对城市规划、土地规划衔接的思考

第一篇：对城市规划、土地规划衔接的思考

加强联系沟通　实现“两图合一”

城市总体规划和土地利用规划即相互联系又相互制约。其核心内容土地利用的方向、规模、界限的协调与否，不仅关系着城市规划能否顺利实施、关系着城市能否健康发展，而且会对城市经济乃至国民经济产生重大影响。实现两个规划的相互渗透、有机结合，已经成为加快城市化进程、推进城市经济快速发展的当务之急。

一、两个规划不协调的主要表现

两个规划都是由政府组织编制，但在具体组织编制过程中，由规划部门和国土部门分别委托不同的设计单位进行编制。在行政上是同级的两个部门，在规划编制过程中分别接受其同行业上级行政部门的指导与监督，均在自己的行政体系内完成。在相对封闭的空间内，两个编制部门缺乏应有的有效沟通，造成两个规划不协调，主要表现在四个方面：

一是表现在两个规划的编制时间方面。如XX市2004－2020年城市总体规划已完成了总体规划纲要，并通过了省建设厅组织的专家评审，现在正在着手编制成果，准备近期上报。而同期限的土地利用总体规划现在还没有正式启动。由于两个规划的编制时间不同步，造成了两者在用地规模、布局等诸多方面不衔接。特别是在XX市由中等城市向大城市转换提升的关键时期，两者在布局、规模方面的差异更加明显。

二是表现在城市建设用地规模方面。XX市城市总体规划（1994－2010年）确定的城市建设用地规模为65平方公里，而同期的土地利用总体规划确定的城市建设用地规模为50.6平方公里。土地利用总体规划确定的用地面积不能完全满足城市规划、城市建设的发展需要。

三是表现在城市发展方向方面。XX市2004－2020年城市总体规划，把城市拓展的方向确定为泉北大街以北至营头岗的区域，而同期的土地利用总体规划修编还没有正式启动。

四是表现在建设项目用地性质方面。在项目建设上，城市总体规划中确定的许多建设项目的用地性质和土地利用规划确定的用地性质不一致。XX市2005年33个省级重点项目中，有27个项目占用农用地且不符合现行的土地利用总体规划调整的条件，未列入2005年农用地转用计划，而这些项目大都符合城市总体规划中确定的建设项目的用地性质。由于两个规划不衔接，使城市总体规划确定的建设项目的位置，难以按照规划区域进行建设，造成了产业结构布局不合理等。

二、两个规划不协调的原因分析

两个规划不协调的原因，主要有以下几个方面：

一是编制历史不同。城市规划在我国产生较早，在长期的实践中，积累了丰富的经验，吸收借鉴了古今中外许多优秀的规划理论和方法，规划的科学性、可操作性比较强。土地利用规划20世纪80年代才在全国范围内开展编制工作，规划中主要用地指标由上至下分解，对实际发展用地的需求考虑不充分，造成土地利用总体规划滞后于城市总体规划。

二是考虑问题的出发点不同。城市规划是综合研究分析城市的性质、规模和空间发展形态，按照市场经济条件下城市发展的客观规律编制，从城市需要出发，着眼于发展，重在解决城市空间布局问题，统筹安排城市各项建设用地。土地利用规划从土地供给出发，以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提，切块用于城市建设，重在“控制”，在各方面都对城市建设用地给予严格限制，不得突破上级下达的指标。

三是规划范围不同。土地利用总体规划范围比城市规划的范围大，它要对规划区内（包括城市用地）全部土地的利用结构及其空间布局（包括城镇体系的用地布局）做出安排，而城市总体规划则着重对城市建设用地做出安排。在土地利用上，城市规划和土地利用总体规划是点和面的关系、局部和整体的关系。

四是规划统计口径不同。人口和用地规模都是两个规划最基本的规划依据和指标。两项最基本指标的不统一，造成了统计口径的不一致。在人口指标表述上，建设部〔1998〕16号文件规定：“城市人口包括居住在规划建成区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和1年以上的暂住人口。”国土资源部的《县级土地利用总体规划编制规程》中规定：“城镇人口应为城镇范围内的常住人口的总和，不包括流动人口。”前者所称人口范围比后者大得多。在人均建设用地上，城市规划不考虑规划期年耕地水平和规划目标年耕地保有量，土地规划则分为城镇居民点用地指标和农村居民点用地指标，为保证耕地总量动态平衡，建设用地总量与均量都受到耕地保有指标的限制。

五是编审程序不同。两个规划的编制、审批都是政府行为，都经专家评审后报批。在评审报批前，城市规划要有方案论证、政府会议研究、人大审议等环节，而土地规划一般只经政府办公会讨论。

三、两个规划的协调衔接

1、两个规划有着协调衔接的基础

城市规划和土地规划虽有着本质的区别，但仍有着许多相通之处。《中华人民共和国城市规划法》规定：“城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。”《中华人民共和国土地管理法》也规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内，村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。”两个规划有着共同的规划对象和规划目标，都涉及到建设用地指标，规划年限都要求到2020

第二篇：对城市规划、土地规划衔接的思考

加强联系沟通　实现“两图合一”

城市总体规划和土地利用规划即相互联系又相互制约。其核心内容土地利用的方向、规模、界限的协调与否，不仅关系着城市规划能否顺利实施、关系着城市能否健康发展，而且会对城市经济乃至国民经济产生重大影响。实现两个规划的相互渗透、有机结合，已经成为加快城市化进程、推进城市经济快速发展的当务之急。

一、两个规

划不协调的主要表现

两个规划都是由政府组织编制，但在具体组织编制过程中，由规划部门和国土部门分别委托不同的设计单位进行编制。在行政上是同级的两个部门，在规划编制过程中分别接受其同行业上级行政部门的指导与监督，均在自己的行政体系内完成。在相对封闭的空间内，两个编制部门缺乏应有的有效沟通，造成两个规划不协调，主要表现在四个方面：

