的职能错位

略论乡镇政府的职能错位

关键词]乡镇政府公共服务　行政化压力型体制

乡镇政府是当前中国农村的基层政权组织，是地方各级人民政府中的最低层级，直接面向农民工作，负责党和国家政策、法律的贯彻与执行，并以国家政权者的身份规划和组织乡村公共设施、公益事业的建设，为农村提供公共产品和公共服务。中国是农村地区大、农业人口多的农业

大国，因而乡镇政府作为国家行政体系中的最低一级政权，却承担着重要责任，其履行职责状况直接关系到农村的稳定和发展，对整个国家和社会有重大影响。但目前中国很多地方的乡镇政府却存在着非常明显的职能错位现象，这种状况极大地制约着这些农村地区的经济发展和社会政治稳定。

一、当前乡镇政府的职能错位现象

按照现代政府理论，政权存在的理由和基础就是运用税收等形式收取上来资金，为社会提供公共产品和公共服务。一般说来，乡镇财政收入由国家预算收入资金、预算外资金和自筹资金组成，其中来源于乡镇企业的上缴利润和管理费、各种集资和罚款等的自筹资金是其主要收入，乡镇政府在财政上主要依赖于乡村税收。统计资料显示，1986-1992年间的乡镇财政收入中，预算内收入所占比重呈逐年下降趋势，而预算外收入和自筹资金收入的比重则呈较快上升势头。其中，预算外收入占乡镇财政收入的比重上升了41.68，自筹资金收入占乡镇财政收入的比重从11.72上升到21.47，增长了83.19，增幅为预算外收入的1倍。可见，1986年-1992年我国乡镇财政收入的快速增长，由自筹资金收入拉动的特征尤为明显，而这意味着农民负担的加重。公共财政原则要求“取之于民，用之于民”，但在现行行政体制下，很多地方的乡镇政府的主要职责却是收取税费和配合县市政府开展工作，很少向乡村提供公共服务。

从乡镇政府的实际运行来看，相当多的乡镇政府都把自己的工作重点放在上级派下来的硬指标工作上，或仅仅限于上级派下来的工作上，如计划生育和催粮派款等，甚至为迎合上级要求大搞所谓“政绩工程”，建设高标准的小城镇草坪、广场等招牌建筑，严重浪费农村有限的公共资源，造成农民负担加重。乡镇政府在自身利益驱动下，忙于为上级政府服务时，对于自身应该担当的引导农民发展经济、为农民提供生产服务、管理社会治安、发展农村教育文化事业、保护国土资源和生态环境等“软工作”却缺乏应有的积极性，对农民提出来的要求和需要解决的问题，更是无心理睬，致使农民的社会治安、医疗卫生、教育、交通道路、水利设施、环保等方面的基本需求无法满足，农民的生存环境不断恶化。可以说，很多乡镇政府基本上处于一种被动运作和职能错位的状态。

乡镇政府过分强调对上级政府的代理职能，致使其难以有效提供农民需要的公共产品。但农民也是理性的经济人，在他们的税费负担日益沉重而获得的公共服务却严重匮乏时，对乡镇政府的不满情绪便日益高涨，产生了农民和基层政权间的紧张和冲突。调查显示，与80年代比较，90年代的乡村冲突明显增加，而最近两三年，严重冲突事件比90年代末有所减少。但是，值得重视的问题是，在严重冲突事件有所减少的同时，基层政府和农民的紧张关系却明显蔓延，紧张关系的主要特征是农民对干部不信任、不接触。可见，乡镇政府“对上服务、向下要钱”的职能错位现象使其面临着合法性危机。

二、乡镇政府职能错位的原因分析

乡镇政府“对上服务、向下要钱”的职能错位现象是有其深层原因的。总的来说，主要是行政化控制、压力型行政体制、财政危机和动力机制不健全等四个方面导致乡镇政府对上负责有余而对下负责不足，不能有效向农村提供必需的公共服务，导致农村公共产品供应不足。

1.行政化控制致使乡镇政府权力太小，难以对农村提供公共服务

作为一个后发国家，现代化是中国实现国家繁荣富强和人民富裕幸福的必由之路，二十世纪的中国历史在一定意义上是一部现代化史，二十世纪的中国政治也相应呈现出“行政吸纳政治”的特色。新中国建立以后采取以行政过程吸纳政治过程的办法，在地方行政建制中用行政化完全取代自治化，以更有力地贯彻国家方针、政策，加速实现国家工业化目标。国家为尽快实现工业化、现代化，确保对乡村社会的资源提取并促进国家认同在乡村社会的传播，加强了对乡村基层政权的控制。

国家对乡镇政府的行政化控制主要通过“强书记、弱乡（镇）长”的干部配置模式，以及人事权、财政权由县政府控制这两方面加强。尽管在1983年，中共中央、国务院就发出《关于实行政社分开建立政府的通知》，要求在乡一级建立党委、政府和经济组织三个机构，实行党政分开、政企分开。但“党治”作为行政化的一种特殊方式在“强书记、弱乡（镇）长”的干部配置模式下并没有被削弱。在乡镇的权力结构中，党的权力占支配地位，党委书记是乡镇中的“一把手”。这种“强书记、弱乡长”的权力设置模式

