关于事业单位分类标准有关问题的调查与思考

第一篇：关于事业单位分类标准有关问题的调查与思考

关于事业单位分类标准有关问题的调查与思考

（肖兵华 新邵县机构编制委员会办公室）

为全面贯彻落实党的十七大和十七届二中、三中、四中、五中全会精神，推动公益事业更好更快发展，不断满足人民群众日益增长的公益服务需求，２０１１年３月２３日,中共中央 国务院出台了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，这一《意见》的出台标志着我国分类推进事业单位改革进入了具体实施阶段。而事业单位分类标准是进一步深化事业单位分类改革的关键环节，在改革即将全面推开之际，7至8月，我办成立了调研组，通过采取走访、座谈和书面问卷相结合的办法，就县事业单位分类标准的有关问题进行了专题调查及分析。调研中发现，现行分类标准具有一定的局限性、分类依据不够明确、类别界定不够清晰等问题，影响着事业单位分类改革的全面展开与深入推进。

一、现行分类标准概览

（一）按行业分类。以目前事业单位登记管理分类，事业单位的行业分类主要包括19个大类，即教育事业单位、科研事业单位、文化艺术事业单位、卫生事业单位、体育事业单位、农业林业渔业和水利事业单位、社会福利事业单位、城市公用事业单位、交通事业单位、信息咨询事业单位、中介服务事业单位、勘察(探)事业单位、气象事业单位、地震测防事业单位、海洋事业单位、环境保护事业单位、检验检测事业单位、知识产权事业单位和机关后勤服务事业单位。其中教育事业单位人员编制占事业单位编制总数的45%，医疗卫生单位约占13.4%，农林水事业单位约占11.2%，科研设计事业单位约占4.5%，城市公用事业单位约占4.4%，新闻出版、文化

1艺术单位约占4.1%。

（二）按隶属关系分类。就纵向的隶属关系来看，可分为中央所属、省(区、市)所属、地(市)所属、县所属、乡(镇)所属事业单位等五类，就横向的行政系统来看，事业单位主要分为党委、政府、人大、政协、检察院、法院、民主党派、社会团体、经济实体和其他系统所属事业单位等10类。

（三）按行政级别分类。目前，根据行政级别的不同，事业单位主要包括正副部级、正副厅(局级)、正副处级、正副科级、正副股级事业单位等10类。

（四）按经费来源分类。事业单位被划分为全额拨款、差额拨款和自收自支等三类。

（五）按照社会功能分类。中共中央 国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。并根据职责任务、服务对象和资源配臵方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配臵资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配臵资源的，划入公益二类。具体由各地结合实际研究确定。

二、现行分类标准存在的问题

(一)现行分类标准具有局限性。就现行的事业单位分类标准来看，按行业、隶属关系以及行政级别分类属于事业单位传统管理体制的产物。其中，按行业分类不能说明为什么行业中的有些机构属于、有些不属于事业

2单位，也不能说明同是事业单位为什么有的承担行政执法职能职能，有的则承担发展社会公益事业或开发经营职能。此外，在行业分类的具体操作中经常会出现“其他”类，从而为所有不能或不好归类的事业单位保留了一块模糊地带。按隶属关系分类，一些行政事业单位业务上实行“条条管理”，而财务上又实行“块块管理”，这种业务管理与财务管理的脱节常常造成事业单位管理上的条块分割，以及各部门各自为政、机构职能简单重复设臵和国有资源大量闲臵浪费的现象。事业单位按经费来源分类依据主要是单位的经费自给率，在这种分类模式下，那些因管理不善、经营无方而导致效率低下仍有可能需国家财政全额拨款，从而极大地降低了国家事业经费的使用效率。而且这种分类对于率先实现经费自我补偿的事业单位没有起到鼓励、扶持作用，从而极大地挫伤了事业单位自主经营和自求发展的积极性。按功能分类虽然具有一定的科学合理性和可操作性，但仍不能很好的解决为什么某个单位属于此类而非彼类的分类标准问题，对于事业单位为什么处于或继续保持某种组织形式和运行机制，不能提供有效的解释和客观的依据，从而使分类改革极有可能陷于政府主管部门和下属单位讨价还价的持续博弈当中。

(二)分类依据不够明确。事业单位数量众多且十分复杂，所承担的功能也有差别。然而如何分类，分类的依据是否科学、符合实际，则是分类的关键。而上级文件对事业单位的分类依据没有给予明确规定，因操作中缺乏有效依据，这样对事业单位进行分类带来很大的困难。如按功能分类，现实中较多的存在着某一事业单位担负着若干职能的情况，单位成立时原定主要职能与目前实际履行主要职能不相统一，这样是按其原规定的主要

3职能来分，还是按实际履行的主要职能来分，抑或多种功能并存难以界定其主要功能，令地方政府编制部门感到“头疼”。分类依据作为事业单位改革整体推进的前提条件，在实践中不解决这个问题，是难以解决事业单位管理体制分类改革的问题的，因此，事业单位分类依据或标准亟待突破。

(三)类别界定不够清晰。事业单位分类是规范事业单位管理、深化事业单位改革的基础工作，分类决定着对某一事业单位性质和功能的界定，决定着改革后事业单位的管理体制。因此，事业单位改革的第一步就是要做好分类工作。但是，由于分类实质上决定着相关事业单位及其主管部门的价值和利益分配，特别是涉及到财政拨款问题，这使改革从第一步起就面临着许多深层次的矛盾和问题。要对事业单位进行比较细致而严格的类别界定，而且在界定时要充分考虑到照顾现实和可操作性，但是，在具体实施中，因事业单位履行的职能和行政机关还存在政事不分、职责不清，部门之间职能交叉的现象和分类依据不够明确等原因，很难准确界定事业单位类别。究竟应当把某个事业单位归于哪一类，其中自然少不了来自事业单位及其主管部门的激烈争论和讨价还价。

三、对策措施

在分类推进事业单位改革即将全面铺开之际，上述诸多问题不能得到有效解决，势必影响改革的进一步推进。要解决以上问题，笔者认为，需要采取以下几项措施：

(一)进一步完善按功能分类。事业单位分类必须打破传统隶属关系上的“条块分割”，“行政定级别”的怪圈，在坚持“政事分开、企事分开和社事分开”的前提下构建新型政事关系。当前对事业单位分类存在财政拨

4款方式、行政级别、行业等多种划分方法，但就事业单位本质属性而言，我认为功能才是更为本质的，因为事业单位之所以为事业单位，起决定作用的是它提供公共产品、公共服务的功能，而财政拨款方式由其功能决定的。同样，事业单位所处级别、所在行业均属一般属性范围。因此，对事业单位按功能分类，是事业单位分类的本位回归，具有一定的科学合理性和客观可操作性，符合事业单位分类改革的实践和理论发展趋势。因此，在事业单位分类上要坚持立足现状、着眼规范，政事分开、事企分开，先易后难、力求准确，以功能划分类别的指导思想，按照便于改革、易于管理的原则，通过事业单位的职能和提供服务的性质来分析该事业单位作为公共组织的性质，是属于行政执行类、社会公益类还是生产经营类，对于以上几种类别的特征并存，主要功能难以界定的事业单位划为其他类，以解决事业单位类别很难界定的问题。

(二)集多方力量，参与分类。对事业单位进行分类，一个单位该属于哪一类，事业单位自己说了不算，政府也不应该说了就算，更不是什么“地下工作”，非要保密。但因分类决定着事业单位及其主管部门的价值和利益分配，所以分类过程也体现了事业单位及其主管部门、政府职能部门不同主体间的博弈过程。为尽量保证分类的科学、合理、公平、公正、公开，在分类改革一开始就通过召开座谈会、走访调查征求意见建议、聘请专家学者参与分类工作等方式引入第三方介入，以充分发挥站在直接利益主体之外、立场相对独立的第三方的作用，可避免或减少单位、部门冲突和利益之争。

(三)深入调研，把握尺度。分类不是做表面文章，将精力牵扯于分几类好、叫什么类别名称好、或求异创新等问题上。事业单位分类要坚持政

5事分开，事企分开的原则，坚持与事业单位的整合相结合的原则。对每一类事业单位不但要从宏观上进行科学布局，研究所占的比重是否合理，还要从微观层面进行整合，即对现有事业单位的撤销、重组或合并。但分类改革是一项复杂而艰苦的工作，因为涉及事业单位冗员的裁减、职能的界定、资金的重新分配等，会触及相关部门和人员的既得利益，处理不当甚至会引发一定范围的社会震荡。因此，这项工作要做细做好，不可过于简单，即对事业单位做大体分类。由于许多事业单位自身的复杂性特点，我们不能简单将其归为某一类中去。更不可盲目，应通过广泛深入的调研，对事业单位的职能做具体分析，确定事业单位分类的原则、依据和实施步骤，然后对事业单位进行科学、合理的分类。

