关于小城镇建设中土地规划利用方面的一些思考5篇

第一篇：关于小城镇建设中土地规划利用方面的一些思考

1.土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是不可再生的资源，是农业生产的基本生产资料。鉴于我国为农业大国、人多地少的国情和经济建设飞速发展的现状，各地农村小城镇周边土地急剧减少，土地资源宝贵，但利用率不高现象普遍存在。鉴此，在今后小城镇建设中，对土地如何有效、合理的规划、利用，是本文研探的课题。2．当前小城镇建设中土地利用存在的问题农村发展中，小城镇的建设占据了主要地位，在促进中国的城市化和工业化进程，加快农村剩余劳动力转移，解决农村发展中出现的资源浪费、环境污染、土地建设等问题，发展小城镇具有推动的积极意义。但在土地利用方面，存有以下几个问题。2.1我国大部分的乡镇企业，是靠原来的自然村落发展起来的，这些乡镇企业零散分布在农村，有着比较明显的地域属性。随着国民经济和社会各项事业的蓬勃发展，我国人口的增长和人民生活条件水平的提高，建设用地的剧增，耕地越来越少。小城镇地少人多土地供应紧张的情况日趋严重。2.2随着社会的迅速发展，小城镇建设日趋加快，而一些历史久远的城镇因居民迁移别处，导致旧城镇的荒芜，当然，人产弃旧宅、迁新居的做法，表现一种社会进步，是社会发展的必然选择，但带来的问题的是，第一，新的小城镇不断扩建，占地越来越多。另一方面，有的小城镇却因为没有得到及时的复垦利用而荒废，土地得不到有效利用。问题还在于即便这些旧的小城镇要重新开垦使用，还需要资金、时间和投资人，这都致使复垦迟缓导致耕地面积直接或间接的减少。2.3每一次小城镇的扩建，必然殃及到周边的良田。由于历史沿革和人类择居习惯，小城镇的旧址，一般多地处平川，交通方便，土地肥沃而相对平坦。故旧城扩建被占用的土地多是好地、水地、菜地，复种指数为一年二收或多收，单产水平很高。因此，小城镇的建设用地不单单是数量的问题，同时也是一个质量方面的问题，这也是导致全国各地耕地质量水平总体下降的因素之一。2.4 小城镇的居民点小而且比较散乱，要缩减或者迁并比较困难。我国的城镇特别是一些自然村落，大部分是在小农经济基础上形成并发展起来的，存在着规模小、数量多、零乱分散的特点，受当地经济水平以及农民恋土情节、第二、三产业发展缓慢以及农村的剩余劳动力低诸因素的影响，小城镇的缩减或迁并多年进展缓慢，举步维艰。2.5建设与粮食难以保持平衡。受经济利益的影响，各地都把发展经济放在首位

第二篇：浅谈小城镇建设中土地资源的合理利用问题

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浅谈小城镇建设中土地资源的合理利用问题 作者：王玉香

来源：《新农村》2012年第20期

[摘 要] 小城镇在农村发展中占据着主导地位，发展小城镇对于推动我国农村城市化建设和工业化进程，加快农村剩余劳动力转移和城乡经济一体化发展，解决农村发展中出现的资源浪费、耕地建设等问题有着积极的意义。

[关键词] 小城镇建设；土地资源；合理利用

土地是不可再生资源之一，极其宝贵，土地合理利用是经济发展和社会进步的重要基础。我国人口众多，资源相对不足，土地资源尤为紧缺，因此必须按照2013中央1号文件精神，积极有序推进我国农村土地管理制度改革，坚持小城镇建设过程中城乡经济一体化发展和土地资源的科学合理利用。

一、当前小城镇建设中土地利用存在的主要问题

小城镇在农村发展中占据着主导地位，发展小城镇对于推动我国农村城市化建设和工业化进程，加快农村剩余劳动力转移，解决农村发展中出现的环境污染、资源浪费、耕地建设等问题有着积极的意义。但是当前在土地管理与利用方面却存在着以下问题：

1.我国大多数乡镇企业是以原来的自然村落为依托发展起来的，具有明显的地域属性，零散分布于农村。乡镇企业分散分布带来了三方面不良影响：

（1）由于农村大量从事非农业生产的人口难以转移到城镇，使得我国小城镇呈现出数量多规模小的格局。

（2）乡镇企业之间难以实现公共基础设施的共享和协作，集聚效益不明显。

（3）农村兼营现象普遍，农业产业化步履艰难。我国是个人多地少的国家，随着国民经济和社会事业的蓬勃发展以及人口的不断增长和人民居住条件的日益改善，建设用地的迅速增大造成耕地的日渐缩小和人均占地的急剧减少，使得人地关系恶化。

2.小城镇新建继续占地，废弃旧小城镇搁荒

因为小城镇的规划而要求的迁并和新建是符合客观实际和社会发展需要的。但是同时也带来一些新的问题。一方面，新的小城镇建设继续扩大占地，另一方面旧小城镇又没及时复垦利用。事实上，这些土地即使被复垦利用，也需逐步恢复提高到可以生产的长期过程，从而直接和间接造成农业用地的减少。

3.小城镇扩建，邻近良田遭殃

小城镇用地在空间是的扩展最主要表现为其四周土地首先被占用。这一范围内的土地基本上是经长期耕种的良田，多为莱地，单产水平均很高。小城镇占地不仅是数量的问题而且是质量的问题，这也是造成全国耕地总体质量有所下隆的重要原因之一。

4.居民点小且散乱，缩减迁并困难

我国的村镇尤其是自然村落，绝大多数是在小农经济基础上形成和发展起来的，建设布局表现为数量多、规模小、分散零乱。受当地经济水平和乡民恋土思想深厚及第二三产业发展缓慢的影响，农村剩余劳动力的就业低等因素的影响，村庄的缩减迁并步履艰难，进展缓慢。