确立了党委书记的权威地位，树立了党对政府的领导权，使乡镇政府成为党的路线、方针、政策的执行机关，乡镇长难以开展工作。另外，县政府控制乡镇人事权和财政权，又使乡镇政府听命于县政府。虽然《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了乡镇长由乡镇人民代表大会产生，但在实际运行中却由县常委会讨论决定乡镇长候选人，县委组织部考察，然

后交乡镇人民代表大会投票通过。在财政体制上，乡镇政府是一级政权并有一级财政，但实际上，乡的主体财政由县控制。县政府控制乡镇人事任免权和财政权，致使乡镇政府只有无条件地执行上级决定的任务而缺乏根据实际独立决策的权力，也就自然无从谈起向乡村提供公共服务。

行政化的国家政权建设，是世界现代化进程中的一个普遍现象，是“后发”社会实行“追赶”战略的方式。这种方式反映在中国就是建立了一种以中央集权、行政命令、等级官僚为特征的国家制度。国家政权的行政化对乡村基层政权强调的是集权而非分权，是控制型政府而非服务型政府。可以说，“强书记、弱乡（镇）长”的权力设置模式和人事权、财政权的缺失使乡镇政府难以确立主体地位，成为一级完备的基层政府组织，是中国行政化控制的必然结果。乡镇政府的无权状况使其难以承担提供公共服务和公共产品的任务。

2.压力型行政体制造成乡镇政府不堪重负，缺乏精力向乡村提供公共服务

在压力型行政体制中，上级机关制定各项经济、社会发展目标，并加以具体化和数字化后，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，下级机关官员的升迁、荣誉都和完成上级下达的任务挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力。

当前中国上下级政府间的关系呈现出高度僵化、向上集中的特征，下级政府对于上级政府层层下达的数量化的任务没有任何商议权和保留权，只能按时完成，否则便会面临“一票否决”的困境。这种层层传递甚至加码的工作压力最终都要全部由国家最基层的乡镇政府来完成。由于过分强调上级意图和任务而忽视了乡镇下层政府的工作自主权，往往使乡镇变成了单纯完成上级任务的工作机器。乡镇政府只能选择对上负责，调动一切资源来完成上级下达的各项指标任务，从而无暇顾及乡村的公共产品需求。即使乡镇政府向乡村提供了公共服务，也是在上级政府决策下进行的强制性供给，而农户真正需要的服务却提供不足。压力型体制下乡镇政府较浓的行政管理色彩，较弱的服务色彩致使其对农村公共服务有效供给不足，不能满足农户需求。

3.财政危机使乡镇政府提供公共产品的能力大大削弱

自上个世纪80年代改革开放以来，中国的经济发展日新月异，举世瞩目。但就在经济不断腾飞的背景下，中国的许多乡镇政府却在近些年来陷入了越来越的财政危机。最近的许多统计和调查都表明，乡镇政府的财政危机具有一定的普遍性和严重性。据资料披露，中国乡镇在上个世纪共留下了2000亿元的庞大债务，其中河南省的情况最严重，据河南省财政部门的统计，全省2100个乡镇目前总负债95亿元，平均每个乡镇负债489万元，全省90以上的乡镇都有负债，其中负债1000万元以上的有179个。

据对较早进行农村改革的安徽省的统计，截至1998年底，全省乡镇政府债务总额为59.23亿元，平均每个乡镇负债303.91万元。该省宿州市甬桥区的资料表明，29个乡镇中有25个负债，负债面达86。另据湖南省农办、省财政厅的调查，全省1000多个乡镇共负债85.4亿元，负债面高达88.2，一些负债比较严重的乡镇甚至在1999年就吃完了2003年的财政预算。该省芷江县1998年全县29个乡镇负债总额2431万元，乡镇平均负债84万元，负债面100。四川省农村社会经济调查队的调查研究表明，四川省近几年乡镇负债呈急剧上升趋势，多数乡镇陷入了严重的财政危机。据陕西省农村社会经济调查队对30个乡镇的调查，不少乡镇每年的财政收入已不足以支付教师和干部工资，拖欠工资相当普遍，有的教师和干部已有好几个月没有发工资。由于多年积累，目前大部分乡镇都已背上了债务，有的高达数百万之巨。由此看来，除少数东部沿海发达地区不存在乡镇财政危机问题外，中西部各省区的乡镇政府普遍都存在较为严重的财政问题，乡镇政府的财政危机确实既普遍又严重。

乡镇政府财政危机是由债务因素、体制性因素、收入渠道小、财税上缴多、机构庞大冗员过多等多方面因素造成的，其中压力型行政体制造成的机构臃肿和1994年实行的分税制导致的乡镇财政收入减少是根本性原因。