(四)审慎操作，确保科学合理。若对分类的标准认识不清、原则把握不合理，操作中不够科学合理，或者只做粗线条大致分类，会使某些事业单位被“错划”而“站错了队”，从而会导致毁掉或丢失公共事业，影响社会稳定。为保证事业单位分类的科学、公正、合理性。在分类操作上要审慎操作、阳光操作。要按照广泛征求主管部门、事业单位拟分类意见，编制部门初审，对主管部门、事业单位的模拟分类与编制部门模拟分类有分歧的单位进行认真分析，并召开座谈会做出相应调整的程序扎实有序开展，通过这种政策的“上下来去”对事业单位的分类做出最后的界定，使之切实做到方案的合理化，竭力提升人们的满意度，减少改革的阻力。

投稿者：肖兵华，男，37岁，现任新邵县机构编制委员会办公室秘书，联系电话：***

第二篇：分类推进事业单位改革的问题与思考

分类推进事业单位改革的问题与思考

事业单位作为向全社会提供基本公共服务的载体和平台，在促进经济社会发展等方面起到了重要作用，但事业单位发展中的问题不但影响行政效能和公共服务效率，也严重地制约了行政管理体制改革。目前事业单位分类改革已全面展开，但分类推进事业单位改革还面临不少问题。

一、主要问题

当

前,在传统计划经济体制下形成的事业单位不同程度地存在着一些与市场经济不能并轨的问题，制约了经济和社会的协调发展，以及人民群众对提供公共服务、公共产品的需要，同时也制约了政府职能的转变。具体表现为：

（一）管理体制不顺，监管制约不力。一方面由于事业单位部门所有、条块分割的管理结构，导致在机构设置、编制配备出现不尽合理的地方。有些事业单位因不适应经济和社会发展需要，职责任务、工作量都出现了不同程度的变化，职能萎缩，编制闲置，一定程度上存在机构庞杂、人员臃肿、人浮于事等现象。另一方面职能加强、任务增加部门的用编需求得不到调剂，特别是有利于推动经济发展保障和改善民生、维持社会和谐稳定等重点领域编制资源得不到动态调整，使得编制资源不能全面发挥其应有作用，阻碍了社会事业的发展。这些问题根源在于编制管理法津法规体系不尽完善。虽然近年来出台了一系列机构编制管理方面的条例和法规，但具体到事业单位机构设置、人员编制配备方面还是缺乏严格的控制措施。有些事业单位人员编制核定无操作标准和依据，只是根据当前的工作情况所谓的“量体裁衣”，致使主管部门要求设立事业单位编制核定时上下联系、左右攀比；有些事业单位设立以达标为要挟，以审批资金为“诱饵”，造成机构设置重复、职能交叉。不但增加财政负担，而且容易出现推委、扯皮现象。

（二）缺乏法人资格，阻碍自身发展。部分事业单位不具备独立的事业单位法人的资格，其任务由行政主管部门下达，办公地点不明确，人员混用，财务不分，行政机关人员兼任事业单位法人。这样的事业单位不能实现自主经营、自负盈亏，只能靠财政“吃饭”、政府“喂奶”、主管部门“输血”生存。致使事业单位服务功能弱化、萎缩，不同程度地阻碍了事业单位根据自己的特点，按照社会需要和市场经济规律寻求自身发展的步伐。

（三）政事、事企不分，工作效率不高。一是有些事业单位享受着事业单位的待遇，却从事着与政府部门一致的行政管理事务，甚至还拥有比一般政府部门更大的行政权力。一些并非法定承担政府职能的事业单位，执行着由主管部门直接或间接转移过来的行政职能。二是有的事业单位本身拥有执法权力，全部或者大部分受国家财政资金的供养，却仍然从事经营活动，既是运动员又是裁判员。三有些事业单位占用着国家资源，享受着财政扶持，却未充分有效地提供相应服务,积极公正地履行应尽职责。

（四）事业单位撤并难度大。按照事业单位分类改革要求，对未按规定设立或原承担特定任务已完成的予以撤销；对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的予以整合。部分事业单位将面临着撤并，人员编制核销、核减和安置。对应该撤销或整合的事业单位，很少有主管部门或事业单位自己主动提出进行撤销整合，而是以上级部门批资金、上项目等为理由，要求保持现有事业单位，或者一味强调本部门本单位的困难，反对撤销整合所属事业单位，加大了事业单位分类改革工作难度。

（五）改革配套政策迟迟不能启动。事业单位分类改革是一项复杂的系统工程，关系经济发展和社会稳定的大局，涉及事业单位广大职工的切身利益，如果在改革过程中没有养老保险、人员分流安置等完善的配套政策支持，广大职工的切身利益得不到社会保障，必然会影响社会稳定大局，致使改革难以达到预期的目标。目前人事制度、收入分配、社会保障、财政管理、转企改制等配套政策迟迟未能出台，成为制约改革顺利推进的瓶颈。

二、思考与建议

（一）调整规范机构设置，搞好清理整合。根据县级事业单位不同的类型、性质、运行机制以及发展趋势，按照事业单位清理规范的要求，进一步搞好清理整合。一是坚决撤销。随着经济和社会的发展，原有的一部分事业单位，有的职能萎缩甚至消失，已经无所作为；有的运转艰难，既无社会效益，也无经济效益；有的依靠财政拨款养人，终日无所事事；有的名存实亡，长期无人员、无资产、不运作。对这此事业单位予以撤销，其人员按政策进行妥善分流和安置。二是合理合并。有些事业单位规模过小，有的职能相近或交叉。对这类单位应在统筹规划的基础上予以合并。三是调整布局。对条块分割、重复设置的事业单位，应统筹兼顾，科学调整布局，裁长补短，优势互补，优化人力、财力、资产等资源配置。通过清理整合，逐步界定和规范事业单位的职责任务、机构名称、人员编制和经费形式。

（二）全力推进事业单位分类改革。根据国家和省市对事业单位的有关分类标准，本着先易后难、分期分批、逐步推进的原则，对清理规范后的所属事业单位进行科学分类。行政类事业单位，依法调整界定职能任务，整合精简机构编制，严格规范管理。公益类事业单位，优化布局结构，完善运行机制，逐步实现举办单位主体的多元化。此类事业单位的管理办法，主要是政策引导、依法监督、搞好服务，重点管好其领导班子或法定代表人，监管其国有资产的保值增值。经营类事业单位，按照事企分开的原则，借鉴国有企业改制的政策办法，搞好产权制度改革，实施改企转制，使其成为市场竞争主体和独立核算、自主经营、自负盈亏的经济实体，进一步增强自我发展的活力。

（三）赋予事业单位独立的法人地位。国务院《事业单位登记管理暂行条例》规定，未取得《事业单位法人证书》的，不得以事业单位名义开展活动。近年来，事业单位法人登记工作虽然得以全面推进，但其他配套政策法规滞后，事业单位仍处于主管部门的附属地位，与市场接轨的“准入证”作用也没能充分发挥，制约了事业单位的市场化进程。许多事业单位习惯于按主管部门的行政命令办事，对社会和市场的需求主动参与的少，不愿意面向社会寻求生存空间，造成事业单位社会化服务功能的缺位。因此必须建立健全事业单位法人治理结构，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构。

（四）彻底解决合力不强的问题。在事业单位改革中，政府职能部门、政府主管部门和事业单位这三者虽然都主张进行事业单位改革，但改革的目标和方向并不一致。一般来说机构编制、人社、财政等政府职能部门主要是加强规范化管理，尽量控制或减少财政供养人员。而事业单位主管部门则往往是站在事业发展，同时也站在维护本位利益的立场上尽量保留和发展一些事业单位，在改革中常常充当事业单位的代言人和事业单位改革的协调者等角色。事业单位自身则希望通过改革在既得利益不变的情况下，尽可能多地增加财政供给，同时又能获得自主权。这三者难以形成合力。所以只有在充分调研和广泛征求意见的基础上，党委政府以壮士断腕的决心果断决策，才能在事业单位改革形成合力。