一是表现在两个规划的编制时间方面。如XX市2004－2020年城市总体规划已完成了总体规划纲要，并通过了省建设厅组织的专家评审，现在正在着手编制成果，准备近期上报。而同期限的土地利用总体规划现在还没有正式启动。由于两个规划的编制时间不同步，造成了两者在用地规模、布局等诸多方面不衔接。特别是在XX市由中等城市向大城市转换提升的关键时期，两者在布局、规模方面的差异更加明显。

二是表现在城市建设用地规模方面。XX市城市总体规划（1994－2010年）确定的城市建设用地规模为65平方公里，而同期的土地利用总体规划确定的城市建设用地规模为50.6平方公里。土地利用总体规划确定的用地面积不能完全满足城市规划、城市建设的发展需要。

三是表现在城市发展方向方面。XX市2004－2020年城市总体规划，把城市拓展的方向确定为泉北大街以北至营头岗的区域，而同期的土地利用总体规划修编还没有正式启动。

四是表现在建设项目用地性质方面。在项目建设上，城市总体规划中确定的许多建设项目的用地性质和土地利用规划确定的用地性质不一致。XX市2005年33个省级重点项目中，有27个项目占用农用地且不符合现行的土地利用总体规划调整的条件，未列入2005年农用地转用计划，而这些项目大都符合城市总体规划中确定的建设项目的用地性质。由于两个规划不衔接，使城市总体规划确定的建设项目的位置，难以按照规划区域进行建设，造成了产业结构布局不合理等。

二、两个规划不协调的原因分析

两个规划不协调的原因，主要有以下几个方面：

一是编制历史不同。城市规划在我国产生较早，在长期的实践中，积累了丰富的经验，吸收借鉴了古今中外许多优秀的规划理论和方法，规划的科学性、可操作性比较强。土地利用规划20世纪80年代才在全国范围内开展编制工作，规划中主要用地指标由上至下分解，对实际发展用地的需求考虑不充分，造成土地利用总体规划滞后于城市总体规划。

二是考虑问题的出发点不同。城市规划是综合研究分析城市的性质、规模和空间发展形态，按照市场经济条件下城市发展的客观规律编制，从城市需要出发，着眼于发展，重在解决城市空间布局问题，统筹安排城市各项建设用地。土地利用规划从土地供给出发，以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提，切块用于城市建设，重在“控制”，在各方面都对城市建设用地给予严格限制，不得突破上级下达的指标。

三是规划范围不同。土地利用总体规划范围比城市规划的范围大，它要对规划区内（包括城市用地）全部土地的利用结构及其空间布局（包括城镇体系的用地布局）做出安排，而城市总体规划则着重对城市建设用地做出安排。在土地利用上，城市规划和土地利用总体规划是点和面的关系、局部和整体的关系。

四是规划统计口径不同。人口和用地规模都是两个规划最基本的规划依据和指标。两项最基本指标的不统一，造成了统计口径的不一致。在人口指标表述上，建设部〔1998〕16号文件规定：“城市人口包括居住在规划建成区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和1年以上的暂住人口。”国土资源部的《县级土地利用总体规划编制规程》中规定：“城镇人口应为城镇范围内的常住人口的总和，不包括流动人口。”前者所称人口范围比后者大得多。在人均建设用地上，城市规划不考虑规划期年耕地水平和规划目标年耕地保有量，土地规划则分为城镇居民点用地指标和农村居民点用地指标，为保证耕地总量动态平衡，建设用地总量与均量都受到耕地保有指标的限制。

五是编审程序不同。两个规划的编制、审批都是政府行为，都经专家评审后报批。在评审报批前，城市规划要有方案论证、政府会议研究、人大审议等环节，而土地规划一般只经政府办公会讨论。

三、两个规划的协调衔接

1、两个规划有着协调衔接的基础

城市规划和土地规划虽有着本质的区别，但仍有着许多相通之处。《中华人民共和国城市规划法》规定：“城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。”《中华人

第三篇：物权法原则对城市规划管理影响思考

一、物权法的物权公示公信原则与城市规划行政许可的信赖保护原则要求制定和实施城市规划必须诚信谨慎、尊重权利人已取得的权利

公示原则（物权法第六条及第二章）指将不动产物权设定、变更、转让和消灭等变动的事实通过一定的公示方法向社会公开和进行登记、第三人能够查阅登记资料，动产物权的设立和转让应当依照法律规定交付，除有相反证

据证明的以外，记载于不动产登记簿上的人是该不动产的权利人，动产的占有人是该动产的权利人。物权法的公示原则蕴涵着公信原则，公示以后，人们对于通过公示显示的权利状况产生了一种信赖，对这种信赖力的保护就是公信原则。

根据物权法第二条第二款，为了让权利人充分行使物权，任何单位和个人对权利人的物权负有不作为的义务，不作为，即不打扰、不干预、不妨害。根据物权法第四条，权利人享有的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵害。

