南阳市最低生活保障制度发展状况调查报告

第一篇：南阳市最低生活保障制度发展状况调查报告

南阳市最低生活保障制度发展状况调查报告

摘要通过对社区居委会“低保”专干委员的访谈，及对社区100名居民的问卷调查，以了解南阳市城市居民最低生活保障制度的实施状况。调查发现，居民对最低生活保障制度的相关法规和政策了解不够，对贫困的认识存在偏差，大多数居民认为最低生活保障制度规定的“贫困线”过低，其公平性、公开性存在较大问题等等。

关键词最低生活保障制度实施状况调查

一、导言

城市居民最低生活保障制度，是政府对城市贫困人口按最低生活保障标准进行差额救济的社会救助制度（根据1999年9月国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》）。这一制度是我国社会经济体制改革的必然产物，它的建立体现了我国政府完善社会保障体系的努力。我国社会保障改革的目标就是建立统一、规范和完善的社会保障体系，建立独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障水平规范化、管理服务社会化的有中国特色的社会保障体系。而城市居民最低生活保障制度是我国社会救助科学化、规范化城市社会保障制度的重要一环，是最后一张“安全网”。

最低生活保障制度的实施过程城市居民最低生活保障制度的建立经历了一个由点到面、由不完善到逐步完善的过程。最早实施居民最低生活保障制度的城市是上海。1992年，上海市就召开了专门会议，会议要求各级领导部门从正确处理改革、发展与稳定三者关系的高度，认识建立最低生活保障制度的重要性和紧迫性。1993年6月 , 上海市民政局在调查研究的基础上，采用市场菜篮子法和恩格尔系数法，根据当时的物价水平确定了保障标准，提出了建立城镇最低生活保障线的方案，经报请市政府同意，与有关部门一道下发了《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》。当年，有 7680 位城镇居民通过这一制度得到了基本生活保障。上海市的实践引起了民政部的注意，民政部认为这种做法代表了民政事业改革的新方向和新思路。在1994年召开的第十次全国民政工作会议上 , 民政部长多吉才让提出，对城市社会救济对象，要逐步按当地最低生活保障标准实行救济，1995年至1996 年，部分沿海城市开始进行居民最低生活保障制度的试点工作。与此同时，全国部分省、直辖市、各计划单列市也在积极调查研究，进行准备工作。1996年 3 月，第八届全国人大十次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确提出 “建立城市居民最低生活保障制度”，这样就大大推动了相关工作的开展。到1996年底，全国已有101个城市建立了居民最低生活保障制度。

1997年9月，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求把建立城市居民最低生活保障制度当作一项重要工作来抓，并提出要合理确定保障对象的范围和保障标准，认真落实最低生活保障资金，要求各地政府加强领导，倡导社会互助。该通知规定了完成这项任务的最后期限为 1999 年底。1997年当年，累计已有 275个市、204个县在城镇建立了这项制度，200多万城镇贫困人口的基本生活得到保障，投入资金达到11.5亿元。1999年10月，全国668个市和1689个县全部建立了居民最低生活保障制度。同年 9月28 日，国务院还颁发《城市居民最低生活保障条例》，从而使城镇居民最低生活保障工作得以规范化、制度化。

那么，近年来南阳市城市居民最低生活保障制度实施的如何呢？居民对其评价又是怎么样的呢？为了了解这个问题，我特进行了本次调查。

二、调查方法

（一）调查对象本次调查以南阳市卧龙区的其中4077人为总体，采用随机抽样方法选取调查对象。利用社区居委会提供的资料，从“低保户”中抽取42名，一般居民中抽取38名，共调查了80名社区的居民。此次调查共80名居民构成了本次调查的样本。调查对象还包括，居委会的“低保”专干委员，其专门负责本社区“低保户”的审查、公示、上报等工作，对最低生活保障制度的实施状况很熟悉，因此本次调查也包括了对他的个案访谈。

（二）资料收集方法本次调查采用问卷调查方法和个案访谈的方法收集资料。问卷由15个问题组成，询问了其个人基本信息、对“低保”政策了解情况、对“低保”政策实施的评价及看法、对贫困的观点等等。对“低保”专干的个案访谈的问题包括，“最低生活保障制度本身存在的不足及缺陷是什么”，“在管理上‘低保’制度实施如何？”，“如何进一步完善‘低保’制度？”。本次调查共发放问卷80份，回收78份，有效问卷78份，有效回收率97.5%。