（五）坚持以人为本的核心。改革必须注意维护社会的稳定和促进社会的和谐，不能给社会带来新的不稳定和不和谐因素，尤其不能象以往改革那样把“富余人员”推向社会。因此，需解决四个问题：一是根据国家社会保障制度建设的总体要求，积极推进事业单位的社会保障制度改革，全面建立事业单位养老保险制度；二是要解决好改革前后新老退休人员待遇的平稳过渡问题；三是进一步完善工作人员在机关、事业单位和企业之间流动时社会保险关系的转移和衔接办法，切实解决人员身份转换以及医疗保险金、住房公积金等保障问题；四是要解决好人员分流安置问题，认真研究以单位、行业为基础的，多层次、多种形式的人员安置政策，对达到一定年龄或工作年限的职工，研究较为宽松的提前退休政策。

（六）推动事业单位配套改革。一是逐步取消事业单位行政级别，实现事业单位职级制，推行职员制；二是探索实行公共财政“购买服务”新模式，可由社会提供的公共服务，通过公开招标、向有资质的社会组织“购买服务”；三是改变财政供给方式，告别单纯“以人定费”的形式，从“养人”转变为“养事”；四是鼓励与支持社会力量办公益事业，对社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面与事业单位公平对待。

（七）管好盘活机构编制资源，在严格控制机构编制的前提下，按照“控制总量、盘活存量、优化结构、增减平衡”的要求，采取切实措施，核减职能减少、工作任务不饱和单位的人员编制。尽量把有限的编制资源向重大民生保障方面倾斜，向基层和一线倾斜，向关乎全局工作方面倾斜

第三篇：事业单位分类改革思考

关于事业单位分类改革的几点思考

时间：2010-12-02

苏州市金阊区编办 颜炜

事业单位是指国家为了实现公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、社会福利、统计调查、信息与咨询等活动的社会服务组织。长期以来，事业单位一直纳入国家管理范围，由政府主办、主管；经费依靠财政拨款；人员列入国家编制。事业单位的一切活动都听命于政府，是中国特有的社会组织形式。在传统的计划经济体制下，事业单位机构膨胀，人浮于事，已经难以适应中国市场经济的需要，严重制约了经济和社会的协调发展。同时，大量事业单位行使部分政府职能，造成政府职能范围的混乱，行政效率降低。另一方面，由于事业单位是国家财政拨款，收入稳定，是继公务员之后又一个让社会精英纷纷向往的职业。而这种大量流入的结果使得许多事业单位超编严重，机构膨胀，人浮于事，造成事业单位人员结构不合理，人才短缺与积压并存，需要的高科技人才进不来，不需的人员出不去。同时，由于人员增长过速，人头费、各种补贴大幅度增加，使财政不堪负重。在以建立和完善社会主义市场经济体制为目标的今天，很多弊端、矛盾已经越来越突出，越来越尖锐，影响和限制了事业的发展。

因此，继国企改革、政府机构改革之后，事业单位的改革紧随其后，成为政府机构改革的又一项重要任务。现结合我区事业单位实际情况，就事业单位分类改革谈几点看法。

一、事业单位改革的简要回顾

我区目前有87家事业单位，共有编制1933名，实有在职人员1467名。主要涉及文化教育、公共卫生、环境保护、安全生产等领域。全区事业单位改革从2002年开始历经四个阶段。

第一阶段，以转变管理模式为目标，尝试事业单位转企改制。2002年，苏州市政府批转了关于市属生产经营型事业单位转企改制工作实施意见，正式拉开事业单位转企改制的序幕。截止2004年底金阊区共38家自收自支的事业单位转为企业，完成产权制度改革。涉及在职人员1299人，退休人员793人。按政策买断工龄转换身份的742人，符合政策办理提前退休的557人。原事业退休人员769人，全部进入社保，由社保统一按事业退休待遇发放退休金，列入企业人员管理。这次改革，使用“新人新办法，老人老办法”的管理模式，已经退休和提前退休人员，按照退休前身份，享受事业单位退休待遇。置换身份的人员，随企业纳入社会管理，签订劳动合同，缴纳养老金。转企改制的主要对象为建设房管系统的事业单位，区属医院、街道卫生服务站、街道法律服务所。这次改革的结果，使一批生产经营型事业单位彻底转变了管理模式，建立了现代企业制度，走入市场。政府也减轻财政负担，把有效的财力用于社会公共服务产品的购买。但同时，我们也看到在改制后相当长的一段时间，一批老同志，特别是提前退休人员，为自身待遇的诉求而不断上访。2009年各级财政对这部分人员增加了生活补贴、住房补贴。

第二阶段：以聘用合同为形式的全员聘用制。2003年，以事业单位全员聘用制开启了事业单位人事制度的改革。事业单位推行人员聘用制度，从形式上改变计划经济时代事业单位人事管理模式。人事管理由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变；由身份管理向岗位管理转变。全区75家事业单位1631人全部签订了聘用合同。全员聘用制的目的，是要打破事业单位能上不能下，能进不能出的格局。但要实现这一目标，还是相当困难的。有的单位聘用合同只是徒有虚名或者就是一份无固定期限的合同。

第三阶段：以岗位薪级工资为特点的绩效工资制度。2006年，事业单位实行收入分配制度改革。根据事业单位的特点，建立起宏观上注重公平，微观上体现激励，关系合理、秩序规范的收入分配制度。核心是建立岗位绩效工资制度，实行一岗一薪，岗变薪变，收入与岗位职责、工作表现和工作业绩挂钩。为适应聘用制的要求，建立符合事业单位自身特点的工资正常调整机制，实行一年一调整，在运行机制上与行政机关彻底脱钩。同时，完善高层次人才的分配激励机制，实现一流人才、一流业绩、一流报酬，充分调动高层次人才的积极性、主动性、创造性。这次改革，使行政机关和事业单位从根本上分开，执行了两个不同的工资序列。

第四阶段：以岗位设置为核心的岗位管理制度。2010年，事业单位实行岗位设置管理制度。按照人事部《事业单位岗位设置管理试行办法》，根据本单位职能、任务、目标设置岗位。坚持按需设岗、按岗聘用、按岗取酬、竞争上岗，转换事业单位用人机制，真正实现由身份管理向岗位管理的转变。全区83家事业单位，共设置岗位1852个，其中管理岗位388个，专业技术岗位1313个，工勤岗位151个。

回顾事业单位改革，从全员聘用、收入分配制度改革、岗位管理，往往局限于局部的研究、讨论和推进，但是对事业单位向何处去、事业单位的基本定位、公益性、非营利性质等则缺乏深入的探讨。加快推进事业单位分类改革，是党的十七大作出的重大决策。如何积极地推进事业单位分类改革工作，建立既适应社会主义市场经济体制需要，又符合事业单位发展特点，政事分开、事企分开、高效服务、管理科学的现代事业单位管理体制，促进经济社会全面、协调、可持续发展，是我们面临的重要课题。

二、实现事业单位分类改革的形式和方法

根据中编办事业单位改革思路，事业单位改革的目标是：建立公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的现代事业单位管理体制和运行机制，构建基础优先、服务公平、区域均衡、门类齐全的公益服务体系。主要政策和措施是：根据现有事业单位的社会功能，将其划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。其中，对完全行使行政职能的事业单位，将根据具体情况，转为行政机构或进行其他调整；对承担部分行政职能的事业单位，将其行政职能和公益服务职能与其他单位分拆整合，今后不再批准设立承担行政职能的事业单位。对现有从事生产经营活动的事业单位，下一步的改革方向是逐步转为企业，进行企业注册，并注销事业单位，核销事业编制，今后不再批准设立从事生产经营活动的事业单位。至于从事公益服务的事业单位，则再划分为三个类别：不能或不宜由市场配置资源的，所需经费由同级财政予以保障，不得开展经营活动，不得收取服务费用（我们暂且设为公益1类）；可部分实现由市场配置资源的，所需经费由财政按照不同方式给予不同程度的投入，鼓励社会力量投入(我们暂且设为公益2类)；可实现由市场配置资源的，实行经费自理，财政通过政府购买服务方式给予相应的经费补助，具备条件的应逐步转为企业，今后这类单位主要由社会力量举办（我们暂且设为公益3类）。该模式还提出要逐步建立以理事会等形式为主要架构的法人治理结构，健全事业单位的激励与约束机制，实现决策的科学化、民主化，保证事业单位的健康运行。按照这一标准，我区事业单位可以分为四类：以行政职能或以监督管理职能为主的归为行政类；以社会公益为目的，财政全力保障的为公益1类，主要是九年制义务教育学校；以社会公益为目的，财政差额补贴的为公益2类，主要有幼儿园、公共卫生服务单位；完全实现经费自理的为公益3类，主要有公证机构、咨询服务和物业管理单位。目前，我区87家事业单位，根据财政承担方式的不同，全额财政拨款的47家；财政差额补贴的8家；自收自支的32家。根据事业单位分类思路，粗略地分一下，承担行政职能的17家，近20%，公益1类、2类事业单位65家，占74%；公益3类事业单位5家，占6%。

