乡镇政府职能转换调研材料——乡镇决策机制情况分析

第一篇：乡镇政府职能转换调研材料——乡镇决策机制情况分析

乡镇政府职能转换调研材料——乡镇决策

机制情况分析

镇作为一级政权机构，有其自身的权力体系和决策运行机制。目前，随着改革的深入和形势的变化，乡镇政权组织究竟是按照何种路径来运转的，带着这个问题，我们进行了走访调查。从调查情况来看，乡镇决策主要有四个特点：

一、决策权力的混同性

乡镇存在形式上的党政机构分设，但是，党政机构实际上是高度一体化的。乡镇范围内的一切活动都是党委统筹安排，全面主持工作，乡镇长一般侧重负责抓经济工作。乡镇党委和乡镇政策之间的权力关系是一种授权关系，不是制度化的分权关系。

在所有被调查乡镇，研究部署工作基本上都是党政联席会，会议通常由主持。党委一般不单独开会，除非研究发展党员或者过组织生活等；乡镇政府一般也不会单独开会，偶尔有乡镇长办公会，主要研究落实部署的具体工作，乡镇一级政府基本上没有独立于党委的权力。则更是形同虚设，基本上没有决策权。

在具体工作中，乡镇党的机构和政府机构实际上浑然一体。不论党务的，还是行政的；不论事业的，还是群团的，在工作上完全是根据“中心工作”统一安排。“中心工作”是指党委统一部署的工作，区别于各个部门的具体工作。比如，一段时间内计划生育是中心工作，几乎所有人员都要投入，一段时间内可能税费征收是中心工作，所有

人员都要投入；或者，某些“敏感时期”来临前进村集中“排查不稳定因素”也是中心工作。从人员配臵上看，党政机构也是不分彼此。比如作为综合协调部门的“办公室”，所有乡镇都是设一个，称“党政办公室”或综合办公室。虽然乡镇工作人员的职务和岗位分布有党政区别，实际工作中则完全混合使用。

因此，许多乡镇领导人认为，乡镇一级不宜实行党政分开，一些人甚至提出，乡镇可以完全实行党政合一。

二、决策权力的集中性

乡镇是比较彻底的一元化领导。不论是人财物，不论是党政经，决策权和指挥权都多归于。一般上可以直接决定乡镇人员的分工和中层人员的职务安排。

一元化权力还表现在对于乡镇长的直接领导。形式上，和乡镇长是所谓两个“一把手”，但实际上只有一个一把手。一位接受访谈的乡镇说：“如果乡镇长把看成是一把手，他自己就可能成为一把手，如果他不把看做一把手，他永远成不了一把手。”从乡镇财务管理来看，最高权力也归于。调查发现，乡镇财务审批签字有四种情况：第一种是负责签字；第二种是乡镇长负责签字；第三种是分限额签字，如500元以下乡镇长签字，超过500元签字；第四种是分工签字，通常是签批预算外资金，乡镇长签批预算内资金。

在决策过程中，乡镇上的事大多是与乡（镇）长协商后，在会上向其他干部职工宣布后就可以实施了，并没有形成一套行之有效的科学决策程序，这就造成了决策黑洞，干部没有知情权，也就排除在决

策范围之外，使决策成为单向的纵型模式，无法及时反馈决策执行情况及效应，不适应当今社会的多层次、网络化结构。同时，决策权的高度集中，主要领导在决策中定调子、拍板子，使乡镇的制度进一步削弱，导致个人主义、专权主义滋生蔓延。因此，决策权的分解、下放就成为目前的重中之重。

三、决策权力的有限性

乡镇层面的政府部门有两类，一类是乡镇政府的内部单位，如党政办公室、站、所、中心等；另一类是上级部门派驻在乡镇的机构，统称垂直单位，如派出所、工商管理所、税务所、土地所等。乡镇政府对于内部单位的权力，首先体现在可以决定这些单位的职位安排，如可以直接决定哪个人分配在哪个站所，哪个人担任站所长等；其次体现在可以直接决定这些单位人员的工资福利，如哪些部门是财政全额发工资，哪些部门是差额补助或自收自支等。

乡镇的人事权是在一个封闭的循环里行驶。乡镇间的人员流动，必须由上级组织人事部门决定，乡镇只能提出建议。通常，行政编制人员和事业编制副科级以上人员的调配权力属于县委组织部，副科级以下事业人员和工勤编制人员的调配属于县人事和劳动社会保障局。如乡镇内部的一个工作人员，工作无论多么令人不满意，乡镇领导人也无权把他辞退或者调出去，能做的只是向上级组织或人事部门提议调动。同样，如果乡镇领导人看好了一个非本乡镇的人，上级部门不同意，他也没有任何办法。相反，如果上级硬派进来他不愿意要的人，乡镇领导人也只能接受。可见，乡镇对于内部单位人员的管理只有有