二、小城镇建设在城乡经济一体化发展中占据重要地位

小城镇建设是实现城乡经济一体化，农业、农村现代化的有效途径，是构筑农村城市化，农民由第一产业向第二产业、三产业转移的重要经济平台。也是提升城市品位，提高城镇化水平，改善人居环境，安排农村剩余劳动力就业，增加农民收入的重要发展环节。B推动城乡经济社会发展一体化，必须坚持城乡统筹发展，加快农村小城镇建设，增强小城镇的辐射力和带动力。因此，加快小城镇建设，是新时期推动城乡经济社会发展一体化的重要途径和有效手段。我们必须坚持“规划先行，县乡统筹”、“长短结合，监管并重”、“因地制宜，建改并进”、“三农优先，注重效益”、“节约用地，科学发展”、“保护开发、协调兼顾”的原则，加快推进小城镇建设。

1.小城镇建设的意义在于，发展小城镇是一条符合中国国情的农村城镇化道路，是带动农村经济发展和社会发展的一个大战略。对内扩大内需，开拓市场，推动国民经济增长，增加农民收入具有重要的现实意义。带动第三产业发展，创造更多就业机会，扩大农村市场容量；有利于提高农民素质，改善生活质量。

2.小城镇建设的作用在于，积极发展小城镇建设，推进农村城镇化，是合理配置资源，调整农村产业结构的战略举措。小城镇建设的作用有：小城镇是吸纳农村剩余劳动力的主力。随着农村改革的深入，农村经济有了长足的发展，而乡镇企业、小城镇商业和服务业的发展都需要大量的劳动力。小城镇是农产品加工增值的场所和农业产业化的基地。小城镇的农产品加工较为集中，规模较大，可以形成规模效益。这些加工企业逐步发展为乡镇企业，发展为工业，实现农业向工业的转化，小城镇起着不可替代的作用。小城镇的集散作用，小城镇是农村与大中城市的中间纽带。

三、今后我国小城镇建设中土地合理利用的主要途径

按照2013中央1号文件规定，要积极推进城镇化发展的制度创新。积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条

件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题。统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题。大力发展县域经济，抓住产业转移有利时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中。完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。农村宅基地和村庄整理所节约的土地首先要补充耕地，调剂为建设用地的，在县域内按照土地利用总体规划使用，纳入土地利用计划，主要用于产业集聚发展，方便农民就近转移就业。继续推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，根据经济社会发展需要，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制。根据中央工作会议精神，2013年开始，我们应该从如下途径着手，科学管理与利用土地资源。

1.科学规划，合理布局，小城镇是城镇化的重要组成部分，要与大中城市的发展统筹考虑，制定科学的发展规划，合理布局，使其协调发展。科学制定发展规划，是搞好小城镇建设的前提条件和基础工作。编写规划要坚持高起点，坚持为经济建设服务，与土地利用、环境保护、社会发展等方面的规划相协调、体现区域经济和文化特色。

2.集约用地，坚持土地有偿使用，我国人多地少，耕地资源尤为珍贵。必须保护农业的生产能力，非凡是保护耕地。我国人均耕地不及世界人均的47%。到2030年我国人口达到16亿人，但从现在起，必须占用耕地的因素相加将减少耕地2070万公顷。小城镇发展较快的地区一般是经济较为发达的地区，经济发达的地区往往又是土资源最为紧缺、耕地质量较高的地区，这些耕地资源流失了，很难靠开发后备资源来弥补。因此保护小城镇周边的耕地尤为重要。

3.加强规划治理，小城镇规划治理要加强宏观调控能力，充分发挥“有形的手”和“无形的手”相结合的双重调控作用，建立与市场机制相应的规划治理机制，实行以行政、经济、技术、法律等手段相结合的综合治理。要建立与土地出让、转让的市场机制相适应的规划用地治理机制。对于出让、转让的土地必须规定明确的土地使用条件，保证小城镇总体规划真正落到实处。

新世纪以来指导“三农”工作的第10个中央一号文件——《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》已经发布，共分7个部分26条，文件提出用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题；加快推进征地制度改革，提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障等。“十二五”期间，我们将有序推进农村土地管理制度改革。坚决守住耕地保护红线，建立保护补偿机制，加快划定基本农田，实行永久保护。落实政府耕地保护目标责任制，上级审计、监察、组织等部门参与考核。加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用5年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的原则，规范农村土地管理制度改革试点。

第三篇：浅谈小城镇建设中的环境保护

浅析慈溪城镇化之生态可持续建设 农村小城镇建设是我国经济和社会发展中的一个综合性课题。尽管农村小城镇建设的表现是越来越多的农村人口居住、工作和生活在城镇，城镇人口在总人口中所占的比例不断上升。但就实质而言，农村小城镇建设是社会经济系统中各个要素的联系与组合发生不断变化，是农村产业系统的不断优化和资源配置的不断优化，从环境保护的角度来探讨我市农村小城镇建设可能引发的农村生态环境问题及其治理对策。

一、慈溪生态环境现状

党的十六大报告指出:“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。慈溪走在了城镇化前列，由此引发的生态环境问题也相当严峻。据监测，全市13个河网监测站位没有Ⅲ类以上的水体，Ⅳ类水占23%，Ⅴ类水占23%，超Ⅴ类水要占到54%，虽与1998年相比，恶化趋势有所控制，但与达到水功能目标要求尚有很大距离。作为全市百万人口主要饮用水的10只山塘水库，部分水库有富营养化现象，里杜湖还暴发了藻类污染，有2只水库的大肠杆菌超标。过去一直较为放心的饮用水水库水质也受到了威胁。城区噪声实施“双禁”后大为改观，较1998年减小了5.8dB（A），但区域噪声和交通噪声仍处于超标状态。城市区域白天噪声平均值为59.6 dB（A），全市噪声处于混合区状态。城区大气质量属优良级，其中总悬浮颗粒物较1998年有所下降，但二氧化硫和氮氧化物与上年比有较大幅度的升高。由于农副产品加工业、畜禽养殖业、屠宰业等对农业环境的污染日益加剧，小电镀、小印花、小熔炼、废旧塑料回收等作坊式加工点仍遍地开花，因此，乡镇企业的污染物、禽畜粪便及生产废弃物进入环境，造成农村环境严惩污染。特别是农村河道污染严重，水面面积大量减少，水质恶化，既影响了农田排涝防洪抗旱，加剧了水资源短缺的现状，又使得灌溉用水达不到标准，影响农作物品质和食用安全。在饮用水保护区仍在发展种植业和养殖业，造成水库富营养化加剧，威胁到饮用水安全。