三、调查结果与分析

（一）对城市居民最低生活保障相关政策了解不够

在对“您对‘低保’相关政策法规了解程度如何的回答中？”竟有17.9%的居民表示“一无所知”，74.4%的表示“了解较少”，只有分别5.1%和2.6%的居民表示“了解较多”和“很了解”。在对“您是否听说过《城市居民最低生活保障条例》？”的回答中，竟有35.9%的居民表示“没听说过”，由此可见，城市居民对最低生活保障制度的相关政策法规了解得很不够。

（二）对贫困原因及其解决途径的认识存在偏差

对“您认为一个人贫困的原因是什么？”和“如何解决自身的贫困问题？”的回答，74.4%的人认为贫困与个人因素和社会都有关，50%的人认为应该靠个人、政府和社会共同来解决，这表明多数人在贫困原因及其解决途径的认识上比较科学，但仍有7.7%的居民认为贫困仅仅是个人因素造成的，没有看到整个社会发展的大背景，21.8%的居民认为解决贫困只能靠个人自己的努力，却没有认识到政府应负有的责任，同时也有部分居民把贫困原因归结于政府和社会，解决途径只能靠政府和社会，而忽视个人方面的因素。

（三）最低生活保障制度实施的公平性、公开性和透明度存在严重问题

城市居民最低生活保障是为保障生活相当贫困的居民的基本生活而设立的，是最后一道“安全网”。然而调查发现，南阳市城市居民最低生活保障制度在实施过程中出现的公平

性、公开性和透明度上存在的问题比较严重和突出，引起了许多居民的不满和抱怨。在调查过程中，许多居民表示“低保”实施“不太公平”，许多人家利用和上级干部的关系，尽管自己家有钱，但仍然拿“低保金”，而有的人家很穷却不能享受，至于公开性和透明度问题，一个居民表示居委会干部“一个人说了算，一手遮天”。这从统计数据中也可以反映出来，竟然有68.5%的居民表示“低保金”发放“不太公平”，51.3%的居民认为其公开性和透明度“不太好”。

（四）低保金对低保户的基本生活保障有一定帮助，但金额仍较少

调查表明，95.2%的“低保户”表示最低生活保障金对其“有一定帮助”，但有66.7%的低保户表示最低生活保障金对于满足基本生活需求“完全不够用”。在对“低保”专干的访谈中也证实了这一点，他表示，最低生活保障金对于低保户的日常生活开支、子女义务教育等方面有一定的作用，但金额由于政府投入不足，发放金额有限。

（五）“低保”申请程序复杂，效率低，居委会“低保”专干任务繁重

66.7%的低保户表示，申请程序“比较麻烦”。这从对居委会“低保”专干的访谈也可以看出，委员表示，申请材料、相关证明很多，程序复杂，而一个社区才一个“低保”专干，却要完成如此多的任务，工作量之大，难以想象。

（六）低保金的发放能够做到“按时足额”

最低生活保障金是用于保障居民的基本生活的，其能否“按时足额”发放关系到其生存生活能否得到保障，也关系到政府的形象和信誉问题，对此国务院一再强调必须按时足额发放最低生活保障金。调查发现，“低保户”均表示低保金的发放能够做到“按时、足额”，叶委员也这样表示。可见，南阳市在保证最低生活保障金的按时足额发放上做的很好。

第二篇：农村最低生活保障制度实施情况调查报告

农村最低生活保障制度实施情况 调查报告

报告题目：农村最低生活保障制度实施情况的调查报告 学

院：

自动化学院 任课教师：

胡民泽

小组成员： 王强（学号：20095328）班 级：

2009级物流工程2班

农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。我国是一个农业大国，按照第五次人口普查资料，大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人中，居住在乡村的人口80739万人，占总人口的63.78%，同第四次全国人口普查相比，下降了9.86个百分点。妥善解决广大农村困难群众的最低生活保障，有着重大而深远的意义。农村地区推广低保制度，体现了政府在积极承担更多的公共职能，但相应资源需求的扩张与地方财政困境之间也呈现出尖锐的矛盾，农村低保任重而道远。保障农村困难群众的基本生活已成为社会各界关注的焦点。