限的权力。在编制内人员任用权力受到体制约束的情况下，不少乡镇领导人就自己做主，在编制之外直接聘用临时工作人员。

同时，乡镇由于整天疲于奔命，行政与事务之比达到1∶2，常常是顾了这头丢了那头。国家又过高的估计了现阶段的农民素质，给乡镇要求过多过滥，乡镇左也不是右也不是，只能小心翼翼，如履薄冰，与国家法规政令打起了“擦边球”。而政府的期望与农村、农民的实际差距很大，工作方法已不能适应新形势发展的需要，再加上农村家庭经济的日渐壮大，乡镇早已失去了制约农民的有效手段。压任务、下指标不灵验，用市场手段来调节，农民的素质却太低，运用法律手段成本却很高。“一事一议”搞成了“新平均主义”，反而什么事都干不成，都无法落实。乡镇权力影响的深度、广度都受到一定程度的。

四、决策权力的归零性

每个乡镇都设有一些垂直管理的站所，这些站所都是公共管理职能很强的部门，乡镇工作相当大一部分必须依托这些部门，但对其辖区站所却无权管理。这样，每个乡镇都有七站八所，其中有部分归乡镇管，部分不归乡镇管，而属于垂直管理。对垂直管理的站所来说，其人事管理、经费划拨都归上级管理，与乡镇无关，但工作却与乡镇藕断丝连。

各乡镇由于条块分割成了不完全政府，有责无权，有限权力，无限责任。同时，在市场经济中乡镇职能定位不准，使乡镇有缺位又有越位，不少事管不了也管不好。如冯原，驻镇站所38个，镇上直接

管理的仅有七八个，造成工作重心下移，权力上划，使乡镇工作积极性受制，能动性受限。在有关事项的处理上本来不是乡镇造成的，而一旦出现了问题就给乡镇压担子，动不动“一票否决”、“一把手负责”，使乡镇变成了“无限责任公司”，不堪重负，很多事乡镇想干干不了，本来无权过问，但在考核评比、承担责任中都首当其冲，有苦难言。“条块协作”变成了“以条为主”，不利于乡镇统筹全局工作。一些驻乡镇站所只考虑本部门利益，不能很好地配合乡镇工作，各自为政，而乡镇只有建议权，无法制衡其所作行为，导致乡镇执行乡镇的决策指令，部门执行部门的政策，部门与乡镇工作造成“脱节”甚至“背道而驰”。

调查中有的乡镇感叹：“乡镇政府实际上是个假政府。有权力的，能执法的，有好处的事情，全部被上边管了。”目前，乡镇自身权力系统已经基本悬空，这已触及到党在农村的领导力和执政力，重新估价乡镇、重新赋予乡镇以新的实质内容成为当务之急。

第二篇：乡镇政府职能转换调研材料——乡镇决策机制情况分析

文 章

来源莲山

课件 w ww.5 y kj.Co m来源镇作为一级政权机构，有其自身的权力体系和决策运行机制。目前，随着改革的深入和形势的变化，乡镇政权组织究竟是按照何种路径来运转的，带着这个问题，我们进行了走访调查。从调查情况来看，乡镇决策主要有四个特点：

一、决策权力的混同性

乡镇存在形式上的党政机构分设，但是，党政机构实际上是高度一体化的。乡镇范围内的一切活动都是党委统筹安排，党委书记全面主持工作，乡镇长一般侧重负责抓经济工作。乡镇党委和乡镇政策之间的权力关系是一种授权关系，不是制度化的分权关系。

在所有被调查乡镇，研究部署工作基本上都是党政联席会，会议通常由党委书记主持。党委一般不单独开会，除非研究发展党员或者过组织生活等；乡镇政府一般也不会单独开会，偶尔有乡镇长办公会，主要研究落实书记部署的具体工作，乡镇一级政府基本上没有独立于党委的权力。人大则更是形同虚设，基本上没有决策权。

在具体工作中，乡镇党的机构和政府机构实际上浑然一体。不论党务的，还是行政的；不论事业的，还是群团的，在工作上完全是根据“中心工作”统一安排。“中心工作”是指党委统一部署的工作，区别于各个部门的具体工作。(本文权属文秘之音所有，更多文章请登陆www.xiexiebang.com查看)比如，一段时间内计划生育是中心工作，几乎所有人员都要投入，一段时间内可能税费征收是中心工作，所有人员都要投入；或者，某些“敏感时期”来临前进村集中“排查不稳定因素”也是中心工作。从人员配置上看，党政机构也是不分彼此。比如作为综合协调部门的“办公室”，所有乡镇都是设一个，称“党政办公室”或综合办公室。虽然乡镇工作人员的职务和岗位分布有党政区别，实际工作中则完全混合使用。