二、生态问题的具体成因

(1)城镇周边农村及农业污染严重。随着农业的发展，农药、化肥对农产品的污染及农膜产生的“白色污染”大量增多，村镇居民产生大量的生活污水和垃圾，焚烧秸秆造成大气污染，规模化养殖及水产养殖造成的污染也愈加严重。研究证明，婴儿发生亚硝酸盐中毒或变性红血素症以及成人消化道内由于形成亚硝胺而致癌的现象，都与饮用硝酸盐含量高的河水有密切关系。

(2)虽然前些年在城市污水处理厂扩容和城河治理上搞了大的投入，但由

于环保基础设施历史欠帐太多，对环保的资金投入力度仍显不足，表现在城市污水的处理率仍然不高，造成城市河道水质尚未根本改观；集中供热范围过小，特别是城区北部的工业区尚不能做到集中供热，既影响了投资环境，又对城区大气质量造成威胁；全市范围内的垃圾收集及无害化处置系统尚不完备，造成垃圾围城现象日益突出，大量生活垃圾进入河道，严重影响水环境质量；环境规划滞后，特别是小城镇建设对环境保护缺乏切实可行的规划，随着城镇规模的扩大，目前浒山城区所面临的环境问题，将在不远的将来在小城镇中逐步显现。

(3)农村工业企业占用和毁坏了大量农田，给农业生产带来了一定程度的损害。人地矛盾一直是制约我国农业发展的一个主要因素。在农村，由于缺乏科学规划，乡镇企业布局呈现“小散乱”状况，作坊式加工点遍地开花，家庭工业发展缺乏有效控制，厂居混杂，既影响了农村居住环境，又难于管理和不利治理，严惩污染农村环境，同时造成了大量的污染纠纷，影响了社会稳定。还有，在饮用水保护区仍在发展种植业和养殖业，造成水库富营养化加剧，威胁到饮用水安全。总之，这完全是因为科学规划缺乏和生态农业建设力度不足所造成的。

(4)少数部门和企业的领导对环境保护的重要性认识不足，对环境保护的紧迫性缺乏足够的重视，重开发建设轻环境保护，重近期利益较长远利益，重经济效益轻社会效益的现象仍然存在。因此，作坊式生产严重污染环境的企业仍大量存在，使得生态环境状况恶化。

三、生态环境保护的若干有效举措

（一）完善农村环保法律法规

第一，完善《环境保护法》，淡化污染防治色彩、增加可持续发展的立法宗旨、增加有关生态保育与资源保护的原则性规定，明确环境保护主体的权利义务和环境保护基本政策；第二，补充农村环境与资源保护法中欠缺的单行法，如农村清洁生产促进法、农村环境保护评价法、农药使用环境污染法与国土整治、农业区域规划、村镇规划、农业植物资源及新品种的保护等；第三，明确农业资源权属，促进资源的综合利用与集约型经营，在法制创新的同时，发挥政府的宏观经济政策的调控作用，改变其对农业资源的掠夺式粗放经营方式；第四，在环境保护基本法中增加综合性的农业环境管理法律，规定环境资源管理体制、明确环境管理机构的权责，克服农村环境立法、执法、守法中的薄弱因素，推进生态城镇、城乡一体化环境管理进程；

（二）增强环境执法力度，加强环境保护的公众参与制度

转变政府职能，依法行政，规范政府综合决策与执法监督行为，坚持政务公开，提高执法透明度。重视环境民主与公众参与，在环境立法中对公众参与的方式、获取信息的途径等做出明确规定，鼓励社会公众广泛参与环境影响评价、环

境决策、环境执法监督活动，在环境立法、环境标准制定过程中要充分听取民众、社会团体的意见，对公众利益影响重大的环境措施出台前，还应举行听证会；在环境基本法和其他单行法规中明确规定公众参与的原则、程序、基本内容等；借鉴国外立法经验，具体规定实施公众参与的途径或方式等，同时对公众参与环境影响评价活动的知情权加以明确规定，并且为公众参与环境影响评价活动提供便利渠道，以及充足的信息来源；增强公众参与环境影响评价的意识，对我国农村环境的保护起到公众监督与参与的作用。

（三）发展生态农业

发展生态农业，建设生态村是慈溪市保护生态环境的思路。具体的措施有：

（1）要发展无污染、少污染的乡镇企业，加强规划、建设城镇工业小区；（2）增施有机肥料，改良土壤，提高土地肥力，科学合理使用化肥农药，积极开展生物防治；（3）禽畜粪便和生活废弃物经沼气化、无害化处理后回归农田；（4）保护江、河、沟、埭水面，开展综合利用。积极开展农村河道轮疏，扩大水面面积；（5）要大力开展无公害产品（或称绿色产品）生产，尽可能少施化肥农药；

（6）提倡杆秸还田，增强地力、改良土壤，禁止焚烧，保持良好大气环境；（7）以村为单位建立良好生态环境。开展农村生态村建设，；（8）保护现有植被，大力植树造林，改善城镇环境质量，美化城市景观。