建立农村最低生活保障制度既能有效地保障农民群众的基本生活权益，促进农村社会经济稳定协调发展，也是能否尽快建立与完善农村保障制度的关键。其意义是非常重大的，对困难群众来说解决了许多的问题。为了深入了解农村最低生活保障制度建立的最新情况，关注改革与发展过程中农村社会保障制度的建立及农村居民的生活状况，提高理论联系实际的能力，今年寒假回家对自己家乡所在的乡镇（资阳市伍隍镇）进行了访问调查，并通过总结并结合自身的感想写成了这份报告总结。

一． 调查方式

采取问卷与交谈相结合的调查方式，两种方式相互补充，加大对调查事实的准确性。问卷调查表针对自己家乡所在乡镇上的一名村干部和一名低保户，不同性别、不同年龄,力求很好地反映实际情况。

二． 调查内容

1、伍隍镇基本情况

2、伍隍镇居民申请低保的条件

3、伍隍镇低保对象

4、伍隍镇低保保障标准

5、资金来源

三． 调查范围

调查地域：

四川省资阳市伍隍镇（我的家乡）。调查对象：

村干部——刘国亮，以及低保户——张瑞芳。

四． 调查时间

2011年1月23号—1月24号，发放与填写问卷，并与他们进行谈话，了解了相关情况。

2011年1月25号—1月27号，整理问卷的结果，在网上查询了相关信息，完成报告总结。

五． 调查途径和资料处理方式

以抽样调查为主，并结合实际进行访谈。

将调查问卷结果进行整理，并结合自身对调查对象的访问记录和查询的相关资料与信息，深入思考农村最低保障制度的意义及存在的问题，并结合自己所掌握的邓小平理论及“三个代表”知识，进行总结、分析与思考。

六． 调查结果分析

1.伍隍镇的基本情况

伍隍镇位于四川省资阳市雁江区东南部，距城31公里，东与小院挂角，西靠资中球溪镇，南与石岭镇接壤，北与南津镇相毗邻。海拔高度：429米。公路四通八达，便利快捷。98年伍隍镇被列为市重点建设的小城镇，现已初具规模。全镇现有小集镇4个，中心村3个；面积77.8平方公里，所辖有25个行政村，2个居委会，402个村民小组。境内土地平坝多，土地肥沃，水利条件好。总人口5.6万人，耕地面积5.7万余亩，其中田1.19万亩，土4.5万亩。伍隍镇人民收入主要来源于农业收入（种植枇杷树）和外出务工，人均年收入大约为3000元左右，其中农村贫困地区人均年收入大约为1500元伍隍镇自2008年1月开始全面实施农村最低生活保障制度。

2.伍隍镇居民申请低保的条件

持有本县行政区域内常住农业户口的农村居民，凡共同生活的家庭成员月人均收入低于我县农村最低生活保障标准的，均可以申请享受农村最低生活保障。家庭成员是指具有法定赡养、扶养或抚养关系的人员，主要包括：祖父母（外祖父母）、父母（岳父母或公婆）、配偶、子女、孙子女（外孙子女）以及其他具有法定赡养、扶养或抚养义务关系的直系亲属（含户口已迁往学校的大中专在校学生）。

有下列情形之一的农村居民，不得享受最低生活保障待遇：

（一）家庭生活水平高于最低生活保障水平的；

（二）在法定劳动年龄内有劳动能力（在读学生除外），而不从事生产劳动的；

（三）不按规定如实申报家庭收入的；

（四）正在服刑、劳教的；

（五）区县（自治县）人民政府认定不能享受农村居民最低生活保障待遇的。

（六）被公安机关处罚的赌博、吸毒、卖淫嫖娼人员，一年内不得享受农村居民最低生活保障待遇。

（七）符合五保条件的农村居民，纳入农村五保供养范围，不得重复救助。

3、伍隍镇低保对象

第一类，有一定的收入来源，但是生活水平低于或等于国家规定的最低生活水平标准的农村居民；

第二类，家庭成员均无劳动能力或基本丧失劳动能力的无劳户，如没有依靠、没有生活来源的老年人、残疾人、未成年人等；

第三类，因灾、因病及残疾致贫的家庭；

第四类，由突发性自然灾害造成生活一时困难或因农产品市场的激烈竞争生产经营不善而面临困境的农村居民；

4、伍隍镇低保标准 据了解，伍隍镇低保标准的确定主要从以下几方面考虑：一是维持当地农村居民基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用；二是当地经济发展水平和财力状况；三是当地物价水平。民政办工作人员谈到：农村低保应该保证低保对象的生活水平不低于绝对贫困线，否则就无法保证农村居民的最低生活需求；但也不宜比贫困线高得太多，否则会不利于鼓励有劳动能力的群众生产自救。