物权法公示公信原则和上述规定比之行政许可法第八条、第六十九条所确定的信赖保护原则，更强化了对权利人权利的保护。所谓信赖保护原则，是指对行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。该原则主要表现在遵守法律不溯及既往原则、明确撤销行政行为的限制。该原则的核心思想是维护法律秩序的安定性，保护社会成员的正当权益。该原则要求行政机关保护相对人对行政机关法律行为效力的信赖，从而应当维持自身行为的稳定性。尽管有时维持自身行为的稳定性有影响公共利益的可能，亦应顾及当事人的利益；在必须改变或撤销有关行政行为时，应当给予当事人一定的补偿。为了维护公众利益对行政行为的信赖，即使是违法许可，不论是由于许可持有人还是行政机关的过错引起，撤销该许可可能对公共利益造成重大损害的，行政许可法第六十九第三款规定该许可不予撤销。在现代法治社会，行政机关与社会成员之间已不再是纯粹的命令与服从关系，而是一种相互需要与相互依赖关系----诸多行政任务的实现都需要社会成员的鼎力支持，社会成员也将国家（行政机关）视为自身谋求生存与发展的工具。这样，信赖关系不仅仅在私人生活领域具有重要地位，在国家的公共生活中同样扮演着重要的角色。物权法和行政许可法的立法表明，公信和权利保护原则无论在私法抑或在行政法领域均被引入并确立起来。而国务院《全面推进依法行政实施纲要》除了对行政机关提出合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、权责统一等要求外，还提出要“诚实守信”。

公示公信的原则及信赖保护原则写入法律，其对城市规划管理部门的意义在于，实施行政许可必须讲诚信谨慎、尊重权利人已取得的权利，不轻易撤销、变更使行政相对人取得某种利益和权利并已经生效的行政决定，对于行政相对人对行政权力的正当、合理的信赖及已取得的权利尤其是物权应予尊重和保护，如为实现行政目的，确需改变行政决定，而造成社会公众的信赖和已取得的权利受损的，则应做好付出相应代价的准备及承担相应的义务。

二、物权法平等保护国家、集体、私人物权的原则要求制定和实施城市规划时应对各类主体的利益给予同等的保护

平等保护原则，是物权法最重要的原则，物权法第四条规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。这一法条体现了同等保护的原则。

现行《中华人民共和国城市规划法》第一条规定：“为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要，制定本法。”第五条规定：“城市规划必须符合我国国情，正确处理近期建设和远景发展的关系。”、“在城市规划区内进行建设，必须坚持适用、经济的原则，贯彻勤俭建国的方针。”第十条规定：“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务……”第三十四条规定：“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定。”从这些法条可反映现行城市规划法立法原则是以国家为本位，城市规划法中的一些规定，是计划经济思维的产物，是与高度集中的公有制模式相对应的。

现行城市规划法自 1990年施行以来，对于城市建设和规划发挥了重要的作用。但是毋容讳言，当年城市规划法起草、审定、颁布时，其状况为，在实行土地公有制的前提下，国家对土地资源几乎完全垄断、土地流通被限制、土地市场不存在或很不发达、土地使用主要通过计划手段解决。而现在的情况已与当年迥异，土地权利已作为特殊商品进入了市场、土地权利制度已经初步建立，宪法对土地制度和私权保护的修正性规定和房地产管理法等一系列涉及土地空间资源和权利制度的法律法规先后出台、土地管理法已经修订，土地所有权与使用权相分离和以城镇国有土地使用权出让、转让为核心的新的土地权利体制基本确定；与土地有关的权力

“寻租”行为、“圈地运动”及土地使用失控的情况时常出现、由房地产开发所引发的争议和由土地权利制度的变化及土地权利制度的不健全所引发的问题大量涌现；土地权利结构发生了很大的变化，土地已由单纯的“公有公用”转为“公有私用”，由“不可流转物”变为“可流转物”；房地产市场早已形成并迅速发展，土地资源的配置已经主要不是沿用计划的手段而是通过

市场；大量的土地权利已经分配到了组织和个人，土地利益格局已经多元化、个体化；在城市建设主体和利益主体不再只是国家一个，而是主体多元化的时候，保护自然环境、维护生态平衡、保证可持续发展、体现公平等等已成为城市规划要更加关注的课题，城市规划摇身一变已成为配置土地空间资源、面对各种权益诉求、协调各方利益关系、时常不可避免地要触及组织和自然人个体的土地房屋等财产关系的公共政策或工具。在新的条件下，1990年施行的城市规划法已显然出现诸多不适应之处。有关方面已提出城市规划法的修改。我国物权概念和物权体系的产生和发展实际上是围绕土地权利展开的，而城市规划法是与土地空间资源配置相关的法律，随着物权观念的确立、物权法的出台和物权概念的被法律认可，不免触发起人们对现行城市规划法立法原则的重新审视。

同等承认和保护一切合法的财产权益的物权法立法原则是与市场经济相适应的，同样，在对待个体利益和公共利益的关系问题上，城市规划法律法规的立法原则，也应有本质性的转变，即应个体利益和公共利益同等保护。城市政府通常被认为是公共利益的维护者，而城市规划是维护公共利益的手段。而什么是公共利益，刚刚通过的物权法仍然没有解决这一问题，但是，物权法的同等保护原则，为处理个体利益和公共利益的关系提供了思路。首先，根据宪法，公共利益与个体利益在法律地位上应该是平等的，无论利益主体是谁，其在法律许可范围内的利益追求行为都应受到法律的保护。其次，公共利益不等同于国家本位的利益，也不是社会个体利益的简单叠加。公共利益应该包含个体利益，要实现公共利益必须尊重和重视个体利益（当然亦要控制在法律许可范围外的个体行为）。再者，作为维护公共利益的行政权和个体维护自身利益的私权，都需要激励与制约，否则不受限制的行政权和私权都可能被滥用。

综上，制定和实施城市规划，除了要保障城市土地空间资源的分配效率外，同时应该关注对社会各类主体的合法财产权益的保护。在规划管理中应改变对无视个体权利或予以压制的做法，在公共利益与保障主体的确定上，建立政府与个体之间双向的制约机制，明确双方的权利、义务以及法定责任，才能适应市场经济的发展的需要，以及体现建设“和谐社会”的根本宗旨，这样城市规划在面对各种利益诉求时，才能成为协调社会不同利益、实现各方利益最大化目标的手段。