因此，许多乡镇领导人认为，乡镇一级不宜实行党政分开，一些人甚至提出，乡镇可以完全实行党政合一。

二、决策权力的集中性

乡镇是比较彻底的党委书记一元化领导。不论是人财物，不论是党政经，决策权和指挥权都多归于党委书记。党委书记一般上可以直接决定乡镇人员的分工和中层人员的职务安排。

党委书记的一元化权力还表现在对于乡镇长的直接领导。形式上，书记和乡镇长是所谓两个“一把手”，但实际上只有书记一个一把手。一位接受访谈的乡镇党委书记说：“如果乡镇长把党委书记看成是一把手，他自己就可能成为一把手，如果他不把书记看做一把手，他永远成不了一把手。”从乡镇财务管理来看，最高权力也归于党委书记。调查发现，乡镇财务审批签字有四种情况：第一种是书记负责签字；第二种是乡镇长负责签字；第三种是分限额签字，如500元以下乡镇长签字，超过500元书记签字；第四种是分工签字，通常是书记签批预算外资金，乡镇长签批预算内资金。

在决策过程中，乡镇上的事大多是书记与乡（镇）长协商后，在会上向其他干部职工宣布后就可以实施了，并没有形成一套行之有效的科学决策程序，这就造成了决策黑洞，干部没有知情权，也就排除在决策范围之外，使决策成为单向的纵型模式，无法及时反馈决策执行情况及效应，不适应当今社会的多层次、网络化结构。同时，决策权的高度集中，主要领导在决策中定调子、拍板子，使乡镇的民主制度进一步削弱，导致个人主义、专权主义滋生蔓延。因此，决策权的分解、下放就成为目前的重中之重。

三、决策权力的有限性

乡镇层面的政府部门有两类，一类是乡镇政府的内部单位，如党政办公室、站、所、中心等；另一类是上级部门派驻在乡镇的机构，统称垂直单位，如公安派出所、工商管理所、税务所、土地所等。乡镇政府对于内部单位的权力，首先体现在可以决定这些单位的职位安排，如可以直接决定哪个人分配在哪个站所，哪个人担任站所长等；其次体现在可以直接决定这些单位人员的工资福利，如哪些部门是财政全额发工资，哪些部门是差额补助或自收自支等。

乡镇的人事权是在一个封闭的循环里行驶。乡镇间的人员流动，必须由上级组织人事部门决定，乡镇只能提出建议。通常，行政编制人员和事业编制副科级以上人员的调配权力属于县委组织部，副科级以下事业人员和工勤编制人员的调配属于县人事和劳动社会保障局。如乡镇内部的一个工作人员，工作无论多么令(本文权属文秘之音所有，更多文章请登陆www.xiexiebang.com查看)人不满意，乡镇领导人也无权把他辞退或者调出去，能做的只是向上级组织或人事部门提议调动。同样，如果乡镇领导人看好了一个非本乡镇的人，上级部门不同意，他也没有任何办法。相反，如果上级硬派进来他不愿意要的人，乡镇领导人也只能接受。可见，乡镇对于内部单位人员的管理只有有限的权力。在编制内人员任用权力受到体制约束的情况下，不少乡镇领导人就自己做主，在编制之外直接聘用临时工作人员。

同时，乡镇由于整天疲于奔命，行政与事务之比达到1∶2，常常是顾了这头丢了那头。国家又过高的估计了现阶段的农民素质，给乡镇要求过多过滥，乡镇左也不是右也不是，只能小心翼翼，如履薄冰，与国家法规政令打起了“擦边球”。而政府的期望与农村、农民的实际差距很大，工作方法已不能适应新形势发展的需要，再加上农村家庭经济的日渐壮大，乡镇早已失去了制约农民的有效手段。压任务、下指标不灵验，用市场手段来调节，农民的素质却太低，运用法律手段成本却很高。“一事一议”搞成了“新平均主义”，反而什么事都干不成，都无法落实。乡镇权力影响的深度、广度都受到一定程度的限制。

四、决策权力的归零性

每个乡镇都设有一些垂直管理的站所，这些站所都是公共管理职能很强的部门，乡镇工作相当大一部分必须依托这些部门，但对其辖区站所却无权管理。这样，每个乡镇都有七站八所，其中有部分归乡镇管，部分不归乡镇管，而属于垂直管理。对垂直管理的站所来说，其人事管理、经费划拨都归上级管理，与乡镇无关，但工作却与乡镇藕断丝连。

各乡镇由于条块分割成了不完全政府，有责无权，有限权力，无限责任。同时，在市场经济中乡镇职能定位不准，使乡镇有缺位又有越位，不少事管不了也管不好。如冯原，驻镇站所38个，镇上直接管理的仅有七八个，造成工作重心下移(本文权属文秘之音所有，更多文章请登陆www.xiexiebang.com查看)，权力上划，使乡镇工作积极性受制，能动性受限。在有关事项的处理上本来不是乡镇造成的，而一旦出现了问题就给乡镇压担子，动不动“一票否决”、“一把手负责”，使乡镇变成了“无限责任公司”，不堪重负，很多事乡镇想干干不了，本来无权过问，但在考核评比、承担责任中都首当其冲，有苦难言。“条块协作”变成了“以条为主”，不利于乡镇统筹全局工作。一些驻乡镇站所只考虑本部门利益，不能很好地配合乡镇工作，各自为政，而乡镇只有建议权，无法制衡其所作行为，导致乡镇执行乡镇的决策指令，部门执行部门的政策，部门与乡镇工作造成“脱节”甚至“背道而驰”。