伍隍镇农村居民最低生活保障标准是对于小于60岁的居民是100元/月，后由于物价上涨，小于60岁的居民低保为150元/月，大于60岁的居民是200元/月。对享受最低生活保障待遇人员中的80岁以上老年人、长期卧床不起的重病人员和一、二级重残人员每年增加200元的救助金额。

5、资金来源

资金的主要来源是县级以上的财政拨款以及乡镇筹集，也有慈善捐助活动。

七． 低保实施中遇到的问题

（一）政府方面

在我与村干部刘国亮的谈话中了解到政府部门在实施低保时遇到以下一些问题：

1、资金来源缺乏，再加上不能及时报帐，导致低保资金拨付困难

2、民政部门救济经费较少，根本满足不了贫困人口的实际生活需要

3、补助标准较低，难以保障救助对象的基本生活 以还有另外的问题，比如：

1、申请对象是否纳入低保及纳入低保的补差金额难以确定。

谁在绝对贫困线下，家庭收入到底是多少，由于人户分离、外出务工收入的不确定、临时工收入的不确定、外出人员是否有经济收入、对象户隐报瞒报家庭收入等因素的影响，使得政府部门工作只能根据家庭成员的健康状况等尽量做到不主观，但不可避免主观。

2、企业改制及水库搬迁等催生了一批低保户，为了维护社会稳定，对于这部分人，在确定其是否纳入低保时，政策有所放宽，造成了不一定是绝对贫困线下的人享受了低保。

3、政策门槛较低，社会认识存在偏差。

虽然当前的低保政策对申请低保的人员设定了一定的条件限制，但只侧重于家庭收入的核定，加之政府针对一些特殊困难群众给予的优惠政策及媒体一再强调的维护社会稳定、为人民服务、服好务、群众利益无小事等的影响，造成人民群众认识上的偏差，认为好像只要没有工作、年老或生病等都可以吃低保，把家庭成员的责任义务推向社会、推向政府，造成了部分群众误解和产生认识偏差。认为吃不到低保是政府工作人员卡他，说是不执行上面的政策。

（二）农村方面

村干部刘国亮介绍，伍隍镇有个别村子的部分居民生活还相当贫困，在正常劳动力家庭、在正常的年份所获收入都只能勉强维持基本农业生产、生活的需要，如果遇到自然灾害、家中有人生病、有孩子上学，那就会捉襟见肘，入不敷出；如果是五保户、残疾人家庭，则常年生活得不到有效保证。虽然地方上会给予适当的生活补助，但是每个月几十或百来元钱对当前的物价水平来说只能是杯水车薪，很多农村特困家庭经常借米下锅。

在我实际采访中发现即使住在伍隍场镇上，一些家庭也是生活极其困难，尤其作为占地移民，以前靠土地获得的农产品养家糊口，现在由于建新城土地被占，发放的土地补助和其他移民补助基本上拿来在新城盖房子，所剩无几，单靠政府发放的补助根本无法正常生活。

低保资金难以落实到位是比较突出的问题。主观层面上，部分基层政府部门对农村低保工作的重要性认识不足，造成资金的挤占挪用。客观层面上，低保资金来源渠道单一，完全依赖财政投入。不少欠发达地区的财政收支状况尚属“吃饭财政”，依靠财政解决城市低保问题已勉为其难，对面更广、量更大的农村低保工作，供需矛盾突出、资金缺口难以弥补，这是制约农村低保工作整体推进的一个客观问题。

八． 总结与建议

在低保制度日趋完善的情况下，建议有关部门把农村五保户、特困群众纳入低保范畴，扩大覆盖面、提高标准额：对五保户最好能办理农转非户口，实行集中供养，执行城镇的低保标准。

对特困群众则依据困难情况，由财政拨付专项资金，给予适当的定向补助，帮助他们渡过难关，确保他们的基本生产、生活。

也许有些地方要说财政困难啊，没有钱啊等等。事实上，很多贫困地区的领导干部们如果能少开几次兴师动众的大会、少买些高标准豪华轿车、少进几次宾馆娱乐场所，这点钱还会省不出来？关键是政府部门的领导同志们心目中有没有装着老百姓的利益，有没有把百姓的冷暖放在至关重要的位置。