1994年分税制实行后，中央政府通过控制能够带来更多财政收入的税种与制定有利于中央政府的税收分享比例，使中央政府的财政状况得到了巨大好转。这种利益上收的做法得到了地方各级政府的相继效仿。在“条块分割”体制下，有相当一部分从乡村汲取的税费，通过“条条”被上级政府部门拿走；另一方面，另一些乡村资源则通过逐级“财政包干”及自上而下严重失衡的分税制，从乡镇财政直接流向上级政府。乡镇政府的实际所得非常少，分税制后留给乡镇政府的法定税收都是一些分散、小额、难收的税种。在“权力支配财富”格局中，处于行政体系最底端的乡镇政府成了最大的受害者。与此同时，乡镇政府维持机构运转和人员工资的费用急剧增加，造成乡级财政支出的不断扩大和乡镇债务负担的日益沉重，使其陷入生存困境。

乡镇政府的财政危机导致其行为变异，在运行过程中越来越把自身存在作为重要目标，组织越来越具有自利性。乡镇政府对自身利益的日益关注进一步发展便出现了目标替代现象，由于生存困境和体制缺陷的交互作用，乡村基层组织作为公共权力部门，自利性目标在一定程度上取代了公共目标，为公共目标工作演变成为自己工作。在一些地区，乡镇政府几乎已经完全丧失了其提供公共服务的本来职能，变成了一个追求自我利益最大化的赢利性组织。可见，乡镇政府的财政危机不仅致使其供给公共产品的能力大大削弱，而且导致其对公共服务职责的淡漠，从而使乡村社会公共产品供给严重匮乏。

4.动力机制不健全致使乡镇政府向乡村社会提供公共服务的积极性不高

乡镇政府作为行政体系中的基层政权，其提供公共服务的动力来自于上级政府的激励和乡村民众的压力。但在目前，对乡镇政府政绩的评价以及干部个人的升迁权掌握在向乡镇分配任务的县级政府，而不是直接与政府行为有利害关系的农民手中，造成乡镇政府对乡村的公共产品供给处于上无激励拉动下无压力推动的境况。

在县级政府对乡镇政府的工作考核中，公共服务只是一个很小部分，乡镇政府的大量精力花费在上级安排的各种任务和考核上，这些工作往往只有服务的形式而无服务的内容，很多东西表现为挂牌子，刷标语，报材料表格之类的内容。而且，县政府向乡镇政府下派的许多工作诸如计划生育、社会治安、税费征收等等都是上级政府可以实行“一票否决”的硬任务，作为国家最基层行政组织的工作人员并不能从“承包任务”中获得相应的政治激励。另外，乡镇政府工作人员由于人数众多，素质相对较低，其向上升迁的路径和机会也就十分有限。上级政府不重视，一票否决制和升迁机会少等因素致使乡镇干部向乡村提供公共服务的积极性不高。

另一方面，乡镇政府也缺乏来自乡村民众要求提供公共产品的压力。中国为加速经济赶超，尽快实现工业化，选择了以满足最低公共产品需要为目标和重城市轻农村的公共产品供给政策。长期以来，这种城乡公共品供给差异政策在一定程度上导致农民对乡村公共品供给诉求能力极低。谈及乡村干部的服务状况，许多农民仅要求他们“少收点钱”、“少干点坏事”，想不到也不敢向乡镇政府提出公共服务的问责。“这种无语可说或有话说不出的失语状态，既说明农民没有关于服务需求的权利表达，也说明基层组织确实没有真正把自己定位于为农民服务。”再者，公共物品具有供给的连带性和排除他人消费的不可能性，这就为“搭便车”现象的广泛存在提供了可能。公共产品的非排他性造成很多农民既想分享利益又不愿承担成本的“搭便车”现象，致使村民对农村公共产品需求的有效表达程度低。可见，在缺乏上级政府的合理激励和下级乡村民众的适当压力下，乡镇政府难以被调动起来对乡村社会提供有效公共服务，致使乡村公共产品供给不足。

三、乡镇政府应走向何处

乡镇政府“对上服务、向下要钱”的错位造成乡村社会公共服务的缺位和农民的失语，致使基层组织和农民之间的疏离及农民对乡镇干部的不满和失望。乡镇政府对农村公共产品供给的严重不足导致其合法性地位动摇，乡镇政府必须进行改革以走出困境。围绕这一问题，学者们提出了各种思路，综合这些思路，不外乎以下三种情况：一是主张加强乡镇政府，将它建设成为一级完备的基层政府组织；二是主张虚化乡镇政府，将它改为县级政府的派出机构，实行“县政乡派”；三是主张撤消乡镇政府，实行类似于村民自治的“乡镇自治”。其实，乡镇政府改革的关键不在于“加强”或“撤消”与否，而在于它的职能转换和结构优化。重新对乡镇政府进行角色和职能定位，解决其职能错位问题，需要从政治体制方面进行思考，并进行相应的改革。

1.合理划分各级政府的事权

我国政府体制在各级政府间关系上的一个显著特点是，只关注权限程度大小的区分，而不重视事权范围的分工。除有些权力如外交权、军事权等为中央政府所独享以外，其它各级政府的事权差不多没有分工，所不同的是对同一事权的处理权限随政府级别的高低而有所区别。这一点可以由从国务院到县市级政府的部门设置的高度对口性和一致性清楚地看出来。乡镇政府尽管机构设置简单，不要求与上级政府对口，但是来自上级政府的行政任务却一点也不少，因此才有“上面千条线，下面一根针”的说法。