基于以上认识，我局正在开展的《**市城市规划条例》修订草案的起草工作，正视修订《规划条例》的背景乃至整个**城市规划工作所面临的背景，除了充分认识到**市经济和社会发展正在经历战略转型、城市规划面临更高的要求这一因素外，还认识到政府不再是单纯的利益分配者，而是利益协调者和仲裁者，认识到城市规划不再是实现某些政策目标的技术工具、而逐步成为协调和实现社会公共利益的公共政策，政府通过城市规划管理、干预城市建设和空间发展，所受到的约束越来越多、越来越严格，必须得到法律的明确授权、并且严格按照法律规定的程序，认识到土地使用权和房屋所有权及其各项衍生权利的权利人抗衡政府城市规划管理和干预的依据越来越充足、能力越来越强。据此，形成了《规划条例》修订工作的总体思路：贯彻落实科学发展观，坚持改革创新，为建设和谐**和效益**服务；对**经济和社会发展的战略转型作出准确和恰当的反应，承担起城市规划的历史责任，充分体现市委、市政府对城市规划的定位；提供健康、可持续发展的制度框架和制度工具，充分体现城市规划作为公共政策的属性，政府可据以管理城市建设和空间发展，协调相关的利益关系，社会各界可据以比较准确地预期政府的行为，并主张和保护自身的合法权益；把保护权利、程序公正、有限政府、有效政府、责任政府、公开政府、服务型政府等先进理念注入城市规划，为建设社会主义政治文明作出贡献，确定《规划条例》的立法宗旨为统筹土地和空间资源的开发利用，促进城市经济、社会和环境的和谐发展，确定了“城市规划行政和城市建设应维护社会公共利益，体现社会公正，鼓励和保障社会公众的广泛参与，保证全体市民公平地享受城市建设和发展的成果”和“城市规划行政和城市建设应落实科学发展观，遵循可持续发展的原则，遵循集约利用土地、节约资源的原则，遵循保护自然和历史文化遗产的原则”等基本原则。

三、物权法的物权法定原则促进城市规划管理依法行政

物权法定的原则与城市规划行政管理中对自由裁量权限应予羁束的观念。物权法第五条确定了物权法定原则。物权法定，指的是能设立哪些种类的物权，只能由法律规定，当事人之间不能创立；设立物权的方式以及物权的具体内容，一般也只能由法律规定，当事人之间的约定和法律规定不一致时不发生效力。这也是物权和债权的重大区别。合同是两个人之间的协议，对合同内容如何约定原则上由当事人决定。而物权调整的权利人和义务人之间的关系，义务人有成千上万，物权内容不能由权利人一个人说了算，也不能由一个权利人和几个义务人说了算，对一个权利人和成千上万义务人之间的规范只能由法律规定。物权法定的核心是指权利的范围由法律明文规定。

城市规划管理是一个拥有行政权力作为行政主体的行政机关对成千上万的管理相对人，在城市规划管理过程中，拥有行政权力的行政主体处于有利地位，其相当于权利人，而不拥有行政权力并接受管理的成千上万的管理相对人相当于义务人。同样道理，在行政权力运行过程中，其权利应由法律规定和羁束，即物权法定作为物权法立法的重要原则之一，其原理也应成为实现城市规划管理依法行政的法理要求。

规划实施当中的许多问题可以说是由于规划管理许可、审批中自由裁量权限过大引起的。自由裁量权过大不但会导致行政管理权的滥用，也违背了物权法的一项基本原则——物权法定。如果完全遵循物权法定的原则，城市规划管理的依据应是非常详尽、明确和法定化，应该实行通则式的管理模式。但是由于城市是一个动态的系统，规划管理客体的复杂性决定了完全通则式的模式也是行不通的。所以问题的关键是如何限定自由裁量权的大小，从而基本满足“物权法定”的原则。为此，我局在限制、规范自由裁量权的行使方面作过很多尝试。例如，关于规划的制定，所有的规划都要经过法定程序，包括草案公开、征求意见；强调生效的规划是行政许可的依据；在规划的实施方面，我局制定了行政许可实施办法，清理和重新确定非行政许可事项；另外，最近出台的行政工作手册，亦在公开化、程序化的基础上，尽可能地增加城市规划管理和作出具体行政行为的羁束性依据，限定自由量裁权的范围、幅度、方式、途径等，这样，也是在某种意义上满足物权法定原则的要求。

四、物权法的基本经济制度与社会主义市场经济原则以及对土地公有制的明确是城市政府主导城市更新、制订和实施城市规划的制度保障

物权法第三条规定，国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。国家巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。物权法第五章明确土地属于国家和集体所有。物权法第四十七条规定，城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。

土地上的用益物权包括：土地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权、地役权等。我国现行土地权利体系在社会主义公有制的基础上，将土地权利分为所有权和使用权两部分，其中，土地所有权归国家所有，不进入市场，仅由土地使用权充当市场交易的权利载体，土地使用者仅获得土地占有权、使用权和部分收益权、部分处分权等，而国家或集体保留了对土地的最终处分权。根据物权法、土地管理法、城市房地产管理法，房屋仅指在土地上的建筑物部分，不包括其占有的土地，城镇房屋占用的土地属于国家所有，农村宅基地属于农民集体所有。私人可以对房屋享有所有权，对该房屋占用的土地只能依法享有建设用地使用权或者宅基地使用权。基于土地国家所有或集体所有，我国实行对土地资源的统一规划、合理利用，既维护使用人的合法权益，满足使用人生产或生活的土地需求，又维护土地的社会主义公有制，保证国家综合利用土地的方针得到贯彻执行，同时，还反映保护自然环境、维护生态平衡等客观要求。物权法明确土地属于国家和集体所有或土地所有权不属于私人，无疑为城市政府主导城市更新、制订和实施城市规划的提供了根本的制度保障。