九． 感想与思考

通过这次对农村低保制度的调查和访问，我收获很大。了解到农村最低生活保障制度在我们家乡得到了基本上的实行。政府部门和人民群众都对这项工作十分重视。始终坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，为实现和谐社会，把解决好“三农”问题作为工作的重中之重，解决低保户的生活问题。始终秉持着执政为民，服务发展，把人民群众的利益放在第一位，把人民群众的事纳入工作中的头等大事来抓的信念。毋庸质疑，农村低保制度作为政府对家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村困难居民给予救助的新型社会救助制度，是解决农村特殊困难群众基本生活问题的长效机制，是健全完善社会救助体系的重要基础保障制度，是深入贯彻落实毛泽东思想、邓小平理论及“三个代表”重要思想，落实科学发展观，高度重视解决农业、农村、农民问题的具体体现，对于统筹城乡经济社会的协调发展，维护农村社会的稳定以及全面推进小康社会建设都具有重要意义。这项制度要更加完善地实施与推行，需要社会，政府，企业和个人的共同努力。特别是当有天灾人祸的时候，迫切需要政府部门能够建立起比较完善的保障制度，确保困难群众的基本生活，解决群众的燃眉之需。尽管低保制度在我们镇是建立起来了，但是还是有很多的不足之处，而且也没办法解决所有问题。

由于评定原则的严格制定，一方面很好地确保家庭很困难的群众得到应有的帮助，另一方面也使得一些家庭一般困难，但是突然遇到意想不到灾祸而生活很难继续的群众被其拒之门外。无法否认，这的确是没有办法的事情，政府部门也有自身的难处，不可能帮助到所有的人，只能先解决最困难的群众的问题，再逐步推行与完善。只有通过更多人来了解，更多的来自各方面的力量才能慢慢解决一系列的问题。再者，想要真正地过上生活富裕的日子，不被贫困所打倒，需要自身的不断努力。身处困难境地的群众应该人穷志不穷，更积极地学习知识与技术，早日摆脱贫困的命运。在这个过程中，政府部门和企业可以共同提供很好的平台，对有劳动能力的人员进行培训，鼓励他们勤奋努力，成为建设社会的一员。对于丧失劳动能力的困难群众，社会应该对其进行救助，保障其基本生活。至于家里有重病患者，入不敷出的家庭，也需要社会的救济来支撑下去。

因此，希望人人都能献出一点点爱，温暖困难群众的心灵。也希望这项制度能发挥其作用，更好更快地实施，及时解决问题。作为大学生的我们，也应该努力学习，将来为低保事业出一份绵薄之力。

第三篇：浅谈农村最低生活保障制度

改革开放以来，我国经济持续快速发展，农村贫困人口大幅度减少，人民生活质量整体得到很大提高，但仍有部分农村居民因各种原因难以维持基本生活。因此，建立农村最低生活保障制度，对于贯彻落实党的十六届六中全会精神，切实解决我国农村贫困人口的生活困难，实现基本生活救助制度方面城乡困难群众同等待遇，逐步缩小城乡公共服务差距等有着重要的意

义。

首先，建立农村最低生活保障制度，真实体现了“发展成果由人民共享”的执政理念，是一项加强“三农”工作，逐步消除贫困、控制贫富分化、化解社会矛盾、改善人民生活条件、推进社会主义新农村建设、增加社会物质财富、体现公平正义的社会制度。

其次，建立农村最低生活保障制度，是贯彻“以人为本”科学发展观的具体体现，是构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的重要举措，对于统筹城乡发展、缩小城乡差距是一个有力地推动，也是对人的基本生存、生活权利的尊重。

最后，建立农村最低生活保障制度，将经济发展与社会建设，城市与农村，生产与生活，公平和效率有机的统一起来，反映了统筹兼顾的科学发展观在社会主义现代化建设中日益得到贯彻落实，是我国在具有中国特色的社会主义现代化事业上开创的另一新局面。

总之，农村最低生活保障制度是一件关系农民切身利益的大事，是解决三农问题的一项重要的保障措施，是建设社会新农村的基础，是建设和谐社会实现城乡和谐、分配和谐的关键一步。所以，低保制度的完善具有重大的现实意义和深远的历史意义，需要我们几年甚至十几年的努力。