（四）提高环境保护法律意识

人的环保意识指导人的环境行为。人们整体的环保法律意识加强，是环境问题得以解决的根本突破口。城镇化进程中，农民环保法律意识的提高有利于农村环境问题的解决。因此，在农村必须加强环保知识教育，加强环保法制建设，提高农民的环境意识与环保法律意识：一要增加宣传，组织特色宣传教育活动，向公众普及生态环境保护法律知识；二要加强舆论监督，表扬先进典型，揭露违法行为，完善信访、举报和听证制度，努力营造节约资源和保护环境的舆论氛围，充分调动广大人民群众和民间团体参与生态环境保护的积极性，提高全民保护环境的自觉性，让环境保护观念深入人心，让环境保护法律观念在农民的心里扎根。

四、小结

慈溪市生态环境的改善工作任重道远，不仅需要环保工作者的努力，还要相关部门和各级领导的支持和全社会的参与。生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础。保护和建设好生态环境，实现可持续发展，是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方针。发挥社会主义制度的优越性，发扬艰苦创业精神，大力开展植树种草，治理水土流失，防治荒漠化，建设生态农业，经过一代一代人长期地、持续地奋斗，建设祖国秀美山川，是把我国现代化建设事业全面推向21世纪的重大战略部署。慈溪市生态环境的改善工作任重道

远，不仅需要环保工作者的努力，还要相关部门和各级领导的支持和全社会的参与。相信通过慈溪全市人民共同努力，以科学的发展观推动，不断加强慈溪居民的城镇生态观，使建设生态城镇逐步成为人们的自觉行动，通过全社会的努力以协调和可持续发展观规划建设成为生态慈溪。

参考文献：

[1] 赵左士 孙士林 等.慈溪市农业自然环境污染现状分析及保护对策研究.面向二十一世纪的生态学.北京:中国环境科学出版社,1999.373-376.[3]薛玉中 严力蛟.浙江省生态农业建设及其发展对策.生态研究与探索.北京:中国环境科学出版社,1997.29-35.[4]严力蛟.我国发展绿色食品的可行性与途径探讨[J].武汉食品工业学院学报,[5]赵左士，面向二十一世纪的生态学，1999年，373页

[6]薛玉中，浙江省生态农业建设及其发展对策生态研究与探索，1997年，29页

第四篇：小城镇建设中土地利用若干问题探讨

小城镇建设中土地利用若干问题探讨

内容摘要：小城镇建设中的土地利用问题，长期也来都受到相关部门和社会群体的关注。在当前我国城市化水平落后于工业化的情况下，小城镇在我国城市化的进程中扮演着越来越重要的角色。改革开放以来，随着商品经济的发展和社会主义市场经济体制的逐步形成，城市化的进程逐渐加快，而小城镇正经历持续而急剧的变化，特别是乡镇企业和民营经济的迅猛发展，使得小城镇无论从发展规模上还是发展速度上都是空前的，小城镇问题日益成为我国城市化进程中的关键问题和人们关注的热点。土地是小城镇各种生产生活的物质载体，是小城镇建设中最重要的制约因子之一。从某种程度上讲，农村城市化的过程是小城镇规模不断扩张的过程。在我国耕地保护形势日趋严峻的情况下，小城镇的发展不可避免地会产生大量的土地利用问题。本文对我国小城镇建设中土地利用存在的几个典型问题进行探讨，并提出了相应的对策措施。

关键词：小城镇建设 土地利用 存在问题 对策

人多地少、耕地后备资源不足是我国的基本国情，而土地资源将成为长期制约我国国民经济可持续发展的重要因素。因此，在我国的一切社会经济活动中，都应该始终坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。小城镇作为一种经济活动高度集中、土地产出巨大的空间集聚点，本身就是集约利用土地的一种方式。但近几年，由于种种原因，随着小城镇建设的发展，造成了耕地锐减、用地效率低下及一系列土地资源开发利用不合理的问题。

一、小城镇建设中土地资源利用存在的问题

1、土地利用散、乱、差，用地结构不合理

由于缺少统一规划和管理，小城镇土地利用相当混乱。从土地所有权来看，有集体、个人、企业多种用地权属；从用地结构上看，有村庄建设用地、非村庄建设用地；建设用地分居住、工业和公建用地。各种建设用地比例失调，一般居住、工业用地比例偏高，公共设施用地比例偏低，缺乏道路、绿化用地；从土地空间利用来看，各类型用地相互混杂、布局不合理，造成互相影响和干扰；从住宅安排来看，布点分散、占地面积较大。

2、土地利用重平面、轻立体，集约程度过低

长期以来，大部分地区小城镇建设呈外延平面式扩张趋势，忽视立体开发利用。在土地资源的配臵过程中，涉及到的土地使用者产权只有一个大致的区位和粗略的边界，没有立体空间的硬约束，地上、地下的空间界限模糊，造成土地资源空间利用效率很低，从平面上造成土地资源浪费。而且基础设施和生活设施等还比较落后或不完全，城镇水平低，土地开发利用程度低（如容积率低，平房过多以及用地结构不合理等），土地利用集约程度低，成为一个没有多少内涵、特色、功能的“城镇壳”。

3、重增量、轻存量

一些地方政府积极热衷于新区开发建设，对旧镇区改造和城镇土地的再利用重视不够，对其人力、物力、财力的投入不足。结果一方面造成耕地的减少，另一方面造成旧镇区土地利用率不高，出现很多

新的低效利用和闲臵的土地。

4、改变规划功能，发展以牺牲耕地为代价

在城镇化过程中,对农村城镇化存在某些曲解,即把农村城镇化错误地理解为土地非农化, 同时由于一些地方政府疏于管理，甚至忽视国家法规，实际开发建设过程中，随意改变规划用地功能，造成城镇化吃掉大片农田。小城镇在发展过程中注重增量土地的发展,忽视存量土地的挖潜，也就是说重外延、疏内涵。近年来，迅猛发展的小城镇，其新增建设用地80%以上，为扩展周围用地，60%以上面积为良田沃土。致使小城镇建设杂乱无章，不仅造成土地资源的不合理利用，而且影响综合效益的发挥。