物权法第一百四十九条规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。关于这一因素是否会影响城市规划的实施，物权法第一百四十八条同时规定，建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿。在建设用地使用权续期后，因为公共利益需要收回的，也可以适用同样的原则。住宅建设用地使用权期间届满自动续期，从根本上并不会影响城市规划的实施。

第四篇：对初高中政治教学衔接的思考

对初高中政治教学衔接的思考

很多刚进入高一的学生对政治的学习不感兴趣，学科基础知识薄弱，学习自觉性不强，课堂上心不在焉，不善于思考问题，学习方法欠佳。他们普遍觉得政治课枯燥乏味，政治难学、难懂。因此，如何处理好初高中政治教学的衔接，使高一学生尽快适应高中政治的学习，成为高中政治教师面临的一个重要任务。本文从以下四个方面对初高中政治教学的衔接问题进行探讨。

第一，努力钻研教材，做好知识方面的衔接。教师在正式上课之前必须花时间精心备课，钻研新课标，正确把握新课标的精神实质，在其指导下钻研本教材内容。通过钻研，把握好教学重点和难点，了解知识点之间的内在联系，对教材进行适当的整合，对一些知识进行扩展。例如，高一政治第一单元第一课第一框题“揭开货币的神秘面纱”，教材没有从理论上阐述商品的两个基本属性“使用价值” 和“价值”，而是力求通过探究活动，让学生悟出商品的这两个属性。但是，本人觉得有必要对此做些补充，要让学生知道什么是使用价值，什么是价值。从总体上说，初中政治教材内容简单，学生较容易理解；而高一教材理论性较强，比较抽象和难懂，具有系统性。在政治教材中，类似的初高中知识有密切联系的知识点较多，因此，在教学内容安排上要避免重复。如《经济生活》中的“对外开放”，政治生活中的“公民的政治权利和义务”等都需要高中教师认真研究，正确处理。如果一些基本的理论，学生在初中阶段已经非常熟悉，在高中阶段的学习还要“一切从头再来”，这会使学生觉得政治课无聊，是在浪费时间。所以，对于重复内容的教学，必须根据初高中新课标的不同要求对其作出合理的讲解，防止出现拔高或降低教学要求的现象。通过钻研教材，我们可以发现，高中的政治教材每一个单元都设有一个综合探究课，而初中政治教材却没有。综合探究课作为一个单元的学习内容之一，它有益于培养学生综合运用知识的能力。因此，教师也不应忽视高中政治教学中综合探究课的学习。

第二，根据教学要求和学生的心理特点，做好学习方法的指导。从教学要求来看，初中思想政治教学主要是要求学生对所学知识了解、识记和理解，并能简单地运用，而重在对知识的了解、识记和理解，主要目的是让学生在大脑中树立起一些观念。高中思想政治教学的要求相对比较高，它不仅要求学生能够识记内容，并且要求要能够理解这些内容，而且要求能够运用所学知识分析一些社会现象并能指导自己的的实践。初中政治在于让学生多背，很多知识都是要学生背，理解的东西少一些，高中政治则侧重于培养学生的理解和分析能力，要求学生不拘泥于课本。另外，由于初中生的依赖性比较强，更多的习惯于教师传授知识，教师发挥的作用还是挺大的，由此形成了“教师说什么，学生做什么”的习惯，那种“被动记忆”的学习方法在初中政治的学习中还是常见的。但是，高中政治教材理论性较强，比较抽象和难懂，如果还是以死记硬背的方式进行学习，采用“临时抱佛脚”的方法是行不通的，因为高中政治需要记忆的内容太多了。但仅仅理解不记忆也不够，而应该是识记、理解、运用齐头并进，将基本概念、基本原理消化吸收，变成自己的东西。同时进入高中阶段，学习的难度增强了，容量加大，对学生的自学能力有了一个较大的要求，老师讲完课后，更多的是要求学生自己去学习，自己多做一些练习强化所学知识。因此，要注意加强对高一学生学习方法的引导，教会学生“如何预习、怎样听课、怎样巩固知识”等，充分调动学习的积极性、主动性，让学生主动学习，改变学生死记硬背和被动接受知识的学习方式，培养学生自主学习的好习惯。

第三，适应新课改的要求，采用多样化的教学方法。这就要求教师要改变单向灌输知识、传授为主的传统教学模式，探索师生互动、培养创新能力为主的教学方法，如多采用多媒体教学、比较法、归纳法等多种教学方法，想法设法地化抽象为具体，化枯燥为生动，以激发学生的学习兴趣，提高教学效果。高一政治的基本理论都是抽象而深奥的，如果再从概念到概念，只是空洞的说教，而没有具体的实例，那学生们是不可能喜欢的。因此，教师要坚持理论联系实际的原则，从那些直观的具体的现象以及学生身边的事物和生活常识入手，组织授课内容，把学科知识和生活现象有机地结合起来，使学生理解抽象的知识。例如，教师可引导学生观察早中晚菜市场价格的变动，从而揭示价值规律；也可从在金融危机的影响下，随着猪肉价格的上涨，人们转向消费鱼类这一现象解释猪肉与鱼是

互为替代品等，使教材内容化难为易。与初中的政治课相比，高中的政治教学理论性较强，概念抽象。如果没有应用灵活多变的教学方法，学生就会觉得很枯燥。因此在教学中可以借助多媒体这一教学手段。电教媒体直观形象，动静结合，信息量大，在政治课教学中的作用日益显著，它可以把抽象的内容具体化，使所学知识变得清晰易懂。