三、对现有事业单位分类改革的设想

对行政类事业单位：可以通过行政职能梳理，明确职责、职能，依据法律、法规赋予的权利行使行政职能，这些单位往往是政府职能部门工作的延伸，或从事监督管理的职能。考虑到政府机构改革刚刚结束，受机构数量、行政编制数的制约，因此，我们不妨将这些承担行政性职能的事业单位统一申报参照公务员管理，成为独立的法定机构，赋予相应的法律地位。在人员管理上，根据职能，重新核定编制，控制用人规模；严格按照公开、公平、公正原则实行公开招聘。加强财政预算管理，实行收支两条线。同时，严格控制编外人员的使用，杜绝用人机制上的漏洞。

对公益1类、2类事业单位：这类事业单位是事业单位的主体，占现有事业单位的70%以上。社会公益类事业单位体制机制改革的迫切性和重要性正逐步凸显。事业单位要在调整结构布局、优化资源配置的前提下，深化内部运行机制改革，保证其公益目标的实现和服务质量的提高。可以借鉴深圳做法：取消现有事业单位的行政级别，全面推行岗位职级管理制度。在前几个阶段改革的基础上，取消行政级别，淡化事业单位的行政级别概念，与已经实行的全员聘用制、岗位工资制、岗位设置相匹配。同时，从2003年起所有事业单位新进人员全部缴纳养老金，纳入社会保险统一管理。如果取消事业单位行政级别（以学校为例），对主要负责人根据个人学历、资历、管理能力和工作实绩进行等级评定，个人政治待遇和薪酬待遇与等级挂钩，实行“级随人走”，不受单位规模、类型和性质的限制，也不因职务变动而改变。其他人员待遇与所在岗位的工作量、工作难度、责任大小密切相关，实行“薪随岗变”。在运行机制上，可以尝试“三权分立”模式，建立理事会、管理层和职工大会。三者分别扮演权力决策机构、管理执行机构、监督约束机构的角色，相互分离、相互制衡。今后，政府职能部门的精力将放在全社会管理或者行业管理方面，制定符合全社会需要的公共政策，履行监督责任。在人员管理上，强化机构编制管理的严肃性，科学合理地核定事业编制。积极发挥单位主观能动性，根据岗位设置需求公开聘用专业技术人员。要完善分配激励机制，在现有的岗位绩效工资基础上，探索高层次人才、教育领军人才的奖励机制。财政部门在保障经费同时，加强非税收入管理，强化财政监管力度。

作为提供社会公共服务的主体，事业单位还将接受社会公众的监督。审计机关依法对事业单位实施审计监督。事业单位要编制报告，提交给举办主体、财政部门、国有资产管理部门、登记机关等，并在每年相对固定的时段向公众公开，接受政府及社会的评议。

对公益3类的事业单位：政府可以通过引导、鼓励，使其向企业发展，建立起现代企业制度。但经营性事业单位不一定都转为企业，因为公益性、非营利性公共服务也可以通过市场机制来实现，以减少浪费。需要转制成为企业的事业单位应当整合，把事业做大做强后再成建制地转企，从而最大程度地发挥事业单位分类改革的正面、积极作用，最大限度地减少其负面影响。在人员管理上，编制部门应允许用人单位有充分的自主权。在控制总量基础上，淡化编内与编外的区别，以岗位合同为依据，建立起灵活的用人机制。可以根据单位经营效果，加大绩效工资分配比例。要规范财务制度，加大财政、审计部门的监督力度。

分类改革是事业单位改革的基础。机构编制部门要承担起组织、协调、监督、指导的职责。一要进一步完善事业单位登记管理制度，加强对事业法人资质和依法运行的监督管理。二要根据不同类型事业单位的特点建立相应的绩效评价制度。编制部门联合财政、人事、国资、审计、监察等部门建立事业单位绩效评价管理机构，实行以结果为导向，社会公认的目标绩效管理。三加强事业单位财务收支和资产管理，完善公益服务的价格管理机制，提高公共投入的使用效益和公益服务的社会效益。

第四篇：关于农村土地流转问题调查与思考

关于农村土地流转问题调查与思考

摘要：本文是对农村土地流转过程中的一些问题加以探索，对于如何改进土地流转提出了一些意见

关键词：农村 土地 流转

当今中国以政治经济军事为主的综合国力地位在国际上日趋提升，但是，作为一个国土面积居于世界第三，而人口却高居世界第一。庞大的人口压力，以及国民经济发展过程中土地的大量占用流失，给中国的人民生活保障带来越来越大的压力。而土地的流失方向主要是土地的流转，针对这个问题的调查与思考，可以更好的保证国民经济发展的同时，国民的生活才能够有足够的保障。国家的发展才会更加无后顾之忧。

一、土地流转简介

土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。

1.背景

2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定 》，其中有关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”

同时，在中国广东、浙江、江苏、上海、安徽、天津等地的农村建设用地使用权流转开始了局部或区域试验，并发展出了重庆农地入股、广东海南出租农地、北京郊区等地小产权房等模式。从此，国内土地流转开始揭开序幕，走向合法有序的道路。

2.规定（详见《农村土地承包经营权流转管理办法》）3.土地流转模式

1）土地互换：互换土地，是农村集体经济组织内部的农户，为方便耕种和各自的需要，对各自土地的承包经营权进行的简单交换，是促进农村规模化、产业化、集约化经营的必由之路

2)出租：在市场利益驱动和政府引导下，农民将其承包土地经营权出租给大户、业主或企业法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由双方自行约定，承租方获得一定期限的土地经营权，出租方按以实物或货币的形式获得土地经营权租金

3)入股： 入股，亦称“股田制”或股份合作经营，是指在坚持承包户自愿的基础上，将承包土地经营权作价入股，建立股份公司。

4)宅基地换住房，承包地换社保：农民放弃农村宅基地，宅基地被置换为城市发展用地，农民在城里获得一套住房。农民放弃农村土地承包经营权，享受城市社保，建立城乡统一的公共服务体制。

5)“股份＋合作”： 农户以土地经营权为股份共同组建合作社。4.流转特点

1）流转速度加快，渐具规模。2）流转类型多样，比例不均。3）流转行为欠规范，缺少管理。

4）部分耕地被非农业化，有极少量的非法流转行为存在。5.流转原因

1）土地承包经营成本高，收益低。

2）农村二、三产业的发展和劳动力的转移。3）镇、村非农建设项目的需要。4）村产业结构调整的需要。6.意义

土地流转有利于促进农民获得财产性增收；有利于将农民从繁琐的农业劳作中解放出来，从而使更多的劳动力能够投身于现代经济建设中去；有利于农田的规模化、现代化的管理发展；有利于现代新型农业的发展；有利于国家新农村建设的要求。

二、我国土地资源现状

根据土地利用变更调查结果，全国耕种的耕地面积为12339.22万公顷，园地1108.16万公顷，林地23396.76万公顷，牧草地26311.18万公顷，其他农用地2550.83万公顷，居民点及独立工矿用地2535.42万公顷，交通运输用地214.52万公顷，水利设施用地356.53万公顷，其余为未利用地。与上年相比，耕地减少2.01%，园地增加2.70%，牧草地减少0.16%，居民点及独立工矿用地增加1.03%，交通运输用地增加3.30%。

全国净减少耕地253.74万公顷，人均耕地已由2002年的0.098公顷降为0.095公顷。其中生态退耕223.73万公顷，包括退耕还林211.7万公顷，退耕还草11.95万公顷，退田还湖0.09万公顷。生态退耕是耕地面积减少的主要因素。

新增建设用地42.78万公顷，非农建设占用耕地22.91万公顷，比上年增加3.27万公顷，增长17%。其中独立工矿占用耕地11.17万公顷，比上年增加3万公顷，增长37%；公路建设占用耕地3.77万公顷，比上年增加0.76万公顷，增长25%。