而西方国家普遍的做法却是不同级别的政府职能有所侧重、事权有一定的分工。如在英国，郡政府一般负责警务、消防、教育和社会福利等事务，区政府担负住房管理和环境保护等事务，最基层的教区或社区管理丧葬火化、人行道和体育娱乐设施等。在美国，由于它是联邦制的国家，在联邦与州之间存在着权限的划分是自不必说的，但需要指出的是，组成联邦的各州在自己的州内都实行的是州内单一制，州内部的结构形式与中国几乎相同。不过美国各州的政府却存在着非常明显的事权的划分，一般而言，涉及到教育、福利、发放行业执照、调整家庭婚姻关系等方面的权力由州行使；而诸如消防、卫生、市政、地方治安等事权都交给地方政府来做；具有自治权的市镇和村镇处理的事务严格限于地方性的需要，如铺路、安装街灯、供应自来水、治安与消防、处理垃圾等。

西方国家在各级政府间合理划分事权的做法既明确了各级政府的职责权限，又减少了不必要的机构设置，对于中国的政府机构改革具有直接的借鉴意义。乡镇政府作为一级直接与农民打交道的基层政权，对其进行改革，必须首先明确它该管什么，不该管什么，哪些应该重点管，哪些只要一般管，哪些该直接管，哪些该间接管。一般说来，乡镇政府应当直接提供公共安全、民事纠纷处理、乡村道路建设、社区医疗等受益范围限于乡镇的公共品，而那些属于主要利益外溢的公共产品，如对国家经济发展和全国人民生活有影响的农业生产基础设施建设、基础教育、民兵训练、优抚等，则不应由乡镇政权来承担。

2.确立各级政府的财权和事权相统一的原则

合理划分事权是纠正乡镇政府职能错位的基础，但事权的行使和完成需要财权作保障，因而拥有与事权相一致的财权就成了实现乡镇政府职能转变的必然要求。我国目前的财政体制下，乡镇政府承担了过多的事权，但财权却多由县政府控制，致使乡镇政府穷于应付上级政府下派的各种任务，而无力顾及农村公共产品和公共服务的需求。因此，我国政治体制改革应在合理、清晰地划分各级政府事权的基础上，确立各级政府的事权与财权相统一的原则，将不适当下放的事权上收，或在事权不上收的情况下，加大中央和省级政府财政转移支付的力度。针对乡镇政府的财政危机，适度重新调整中央与地方，省与市，县与乡镇之间的财政分配关系，在目前是一个必要的举措。同时，对属于上级政府的事权却下派到乡镇，交由乡镇政府承担的，应遵循“谁派任务谁花钱”的原则，由下派任务的那级政府提供相应的财政支持，不能让乡镇政府既受累又出钱。

3.尊重乡镇政府的相对自主地位

中国传统上是一个中央集权的单一制国家，中央政府保留着比较大的权力，这是由中国的历史文化特征和当前所处的特殊国情所决定的。尽管当前在中国也存在着中央与地方权力划分的问题，但是上下级政府之间的僵化的自上而下的控制关系、基层政府相对自主权的过分萎缩等，仍然是政府间关系中的一个突出问题。

当前中国上下级政府间的关系呈现出高度僵化、向上集中的特征，下级政府对于上级政府层层下达的数量化的任务没有任何商议权和保留权，只能按时完成，否则便会面临“一票否决”的困境。这种层层传递甚至加码的工作压力最终都要全部由国家最基层的乡镇政府来完成。由于过分强调上级意图和任务而忽视了乡镇政府工作的自主权，往往使乡镇变成了单纯完成上级任务的工作机器。上级政府布置的这些工作有的是合理和必要的，有的则显然是值得商榷的。

民主不仅仅意味着国家政权要有人民的选举、人民的参与，也意味着各级政府之间的相互尊重和平等的商议权、讨论权和知情权，尤其是基层政府相对于上级政府或部门的相对自主权、表达权以及商议权等，而且还意味着上级政府对下级政府、尤其是基层政府所应有的起码的尊重。因此，确立各级政府的相对自主性，尤其是确立乡镇这样最低一级的政府的自主性，对中国政府体制改革来说也是一个值得考虑的问题。

4.加强人民对乡镇政府的监督制约

民主政治的一个重要特征就是人民能够通过制度化的途径，有效地控制和监督政府，使每一级政府都要对自己的人民负责。我国的人民代表大会制度赋予了各级人民代表大会的地位，代表人民选举政府官员、监督政府、进行重大决策，完全符合现代民主政治的精神。

但是我国政府体制在实际运行过程中，人民群众对各级政府和官员的控制和监督却非常有限；相反，在自上而下的压力型体制下各级政府及官员的升迁较多地掌握在上级政府手中，因此他们往往是对上负责多于对下负责，人民群众无法对政府形成有效的控制和监督。这就会产生两个后果，一是使各级政府缺乏自主性和独立性，对上级政府有较大的依附性，这一点在最低一级的乡镇政府身上体现得最为明显。二是使人民对政府的机构设置、人员编制和财政支出等最基本问题都没有发言权，造成政府人员膨胀、支出无度。在这一点上，西方国家的地方政府为我们提供了非常好的例证，它们能够对上级政府保持相对的独立性，但对辖区内的人民却高度负责，对如何花纳税人的钱精打细算。