调查中有的乡镇书记感叹：“乡镇政府实际上是个假政府。有权力的，能执法的，有好处的事情，全部被上边管了。”目前，乡镇自身权力系统已经基本悬空，这已触及到党在农村的领导力和执政力，重新估价乡镇、重新赋予乡镇以新的实质内容成为当务之急。文 章

来源莲山

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第三篇：乡镇政府职能转换存在的若干问题

乡镇政府职能转换存在的若干问题

2006-10-09

来源:中国会计网

作者:

参与讨论：会计论坛

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2000年以来，安徽省在全国率先全面开展农村税费改革，2005年起，免征农业税。笔者随黄山市委党校课题组于2005年4月22日至6月1日期间，通过对安徽省黄山市屯溪区阳湖镇、歙县徽城镇、黄山区谭家桥镇、休宁县海阳镇、休宁县流口镇、黟县碧阳镇，休宁县海阳镇盐甫村、黄山区新丰乡，休宁县流口镇流口村、六股尖、黟县洪星乡、休宁县齐云山镇若干典型中心城区、农业畈区、林茶特产农业乡镇的实地调研，大体了解了农业税减免后，黄山市乡镇政府职能转换的基本情况。

一、农业税减免后，乡镇干部及政府存在的若干问题

1、乡镇干部对于职能转换的反映各不相同

经济发展相对落后的乡镇干部觉得工作职能减少、难度减小、压力减轻。农业税减免前，乡镇干部面向农民“要钱、要粮”的工作占全年工作量的70%以上，“三提五统”的征收使得乡镇干部常年工作非常辛苦，经常驻居征收村工作。农业税彻底减免后，经济发展相对落后的乡镇干部繁重工作职能的“大头”释卸了，工作职能减少、难度减小、压力减轻，工作只限于继续“忙”于农业税之外的诸如国税地税的征收、征地、常规性计生、护林防火、防汛抗旱、公路拓宽、拨款性小水电改造、社会治安、民事纠纷、公益事业发展、两委换届选举之类的常务职能中，重心没有转换到“农村经济发展、农民致富”的服务型政府职能上来。

经济发展相对较好的乡镇干部反觉工作更繁忙、困难更多、压力更大。农业税减免后，农民发展经济的积极性更高，需要乡镇政府干部服务的要求更高、范围更广。根据农村社会的发展和农民生活的实际需求以及中央乡镇政府职能转换的精神，经济发展相对较好的乡镇确立了“农村经济发展、农民致富”的新的政府服务职能重心。新的职能使得乡镇政府要尽快从自上而下、手段单一的指令性型政府转向全面、超前为农民服务的政府，工作量加大，大多数乡镇除了党政一把手外，干部大都兼岗，政府核定的干部编制普遍不够用。乡镇干部感觉服务职能重心转换后的工作更繁忙、困难更多、压力更大。

2、党群、干群的紧张关系虽有很大改善，但是在局部税费征收方面还没有完全消解，减免“三提五统”费收和合理化国税、地税征收的改革工作还需继续。

减轻农民负担是消解党群、干群紧张关系的关键。但是，农业税减免后，党群、干群紧张关系在局部税费征收方面还没有完全消解。农业税（“头税”）虽已减免，但是，“入不敷出”使基层政府不得不依赖的乡村集体自筹资金“三提五统”费（“二税”）仍在继续征收，而且，“二税”负担重于“头税”。同时，国税、地税的“合理性征收”也给急需“优惠减免”发展的当今农村增添了负担和压力，农村农民总体负担减免幅度不大。有的偏远乡镇完成不了国税、地税的合理征收任务。因此，农业税减免后，政府还要逐步减免“三提五统”费收和合理化国税、地税征收的改革，以大幅度减轻农民负担，使得乡镇政府领导干部完全从“要钱”的指令性压力角色里走出来，彻底改善党群、干群关系，乡镇政府真正成为农民的服务型政府。

3、更深层次的干群暂时脱离情况将会局部产生

农业税减免后，并不意味着干群关系的彻底改变，“要钱、要粮”的硬性规定没有了，干部与农民的硬性接触不再产生，“牵连”也就少了，更深层次的干群暂时脱离将会局部产生。干部脱离将会导致如“非典”之类的突发事件发生时，干部将无法在农民群众中迅速畅通地贯彻政策措施。