第四篇：农村最低生活保障制度

农村最低生活保障制度

目录 农村最低生活保障标准和对象范围

农村最低生活保障管理

农村最低生活保障制度

指由地方政府为家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村贫困群众，按最低生活保障标准，提供维持其基本生活的物质帮助。该制度是在农村特困群众定期定量生活救济制度的基础上逐步发展和完善的一项规范化的社会救助制度。

编辑本段农村最低生活保障标准和对象范围

农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。

农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。

编辑本段农村最低生活保障管理

农村最低生活保障的管理实行严格规范，从农村实际出发，采取简便易行的方法。包括：

（1）申请、审核和审批；

（2）民主公示；

（3）资金发放；

（4）动态管理。

第五篇：城乡最低生活保障制度

城乡最低生活保障制度一体化路径探索

摘要：“城乡低保一体化”是落实科学发展观，实现统筹城乡发展的必然趋势；是消除制度性贫困，实现底线公平的必然要求；是突破改革瓶颈，促进低保制度可持续发展的现实需要。新的形势下，城乡低保一体化具备了党中央保障和改善民生社会政策的支持、经济发展的扶助和制度运行的实践基础，应该在立法统一制度、搭建社区管理平台、筹建社会化保障基金的基础上，标准有别，分步实施。关键词：最低生活保障制度；城乡一体化；底线公平；统筹城乡。

城乡最低生活保障制度一体化是指在同一部法律、法规或规章中对城乡居民的最低生活保障做出统筹规定，国家对城乡居民的最低生活承担同样的国家义务，向不能满足自身或家庭基本生活需求的城乡居民提供最低生活保障[1]。而目前最低生活保障制度普遍存在的城乡二元差别，不仅将处于城市与农村之间的贫困人口排除在外，造成新的不平等，而且增加了行政和管理成本。因此，探索城乡最低生活保障一体化的路径，既有利于贫困群体基本生存权益的保障，也有利于促进最低生活保障制度的可持续发展。

1城乡最低生活保障一体化的必要性。

城乡最低生活保障制度一体化是最低生活保障制度的发展趋势，也是经济社会发展的必然结果。在经济社会统筹城乡发展和户籍制度改革的背景下，实现城乡低保一体化具有现实必要性。

1.1落实科学发展观，实现统筹城乡发展的必然趋势。

统筹城乡发展是落实科学发展观必须坚持的“五个统筹”之一。新的形势下，统筹城乡发展是中国经济与社会全面、协调发展需要解决的首要问题，是从根本上解决“三农”问题的有效途径，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的必然要求和重大任务，也是加快城乡一体化进程的重要手段[2]。统筹城乡发展包括经济、社会、规划建设等多个方面的内容：一是统筹城乡发展空间，实现城乡规划布局一体化；二是统筹城乡经济发展，实现产业分工一体化；三是统筹城乡基础设施，实现城乡服务功能一体化；四是统筹城乡社会事业，实现城乡就业、教育、卫生和社会保障一体化；五是统筹城乡两个文明建设，实现城乡社会进步一体化[3]。城乡最低生活保障制度一体化是统筹城乡社会事业，实现社会保障一体化的基础，也是保障城乡贫困群体基本生存权益，解决社会矛盾，实现社会和谐的重要手段。

1.2消除制度性贫困，实现底线公平的必然要求。

底线公平是社会保障的基本理念，最低生活保障制度是实现底线公平的重要制度安排。市场经济条件下，每个人的禀赋和竞争机会事实上是不平等的。因此，在国民收入的初次分配中，不能保证竞争机会的公平，依靠市场机制也就很难达到结果的公平。近年来，中国的贫困差距持续拉大，基尼系数已经超过国际警戒线0.4，接近0.5。贫困差距加大的同时，贫困群体的基本生存权益受到威胁，急需制度的保障。而社会救助制度是与市场经济配套的最后一道防线，是实现社会公平的基本制度安排。最低生活保障制度作为中国社会救助制度的基础和核心，是保障贫困群体基本生活，维护其生存权益的重要手段。但是农村居民不论是在市场竞争机制中还是在社会救助制度安排中都处于不利的地位，与城市居民在生存环境方面还存在很大的差距，形成制度性贫困。城乡低保一体化可以在很大程度上弥补市场分配所不能兼顾的公平性问题，保证全体国民在制度的保障下实现基本的平等、公平。