因此，对当前中国的乡镇政府而言，建立起人民对政府的制度化的控制和监督，一是可以避免不必要的财政开支和浪费，二是可以提高乡镇政府的主体地位，增强它们的自主性和独立性。

总之，转变乡镇政府的职能，对其重新进行角色和职能定位，就是要扩大乡镇政府作为一级基层政权组织的自主性和增加乡镇政府对于农民的责任制，实现其由行政型政府到服务型政府的转变，从压力型政府向自主型政府的转变，树立乡镇政府为民服务意识，以赢得民众的认可和支持，增强其作为基层政权的合法性。

第二篇：政府职能越位、缺位、错位的具体情况

（一）政府职能缺位。政府职能缺位，主要是指本来应当由政府生产和提供的公共产品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了“真空”。应由政府提供的水利设施、生态环境保护和其他必要基础设施的建设仍然力度不够；医疗、养老、失业、救济以及其他社会保障服务的公共供给仍然不足；市场经济秩序不健全，竞争规则不完备，信用体系尚不健全；应由各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务等，仍然不能满足社会公共需要。

（二）政府职能越位。政府职能越位，主要是指政府干了不该干的事情和管了不该管的事情，直接包揽了本来可以通过市场进行的纯粹私人产品的生产供应，以及可以由政府、企业，非政府公共组织共同参与的混合性公共物品的生产。具体表现：

1.政府职能与市场功能不分。我国政府的一些部门和一些管理者仍然习惯于代替市场去配置与私人产品相关的资源，行政审批的不合理和过多过滥，就是政府取代市场的典型表现。过多过滥的行政审批不仅妨碍了市场机制作用的有效发挥、降低了社会发展效率，而且在一定程度上还成为行政职权寻租和腐败的前提。

2.政府与企业不分。表现为政府变相经营企业、经营公司，承担应当属于企业的经营管理责任。不仅为企业制定决策、筹集投资、掌管人事，而且还最终负担亏损，使企业长期处于政府的管束与庇护之下，无法成为自主经营、自负盈亏的法人，影响了我国公司制改革和完善法人治理结构的进程。

3.政府与社会中介组织不分。表现为政府组织通过主管、指导等方式直接介入各种协会、社团、居民自治组织和村民自治组织的内部管理与事务运作，使它们直接或间接处于政府组织的附属地位，难以真正依照自我管理、自我约束、自我发展的原则成长发育，阻碍了非政府公共组织在公共管理中作用的发挥。

4.政府与事业组织不分。我国政府组织与事业组织难以区分，既有使用事业编制的行政机关，又有使用行政编制的事业机构。有的事业单位实际上是行政部门的延伸，承担着一定的行政职能。

（三）政府职能错位。所谓政府职能错位，是指政府内部发生的职能混乱现象，即你干我的事，我越你的权，互相打乱仗。政府职能错位是个老问题，在对政府职能进行大规模的调整和改革时期，这个问题更加突出：

1.在纵向上，既有中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的职能越位，也有下级政府对上级政府、地方政府对中央政府的职能越位。具体谁越位更严重一些，在不同时期不同领域的具体情况不尽相同。例如，在土地等资源的管理上，几乎都是下级政府和地方政府越位较严重，而在人事、机构管理方面，大都是上级政府越位较多。

2.在横向上，主要是各级政府部门职能交叉、重叠，职权划分不清楚，互相推诿扯皮，政出多门的问题时有发生。

3.在条块关系上，既存在条条对块块，即上级业务主管部门超越职权干预下级政府管理事务的现象，又有下级政府超越职能干涉上级业务主管部门业务的现象。

（四）政府机构设置不够合理。一是数量偏多，种类繁杂，规模过大；二是结构不合理，社会管理和公共服务职能偏弱且分散，需要加强和充实；三是部门分工过细，定位不甚清晰。比如，在食品卫生、食品安全监管方面，农业、林业部门管农产食品生产，质检部门管非农产食品的加工和质量标准，工商部门管流通，商务部门管部分食品的储备、畜禽屠宰、市场调剂和进出口，卫生部门管餐饮，食品药品监管部门管综合协调；地方政府因机构设置不同，涉及的部门更多。

第一，用什么能打破固有的思维定势？政府自身改革和建设，固然需要政府自身积极主动地去努力和探索，只有内因萌动，才有了促进根本变化的前提。但根据多年的实践看，光靠政府自身去解决转变职能中存在的问题，往往动力不大，效果不佳，其重要原因是固有的思维定势不能打破，用老百姓的话说，总是容易顺拐。温总理在报告中强调，“当前和今后一个时期，要以转变政府职能为核心，规范行政权力。”我觉得，规范行政权力，很大程度上要强化人大的法律监督和政协的民主监督，靠强有力的监督来打破固有的思维定势，容易使政府增强危机感和忧患意识，有利于推动政府自身的改革与建设。