5、土地资源粗放扩张，用地规模偏大，浪费严重

改革开放以来,小城镇建设用地总量和人均水平都有了较大幅度的提高。在城镇化的发展过程中,城镇人均用地表现出以下几个特点:一是城镇人均用地与城镇规模等级成反比。二是村镇人均建设用地远远大于设市城市。三是城镇间人口容量水平差异较大。由于一些地区缺少有效的节约用地的合理调度及约束手段，不合实际的贪大求全，盲目追求扩宽广场、马路，而出现了多征少用、多占少用、早征迟用，甚至征而不用、占而不用、好地劣用、非法租用等粗放性用地状态，造成土地资源严重浪费。

二、小城镇建设中土地可持续利用的对策

1、强化“土地利用总体规划”的制约作用

土地管理法明确要求“在编制土地利用总体规划过程中要科学合理地确定城、镇、村的用地规模”。因此小城镇建设规划部门在编制规划时，一定要和土地规划部门沟通和协作，不能各行其是，两个规划要协调一致，实现“土地利用总体规划”对“小城镇建设总体规划”的制约作用，以达到节约并合理利用土地的目的。要加快小城镇建设，关键就要高起点做好小城镇建设规划。小城镇建设规划应有效地做到“三个集中”，即农村人口向城镇集中，耕地向种田能手集中，工业向小区集中。因此，首先要做好县域城镇体系规划，明确小城镇发展重点，合理确定空间布局；与土地利用规划相衔接，合理确定小城镇人口规模和用地规模；高水平做好小城镇建设规划的总体要求。

2、合理确定人口规模和用地规模

城镇规模是规划的前提。城镇规模一般包括人口规模和用地规模，而人口规模又是用地规模的前提，因此合理预测人口显得尤为重要。影响小城镇人口预测的因素很多，一是计划生育政策，二是环境因素（含区位因素、交通因素、水源因素、防洪因素、资源因素等），三是农业生产因素，四是产业（工业和市场）发展，五是行政领导因素，六是政策因素等。在预测人口时要充分考虑上述各种因素的影响，以自然增长和机械增长为依据，以环境容量分析作校核（通过对环境因素的分析，实行对未来小城镇建设规模进行发展）。在确定人口规模的基础上，严格控制人均建设用地，按照建设部规定的规划指标和允许调整幅度来确定用地指标，并尽可能采用下限指标。

3、突出重点、合理布局、有序发展

编制总体规划时要加强土地利用的社会经济适宜性分析，确定土

地开发和建设的重点小城镇，并在规模上给予保证。在社会经济适宜性分析中，应着重分析区位条件对小城镇土地利用和开发潜力影响较大的小城镇，并列为重点。一般说来，区位条件良好的小城镇应包括以下几点：一是位于大城市郊区，二是位于传统的物资集散地，三是位于主要交通干线沿线或交叉点，四是位于边境附近（便于对外贸易），五是位于风景区或具有文化古迹的地方。对重点小城镇在规划用地指标上给予充分保证，然后再合理布局非重点小城镇，并合理分配用地指标。在保证重点的前提下有序开发建设，避免征地不用、提前征地、好地劣用等现象的发生。参考文献

[1]苏东屏，富彩玲，魏丽娇.小城镇建设土地利用存在的问题及对策探讨[J].沈阳农业大学学报(社会科学版)，2002,4（2）:97~98 [2]汤继臣, 吴宝岭，刘金平，等，小城镇建设土地合理利用[J].中国矿业大学学报(社会科学版)，2001，（4）：76~81 [3]王万茂，李俊梅.小城镇建设中的土地利用问题[J].中国土地科学，2000，14（2）：4~7

2012年1月9日

第五篇：政府行政管理职能在小城镇建设中的思考

摘要

十六大提出繁荣农村经济、加快推进城镇化进程的战略目标中,小城镇是具有中国特色的城镇化道路的重要选择。建设和发展小城镇,不仅是我国城市化道路的重要途径，更是解决农业、农村、农民这一事关中国现代化建设根本问题的重大战略举措。成于建设，精于管理。小城镇的城镇建设仅仅是基础性的载体，而促进其进一步发展的核心应是管理，可以说没有精心的管理，就不可能有真正意义上的小城镇建设。可见加强政府行政管理，提高整体管理水平对小城镇建设起到至关重要的作用。正确认识小城镇建设中行政管理体制方面存在的问题、意识到行政管理的重要性和理清如何在小城镇建设中加强行政管理，对小城镇的健康发展具有重要的现实意义。

关键词: 小城镇建设；政府；行政管理；举措

I

目录

一、加快发展小城镇建设的重要性„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

（一）有利于加强城乡交流„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

（二）有利于转移农村剩余劳力，化解农村深层次的矛盾„„„„„„„„„„„1

（三）有利于为民营经济的发展拓宽空间和创造投资环境„„„„„„„„„„„2

（四）有利于促进农业产业化经营„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（五）有利于改善农村的生活质量，提高农民素质和保持农村社会稳定„„„„„2

二、小城镇行政管理体制方面存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（一）小城镇政权建设不完善„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（二）小城镇行政建制与小城镇的规模不相适应„„„„„„„„„„„„„„„2

（三）小城镇管理体制与小城镇政府行政效率的要求不相适应„„„„„„„„„3

（四）小城镇行政机构缺少监督系统„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

三、小城镇建设中对政府行政管理的要求„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

（一）行政管理是小城镇建设中政府的主要职能„„„„„„„„„„„„„„„3

（二）政府行政管理贯穿于小城镇发展的全过程„„„„„„„„„„„„„„„3

（三）政府行政管理是保证小城镇发展有序运转的润滑剂„„„„„„„„„„„4

（四）政府行政管理是寻求小城镇建设和发展事半功倍的有效途径„„„„„„„4

四、如何加强小城镇建设中的政府行政管理„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（一）政府行政管理要全面化，要处理好战略、规划、建设的关系„„„„„„„4