第四，提高教师自身的素质，突破高中政治入门难这一关。教师是课堂教学的组织者，是学生知识获得和生成的引入者，教师的素质如何直接影响教学效果。教师只有不断的学习，努力提高自己的思想政治修养，丰富自己的内涵，才能提高教育教学能力和增强思想政治课教学的吸引力、感染力。然而从事高中政治课教学的教师都有体会，政治课入门难。一是学生刚接触的概念和原理比较抽象，如商品，货币等；二是有些概念如价值、价格等，与生活中所讲的又有不同之处。因此作为教师必须突破入门难这一关，使学生真正进入高中政治的学习。我们知道，兴趣是最好的老师，趣味性是入门的先导，没有趣味性，学生就不爱学。因此，教师在平时应多积累一些趣味性的案例，关注社会生活，捕捉社会生活中的热点问题，围绕热门话题展开教学，激发学生的学习兴趣，使学生觉得政治并不难学，学政治也很有用，它可以帮助人们解释生活中的现象和解决生活中的问题。与此同时，教师在讲解抽象概念时，必须注意语言的科学性，平时注意锤炼自己的语言，用事实说话，增强说服力。概念原理的讲授必须科学、充分，使其具体化，使学生觉得容易理解。只有讲准、讲充分，学生才会信服。现在的学生非常崇尚科学，特别是自然科学，因此用自然科学的成果来论证或检验原理的科学性，可以增强说服力。这就要求教师不仅要精通本专业的基础知识和基本理论，对自己所教的学科既知其然又知其所以然，举一反三，触类旁通，而且还要广泛涉猎相关学科的知识，在知识更新的速度非常快的情况下，教师也应不断学习，尽可能地获取新知识，新信息。高一新生好奇心强，兴趣广泛，他们什么都想知道。刚进入高一政治课学习的学生有时会对某一个问题比较感兴趣，追问的比较多。教师如果知识缺乏、狭隘、浅薄，这就满足不了学生的要求，直接影响着学生学习的积极性和求知欲，使学生对自己所教的学科失去兴趣，甚至产生厌恶感，同时也降低了自己的威信。

总之，处理好初高中政治教学的衔接问题不是一蹴而就的，而是需要政治教师不断地对教学过程和教学效果进行探索和反思，从实践中摸索和总结解决的对策，使高一学生尽快适应高中政治的学习，从而提高高中政治课的教学质量。

第五篇：对幼小衔接教育的再思考

对幼小衔接教育的再思考

刘东

(铁岭师范高等专科学校, 辽宁铁岭112001)

辽宁教育行政学院学报

第23 卷第1 期

2006 年1 月

[摘要] 从当前我国幼小衔接教育现存问题出发, 分析了幼小衔接教育问题存在的主要根源, 指出幼小衔接教育问题的解

决需要两类教育机构坚持终身教育理念, 进行适应儿童发展的以能力衔接为重点的全面而系统的幼小衔接教育。

[关键词] 幼小衔接;断层;终身教育

[中图分类号] G61 [文献标识码] A [文章编号] 1672-6022(2006)01-0057-02

[收稿日期] 2005-09-28

一、幼小衔接教育问题的表现

结合幼教工作者的实践和专家的观点, 对当前我国幼小衔接状况进行总结分析, 归纳起来目前还存在以下教育问题:1.片面性。许多幼儿园只重知识衔接, 特别是数学、语文知识的衔接, 轻能力培养, 忽视学习兴趣、学习能力、学习习惯的衔接和生活经验的积累;只关注儿童的生理健康, 忽视了儿童的心理健康;只关注智力衔接, 忽视德、智、体、美衔接。

2.单向性。在不少地区, 幼儿园积极地开展幼儿的入学准备工作, 主动向小学靠拢, 在教育要求、教育内容、教学方法等方面尽量接近小学, 但小学很少考虑初入学儿童的特点, 不能主动与幼儿园对接, 形成衔接上的一边倒。3.盲目超前化。许多幼儿园和小学学前班甚至提前使用小学的教材, 照小学的样子排出课程表, 形成幼儿教育的“ 小学化”。4.追求形式。忽视衔接的内容、过程, 衔接浅层次、表面化, 如注意大班幼儿课桌的摆放形式, 课节时间延长, 游戏时间缩短, 组织幼儿到小学参观一下小学生活等。上述幼小衔接的做法, 不仅没有很好解决幼儿初入小学产生的种种不适应问题, 还给儿童的发展带来了新问题, 如提前学习小学内容, 儿童刚入学时, 确实感到轻松, 自以为老师教的知识自己都学过了, 已经会了, 就不认真听课, 从而养成不专心的不良习惯, 当进入新的学习知识阶段时,“ 储备”用完, 以往的知识优势不在了, 又缺乏积极思考问题、主动获得知识和技能的心理和能力, 也缺乏认真学习的习惯, 这时就会出现适应困难, 学习“没后劲”等问题, 同时, 由于幼儿教师没有经过小学教育的专门训练, 对小学教学要求不甚了解, 所教知识和技能有时不够规范, 使儿童养成不正确的习惯, 如书写字的笔顺错误, 读拼音不能“直呼”等, 致使儿童刚入学就面临首先纠正错误的问题, 阻碍了儿童应有的发展。

二、幼小衔接教育问题的主要根源

1.幼儿园到小学的儿童存在教育断层, 幼儿教师狭义理解和片面操作过渡期。德国的哈克教授认为, 从幼儿园到小学, 不仅是学习环境的转换, 也包括教师、朋友、行为规范和角色期望等因素的变化。他根据观察和研究指出, 处于幼儿园和小学衔接阶段的儿童, 通常存在着下列六个方面的断层问题:①关系人的断层;②学习方式的断层;③行为规范的断层;④社会结构的断层;⑤期望水平的断层;⑥学习环境的断层。通过下表我们也可以清晰地看到我国幼儿在上述这些方面存在的断层问题。幼儿园教育与小学教育比较内容幼儿园小学教学时间1~1.5 小时集体教学时间, 最长不超过30 分钟, 其他是游戏、劳动、生活时间。集体教学时间4~4.5 小时,每节课40 分钟管理方式一日活动的五交替严格的作息制度教学形式