第二，笼统的要求如何变成具体的操作办法？近年来，在推进政府职能转变上，常常听到这样的要求：要科学界定政府职责；要创新政府管理方式；要完善政府组织架构；要全面推进依法行政。不光专家这样讲，政府官员也大谈特谈不离口。可是政府职责怎么界定才科学、啥样的政府管理方式才算创新、政府组织架构怎么才叫完善、依法行政怎样才能全面推进，却不是十分明确。主要原因是在贯彻落实环节出了问题。表现在文件层层照抄照转，缺少与当地实际结合研究解题办法的务实精神。比如，一谈到提高行政效率时，就强调加快行政审批制度改革，大力削减审批事项，可是直到今天仍然没有得到很好地解决，问题就在于，在机构定职能时把审批权交给了相关部门。如果不从根上取消其审批权，而让它自行改革，自己的刀能愿意削自己的把吗？所以，我认为不光要笼统提要求，还必须制定具体操作办法，而制定操作办法就应该逆向思维，以机构设置为例，不是看与上级搞什么对口不对口，而是要根据老百姓的实际需要去确定取舍，做到该增的一定要增，不该留的一定要取消。

第三，解决问题从哪入手？这个问题更关键。政府职能转变既不能只说不做，也不能做起来平推，而应该选准突破口，先解决最为关键最为要害的问题。温总理提出“要以转变政府职能为核心，规范行政权力”的要求，这个规范行政权力就是重点突破口。而如何规范行政权力，也需要找到突破口，我觉得这个突破口就是民主，因为当前行政权力不规范的表现就在于科学民主决策机制不健全，决策中的民意成份不高，甚至被长官意志所取代，因而所作出的决策有时悖离民意，甚至危害民利。因而需要靠加强民主建设去推进行政权力的规范。另外，政府职能转变还应该注重从上级政府入手，先行解决问题，因为有些问题好多时候是上行下效的结果，同样，解决问题也有个上行下效的导向作用。当然，这绝不是让下级政府坐待观望上面的动向，而不去主动探索。

总之，一句话：转变政府职能招法没有什么新的，关键就看动不动真的。

第三篇：转变乡镇政府职能

乡镇职能转变问题

随着农村改革，特别是税费改革的不断深入，农业与农村工作形势发生了巨大变化，面对新形势、新要求，目前乡镇突出表现为四个不适应：

1、机构设置与市场经济要求不相适应，现行乡镇机构设置和职能配置，与务实、高效、法制的社会主义市场经济要求不适应。机构臃肿, 不仅造成人浮于事，效能低下，而且严重影响和制约了农村经济的发展。

2、乡镇工作方式与农村发展需要不相适应。特别是新形势下，广大农民群众最盼的是脱贫致富，最厌烦的是行政命令，最欢迎的是示范服务，迫切要求乡镇政府和基层干部摒弃目的工作模式，把引导示范、服务农民为工作重点来抓。

3、乡镇干部素质与农村工作需不相适应。做好新时期的农村工作，关键在建设一支懂政策、懂经济、懂服务的高效、务实、充满活力的干部队伍。

4、财政实际缺口大，基层运转难，实施农村税改后，尽管各级财政给予了大量的转移支付，但实际缺口仍然较大，乡镇一级尤为突出。

如何解决这些问题，实际就是如何解决当前乡镇职能转变和乡镇机构改革中的突出问题，真正将乡镇的主要职能从管理型向服务型转变，把主要精力放在指导农民增收、财政增长和维护农村社会稳定，创造良好的发展环境上来。

第四篇：如何转变乡镇政府职能（推荐）

关于乡镇职能转变问题

随着农村改革，特别是税费改革的不断深入，农业与农村工作形势发生了巨大变化，面对新形势、新要求，目前乡镇突出表现为四个不适应：

1、机构设置与市场经济要求不相适应，现行乡镇机构设置和职能配置，与务实、高效、法制的社会主义市场经济要求不适应。机构臃肿, 不仅造成人浮于事，效能低下，而且严重影响和制约了农村经济的发展。

2、乡镇工作方式与农村发展需要不相适应。特别是新形势下，广大农民群众最盼的是脱贫致富，最厌烦的是行政命令，最欢迎的是示范服务，迫切要求乡镇政府和基层干部摒弃目的工作模式，把引导示范、服务农民为工作重点来抓。

3、乡镇干部素质与农村工作需不相适应。做好新时期的农村工作，关键在建设一支懂政策、懂经济、懂服务的高效、务实、充满活力的干部队伍。

4、财政实际缺口大，基层运转难，实施农村税改后，尽管各级财政给予了大量的转移支付，但实际缺口仍然较大，乡镇一级尤为突出。

如何解决这些问题，实际就是如何解决当前乡镇职能转变和乡镇机构改革中的突出问题，真正将乡镇的主要职能从管理型向服务型转变，把主要精力放在指导农民增收、财政增长和维护农村社会稳定，创造良好的发展环境上来。