（二）政府行政管理要规范化，要处理好直接管理和间接管理的关系„„„„„„5

（三）政府行政管理要科学化，要处理好经济管理和社会管理的关系„„„„„„5

（四）政府行政管理要现代化，管理现代化是小城镇建设的关键„„„„„„„„5

五、小结„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8 II 政府行政管理职能在小城镇建设中的思考

十六大提出繁荣农村经济、加快推进城镇化进程的战略目标中,小城镇是具有中国特色的城镇化道路的重要选择。建设和发展小城镇,不仅是我国城市化道路的重要途径，更是解决农业、农村、农民这一事关中国现代化建设根本问题的重大战略举措。成于建设，精于管理。小城镇的城镇建设仅仅是基础性的载体，而促进其进一步发展的核心应是管理，可以说没有精心的管理，就不可能有真正意义上的小城镇建设。可见加强政府行政管理，提高整体管理水平对小城镇建设起到至关重要的作用。

下面主要阐述：加快发展小城镇建设的重要性、小城镇行政管理体制方面存在的问题、小城镇建设中对政府行政管理的要求以及如何加强小城镇建设中政府行政管理。

一、加快发展小城镇建设的重要性

目前,我国的农村城镇化正处在加速发展时期。农村小城镇是我国城镇体系中层次最低，数量最大的群体，它处于城市之尾，农村之首，起到连接城市经济和农村经济桥梁的作用。

从保持农村社会的稳定看，社会越是组织化和多元化，社会结构就越是稳定。小城镇发展将促进农村经济专业化分工水平和多元化程度的提高，还能在社会管理、经济合作、文化娱乐和信息传播等方面发挥对农民的组织协调作用，从而有利于农村社会结构的稳定。

（一）有利于加强城乡交流

小城镇的发展加强了城乡之间的联系，开启了城乡交融的大门。小城镇是一定区域内的、经济、文化中心，具有一定的区位优势和资源优势，基础设施相对较好，协作能力相对较强，信息相对灵敏，人才比较集中，是促进城乡信息交流的最好平台；小城镇是城乡市场对接的平台，我国买方市场已经形成，城市大量工业品积压，农村商品供应品种少，选择余地不大，同时随着城市生活水平和生活质量的提高，城市对绿色食品、优质农产品的需求增大，小城镇成为城乡互通有无、完成市场对接的平台。

（二）有利于转移农村剩余劳力，化解农村深层次的矛盾

我国资源环境局限性大，缺乏大规模发展大中城市的地理条件，不可能走只发展大城市和农村劳动力都涌进大城市的路子。农村剩余劳动力滞留在有限的土地上，即使土地回报率很高，收入总量也难以有较大增长。要富裕农民，必须减少农民。小城镇地处农村，一部分农民进入小城镇，减轻了大中城市的压力，降低了城镇化的社会成本。这是实施可 持续发展的正确选择。不仅有利于解决一部分农村剩余劳动力转移问题，化解农村深层次的矛盾，还有利于城镇化的长远发展。

（三）有利于为民营经济的发展拓宽空间和创造投资环境

小城镇建设可拉动建材、建筑、家电、家具、电力、交通、供水、通讯、环保以及餐饮服修等行业发展，刺激民营经济的增长，培育新的经济增长点，使乡镇企业产品乃至大中城市工业产品会有更多的销路，同时也将成为农副产品销售的集散地，为农民收入持续较快增长拓宽经济空间。

（四）有利于促进农业产业化经营

农业现代化要以土地适当集中，形成适度规模经营为前提。扩大土地经营规模唯有减少农民。一部分劳动力从农业退出，向小城镇转移和集中，有利于农业种植结构的调整，推动农业先进科学技术的运用和普及，促进农业转向集约化经营，促进乡镇企业的发展，加快农业现代化和工业化的进程。

（五）有利于改善农村的生活质量，提高农民素质和保持农村社会稳定

农民分散居住在自然村落,文化、教育、科技、卫生等事业投资大、见效难，即使物质生活达到“小康”,精神生活也难以同步跟上。加快发展小城镇，使更多的农民到城镇居住，有利于传播城镇文明，提高农村人口素质，加快农村现代化进程。公共卫生和环境保护意识必将大大增强,加上小城镇防污排污系统的逐步建立和完善，从而大大缓解农村分散居住形式下对生态环境造成的压力和破坏，有效地改变农村环境污染的状况，既有利于提高农民的生活质量和健康水平，又能增强可持续发展能力。

二、小城镇行政管理体制方面存在的问题

与我国农村经济社会的发展和农村工业化水平的提高相比，我国小城镇的发展明显滞后，不仅制约了农村经济和社会的进一步发展，给整个国民经济的发展造成了不利的影响，而且阻碍了农村城市化和现代化的进程。究其原因，就是小城镇的发展受到某些现行体制和政策的制约、政府行政管理体制的不完善是其中制约因素之一。当前小城镇建设中行政管理体制方面存在的问题如下：

（一）小城镇政权建设不完善

首先，小城镇机构普遍超编，一个镇政府少则上百人，多则数百人，增加了农民的负担，影响了小城镇的健康发展；其次，由于条块分割，小城镇政府与上级政府权力交叉，上级政府的部门在小城镇的大量排出机构切割了小城镇的权力，妨碍了小城镇的统一管理。

（二）小城镇行政建制与小城镇的规模不相适应

有的小城镇常住人口已达几十万人，国内生产总值数十亿元甚至上百亿元，财政收入超亿元，远远超过很多现有的市。但由于还是镇的建制，给这类镇的城市规划和建设、环境保护、经济管理、社会服务、行政管理、法制建设等各个方面带来了很多困难和不便。

（三）小城镇管理体制与小城镇政府行政效率的要求不相适应

条块分割的小城镇管理体制与小城镇政府行政效率的要求不相适应。小城镇政府承担着管理本地区政治、经济、文化和各项事务等繁重任务。繁重的任务客观上要求行政的高效率运转。但由于现行条块分割的小城镇管理体制。小城镇政权的职能受到了严重的削弱。行政管理很难实现高效运作。