以游戏为主要的活动, 强调孩子的动手操作, 在做做、玩玩中积累经验, 增长知识, 学 生进行非正规学习。按照严格的大纲, 教师要按教育计划严格实施班级授课制, 课堂教

学关注学生的学习过程和结果, 学生学习正规师生关系幼儿园一个班教师是二教一保配备, 每时每刻都有一位教师、一位保育员伴随左右,随时解决孩子的困难。小学是一个班5、6 位课任教师, 一节课一轮换, 课间往往无教师在班, 孩子一旦有了困难, 只有自己解决教学内容具体、形象、生动的形式向幼儿传授粗浅知识教学系统、抽象、严谨, 传授系统的知识因此, 解决好断层的连接问题, 是做好幼小衔接的关键。这个断层解决的必要手段就是在小学和幼儿园之间增加一个环节———过渡期, 从而加强断层的连接, 以克服“陡坎效应”所带来的适应障碍问题。幼小衔接的过渡期在儿童入学前半年和入学后最初半年, 在这期间, 幼儿园、小学及家庭应以“在过渡中促发展, 在发展中求适应”为指导思想, 以帮助儿童实现两个不同教育阶段的顺利过渡, 但幼儿园在具体操作中, 如果对断层缺乏全面了解或认识, 狭义片面理解过渡期, 追求某一方面的衔接, 就不可避免地出现重形式而忽视内容, 或重结果而忽视过程的衔接, 形成衔接教育“ 小学化”、超前发展等问题。

2.受体制和传统习惯观念的影响, 小学忽视教育衔接。实际幼小衔接中, 幼小衔接教育表现为衔接教育是幼儿园唱主角, 小学的协调工作往往被忽视。长期以来, 我国制订教学计划或课程计划时, 在课程设置和教学方法问题上, 主要考虑的是小学和初中的衔接, 初中和高中的衔接, 甚至高中和大学的衔接问题, 而很少考虑小学和幼儿园的衔接问题, 这也就形成了习惯看法, 幼小衔接与小学无关或关系不大。传统习惯看法导致小学教师对初入学儿童心理缺乏足够而充分认识, 小学没有培养幼儿的适应性的衔接任务和准备, 从而忽视与幼儿园的协调, 造成幼小衔接单向性。因此, 由此看来, 幼小衔接没有得到很好的解决, 主要是幼儿园和小学教师认识观念问题, 对幼小衔接错误理解, 片面操作, 进一步加剧了教育断层, 衔接不能深入而持久开展。

三、解决幼小衔接教育问题的策略

幼小衔接的目的是解决儿童入学以后的适应困难, 即社会适应和学习适应两个方面。因此对幼儿进行以能力为重点,适应儿童年龄特点的全面系统的衔接教育, 循序渐进地促进幼儿适应能力的持续发展, 使幼儿身心发展和谐, 这是解决幼小衔接教育问题的实质所在。1.两类教育机构要求同存异, 坚持终身教育理念, 进行适应儿童发展的教育。孩子能够较好地适应小学生活, 不是仅靠幼儿园大班的培养, 而是建立在整个幼儿阶段的良好教育基础之上, 以及小学阶段对学生的适应性培养。幼小衔接不应是简单地认识为在幼儿园和小学之间增加一个过渡环节, 幼小衔接不是谁靠谁, 而是幼儿园和小学都要遵循儿童的发展规律。两类教育机构应进行适应儿童发展的衔接教育, 衔接应是既尊重儿童发展的年龄特点, 强化儿童发展的内在联系, 突出智能和心理方面的教育, 又是关注儿童的生理成长的教育,为儿童终身学习打基础。儿童从学前教育结构进入小学跨越了两个阶段, 从儿童身心发展看, 是持续发展的过程, 因而既存在连续性, 又具有阶段性。在此期间, 儿童身心要发生一定的质变, 掌握不了这一规律性, 就会出现种种的衔接问题。实践证明, 幼小衔接如果仅从“幼儿园向小学靠”、“ 小学向幼儿园靠”的外部条件或形式上寻求措施是不能从根本上解决儿童入学的适应问题的, 关键是找到儿童在幼儿园和小学奠基阶段持续发展的内容。儿童心理学的研究材料表明, 儿童心理的发展既有连续性, 又有阶段性, 幼儿和小学生虽然是两个不同的发展阶段, 每个阶段有着各自的特点, 但是, 阶段特点的变化不是突然发生, 而是渐变的。所以, 衔接应落在儿童这一主体上, 要找寻儿童前一阶段已有的发展水平、基本能力同后一阶段所需的发展水平、基本能力的差异, 通过衔接教育,促进儿童自身内部的发展变化, 这是持续发展的根本, 衔接的主线。因此, 我们需要反思现在进行的小学教育和幼儿园教育, 更多地去从促进儿童身心持续发展上去思考衔接问题, 而不是局限于过渡期的衔接, 只有这样衔接才能顺利, 问题才能得到根本解决。

2.幼小衔接教育以能力衔接为重点, 做到全面而系统。为适应儿童在的身心发展特点和规律, 促进其健康成长, 幼儿园和小学都要进行全面而系统的衔接教育, 全面地看待幼