4、干部配备要因地制宜、按需配备。乡镇农村专业技术干部制度面临改革，要走市场经营化道路。乡镇干部学习培训、交流的愿望迫切

农业税减免后，干部有1/3的人力被解放出来，但是，由于专业不对口（知识结构不适应）、工作效率低、干部年龄老化等方面的原因，导致干部所发挥的岗位作用不均衡，有兼岗的、有闲置的，政府机构还需彻底有效地改革。而且，对于诸如林业乡镇、农业乡镇、中心城区等具体工作侧重点不同的乡镇、不同的机构，政府人员配备也不能一刀切，要因地制宜，按需配备。农业税减免后，逐步转换职能的乡镇政府工作的主旋律只是单一地在政府行政干部的肩上演奏，而行政干部对于“带领农民致富”以及法律服务等方面为农民服务的专业技术知识欠缺，胜任难度加大，他们要求培训发展经济、法律服务等方面的专业技术才能、及时学习中央及地方党委政府文件精神的愿望尤为强烈。而现有事业站所“七站八所”[农技站、农经站、农机站、林业站、茶叶站、畜牧水产站、水利站、财政所、工商所、公安所、文化站、计生服务所、（粮站、供销社已经推向了市场）等]的专业技术事业干部却游离在主旋律之外，坐在家里拿工资，专业技术特长没有得到积极、主动的发挥。乡镇政府要按照政事分开和公益性职能与经营性职能分开的原则，整合乡镇现有事业站所，依据经济区域和服务范围设置经济技术服务中心和社会发展服务中心，要着力构建服务“三农”的新体系，服务中心的设置要走市场化道路。政府可以通过委托代理、合同承包、向市场购买服务等方式，让社会经营组织为“三农”提供公益服务。使事业干部成为农村产业结构调整、农民致富的专业技术人力源、知识库。

5、政府机构改革使基层乡镇政府的实际职能能力弱化，与农业税减免后的乡镇政府转换为服务型、法制型政府的职能重心转移极不相符

政府机构改革使基层乡镇政府的实际服务职能能力越来越弱，导致职权与责任不统一、财权与事权不相一致的现象。而农业税减免后，服务型政府的职能重心转移要求乡镇政府的服务职能实际能力强化，这不符合乡镇政府职能改革转换的需要。导致乡镇基层“看得到的却管不到”，而乡镇基层之上的国家高层却是“管得到的却看不到”。因此，国家如何不断调整提高基层乡镇服务职能的实际实施能力将是一个重要的政府职能课题。

6、乡镇干部“经济收入偏低”与高要求、大工作量的职能转换工作反差较大，“行政职能严要求”压力较大由于经济欠发达以及国家对干部的严格管理等方面的因素，黄山市乡镇干部经济收入仅仅局限于政府工资发放，收入途径单一，收入款额偏低，与发达地区相比差距很大。有些偏远落后乡镇，由于财政困难，干部待遇诸如“误餐补贴”与“下乡补贴”也不能按时发放到位，有的困难到“行政干部有就发放、没有就不发放，而事业干部就不发放”的不均衡地步。乡镇干部高要求、高难度、大工作量的服务型政府职能重心的转换，与依然没有变化的单

一、低款额的经济收入形成了很大的反差，不利于干部工作积极性的调动和干部队伍的稳定。不仅如此，而且，乡镇干部“行政职能严要求”的压力也很大。由于政府财力、人力、基础设施以及农民素质等方面的因素，诸如计生、抗洪抢险等客观因素是乡镇干部职责中难以预料的，一旦意外或险情发生，乡镇干部将受到国家严格处罚。

7、由降低政府服务成本而引发的对“乡镇合并”、“乡镇一级政府体制的存留”、“政府服务成本与财政收入的逆差”以及“现行的政府、党委的职责分工”诸问题的思考

依据现代交通、通讯和管理手段比较发达的新情况，可进一步扩大乡镇规模，降低管理成本。国家要求加大乡镇撤并力度。黄山市“三区四县”中“四县”（歙县、休宁、祁门、黟县）在2004年12月底进行了乡镇撤并调整，全市乡镇政府由原来的142个精简为106个。课题组所至调研乡镇中的徽城镇（合并南源口乡）、海阳镇（合并秀阳乡）、齐云山镇（合并兰渡乡）、碧阳镇（合并碧山乡、西武乡）也如期完成了与邻乡的合并。乡镇撤并本是精简机构、减少行政成本、扩大发展规模之举，但是，在乡镇撤并适应机构改革需求的同时，老百姓也对乡镇的撤并有一些历史的感受，认为撤并乡镇过于频繁，而且，尤以安徽省的乡镇撤并进行得不彻底，撤了并，并了撤，大量耗费机构撤并所付出的政府行政成本。

由精简机构的乡镇撤并之举，也引发了广大乡镇干部对于乡镇一级政府体制存留问题的思考。根据时下我国是农业大国的实际国情，乡镇一级政府体制的作用还是需求的，它是最贴近农民实际工作的一级政府。至于乡镇一级政府体制的存留与否，关键是机构如何设置的问题。如果按照具体工作需求设置具体岗位，而不是笼统划一地、由中央到地方逐级上下一一对应地设置机构，那么，政府机构设置就可以用岗位来代替机构设置，减少机构设置中间环节，得到精减。并且，乡镇一级政府体制也可逐渐取消，以减少国家行政中间环节、提高国家行政效率、减轻国家行政成本负担。