1.3突破低保改革瓶颈，促进低保制度可持续发展的现实需要。

最低生活保障制度从1993年上海首创“城市居民最低生活保障线制度”到2007年农村最低生活保障制度在全国范围的建立，再到各地城乡低保制度“扩面提标”工作的进行，低保制度获得了巨大的发展。作为一项普遍有效的社会政策，城乡低保制度在保障贫困群体最低生活，稳定、持久、有效地解决贫困问题方面发挥了重大作用。但是经过多年发展的低保制度仍然将城市和农村分为两个独立的部分实施，城市居民、农村居民分属两个不同的制度，严格按照户籍管理区别对待。这种城乡分割的低保制度在保障对象、保障标准、保障程序、保障资金等方面存在较大的差异，不仅加剧了城乡差别，而且将处于城市与农村之间的进城务工人员、失地农民、城乡接合部农民排斥在外，造成城乡居民生存权益保障的不公平。在城乡统筹发展和户籍制度改革的背景下，低保制度自身的改革发展受到挑战，城乡低保一体化是弥补城乡低保差距，促进低保制度可持续发展的有效途径。

2城乡最低生活保障一体化的可行性。

城乡低保一体化是统筹城乡发展，解决贫困群体的基本生存需要，消除制度性贫困的重要机制，实现城乡低保制度的衔接已经具备政治、经济和制度基础。

2.1社会政策的支持。

最低生活保障制度是中国社会保障体系中专门针对贫困群体的一项最重要的制度安排，也是社会救助制度的核心项目[4]。实践已经证明低保制度在解决贫困群体的生存危机、遏制贫困规模的持续扩大、维护社会团结和稳定等方面发挥了相当重要的作用，是一项深得民心的社会政策。在新的形势下，党中央提出坚持科学发展，就应该更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。而着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系[5]。城乡低保一体化的发展既适应了统筹城乡发展，保障和改善民生的需要，也具备了社会政策的依据，具有广阔的发展前景。

2.2经济发展的扶助。

中国经济经历了改革开放三十多年的快速发展，已经积累了全面建设小康社会的牢固基础。特别是2009年在世界金融危机的严重冲击下，中国经济从容应对冲击，在世界范围内率先实现经济回升向好，国内生产总值达到33.5万亿元，比上年增长8.7%；财政收入6.85万亿元，增长11.7%，为中国经济社

会的全面发展奠定了良好的基础[6]。在经济发展的支持下，社会保障的投入不断增加，在2009年2906亿元的基础上2010年中央财政安排3185亿元，用于社会保障建设，各级政府也在进一步增加社会保障投入。而城乡居民在收入普遍增加的条件下，物质文化生活不断改善，有利于社会力量参与社会救助。城乡低保一体化不仅意味着保障范围的扩大和保障水平的提高，还意味保障资金的大幅增加。在课题组的调查研究中，基层管理人员反映的首要问题是资金问题，经济的快速发展则为实现低保制度的城乡一体化提供了良好的经济条件。

2.3低保制度运行机制的基础。

最低生活保障制度十多年的实践经验为城乡低保一体化提供了制度基础。城市居民低保制度经过发展已经实现了动态管理下的应保尽保，2010年10月保障户数为1136.5万户，保障人数为2303万人；农村低保制度稳步迈进应保尽保，2010年10月保障户数为2459.5万户，保障人数为5106.1万人[7]，保障水平不断提高。城乡低保制度在发展过程中，专门的管理机构已经设置，管理人员基本到位，在市县级民政部门，城乡低保的管理机构和管理人员也已经实现统一。低保管理人员在保障标准的确定、家庭经济状况的调查、低保人员信息数据的管理以及保障资金的发放等方面已经积累了较丰富的经验。随着制度的顺利运行，城乡低保制度逐渐向法制化、规范化和专业化发展。制度运行的实践经验，为城乡低保一体化提供了基础，但仍需要在城乡一体化的框架下实现城乡低保制度的有效衔接，甚至在经济发展到一定程度下的统一。

3城乡最低生活保障一体化的路径。

城乡一体化的最低生活保障制度应该在统一制度，保障城乡居民公平权益的基础上，逐步实现制度管理一体化、资金使用一体化、申领程序一体化、待遇发放一体化。

3.1立法统一制度设计。

城乡低保一体化应该在统一原则的基础上，立法统一制度的设计。目前城市低保的实施依据是1999年国务院发布的《城市居民最低生活保障条例》，而农村低保依据的是2007年《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，这两个文件已经滞后于制度的发展，其中《城市居民最低生活保障条例》的修改已经列入国务院立法计划。因此，应该适应新的发展形势和机遇修改现有法律规范，或者出台新的《最低生活保障法》《社会救助法》等，统一城乡低保制度的设计，建立一体化的最低生活保障制度。在立法的基础上对低保制度的实施原则、保障对象、保障标准确定、申领程序、管理机构、法律责任等进行统一的规定，打破城乡界限，将家庭收入低于最低生活保障标准的所有社会成员纳入低保制度。