小衔

接工作, 相互交流与合作, 共同探讨和研究幼小衔接。儿童的发展既是阶段性的, 又是连续性的, 一个孩子决不是在跨入小学的那一天, 突然失去幼儿的特点, 发展的连续性规律决定了两阶段的特点同时并存, 且相互交叉, 幼儿阶段的特点逐渐减弱, 小学阶段的特点逐渐增强。因此幼小衔接不仅是知识、技能的衔接, 也是情感、态度、能力方面衔接;不仅有语言、数学能力的衔接, 还要有规则意识、任务意识、社会交往等社会能力的衔接;既要考虑到生理内容衔接, 更要考虑到心理内容的衔接;既是智力的衔接, 又是德智体美的衔接, 只有这样才能使儿童身心发展和谐。同时, 要把提高儿童的适应能力为衔接的重点。国家教

委基础教育司与联合国儿童基金会于1990~1994 年合作研究了“幼儿园与小学衔接的研究”, 在幼小衔接的过渡期期间, 围绕“学习适应能力(语言、数学能力)、社会适应能力(规则意识和执行规则的能力, 任务意识和执行任务的能力, 学习、生活的独立性和主动性, 人际交往的能力)这一核心, 为儿童做一般的和特殊的两个方面连续的准备, 以帮助儿童实现两个不同教育阶段的顺利过渡。因此衔接的重点是儿童的适应能力。随着教育改革的不断深入和素质教育的逐步实施, 幼儿园和小学在教育环境、设施、教育内容、方法、教育形式、手段等方面不断变化, 如果双方还只把外部设施、条件的改变等作为衔接的重点, 则很难达到彼此的协调。这样非但不能解决儿童适应困难的问题, 还会使两类教育失去各自的特点。应该看到,内因是决定性因素, 促进儿童在原有基础上向新的阶段发展,是解决衔接的关键所在。虽然初入学儿童都或多或少会有适应困难问题, 但即使是在相同的学校环境、班级条件下, 不同儿童对小学生活的适应过程长短不一, 困难程度大小各异。其原因就是个体的适应能力不同。所以, 双方应从发展和提高儿童自身的内部适应能力入手, 解决衔接问题。在课程设置、教材编写和教学方法、手段的选择上要注意以提高儿童心理素质(而不是以增加知识量)为目的, 要加强对儿童的主动性、学习动机和抽象思维能力的培养, 减少或缩小儿童不适应的过程, 使之较顺利地过渡到小学生活。综上所述, 由幼儿园进入小学是儿童心理发展过程中的一个重大的转折时期。为了适应这一突变, 加强幼儿园和小学之间的密切合作, 从素质和能力着手, 促进儿童持续发展, 从而搞好幼儿园和小学的衔接工作。

2007.7、8

进入小学是每个幼儿园小朋友都必然要面临的挑战。根据艾里克森的心理社会理论: 幼儿园阶段的幼儿主要是通过游戏发展主动性;而小学阶段的儿童主要是在学习中获得勤奋感。这两个息息相关的发展阶段看似有着各自截然不同的发展任务, 但实际上, 前面阶段的发展是后继各阶段发展的基础。而如何巧妙利用两者间的内在联系, 促进儿童从幼儿园到小学平稳过渡,是教育心理学长期关注的话题。我国一项历时五年的“幼儿园与小学衔接的研究”指出: 幼小不衔接的主要表现是儿童入学前在学习和社会性方面准备不足。“凡事预则立, 不预则废”, 幼儿园和家长意识到幼小衔接工作的重要性和关键性, 在整个幼儿园阶段, 特别是大班时期, 有计划、有针对性地开展相关活动, 是帮助幼儿克服不适应状况的首要条件。开学在即, 幼儿园教师和家长可以从以下几方面帮助幼儿做好准备工作:

一、培养幼儿角色转变意识

从幼儿园小朋友到小学生, 是儿童生活中的重大事件。不管儿童自身是否体察到这种转变, 但小到具体行为规范大到社会要求的改变, 常常让那些没有准备的孩子措手不及。当这种焦虑情绪未能及时疏导而不断累积时, 可能使儿童丧失学习兴趣, 甚至对学校和学习产生厌恶感。因此, 幼儿生活中的重要成人(主要指直接抚养者和教师)未雨绸缪, 培养幼儿角色转变意识, 重视幼儿情绪在过渡期的健康发展是十分必要的。环境是幼儿园教育的重要潜课程。通过环境向幼儿传递角色转变的信息, 为幼儿提供了解小学生活的窗口, 是教师可

大力利用的资源之一。例如, 大班教师可以布置有关小学生生活、学习的主题墙饰;在区角展示代表小学生身份的红领巾等。同时, 教师还可以通过谈话、绘画、音乐活动等, 围绕“我要上小学啦”, 让幼儿自由畅想自己即将开始的小学生活, 激发他们的热情。让幼儿对小学生活提前感知, 参与小学的活动、参观小学校园、邀请小学生到班上进行交流等活动, 也会对儿童进入小学后的负面情绪, 特别是陌生感和焦虑感具有有效的减缓作用。父母则可以巧妙利用情绪的动力作用, 激发幼儿上小学的主动性, 让他们乐于面对挑战。例如, 当有稍微年长的孩子及其父母到家中做客时, 大人们可以有意对年长孩子上小学后的诸多积极变化给予肯定, 这时幼儿适度的“嫉妒心理”很容易激起他们对上小学的迫切渴望, 使他们对小学生活无比期待, 并在此过程中体验主动感;而在家庭宽松氛围中, 不同年龄段儿童的交往, 也能让幼儿从同伴那里学到很多间接经验, 成为应对改变的有益参考。

二、帮助幼儿做好入学的能力准备与幼儿相比, 小学儿童开始过有纪律的集体生活, 学习替代游戏成为主导活动, 对他们的各种能力提出了较高要求。幼儿园和家长可以做的是:1.培养幼儿的自理能力

进入小学, 教师更多的精力关注幼儿的学培养幼儿角色转变意识,做好小学入学能力准备