时下国情和农村实际工作虽然需求乡镇一级政府的存在，但是黄山市的大多数现行乡镇的政府职能服务成本大于财政收入。“入不敷出”使基层政府不得不依赖“三提五统费”（作为乡村集体的自筹资金，以弥补政府经费之不足），加重了农民负担。经济发展好一点的乡镇，县里的财政拨款以及部分税收收入也只够干部发基本工资，而有些偏远乡镇连干部的误餐补贴、下乡补贴都不能够发放到位，影响工作的积极性和干部队伍的稳定。

由“行政成本”的普遍性话题也引发了乡镇对“政府、党委职责分工与否”问题的思考。规模较小的乡镇认为，政府、党委的职责不必分开，二者可以合二为一，一肩挑，能够充分节省人力、财力，有效地减少政府服务行政成本；而规模较大的乡镇则认为，政府、党委的职责设置，不能一味地从节省政府行政成本出发，二者不能一肩挑，应各自分开为宜，相互间能起到制约、监督的作用，能廉洁、自律地为老百姓服务。

二、农业税减免后，农民及农村存在的若干问题

1、失地农民的安置与就业没有获得长效的保障

乡镇发展中牵涉农民切身长久利益的就是因征地、拆迁而造成的“失地农民安置与就业”问题，这是关乎农民本身生存、保障、发展以及农村社会稳定和谐的大问题。乡镇政府不能在农民失地的同时又使其陷入失业的困境，要使农民“失地而不能失业”。黄山市大部分乡镇非常重视对失地农民的利益补偿、住房规划及劳动就业安置。如，阳湖镇政府在工业园征地时非常重视农民利益的补偿。市土地部门订立的征地补偿金是1.5万元/亩，而阳湖镇政府以2万元/亩的补偿金补偿给农民。谭家桥镇在规划发展旅游产业时，以法律手段充分保障失地农民在劳动力密集型产业的就业利益，规定新建的宾馆饭店在劳动力资源的选取上，在若干年内必须以订立合同的形式取用当地农民，切实解决失地农民的就业问题。虽然如此，但是，不少乡镇失地农民的安置与就业没有获得长效的保障。

2、中低档收入农民家庭的“教育致贫”、“医疗致贫”现象

目前，黄山市经济相对落后乡镇的中低档收入农民家庭的“教育致贫”、“医疗致贫”现象较为普遍。

①“教育致贫”

黄山市是文化资源大市，自古以来形成了重视教育的传统，徽州文化底蕴深厚，乡镇农民非常看重子女能够接受更高层次的教育，期盼着“教育能致富，知识能改变命运”。但是，黄山市农村子女高等教育费用超出了农民收入承受能力，导致“教育致贫”现象发生。据统计，2004年，我国高校生人均学费为5000元左右、住宿费1000-1200元，再加上吃饭、穿衣等，平均每个大学生每年的费用在1万元左右，4年大学需要4万元左右。而黄山市2004年农民人均纯收入为2823元，低于全国平均水平，供养一个大学生，需要一个农民14.16年的纯收入，承受压力重于全国平均水平。在黄山市经济相对落后的乡镇，一个农村大学生入学就能够致使一个中等收入的农村家庭陷入贫苦，导致“教育消费型贫困”。休宁流口镇农民因教育致贫的就近三十户，占全镇的5%.而且，现在大学毕业生就业难度日益加大，再加上城市生活成本日益趋高，致使接受完高等教育的农民子女对家庭的回报也几乎为零，不能使因“教育致贫”的家庭脱贫。

②“医疗致贫”

黄山市经济相对落后乡镇的中低层收入农民家庭“因病致贫、因病返贫”的现象存在一定的比例。

目前我国农村的医疗保险，大体上有合作医疗、医疗保险、统筹解决住院费及预防保健合同等多种形式。在这些新型合作医疗形式实践的初期，农民的参与率并不高。国家出台的“农村医疗保险”制度（农民医疗保险由三部分资金构成：农民自己每人每年拿10元；县里拿1/3资金补贴；国家拿1/3资金补贴）非常优惠，但是，绝大部分农民由于担忧“医疗保险资金是否能够得到妥善管理”、“国家、地方的资金补贴是否能够真正到位”、“保费批办的手续缓慢”等方面的问题因素影响了参与的积极性。农民“因病致贫、因病返贫”的现象存在一定比例。如，徽城镇的“农民医疗保险”制度2004年开始进入第一年运作，参保的农民只有30%.参与率转机是在参保的农民受益后（生大病的农民能够获得一万元的保费）的第二年（2005年），参保人数攀升至90%以上，医疗保险资金运作状况良好，能自给自足。黄山市乡镇要提高对推行新型合作医疗和农民医疗救助的认识，积极有效地落实政府补助资金，积极宣传和引导农民参与，并且稳妥地推广普及。

3、农村社会保障制度的健全性和长效性不足

黄山市的农村新型合作医疗制度、被征地农民的长效保障机制、遵循计划生育政策农民的奖励扶助养老保障制度、弱势群体救助制度和优抚政策以及有条件地区的农民最低生活保障制度等，都还处在探索阶段，健全性和长效性不足。