农业结构调整减少耕地36.41万公顷，增加耕地3.28万公顷，净减少耕地33.13万公顷，比上年多6.27万公顷。灾毁耕地面积5.04万公顷，低于往年平均水平。

三、我国人口状况

中国是世界上人口最多的国家，2008年末中国大陆人口13.28亿，占世界人口的20%、亚洲人口的33%。中国作为一个发展中的人口大国，建国以来人口再生产类型的重大转变，都是在经济发展水平不高的条件下发生的。特别是由过渡型向现代型的转变，政府推行的计划生育政策在其中起到了决定性的作用。因此中国人口再生产类型的转变并非经济发展带来的自然转变，与其他国家相比具有自己的特殊性。

速度快、周期短，是中国人口再生产类型转变的显著特点。发达国家的人口转变，是随着经济发展程度的不断提高、死亡率和生育水平的缓慢下降而逐步实现的，经历了一个漫长的自然转变过程。在中国，新中国成立后，随着医疗卫生事业的发展和人民生活水平的提高，人口死亡率由1949年的20‰下降到1952年的17‰，其后仅用了5年的时间便迅速下降到1957年的10.8‰，这一速度大大快于发达国家当时的水平。从人口平均预期寿命的变化看，1949年，仅为35岁，1957年达到57岁，1981年又上升到68岁。在30多年的时间里，人口平均预期寿命提高了30多岁。提高的速度远远超过发达国家。但是，中国却同时面临着一个巨大的问题：人口老龄化，而且人口老龄化仍在进一步发展（见表1，表2）。

四、人口压力与土地流转之间的矛盾

中国作为一个具有着上下五千年悠久的历史文明的古国，其悠久的农业文明也如同她的文化文明一样拥有着耀眼的光芒。从最古老的母系社会开始，国代的中国人开始为自己的生存而寻求一种能够持续的提供生存资源的方式。他们开始驯化野生的动植物，用以维持自己的生活。

在社会生产力的不断发展之下，中国的农业文明也在不断的发展前行。从最初的石器农业工具逐步发展到青铜器工具，继而又不断发展到后来的铁制农业工具。如今，在科学技术的飞速发展之下，现代农业也得益于科技的发展，新的技术不断融入到农业领域中。人不断的从烦劳的农业耕种中解脱出来，同时，因为科技带动的经济的迅速发展，大量的人力都放弃了古老的耕田而生的生存方式，选择了打工、经商等更具有经济潜力的行业。

然而，面对中国的庞大人口压力，经济建设的过程中土地的流失量在不断的加剧，然而但是人口的数量却在经历多次的曲折过程后而长期处于稳定增长的阶段。中国面临的人口基数大、增长速度快、人口素质偏低的状况在相对一段较长的时间内难以得到有效的解决。同时，中国还面临着一个巨大的问题，就是人口老龄化问题。越来越多的老龄人口给中国的社会福利保障系统带来了极大的压力。人口的老龄化使得大量的劳动力不断的缺失，而从事农业的人口又在人口老龄化的占据着相当大的比重。农业从事人口的减少，使得大量的土地资源投入到经济建设中，而使得土地量进一步减少。这么大的压力的最基本的要求就是有足够的粮食供应他们每天的基本生活保障。

随着经济建设的不断深入，土地的征用量在不断的增加，生态保护的退耕还林、退耕还草的政策的延伸，可耕地的数量在不断的减少之中，而土地的产量却无法随之而增加。越来越多的人投入到经济建设中来，科技的投入促进增产还远远无法满足土地流失所带来的粮食减少问题。

同时，人们的经济观念的不断加深，大多数农民不再依赖于过去赖以生存的土地。取而代之的是努力实现土地的流转，不断的去争取土地的开发利用，土地的租用发展，想以最轻松的方式来实现最初土地所能带来的经济价值。而丝毫不去想象失去土地对他们将来的生活所带来的不便之处。

严重的是，近些年来随着经济发展，人们对全球的气候问题忽视过于严重，从而在近些年来全球气候变化日趋严重，灾害性天气的发生率明显上升，农业生产所依赖的天气资源在不断的恶化当中，农业的产值大大受到影响，而灾难所造成的大量的无家可归的人民有给农业生产带来部分压力。

五、土地流转中人民的思想观念

自古的中国人的观念都集中在土地之上，中国人的思想都为古已有之的封建土地观念所牵绊，在经济建设中还是有相当大的一部分中国人依旧停留在靠土地养生的观念之中。

安土重迁，也是中国人民的一个典型特征。多年的居住让人对自己的居住环境、居住氛围产生了一定的依赖，一定的羁绊。

同时，却也不乏过于盲从，丝毫不去考虑土地流转所带来的长期影响。因而，人民的思想在经济建设当中常常会出现一些羁绊，常见的有以下几种情形：

1)保守型：受到中国的传统思想的约束，受到土地的羁绊，在相当大的一部扽中国人之中还存在着对于土地的以来之中。在土地的流转过程之中，常常会有一部分人（集中于中老年层面），会考虑的过于繁琐，过于看重自己所依赖生存已久的土地之上。因而，在部分地区集体的土地承包转让过程中会出现一些中老年人的不理解，不配合的现象，从而使得经济建设的脚步受到制约，甚至严重的会错过经济发展的大好良机。而同时，也会给他们的思想带来极大的冲击。受到安土重迁的羁绊，中国人很容易被自己的生活居所的历史所限制，受到居住环境的陶醉。受到长期的安土重迁的思想束缚，中国人过于看重于眼前的利益，而缺乏的是对于将来的长远利益的考虑，从而在城市的更新中不断会有“钉子户”的出现，在新农村建设中会出现有楼而无人居住的现象，这些都严重阻碍了城市的更新进程以及新农村建设的前行速度。

2)冒险型：受到现代社会文明发展的影响，部分中国居民出于对新生事物的好奇，期待对部分东西的尝试。部分国人对待土地流转的认识还不够深入，对于政策的不够了解，对于一些相关的法律法规的不够熟知，而过于盲从的去进行土地的承包，土地的转让，土地的租赁等一些土地流转活动。从而会引发出相当大的一批麻烦。

3)中立性：出于对自身的经济利益考虑，自己对待一些事情的认识的浅薄，自己的从众心理，部分中国居民在于对待土地流转过程中的一些事情还是保留着自己中立的一面，主要表现在以下方面：①在对待集体的利益问题上，自己基本不拿出自己意见，而是在最终大局敲定之后，自己的意愿随同大多数人的意愿；②在对待自己私有所属土地问题上，自己依然比较随意，不过分的去要求某些条件，而只是完全的依赖于现有的一些规定或者是当地所有的一些习惯性的规则；③在对待他人的土地上，更是从不提出自己的一些看法，而只是完全看别人自己的意愿

六、土地流转过程中常见问题

近年来，农村土地流转工作在市、县两级政府和各级农业主管部门的高度重视下，对依法推进土地流转进行了积极的探索，虽然取得了一定成效，但还存在许多亟待完善的地方。主要表现在以下方面：

一是对土地流转的意义和认识不足。许多农民还没有把土地流转作为整合土地资源、提高土地产出率、转变经营方式、解放农村生产力、发展多种经营、拓宽增收渠道等有效手段和必然途径。有些农民依然存在小富即安的传统观念，不愿离开自己那块有限收入的土地。由于中国古已有之安土重迁的思想束缚，而同时中国又面临着人口老龄化的严峻现实，中老年人更是对自己的居所有相当大的依赖性，而给土地流转带来了不小的压力，使得在部分地区土地流转工作开展的比较艰难。

二是土地流转需要进一步规范。各地没有完全健立和实施土地流转登记备案制度。有的流转主体和行为因为当地的一些惯例还不能完全依法运行。对流转情况缺乏相关备案登记和土地承包经营权让变更手续。合同文本还没有统一，农民的法律意识还不够高，不懂得依法行事，使部分不法分子有机可乘。在发生纠纷时，不懂得用法律手段维护自己的权益，从而在土地流转过程中倍受欺瞒。

三是土地流转的体制机制和流转形式还不能适应市场经济发展的需求。换言之，以土地经营方式的变革为显著标志的农村生产力和生产关系的发展需要进一步协调。还需要相应的法律法规开不断的约束其发展现状，从而来不断规范和控制土地流转的发展现状，而使土地流转能够健康有序的进行下去。来充分迎合当前生产力的发展水平，来不断满足社会的发展需要。

七、土地流转问题对策与建议

一是要广泛宣传，提高农民流转土地的积极性。结合农村土地承包法律法规学习宣传活动，采取电视、广播、标语、条幅、下发宣传单等多种方式，广泛宣传土地流转的意义及土地流转政策措施，以及流转土地农民增收的实际效果，消除农民思想顾虑，提高土地流转意识。