（四）小城镇行政机构缺少监督系统

行政监督是权力构成的一个重要组成部分，是减少政府行政失误，确保政府管理畅达，高效运行的必要环节。从某种程度上说，目前我国小城镇政权建设中，却缺少有效的行政监督系统，缺乏自下而上的群众监督机制。乡镇政府的主要任务是贯彻执行党和国家的各项政策、指令和任务。但贯彻执行的情况如何。必须接受人民群众的监督。人民是主人，干部是公仆，公仆必须接受主人的监督。但由于目前小城镇管理体制中缺乏自下而上的群众监督，使主人对公仆的监督难以落到实处。

三、小城镇建设中对政府行政管理的要求

成于建设，精于管理。小城镇的城镇建设仅仅是基础性的载体，而促进其进一步发展的核心应是管理，可以说没有精心的管理，就不可能有真正意义上的小城镇建设。可见加强政府行政管理，提高整体管理水平对小城镇建设起到至关重要的作用。

（一）行政管理是小城镇建设中政府的主要职能

政府作为小城镇建设最重要的主体，担负着确定战略、科学决策、编制规划、组织实施、检查监督等一系列重要职责。随着现代化社会的发展，加快小城镇建设步伐，加强发展全过程的管理显得非常重要。因此，适应小城镇现代化发展的要求，应当首先加强小城镇的政府行政管理。

（二）政府行政管理贯穿于小城镇发展的全过程

在小城镇规划、建设和管理三者之中，管理是贯穿始终的。规划是小城镇管理的首要职能，通过小城镇规划，探究小城镇发展方向、适度规模、合理布局，综合安排小城镇各项工程建设，对小城镇发展有着计划和调控作用。而这种作用的发挥只有通过小城镇管理的有效介入才能实现，从这个意义上讲，规划管理比规划制定本身更为重要。至于规划实 施以后，就更需要管理，否则一切规划就变成一纸空文。小城镇建设，如果没有严格的管理，建设质量本身就得不到保证，还会带来很严重的后果，如当前突出存在的建筑工程质量不高，居民住宅偷工减料，质量低劣等问题，主要根源就是在于对建筑商、建筑队伍缺乏强有力的管理监督，制度不健全，管理人员不尽职等。

（三）政府行政管理是保证小城镇发展有序运转的润滑剂

小城镇是农村社会生产力发展的产物，是一个复杂的动态系统，因此这一动态系统要启动运转，必须解决小城镇人的因素和其他物的要素的有机结合，解决小城镇各个系统的协调有序，其根本的动力就在于管理，管理是保证小城镇动态有序运转的润滑剂。通过加强政府的管理，在小城镇建设中正确处理人和物的关系，专业管理与综合管理的关系，整体利益、长远利益和局部利益、眼前利益的关系，从而科学解决小城镇运转中面临的一系列问题，如城镇的建设、交通、通讯、教育、就业、治安、居民住宅、供水、供电、供气、环境保护、污水垃圾处理及市民多方面的生活需求的满足等。才能充分发挥好政府在小城镇中的作用。

（四）政府行政管理是寻求小城镇建设和发展事半功倍的有效途径

建设好一个小城镇不容易，管理好一个小城镇更难。因为小城镇与农村紧密联系，受传统的习惯势力、工作方法和生活方式的影响，加上管理人才缺乏，居民素质不高。所以，在小城镇中原有管理普遍十分薄弱。实践证明，管理出效益，管理出效率，小城镇管理搞得好，可以少花钱，多办事，管理滞后，甚至只抓建设，不顾管理，就会浪费财富和资源。小城镇建设重点应立足小城镇管理现实，加强管理，科学管理才是小城镇建设和发展的事半功倍的有效途径。

四、如何加强小城镇建设中的政府行政管理

（一）政府行政管理要全面化，要处理好战略、规划、建设的关系

在小城镇建设中要达到政府行政管理的高水平，就要处理好战略、规划、建设的关系，根据实际情况制定小城镇发展战略，在小城镇发展战略的指导下制定小城镇规划，以小城镇规划为依据对小城镇建设进行宏观调控，战略、规划、建设三个环节只有高度统一，小城镇管理才能达到高水平。政府行政管理要到位，要提高政府行政管理水平，必须从战略、规划、建设相统一的高度，在研究制定小城镇科学发展战略的基础上，实现小城镇发展战略和小城镇规划的衔接，充分发挥政府的主导作用，使小城镇建设纳入统一有序的进程中。

小城镇建设中要科学编制规划，建设充分体现自然及人文特色的城镇。科学的小城镇规划，应当同本地区经济社会发展战略及长期规划相衔接，必须树立小城镇规划是个大系 统的观念，进行市县统一规划，把整体规划和分层次规划结合起来，科学的小城镇规划，应当是全面协调的发展规划，规划协调应科学把握和体现经济效益、社会效益和生态效益的关系。小城镇的规划应本着节约用地，有利于乡镇企业相对集中和集贸市场建设，有利于农村劳动力转移和为农民进镇创造良好的生产和生活环境的原则。以治散、治乱，提高乡村工业聚集度为中心，做到：第一，从市、县的总体发展规划出发，把握城镇发展的方向及目标，适当归并调整部分镇（乡）行政区划，避免局限于现行的行政区划，乡乡建镇的局面；第二，可操作性与超前性相结合，既能满足当前社会经济的需要，又要为未来的发展留有充分的发展余地；第三，因地制宜，突出自然及人文特色，充分发挥各地区位、经济、社会等各种优势，避免小城镇建设低水平重复趋同，建设具有自然及人文特色的城镇；第四，合理布局城镇的功能区块，避免城镇过度拥挤在主要交通干线两侧呈条状发展的格局。