4、对农村诸如山场之类特殊资源的管理无法实行长效机制

黄山市大部分辖域是林茶农业特产区，由于国家实行森林资源保护政策以及便于集体管理等方面的需求，诸如山场之类的公益资源依然集体所有，还未分配到户。虽然，山场资源是公益资源，有未分配的好处，但是，资源的集体所有致使了农民个体利益受损（国家只发给农民公益林每亩每年5元的补贴款，实际到位的只有3.5元），少数农民素质不高，“觊觎”集体资源，他们不遵守国家管理法令制度，违法偷盗破坏国家财产，政府教育不见效，不得已依法采取的“逮人、抓人”手段亦不能长久实行，不利于乡镇政府实行长效管理机制，而且致使政府和农民之间、农民相互之间产生了不和谐因素。

5、农村基础设施建设薄弱，公益事业亟待发展，农民抵御自然灾害能力较弱

黄山市乡镇农村道路、电信、防洪抗旱等方面的基础设施建设薄弱，公益事业亟待发展。这不仅仅影响农村社会的经济发展，而且影响农民的抗自然灾害能力。黄山市农民每年必面临洪水和干旱的自然灾害侵扰，由于防洪抗旱基础设施建设薄弱，导致农民主动抵御自然灾害能力较弱，常常处于被动侵袭状态。20005年2月18日，国家扶贫办指出，要提高贫困地区农民的抗自然灾害能力。黄山市乡镇农村基础设施亟待改善，因此，乡镇政府加大防洪抗旱等方面的资金投入，加强防洪抗旱等方面的基础设施建设，成了增强农民抵御自然灾害能力的关键。

6、农村社会和谐发展的相对性容易导致不可持续性发展

农村社会的和谐处于相对状态中，经济发展和谐了，生态又被破坏了，新的不和谐又产生了。我们在大力倡导发展农村经济的同时，要注意农村生态环境的保护，要坚持可持续发展的思想，以保持农村社会和谐的持续发展。

7、计划生育工作的新问题

①农村流动人口增加计生工作管理难度，计生成本提高。乡镇政府要求增加计生工作人员配备、加大计生资金投入。

农村“务工经济”的发展使得农村人口流动性很大，育龄人口大都在外务工，这大大增加了农村人口计生管理的难度，计生工作干部与计生成本都呈不足态势。

②“第二胎现象”回升。

有些农民致富后，“有钱了”，增强了被处罚的承受经济能力，计划生育的社会责任感减退，要求增生第二胎的欲望增强。

③人性化管理对计生工作提出了难度更大的新要求。

由于我国计划生育国策的长期不懈实行，政府每年在计生工作中投入了20%的精力，使得黄山市计生工作成效显著，农民一般都已经接受了计划生育的基本观念。但是，在现今的乡镇，计划生育工作又面临着难度更大的新要求：计生工作人性化。过去，由于特殊国情以及特定历史时期的需要，计生工作的硬性指标管理使得农民在二胎生完后就被“结扎”了。而新形势下，计生干部要从人性化角度尊重农民的人生权利，计生工作面临着难度更大的新要求。

④计生工作的深层次宣传困难。

在流动人口突出的当今农村，做好“人口、社会、环境三者可持续发展”的重要意义宣传工作，促使农民自觉落实计生政策尤为重要。因此，计生干部停留在传统的宣传方式、方法上工作已经不够了，要从国家法律等方面角度来进行宣传工作。

8、农民总体素质偏低

由于黄山市经济欠发达这一主要原因，农民总体素质偏低。他们对于农村的发展道路以及现行政策的认识理解不够，姿态较低。在经济致富发展中，出现无端地阻止发展、农民之间发生发展利益不均衡争端、眼前局部利益抵触长远高规格整体利益发展等一系列不利于经济发展的低姿态行为。致使政府和农民之间、农民相互之间的不和谐现象产生。

9、乡镇文化生活贫乏“老问题”延续，精神文化建设呈弱化趋势

乡镇政府服务职能，就全面而言，是要满足人们的物质生产和精神文化两方面的需求。农业税减免后，黄山市乡镇精神文化建设呈弱化趋势。受财力、人力等方面因素的影响，农村精神文化建设的很多问题都在这个过渡时期暴发出来：现在大部分乡镇的文化站都关闭了，农民的文化生活，除了享受短暂的“文化送下乡”之外，长期局限在电视屏幕上；甚至，有些偏僻乡镇的有线电视接收站也维持不下去了；广播站作用也只限于发通知……这些问题导致目前黄山市大部分乡镇的农民生活还只局限在“衣、食、住”上，文化生活单调贫乏，尤其是在偏僻乡镇，工薪阶层尚且是晚上无事可做，更不必说农民的单调生活了。单调的生活使得觉悟不高的农民群众在生产之余就沉溺于赌博之中，“六合彩”等非法具有赌博性质的彩票便在少数乡镇蔓延开来，乡镇农村精神文化生活亟待充实。