二是积极调研，及时解决土地流转存在的问题。要把土地流转作为一个课题，组成调研组，深入县（区）、乡村和农户土地流转情况开展调研，及时掌握土地流转情况和存在的问题，积极探索农村土地流转新模式、新办法。

三是加强典型引导，营造土地流转的良好转氛围。要把培育土地流转典型作为促进土地流转的重要手段，总结典型经验，加强引导。来指引土地流转进行的落后地区的发展。

四是要健全制度，依法规范土地流转。健立和实施土地流转登记备案制度。确保流转主体和行为符合有关法律和政策规定。对流转合同及有关资料进行归案并妥善保管，建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况。对以转包、出租或其它方式流转的，及时办理相关备案登记；对以转让、互换方式流转的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权让变更手续。建立和实施土地流转合同管理制度，指导流转双方在自愿协商的基础上，建立稳定规范的流转关系。使用省里统一制定的合同文本。较大规模或涉及主体较多的流转，必须由农经站指导流转双方签订流转合同，进行合同登记、鉴证。

五是重视纠纷调处，保护土地流转。为保护土地流转双方的合法权益，应在遵从《农村土地承包经营权流转管理办法》的前提之下，积极发挥地方党支作用，积极协调处理双方之间的矛盾，妥善处理双方之间的意见，争取在一种和谐、有序的环境之下进行土地流转工作的有序进行。对于恶意阻碍土地流转活动进行的行为，将移交相关部门进行相应的处理。从而保证村民的合法权益不收侵害。

六是创新体制机制，探索流转形式。坚持以《土地承包法》及中央和省相关规定为准绳，鼓励农户依法采取转包、转让、出租、互换等多种方式流转土地承包经营权，积极探索土地流转合作社等土地流转组织形式。在保持原承包关系不变的前提下，由享有土地承包经营权的农户自愿申请，并以土地经营权入社的形式，组建农村土地流转合作社，由土地流转合作社进行集中统一规划、统一经营。这种模式以股份制和合作制为基本形式，实行“三权分离”，即村集体拥有土地所有权，农民拥有土地承包权，土地流转合作社拥有土地经营权，实行社员代表大会、理事会、监事会的管理制度，农户按入社土地面积从合作社获取分红收益。这种形式既能够把土地集中流转出来，促进高效规模现代农业的发展和新农村建设，又可以克服其他土地流转形式存在的弊端，有利于提高农民的组织化程度，维护承包农户和经营业主的合法权益，提高农民分享土地增值收益，促进农村劳动力转移和农民增收，有利于壮大村级集体经济，促进农村社会公益事业发展。

七是创新农业的发展状况，引领新型的农业发展趋势。在当今科技飞速发展的前景之下，可以将大量的土地集中管理，充分将科技运用到农业生产当中（例如新型高产的设施农业），可以有效的将原有的劳动力从先前繁琐的农业生产中解放出来，从而可以使更多的劳动力投入到其他领域的经济建设当中去。从而可以走出一条新的农业发展之路，来响应党的新农村、新农业的发展要求。

八是结合当前的大学生村官接受新鲜事物快速的优势，可以及时的了解当前的土地流转趋势，从而可以结合当地的现状，来制定出符合当地经济发展趋势的土地流转策略，来发展适合当地的农业经济道路，来迎合国家新农村的建设和新型农业的发展。

参考资料：［1］中国政府网.中国概况

［2］洪增林.我国集体土地流转系统研究.北京.科学出版社

［3］王利华 孙政才.中国农业通史.中国农业出版社

第五篇：关于政绩观问题的调查与思考

第5期

中共丽水市委办公室

中共丽水市委政策研究室 2004年9月13日

[领导干部重点调研课题]

关于政绩观问题的调查与思考

中共丽水市委副书记 张成祖

树立正确的政绩观，是落实‚三个代表‛重要思想的必然要求和具体体现，是弘扬求真务实精神、大兴求真务实之风的内在要求，是新形势下加强和改进党的建设的一个重要内容。能否牢固树立正确的政绩观，是衡量各级领导干部能否正确对待群众、组织、自己的‚试金石‛。就欠发达地区而言，树立什么样的政绩观，如何树立政绩观，为谁树立政绩，如何提高执政能力，对我们全面落实省委‚八〃八‛战略、建设‚平安浙江‛的要求，实施‚三市并举‛（生态立市、工业强市、绿色兴市）发展战略、打造‚平安丽水‛、加快把丽 水培育成为浙江省新的经济增长点至关重要。根据省委组织部的要求，最近，我带领有关人员到基层，就我市干部队伍特别是领导班子和领导干部中有关政绩观问题进行了调研。在与县（市、区）、乡镇、部门干部的接触、交谈中，大家普遍认为，树立正确的政绩观，是衡量领导干部是否真正实践‚三个代表‛重要思想的标志，是我们丽水跟上全省发展步伐、实现全面建设小康社会奋斗目标的客观需要，是各级领导干部健康成长的必然选择，事关党和国家的事业，事关党的执政能力建设与领导干部在人民群众中的威信和形象。

一、存在的问题及危害

总体而言，在全市整个干部队伍中，绝大部分人的政绩观是正确的。广大干部从欠发达的实情出发，围绕加快发展主题，理清工作思路，发扬务实作风，狠抓工作落实，经济社会取得了长足发展。特别是近年来，丽水市委根据省委‚八〃八战略‛和把丽水培育成浙江新的经济增长点的要求，以科学发展观为指导，实施‚生态立市、工业强市、绿色兴市‛的‚三市并举‛发展战略，采取了一系列扎实有效的措施，有力地促进了全市经济社会的全面、协调、快速发展。

但是，不可否认，在少数地方，少数干部，少数领导中，也存在一些错误的政绩观。从调查了解的情况看，主要表现2 在：

（一）急功近利。少数领导干部有一种急躁情绪，希望赶快出政绩、抓紧出政绩，尤其是欠发达地区，想争取在自己的任期内，急着做出成绩来显示自己的才能和魄力，热衷于搞‚短、平、快‛的政绩，对当前、届内出效益的事情考虑得多，‚重摘果、轻栽树‛，为今后和下届做铺垫的事考虑得少。有的领导干部目光短浅，重局部利益，轻全局利益，做事情、想问题，只站在本单位、本部门、本地区的角度去思考，不从大局着想，不考虑全局利益，有时甚至以牺牲全局利益来换取局部利益。

（二）标新立异。一些领导执政一方，为了引起上级领导的关注，千方百计出奇出新，喜欢做‚显山露水‛、‚表面风光‛的事，喜欢做看得见、摸得着的事，或仅仅局限于‚一幢楼、一条路、一座桥‛，对那些虽不‚轰轰烈烈‛、‚显山露水‛但事关人民群众切身利益的小事、杂事、繁事、难事却不感兴趣。极少数乡镇领导干部一到任，就违背客观规律，脱离实际，不顾民力，乱铺摊子，乱上项目，劳民伤财，造成‚一代人的政绩，几代人的包袱‛。我市有一个偏远乡镇，1992年刚撤扩并，就超越实力，大肆举债搞建设，投资600多万元征用土地、造中心街等，结果背上了沉重的包袱。到 目前，镇领导已换了三、四任，但该镇还欠债务二、三百万元。

（三）唯书唯上。少数干部不能正确处理上级与群众的关系，做工作、想问题不唯实，只唯书、只唯上，不考虑实际情况，不顾及社情民意，‚情况不明决心大、心中无数点子多‛，‚不怕群众不满意，就怕领导不注意‛，‚不怕群众不高兴，就怕领导不满意‛。他们看个别领导爱好、摸个别领导思想、迎合个别领导思路，看个别领导脸色行事，搞个人投机主义，目的不是为了实现群众利益，而是为了个人升迁。对这些人来说，‚政绩‛说到底就是作为个人晋升路上的铺路石，作为追逐个人名利的敲门砖。这种政绩观的扭曲导致他们在工作中只求虚名，不务实效，甚至不惜弄虚作假，欺上瞒下，数据注‚水‛，劳民伤财，搞短期行为。最典型的就是少数乡镇企业的数据，只见产值不见税收。