第一：界定职能，规范政府行为.要切实转变政府职能，首先要对乡镇职能进行科学划分和合理界定，也就是要明确乡镇政府“该干什么”和“不该干什么”要适应市场经济发展和加强“三农”工作的要求，重点发挥好乡镇的社会管理和公共服务职能，尤其要把工作重心转到为市场主体服务和创造良好的发展上来。

第二，转变观念，打造服务政府。乡镇工作思路要由管理型向服务型转变，把工作重心真正转移到为村级组织和农民群众的服务上来，为各类市场主体服务。要创新工作方法：①由过去主要运用行政手段转到为更多地运用经济、法律、民主和教育的手段，有针对性地采用政策宣传、说服教育、示范引导、服务扶持等方式推进农村工作。②更好地培育产业大户，成立行业协会，专业合作组织和专业协会。建立“公司+基地+农户”等方式，逐步让龙头企业、产业大户、协会组织来担当经济活动的主角。

第三，紧贴发展，促进财政增收。我县大多数乡镇财政较为困难，财政增收压力较大，要扭转这种局面，必须大力调整财政结构，转变过去依托农业人口、耕地和山林支撑乡镇财政增长的局面，把财源建设的重点由农业转向工商业。

第四，维护稳定，构建和谐社会。维护社会稳定，必须努力提高乡镇干部把握复杂局面，处理复杂问题的能力。

第五，加强学习，提高服务水平，把握农村工作的特点，以胜任本职工作为目标，以增加农民收入为重点，大力加强乡镇干部技能型培训，除乡镇干部自学以外，当前要紧紧围绕农村政策，实用技术，市场经济知识和法律知识，同时要大量组织乡镇干部到发达地区考察学习，提高乡镇干部指导农民致富的本领，

第五篇：乡镇政府职能改革探讨

中共涡阳县委党校2012年春季第一期主体班(中青年干部培训班)

乡镇政府职能改革探讨

涡阳县公吉寺镇人民政府

构建社会主义和谐社会，重心在基层，基础是农村。近来，时有发生的农村群体性事件不仅影响了农村社会稳定，在一定程度上对整个社会经济发展带来负面作用，已经成为影响社会和谐的突出问题。导致这些群体性事件的原因是复杂的、多方面的，但从治理的角度而言，基层政府尤其是乡镇一级政府忽视或不正确履行社会公共管理职责是其重要诱因。因此，长期以来形成的重组织生产与行政管理、轻公共服务与社会管理的乡镇政府职能已经适应不了构建农村和谐社会的要求。作为最基层的政权组织，乡镇政府直接面对农村社区，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是各种惠农政策的执行者和操作者，其公共治理的水平和效果直接影响到农村和谐社会的构建。因此，调整乡镇政府职能，全力打造服务型基层政府，促进农村社会和谐，就显得十分迫切。

构建社会主义和谐社会是党的十六大和十六届三中、四中、六中全会提出的重大战略决策。社会主义和谐社会要达到民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的目标。党中央提出要把构建更加和谐的社会作为全党全国人民奋斗的目标，这既是对历史经验的升华，也是针对目前现代化建设实践提出的重大战略举措。农村和谐是中国社会和谐的基础和关键。胡锦涛总书记在 1

中央党校省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上强调指出：在我们这样一个农民占多数人口的国家里，农民是否安居乐业，对于社会和谐具有举足轻重的作用。广大农民日子过好了、素质提高了，广大农村形成安定祥和的局面了，和谐社会建设的基础就会更加牢固。

我国农村幅员辽阔，资源分布不均衡，利益矛盾错综复杂，存在着大量不和谐现象。这些现象集中体现在征地、拆迁、环保、信访、综治、村民自治等领域。究其原因，往往是一些事关农民切身利益的问题得不到有效地关注和解决继而引发群体性事件，问题出在乡镇政府职能的转变和履行上，根子还是治理不和谐。所以，构建和谐农村的社会现状对基层政府的职能转变提出了客观要求。

深化改革是建设社会主义和谐社会的强大动力。要构建农村和谐社会，首要任务是改革乡镇政府职能。目前关于乡镇职能及乡镇政府去留的问题存在很多争议。应该肯定，乡镇政府成立至今，为农业的产业化、工业化和城镇化作出了重大贡献。目前，由于交通、通讯条件等方面的限制以及市场发育、民主法制建设滞后，乡镇政府这层组织还有很多事情要做，绝大部分地区还不宜取消。现阶段乡镇政府应从促进农村社会和谐的本质要求出发规范政府行为，实现乡镇政府从“经济管理型”向公共服务型转变。

乡镇政府要将建设公共服务型政府作为新时期政府职能转变的基本目标。为此，乡镇政府应努力做到：第一，打破“全能政府”观念，树立“有限政府”观念，改变“全面控制”的做法，主动从不应