3.2搭建社区管理平台。

最低生活保障制度在立法确立城乡统一制度的基础上，具体实施过程中应该建立统一机构进行管理，实现管理的统一化、规范化。城乡低保制度的管理在市县级民政部门基本实现了统一制度、统一人员，差距主要体现在基层，因此低保制度需要搭建社区管理平台。社区是社会的基本单元，加强社会管理的重心在社区，改善民生的依托在社区，维护稳定的根基在社区[8]，社区在低保对象的资格审查、数据信息管理方面有着独特的优势。在社区一级设立社区服务中心作为统一办理城乡低保申请的机构，以公务员或事业编制的形式配备专职工作人员，接受和办理贫困群体的低保申请，对其资格进行初审并协助做好家庭经济状况的调查核实工作。同时通过对社区低保对象信息数据库的管理，加强对低保对象家庭财产、家庭收入和支出、人口状况、致贫原因的监察，做到严格入口畅通出口，实现动态管理……3.3筹建社会化保障基金。

资金是社会救助制度有效运行的核心，如果资金不到位，社会救助就无法发挥应有的作用。城乡低保一体化的有效实现需要设立财政支持为主、社会筹资为辅的最低生活保障资金，实行城乡统筹管理，专款专用。基金主要来自三方面，财政资金、福利彩票收入、社会慈善捐赠资金。实施低保是各级人民政府的重要职责，民政部门应该及时向当地政府汇报有关工作，协调财政部门在预算中合理安排救助资金，并不断加大资金投入。福利彩票公益金是社会公益事业发展资金的重要来源，随着福利彩票筹措资金能力的增强，应该切出一部分用于补贴低保对象救助。此外，社会慈善捐款通过慈善劝募的方式吸纳来自企事业单位和社会成员的捐赠，也是募集低保资金的一种途径。将政府财政投入、福利彩票公益金和社会慈善捐款形成的城乡低保资金实行专户管理、专款专用，逐步达到省级统筹，通过社会化方式解决城乡贫困群体的生活。

3.4标准有别，分步实施。

中国的经济发展水平不高，各地经济发展不平衡，城乡低保制度一步到位的达到统一制度、统一标准，对于经济不发达的地区来说，财政能力难以承受，需要在制度统一的基础上，分步实施。城乡低保的一体化并不是城乡低保制度的完全同一化，体现在救助标准方面，不宜实行一刀切的完全统一标准，而应该在救助标准确定依据和方法统一的条件下，渐进式统一救助标准。否则，一刀切的标准会急剧增加财政负担，影响低保和经济社会的持续健康发展[9]。城乡低保标准的设定，应该首先统一救助标准确定的依据和方法，县级以上地方人民政府按照能够维持当地居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（气）费用确定。救助标准确定方法统一基础上，各地根据经济发展水平和财政能力实行城乡有差别的救助标准，并分别逐步调整提高，最终达到城乡统一。

参考文献。

[1]林莉红，汪燕，最低生活保障权平等保护简论[J].河南省政法管理干部学院学报，2009（5）：25.[2]郭振宗，山东省统筹城乡发展、加快城乡一体化进程的必然性及有效途径[J].山东商业职业技术学院学报，2009（1）：21.[3]向春玲。成都市城乡一体化实践的几点思考[J].城乡建设。2006（11）：59.[4]郑功成。中国社会保障改革与发展战略[M],人民出版社，2008（10）：248.[5]新华社。十七届五中全会公报[EB/OL].（2010-10-19）.[6]新华社。2010政府工作报告[EB/OL].（2010-3-15）http://.cn/policy/txt/2010-03/15/content_19612372.htm.[7]民政部。2010年10月民政事业统计月报[EB/OL].（2010-11-19）http://files2.mca.gov.cn/cws/201011/***79.htm.[8]民政部。关于进一步推进和谐社区建设工作的意见[EB/OL].（2009-11-26）http:///gzdt/2009-11/26/content_1473425.htm.