（四）偏重经济。片面把‚发展是硬道理‛理解成‚经济增长是硬道理‛，把‚以经济建设为中心‛仅仅理解为以GDP为中心，把一切工作都维系在GDP上，围绕GDP转，造成了极大的危害。比如对生态环境的破坏、对公共健康的损害、对公共财产的掠夺等。从GDP数字上看是增长了,但却支付了昂贵的生态成本、健康成本和人文成本。同时,由于片面4 追求GDP,也会严重扭曲政府职能,造成政府职能的‚越位‛、‚错位‛和‚缺位‛,出现‚一手硬、一手软‛现象,诸如卫生、教育、就业、环保、安全、信访、社会治安、稳定等政府必须着力解决的社会事务和公共服务却无法顾及，导致经济发展与社会发展的失衡。

（五）华而不实。少数干部不注重‚做事‛，而善于‚作秀‛，刻意在‚唱功‛上做文章，信奉‚不怕没做到，就怕想不到‛，‚不怕干不好，就怕讲不好‛，‚想到、说到等于做到‛。习惯于做表面文章，热衷于摆花架子，搞‚形象工程‛，追求轰动效应等等，不为人民群众切切实实谋利益。有极少数领导干部随心所欲，自搞一套，‚新官不理旧事‛，今天一个思路，明天一个规划，后天一个举措，搞得下面无所适从，‚每任领导都修路，修的都是断头路‛。

（六）“无为”而治。极少数领导干部面对艰苦复杂的工作环境，怨天尤人，束手无策，只满足于‚守摊子、混日子、摆样子‛，不求有功，但求无过，碌碌无为。

上述种种错误的政绩观，虽然只存在于少数领导班子和领导干部中，但它背离党的宗旨，违背客观规律，伤害群众感情，危害很大：

一是损害形象。众多的‚政绩工程‛都是轰轰烈烈上马、凄凄惨惨收场，最终群众遭了殃。因此，损害了党和政府在群众中的形象，影响了党群、干群关系。

二是造成浪费。各类‚形象工程‛、‚政绩工程‛浪费大量的人力、财力和物力，耗尽各种资源，掏空地方财政，甚至透支财政，多数项目回报率很低或者根本就没有回报，从而使地方人、财、物大量浪费。

三是贻误事业。在错误政绩观驱动下，一些单位和个人或缺位，或错位，或越位，甚至搞‚上有政策、下有对策‛，导致政令不畅、调控不力，出现了大量低水平的重复建设，贻误发展良机。

四是败坏风气。错误政绩观直接导致形式主义盛行，导致‚官出数字‛、‚数字出官‛，‚为官一任、危害一方‛，挫伤了认真实践‚三个代表‛重要思想、脚踏实地创造政绩干部的积极性，一些原本好的干部也加入了造假、吹嘘、邀功者的队伍，形成恶性循环，败坏党风、政风、民风，败坏整个社会风气。

二、不正确政绩观的成因分析

当前，少数领导干部在对待政绩上的种种错误观念,无论其表现形式如何,都有一个共同特点,即‚私心‛作怪，把追求个人利益作为工作的出发点,而没有把党和人民的利益臵6 于一切工作的首位。究其产生的原因，主要有：

（一）认识有偏差。对政绩观缺乏正确的认识，出现了程度不一的错误政绩观。如有的干部认为只有‚轰轰烈烈‛创一番伟业才是‚政绩‛，而视立足岗位、履行职责、扎扎实实做好本职工作为平庸；有的认为上级领导满意即为政绩；有的干部甚至把‚政绩‛看成是个人的政治资本，对世界观、人生观、价值观等缺乏深入改造，党的宗旨观念淡薄，不是立志做大事，而是立志做大官，追逐功名权位等等。

（二）机制有缺陷。一是现有的考核评价政绩的制度存在一定弊端。主要体现在：过分突出对经济发展指标的考核，使政绩考核变成了‚GDP考核‛、‚增长幅度考核‛。定指标、压指标，变相鼓励干部急功近利，搞‚短期行为‛。‚定量‛ ‚定性‛考核不够，看重干部‚干了什么事‛、‚干得怎么样，但对这事该不该干、方向对不对没有深入考核等等。对政绩的评价不全面、客观、公正，看重外在标志的‚显绩‛，轻视内在不易量化的‚隐绩‛；注重短期政绩，忽视长远影响和后续效益等，因此，导致极少数基层领导干部从个人的得失出发，作表面文章，搞‚泡沫政绩‛、‚数字政绩‛、‚虚假政绩‛，欺上瞒下，骗取组织信任，谋得升迁。对政绩的考核模式比较单一，往往是‚一个模式考全部‛，没有区别‚远近高低 各不同‛。而市与市之间、县与县之间、乡镇与乡镇之间的基础条件不同，如果用同一把尺子去衡量，显然失去公正。二是决策机制不健全。决策的提出、论证、决断、实施缺乏有效的监督约束，决策失误的责任难以追究，没有象建筑工程质量那样实行终身追究制等等，为少数领导干部主观决策、追求个人政绩开了方便之门。三是用人机制有缺陷。主要指乡镇一级领导干部任期过短，调动频繁。所谓‚熟悉选举第一年，真正做事第二年，筹备离任第三年‛、‚一年看、二年干、三年换一换‛。由于任期短，少数领导干部只愿干‚短、平、快‛政绩，干‚显绩‛。

（三）作风有问题。有的干部心浮气躁，干了一、二年就想‚换‛、就想‚变‛，不到二、三年就想提拔转岗，不然就是领导不信任、‚工作‛没有干到点子上。极少数干部私心严重，不求真务实、实事求是，而是弄虚作假、作风飘浮，把心思放在研究上级领导的好恶上，‚做给领导看，不为群众干‛、‚不怕群众说不行，就怕领导来批评‛，追求虚假政绩，往自己脸上贴金，为个人谋官升迁营造‚垫脚石‛，为谋取私利‚铺路‛，使得报喜得‚喜‛，吹牛得‚牛‛，‚数字出官‛。

三、基层落实正确政绩观的对策建议

（一）加强教育，提高素质。领导干部有什么样的政绩8 观，便会有什么样的价值取向、行为方式和目标追求。而正确的政绩观直接联系着正确的世界观、人生观、价值观和权力观、地位观、利益观。因此，归根到底，树立正确的政绩观，要靠启动注重改造主观世界这个‚总开关‛。

1、抓教育。教育干部正确对待名誉、地位、权力，切实解决好‚参加革命是为什么，现在当干部应该做什么，将来身后该留点什么‛的问题，明确领导干部的职位是为党和人民利益奋斗的岗位，职位意味着责任、意味着服务、意味着奉献，而不是谋取私利的工具。古人说，‚祸莫大于不知足，咎莫大于欲得‛。要教育干部正确对待名利，视个人名利淡如水，视人民利益重如山。要使广大基层干部明白，我们的政绩主要体现在为群众解决实际困难与问题上，体现在对急、难、险、重问题的处臵上，体现在为群众排忧解难、办实事、办好事上，体现在干部高度的责任心、事业心和对每件事情的严格要求、破解难题、操作到位上，体现在科学的发展观、正确的政绩观和牢固的群众观上，体现在‚促一方发展、保一方平安、富一方百姓、创一方文明‛上。在具体工作中要处理好‚五个关系‛：一要处理好‚公‛与‚私‛的关系。要立党为公，以为国家和人民创造政绩作为工作的出发点，不能满足个人私欲。要从本地实际出发，从解决群众急需解决 的问题抓起，创造性地做好工作，对人民负责，对上级负责。二要处理好‚唱功‛与‚做功‛的关系。既要扎实工作，积极创造业绩，又要保持良好心态，反对浮夸吹嘘。三要处理好‚奖杯‛与‚口碑‛的关系。‚金杯银杯不如老百姓的口碑，金奖银奖不如老百姓的夸奖‛。人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应是衡量政绩的最终标准。四要处理好‚有形政绩‛与‚无形政绩‛的关系。既要创造看得见、摸得着的实绩，为群众谋取实实在在的好处，又要默默无闻地创造无形的潜绩，为群众谋取长远的利益。五是要处理好‚不能‛与‚不为‛的关系。如‚挟泰山以超北海‛，违背了客观规律，谓‚不能‛；‚为长者折枝‛，能做而不去做，叫‚不为‛。

2、重培训。坚持急需、实用原则，根据不同层次、不同类别、不同岗位领导干部的不同需求，开展分层、分类培训，使之尽快熟悉掌握市场经济、法律法规、外经外贸、招商引资、城市管理等各种新知识、新技能。