10、农村社会民主进程需要进一步推进

农业税减免后，政府服务职能转换到“发展经济为第一要务”的重心上来，这就要求干部要整顿工作作风，公平、公正地实行民主原则，真正有效地推动农村社会和谐局面的进程。

在干部工作作风转变的同时，还要健全民主制度建设。现在，有的偏远乡镇只有人大制度，而没有民主政协制度。毛新红

第四篇：转变乡镇政府职能

乡镇职能转变问题

随着农村改革，特别是税费改革的不断深入，农业与农村工作形势发生了巨大变化，面对新形势、新要求，目前乡镇突出表现为四个不适应：

1、机构设置与市场经济要求不相适应，现行乡镇机构设置和职能配置，与务实、高效、法制的社会主义市场经济要求不适应。机构臃肿, 不仅造成人浮于事，效能低下，而且严重影响和制约了农村经济的发展。

2、乡镇工作方式与农村发展需要不相适应。特别是新形势下，广大农民群众最盼的是脱贫致富，最厌烦的是行政命令，最欢迎的是示范服务，迫切要求乡镇政府和基层干部摒弃目的工作模式，把引导示范、服务农民为工作重点来抓。

3、乡镇干部素质与农村工作需不相适应。做好新时期的农村工作，关键在建设一支懂政策、懂经济、懂服务的高效、务实、充满活力的干部队伍。

4、财政实际缺口大，基层运转难，实施农村税改后，尽管各级财政给予了大量的转移支付，但实际缺口仍然较大，乡镇一级尤为突出。

如何解决这些问题，实际就是如何解决当前乡镇职能转变和乡镇机构改革中的突出问题，真正将乡镇的主要职能从管理型向服务型转变，把主要精力放在指导农民增收、财政增长和维护农村社会稳定，创造良好的发展环境上来。

第五篇：如何转变乡镇政府职能（推荐）

关于乡镇职能转变问题

随着农村改革，特别是税费改革的不断深入，农业与农村工作形势发生了巨大变化，面对新形势、新要求，目前乡镇突出表现为四个不适应：

1、机构设置与市场经济要求不相适应，现行乡镇机构设置和职能配置，与务实、高效、法制的社会主义市场经济要求不适应。机构臃肿, 不仅造成人浮于事，效能低下，而且严重影响和制约了农村经济的发展。

2、乡镇工作方式与农村发展需要不相适应。特别是新形势下，广大农民群众最盼的是脱贫致富，最厌烦的是行政命令，最欢迎的是示范服务，迫切要求乡镇政府和基层干部摒弃目的工作模式，把引导示范、服务农民为工作重点来抓。

3、乡镇干部素质与农村工作需不相适应。做好新时期的农村工作，关键在建设一支懂政策、懂经济、懂服务的高效、务实、充满活力的干部队伍。

4、财政实际缺口大，基层运转难，实施农村税改后，尽管各级财政给予了大量的转移支付，但实际缺口仍然较大，乡镇一级尤为突出。

如何解决这些问题，实际就是如何解决当前乡镇职能转变和乡镇机构改革中的突出问题，真正将乡镇的主要职能从管理型向服务型转变，把主要精力放在指导农民增收、财政增长和维护农村社会稳定，创造良好的发展环境上来。

第一：界定职能，规范政府行为.要切实转变政府职能，首先要对乡镇职能进行科学划分和合理界定，也就是要明确乡镇政府“该干什么”和“不该干什么”要适应市场经济发展和加强“三农”工作的要求，重点发挥好乡镇的社会管理和公共服务职能，尤其要把工作重心转到为市场主体服务和创造良好的发展上来。

第二，转变观念，打造服务政府。乡镇工作思路要由管理型向服务型转变，把工作重心真正转移到为村级组织和农民群众的服务上来，为各类市场主体服务。要创新工作方法：①由过去主要运用行政手段转到为更多地运用经济、法律、民主和教育的手段，有针对性地采用政策宣传、说服教育、示范引导、服务扶持等方式推进农村工作。②更好地培育产业大户，成立行业协会，专业合作组织和专业协会。建立“公司+基地+农户”等方式，逐步让龙头企业、产业大户、协会组织来担当经济活动的主角。

第三，紧贴发展，促进财政增收。我县大多数乡镇财政较为困难，财政增收压力较大，要扭转这种局面，必须大力调整财政结构，转变过去依托农业人口、耕地和山林支撑乡镇财政增长的局面，把财源建设的重点由农业转向工商业。

第四，维护稳定，构建和谐社会。维护社会稳定，必须努力提高乡镇干部把握复杂局面，处理复杂问题的能力。

第五，加强学习，提高服务水平，把握农村工作的特点，以胜任本职工作为目标，以增加农民收入为重点，大力加强乡镇干部技能型培训，除乡镇干部自学以外，当前要紧紧围绕农村政策，实用技术，市场经济知识和法律知识，同时要大量组织乡镇干部到发达地区考察学习，提高乡镇干部指导农民致富的本领，