该管的事务中退出来；破除“政府至上”的观念，树立服务的观念，从政府主导型经济模式走出来，把主要精力用在为经济发展服务上；矫正片面对上负责的政绩观，把对上负责与对下负责统一到建设服务型政府上来。坚决杜绝政府越位“搞项目”，企业错位“办社会”的现象发生。第二，管理方式上要变计划管理为市场管理，变单一管理为综合管理，变直接管理为间接管理，变指挥命令为调节服务。要求乡镇政府通过服务达到管理，把管理融于服务之中，由过去的“管、收、批”向“扶、予、助”转变。把以行政推动为主的工作模式转到以服务为中心的轨道上来，以实实在在的服务，推进农村经济发展。第三，乡镇干部要树立市场经济的观念。市场经济要求经济资源由市场配臵，因此必须依靠运用市场的力量来发展经济，提高市场开放程序，还权于市场。市场经济必须保证人民自由创业、自由选拔和自主决策。政府推动经济发展，不是要投资经营企业，而是要提供优质的服务和改善经济发展环境。政府不能老是想把经济资源权利控制在自己手中，而是要支持、帮助市场主体，由市场及市场主体来配臵资源。

新时期，乡镇政府应强化、完善四大职能。(1)发展农村经济：科学制定经济发展规划，引导产业结构调整，抓好农村基础设施建设，培育和壮大龙头产业，推动农村经济合作组织的发展，促进农业新技术的推广，拓宽销售渠道，搞活流通等；(2)维护社会稳定：贯彻执行上级的各项方针政策，维护社会治安，调处矛盾纠纷，做好防灾减灾工作等；(3)提供公共服务：普及义务教育，计划生育，积极发展农村卫生事业，繁荣农村文化，建立农村社会保障制度，加强社会公

德建设，加强农民思想道德教育，倡导健康文明新风尚等；(4)完善基层民主：乡镇党委、政府和村党支部、村委会班子建设，推进村民自治和社区自治等。考虑到现实情况，对具体的乡镇而言这四大基本职能并非并驾齐驱的，可能会因工作重点、各地实际等会使乡镇政府在某阶段、某方面有所侧重。但是就当前构建和谐农村而言，大力加强乡镇政府的公共服务职能是却是不争的共识。

党的十六大以来，中央先后提出统筹城乡经济社会发展、建立逐步改变城乡二元经济结构的新体制、工业反哺农业和城市支持农村等重大方针，取消农业税和“三提五统”负担，对种粮农民实行直接补贴，取消对农民工进城务工的歧视性规定等，在构建和谐乡村社会方面有了良好的开端，收到了初步的成效。但不能估计过高，更不能盲目乐观。构建和谐农村还在于推进与深化体制改革，尤其是乡镇政府机构的行政管理体制改革。

构建和谐社会和建设社会主义新农村为新时期乡镇政府改革指明了方向，也赋予了乡镇政府新的职能。要求乡镇政府切实转变职能，完成从“管理型政府”到“服务型政府”的蜕变，使乡镇政府在发展农村经济、提供公共服务、维护社会稳定和完善基层民主方面有所作为，打造一级服务型法制政府。只有这样，乡镇基层政权才能成为党和政府形象的直接体现者和方针政策的贯彻落实者，才能肩负起构建农村和谐社会的历史使命。

学员自我小结

通过这段时间的认真学习，我感觉受益匪浅。在这里，首先感谢组织部和各位党校领导给我们一次更新观念、加深理论学校的机会；感谢各位专家教授的悉心教授辅导。通过学习，起到了更新观念、开阔思路，转变理念的作用，达到了思想上清醒，政治上坚定的目的。同时在学习中进一步夯实政治理论基础，马克思主义世界观、人生观、价值观得到进一步改造。归纳起来主要有以下几方面收获：

一、通过培训进一步明确了学习的目的和时代重任

牢固树立终身学习的理念，是每一个党员干部成长的必备条件。作为党员干部要扣紧时代的脉搏，不断解放思想，不断充实自己，提高自己，完善自己，增强与时俱进的观念，要把不断学习作为首要任务，不仅要学习党的路线、方针、政策，学习时事政治，还要学习科技文化知识，提高科学的工作方法，把自己打造成为“政治上强、业务上精、综合素质好、管理水平高”的优秀基层领导干部。只有这样，我们才能担当起组织赋予我们的重大任务，只有这样，我们才能应对新的机遇和挑战，为国家的繁荣和人民事业发展建功立业。

二、通过培训进一步提高自身素质

这次培训班学习，开设的内容十分丰富，不仅有理论层面的知识，更主要的是提高我们的能力课程，从领导者的能力素质到构建社会主义和谐社会、社会主义荣辱观、经济与发展、新农村建设等等，使我体会到组织部、党校领导对我们这些基层干部的亲切关怀和殷切希望，使我倍受鼓舞.通过培训学习，为自己在今后做好本职工作不仅增加了信心，而且打下了牢固的基础，一名合格的党员干部、优秀的基层干部，就要适应时代的发展。在工作中，要具有踏实的工作作风灵活的头脑和一颗全心全意为人民服务的恒心，当好领导的参谋助手，要善于总结和积累工作经验，拓展工作思路，要由创新精神，要把所学到的知识运用到工作实际中去，去处理好同事之间，人与人之间、领导之间的和谐，创造良好的工作氛围，提高工作效率。这一段时间的学习对我来说是一个宝贵的财富，在今后的工作中，我一定不辜负党组织的培养，用所学知识武装头脑，指导实际工作，为我县的改革开放、经济发展、社会和谐稳定贡献走极端一份力量。