3、强能力。根据党的十六大提出的领导干部要增强‚五种能力‛（科学判断形势、驾驭市场经济、应对复杂局面、依法执政、总揽全局等能力）的要求，基层干部要提高六种能力:一是发展的能力；二是为民办实事的能力；三是破解难题、10 操作到位、抓好落实的能力；四是独挡一面的能力；五是拒腐防变的能力；六是依法执政的能力。

（二）健全机制，优化考核。一要完善干部政绩考核机制，做到全面、客观、公正、可操作。所谓全面，就是在考核一个地方的经济增长和社会发展的情况时，要用全面的、实践的、群众的观点看待政绩。所谓用全面的观点看政绩，就是既要看经济指标，又要看社会指标、人文指标和环境指标；既要看城市变化，又要看农村发展；既要看当前的发展，又要看发展的可持续性；既要看经济总量增长，又要看人民群众得到的实惠；既要看经济发展，又要看社会稳定；既要看‚显绩‛，又要看‚潜绩‛；既要看主观努力，也要看客观条件。所谓客观，就是既要看在创造政绩过程中的能动性，也要看客观条件的优劣；既要看上级党组织的认可度，也要看群众的满意度；既要看领导班子集体的作用，又要看领导成员在集体领导中发挥的作用。所谓公正，就是要严格按制度和程序办事，增加工作的透明度，不断扩大群众的知情权，将政绩考核结果向群众公布，听取群众的意见。在制定具体的政绩考核体系时，要客观确定政绩评价内容，考虑工作的条件与基础，做到简便、易行、可操作，能激励干部、推动工作。二要树立正确的用人导向。干部任用体现一种导向作用，也直接影响着干部的政绩观。用准一个干部，就等于树立起一面旗臶，就会对广大干部起到积极引导、示范和激励作用；用错一个干部，就等于发出了一个错误信号，就会挫伤干部群众的积极性。必须坚持看政绩用干部，必须正确运用政绩考核结果，把政绩作为使用干部的重要依据。要认真贯彻落实《党政领导干部选拔任用工作条例》，进一步健全和完善干部选拔任用制度，按照德才兼备原则和干部的工作实绩选拔使用干部，树立客观公正的用人导向。要大力选拔那些政治上靠得住、工作上有本事、发展上有成效的干部，那些肯干事、能干事、干成事的干部，那些作风优良实绩突出的干部。特别是对那些长期在条件艰苦、工作困难的地方工作的干部，要看高一眼；对那些不图虚名、踏实干事的干部，要多加留意；对那些埋头苦干、注重为长远发展打基础的干部，绝不能亏待。努力在各级领导干部中形成为民、务实、清廉的浓厚风气。

三要完善对领导干部施政过程的监督机制。充分发挥党内监督、职能部门监督、人大监督、政协监督、民主党派监督、舆论监督的作用，对领导干部的工作实行全方位、全过程的监督。特别要重视发挥群众监督和舆论监督的积极作用，12 对群众反响强烈的虚假政绩、形象工程，要坚决、及时地进行查处。

四要完善干部的奖惩机制。古人说：‚国家大事，唯赏与罚。赏当其劳，无功者自退；罚当其罪，为恶者咸惧。‛ 建立严明的奖惩制度，对于引导、促使干部树立和落实正确的政绩观，十分重要。对勤政为民、求真务实的干部要进行褒奖，对好大喜功、弄虚作假的干部要严肃惩戒。

五要建立政绩终生责任追究制度。对曾经被视为突出成绩，但被实践发展证明是虚假政绩或造成重大损失的，必须加以认定和终身追究责任。

（三）转变观念，科学发展。胡锦涛同志指出：‚要树立正确的政绩观，首先要树立科学的发展观，不坚持科学的发展观，就不可能落实正确的政绩观‛。树立正确的政绩观，必须以科学的发展观为指导。

一要在加快经济发展上创造政绩。‚为官一任，造福一方‛。以领导干部来说，为一方经济社会发展，为一方百姓造福，应该有政绩，也必须追求政绩。经济增长是发展的基础，没有经济的数量增长，没有物质财富的积累，就谈不上发展。这对欠发达地区尤为重要。对一名领导干部来说，能够在有限的任期内推动一个地方更快更好地发展，是一件无尚光荣 的事情。无论何时何地，发展始终是领导干部从政的第一要务，要善于从战略全局上、从党的工作大局上、从直接关系群众利益的重要方面研究发展，促进发展，用加快发展的实绩来创造政绩。

二要在促进社会进步上创造政绩。社会发展是经济发展的目的，也为经济发展提供精神动力、智力支持和必要条件。随着人民群众物质文化生活水平的提高，对精神文化、健康安全等方面的需求也日益增长，更加要求社会与经济共同发展。领导干部为官一任，要造福一方，既要竭尽全力抓经济发展，也要殚精竭虑谋社会进步，把科技、教育、文化、卫生、体育等各项社会事业的发展纳入战略全局中去谋划，在提高整个社会的文明程度上创造新政绩。

三要在可持续发展上创造政绩。树立正确的政绩观，必须体现在增强可持续的发展能力上，这是全面建设小康社会的重要目标之一，也是关系人们生存与发展的长远大计。要按照中央关于‚五个统筹‛（统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放）的要求，处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。就当前丽水发展来讲，14 要着重抓好以下五方面工作：一是完善经济发展环境,包括以基础设施为内容的硬环境建设,完善法律法规、加强效能建设、提供优质服务,保障社会安全等等。二是搞好宏观调控,特别是搞好产业导向。充分利用看得见和看不见两只手的作用,保证经济的健康发展。三是促进劳动者就业。劳动者就业率越高,市场的潜力就越大。而就业率低,就意味着社会贫富分化、不安定甚至动荡,这又是经济发展的重大障碍。四是保证收入分配公平。收入分配的不平等程度与经济增长率之间存在微弱的相关性。我们没有必要用牺牲公平来换取发展，特别要保护好农民的利益。五是保护自然、合理利用资源。通过转变经济增长方式等保护好生态资源。

（四）求真务实，为民谋利。一是树立和落实正确的政绩观，必须大力弘扬求真务实精神。要坚持深入基层、深入群众、深入实际，诚心诚意为群众办实事、解难事、做好事。一要做到‚三个符合‛，作决策、办事情、干工作要符合当地客观实际，符合客观规律，符合人民群众的意愿。二要处理好三个关系，即现实利益与长远利益的关系，量力而行与尽力而为的关系，对上负责与对下负责的关系。三要做到‚四不‛：不搞好大喜功的形式主义，不提不切实际的漂亮口号，不做空洞无物的数字文章，不建劳民伤财的‚形象工程‛。要 切实在实现好、维护好和发展好最广大人民根本利益中创造实实在在的政绩。

二是树立和落实正确的政绩观，必须坚持立党为公、执政为民。这就要求领导干部创造政绩的动机和目的只能是为人民谋利益。只有把为人民群众谋利益作为谋求政绩的最高指向，才能把实现好、维护好、发展好人民群众根本利益作为自己思考问题、开展工作的根本出发点和落脚点，忠实地执行党的群众路线，当好人民公仆，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。一要树立为人民服务的正确政绩观，不能从考虑个人得失、谋求个人升迁出发创造所谓的政绩。正如江泽民同志所指出的：‚实绩必须符合党和国家的工作要求，符合最广大人民的根本利益，而不是那些沽名钓誉的‘形象工程’、‘政绩工程’‛。二要把政绩定位在为最广大人民群众谋利益的目标上。必须真正通过我们的工作，把党的路线、方针、政策贯彻落实到群众中去，从而调动各个方面的力量和积极性，坚持为群众办实事、办好事。始终把改善群众的生存条件和工作条件放在重要位臵，努力提高人民的生活水平和生活质量，做到真心实意爱民，发展经济富民，强化服务便民，稳定社会安民，廉洁勤政为民，用为民谋利益的实际行动和实际效果来创造政绩。三要把个人的荣辱得16 失放在群众利益得失中去思考，去做抉择，将主要精力放在想人民群众之所想、干人民群众之所需上。即使对自己升迁有风险的工作，但只要是对老百姓有利的，宁可牺牲自己的利益也要为老百姓去做，真正做到不为名，不为利，重实事，求实效，受得住委屈，经得起考验。

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送：省委办公厅、省委政研室，市委常委，市人大副主任，市政府副市长，市政协正副主席，市委、市政府正副秘书长，各县（市、区）委书记，各县（市、区）政府县（市、区）长，市委特约调研员

发：市直有关单位，各县(市、区)委办公室、政研室

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签发：李卫良

责任编辑：杨圆华