（二）政府行政管理要规范化，要处理好直接管理和间接管理的关系

要加强小城镇建设的管理，政府的行为就必须规范化，重点是规范县、镇、乡政府行为。政府管理的核心应由以往的直接管理转变到间接管理上来，这就规范了政府的管理职责，即规划、完善法规，提供必要的基础设施，编制中长期城镇体系发展规划，编制相应的开放用地规划，建立小城镇建设管理机制，建立和完善小城镇建设、发展的各类配套政策，包括用地政策、产业政策、基础设施政策、户籍政策、人口政策、财税政策、住房政策、就业教育制度等措施。政府在设计、制定、推出这一系列小城镇政策措施、管理措施时，应考虑政策效应、管理效应、经济效应，更为重要的是，应考虑这种效应对全局、持续发展是否有利。

（三）政府行政管理要科学化，要处理好经济管理和社会管理的关系

在小城镇建设中，政府的管理要克服那种重视经济管理，而忽略社会管理的现状，小城镇政府管理要贯彻经济管理与社会管理并重，在突出以规划和建设管理为核心的经济管理的同时，还必须把搞好小城镇社会管理放到重要位置。首先是小城镇人口增长和流动的管理。这关系到小城镇发展规划、空间布局和教育、就业等方面的安排，特别是流动人口的管理，即要管住，又不能管死。其次是小城镇治安管理。这关系到小城镇形象和投资吸引力。一个治安状况不好的小城镇，别人是不会来投资和旅游的。第三是小城镇市容卫生管理。市容卫生是小城镇的一面镜子，它折射出的是小城镇市政管理和精神文明建设的水平，关系到小城镇居民的精神面貌和道德状态，关系到居民素质的提高和进镇农民的个人城市化。

（四）政府行政管理要现代化，管理现代化是小城镇建设的关键 既然管理是小城镇建设中政府的主要职能。加强管理，科学化管理也就成了政府在开发中小城镇建设的主要任务。要充分发挥好小城镇建设中政府管理的作用。还必须克服传统观念的束缚，寻求管理观念的现代化，管理体制的现代化，管理方式的现代化，管理手段的现代化。

1、要转变观念，把市场机制引入政府管理。

在市场经济条件下，城镇发展的过程已不是一个政府计划和行政控制的过程，而是一个经济社会自然变迁的过程，要打破各种不利于发展的体制束缚，克服以往小城镇建设中等、靠、要的观念，坐等财政拨款；在经营管理中高度集权，垄断经营和习惯于直接管理和行政干预；在建设管理方面形成的各自为政、分散建设的观念，最终结果导致小城镇建设中封闭式的小城镇建设格局，既造成了投资的浪费，又不利于社会化分工和集约化经营，同时也影响了小城镇功能和社会化服务体系的建立；在市政公用事业方面违背等价交换的原则，形成了福利型、无偿使用的观念，市政企业内部吃“大锅饭”思想严重，职工缺乏竞争观念，效率低下等，为此，加快城镇城市化进程中小城镇建设必须彻底摆脱传统观念的束缚，解放思想树立市场观念、竞争观念、效率观念，把市场机制全面引入政府管理。

2、要引入现代化的管理体制，要实行统一管理和分层管理相结合的领导体制。统一管理主要是加强对供水、供电、供气、通讯、消防、环境卫生、教育等公用事业的管理，加强对新区建设和旧镇改造的综合开发。但统一管理并不意味着一切活动都由镇政府来决策和扶持，在统一管理的前提下，仍然需要进行两级管理：微观管理。即街道办事处或居民委员会对社区的自治管理；宏观管理，即镇政府对全镇整体的动态因素的管理。统一管理必须以充分发挥街道、居委会在城镇管理中的主体作用为基础，而微观管理又不能游离于乡（镇）长的决策之外，必须接受城镇政府的统一指挥和协调。

3、管理方式上必须从单一的行政管理向依法综合性管理转变。

行政管理是依赖行政措施诸如命令、指示、规定、计划、规章、制度等方式，对小城镇管理对象施加影响，进行控制。它具有使用要素集中统一，便于管理职能的发挥，有利于处理特殊问题和突发事件。它的不足是权力集中，垂直领导，不利于管理对象各要素主动性的发挥，不利于各要素间的横向联系，而且管理效果取决于领导者的素质，随意性较大。因此，在小城镇管理现代化中，行政管理应与经济、法律和教育等方式相互联系，互为补充，多管齐下。要应用经济方法来管理小城镇，不仅管理小城镇经济要运用经济杠杆，而且管理小城镇社会也要依靠经济的手段，促使居民及法人团体遵守各种行政规定。另外，要善于运用法律方法来管理小城镇。“以法治镇”，运用法律的手段来加以管理，这应是小城镇现代化管理的战略选择，也是管理方式文明进步的重要标志，小城镇管理法规应该具 有科学性、可行性、统一性和稳定性，不能朝令夕改，法规一旦制定，就必须具有普遍的约束力。小城镇管理现代化还必须善于运用教育方法。要通过报刊、广播、电视等媒体，向小城镇居民和单位宣传政府关于小城镇管理方面的方针、政策和法规，强化管理意识和责任感，共同遵守其规章制度。

4、小城镇管理现代化还必须运用现代科学技术。

面对越来越多的社会事务和瞬息万变的大量信息，小城镇管理如果仍按常规的方法去处理，显然不能适应社会化大生产和现代化发展的需要，因此，应逐步引入系统科学、信息科学、计算机先进科学技术手段，加强各种信息收集、储存和使用的科学化、自动化、合理化；打破各单位微机系统自我封闭的限制，提高使用效率，建立统一灵敏的计算机网络系统。

五、小结

成于建设，精于管理。加速小城镇建设，需明白政府行政管理的重要性，需分析并接受当前存在的问题，并采取积极有效的措施，加大政府行政管理的能力和力度，切实落实和发挥政府行政管理在小城镇建设的主导作用。最终使小城镇的政府行政管理实现“全面化、规范化、科学化和现代化”，使小城镇成为联系城乡的纽带，把城市文明和经济要素，逐步扩散至广大农村，从而推动城市化进程。

参考文献

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