20世纪联邦德国社会福利的研究

第一篇：20世纪联邦德国社会福利的研究

学校名称：华中师范大学

院系名称：城市与环境科学学院

专业：资源环境与城乡规划管理

论文题目：简析20世纪联邦德国的社会福利制度

姓名：

学号：

指导教师（姓名、职称）；

完成年月 ：2013年12月2日—11日

摘要：联邦德国的社会保障制度以社会保险为核心和主要内容，把公民的权利和义务紧密地联系起来，主张公民通过缴保险税换取享受保障的权利，强调助人以自助。注重市场经济的西德社会保障制度的实施，对于本国经济发展，促进社会稳定起到了良好的作用，而且对统一后的东德实现其体制转轨，产生了积极的影响。

关键词：联邦德国社会福利

德国的社会福利向来被人们认为“从出生管到死亡”。如果在德国出生，从呱呱落地就已经为自己和家人带来了财富，因为父母每月可从政府那里领到一笔补贴，也就是所谓的“奶粉钱”；到了上学年龄，虽然德国政府不会再发额外的补贴，但从小学读到大学，整个教育阶段全程免费；假如失业了，政府也会给予相应的失业救济金。

所以那么多的福利支出，长期以来已经成了政府繁重的负担。提高税率，纳税人反对，减少补贴，受益人更反对。

最近联邦议会已正式通过了备受争议的总额近800亿欧元的财政削减法案，其中计划到2014年共节约福利开支200亿欧元。联邦政府希望通过一系列的财政紧缩计划来缩小财政赤字。

德国社会福利的形成历史

德国社会福利制度德国的社会福利事业历史悠久，它源于警察、宗教界、社会团体举办的慈善事业。

15世纪，德国业已形成具有社会互助性质的保障形式，至18世纪末期，普鲁士王国政府开始介入社会保障领域。1871年德国统一后，社会保障制度进入更高阶段。为了对付日益高涨的工人运动，“铁血宰相”俾斯麦采用“鞭子加蜜糖”的政策，依据德国历史学派和社会政策协会的思想，主张在普鲁士矿工基金制度的基础上，于1883年一1889年期间先后颁

布了疾病、工伤、老年三项保险法案，成为历史上第一个正规社会保险制度的发祥地。

进入20世纪后，德国仍然沿用俾斯麦社会保险模式，并从各方面加以完善。至1927年，德国先后建立了疾病、工伤、残障、老年和失业社会保险，从而形成了较为完备的社会保险体系，这种做法即使在纳粹德国时期也没有变更，只是放弃了自治原则，但在战后旋即恢复了自治原则，并于1957年将农民也纳入了全民社会保障体系。第二次世界大战后，由于众所周知的原因，德国被分成德意志联邦共和国和德意志民主共和国两个国家。在联邦德国，1949一1969年期间是由基督教民主联盟与基督教社会联盟(简称“联盟党”)执政，历任总理阿登纳、路德维希•艾哈德都奉行“社会市场经济”政策，通过经济的自由竞争提高效率，又通过强调自助的社会保障制度保证社会的公平与安全，从而创造了长达20年的经济快速增长的奇迹。

60年代末，受西方党的推动，联邦德国走上了福利国家的道路。采取了一系列扩大社会福利的措施，如改革养老金制度，改善全民的保健制度，颁布关于工人在生病期间工资照发的法令，发布“劳动保护法”，修改“助学金法”等，其中不少改革措施使中下层人民受益。继任的施密特仍把一些列在勃兰特政府日程表的重大改革项目如提高工人福利和政治待遇、增加儿童保育费等等，努力付诸实现。

1980年，联邦德国还未从70年代后半期的长期滞胀中走出来，就又一次陷入了严重的经济危机，在经济出现不景气局面时。社会保障开支却有增无减，社会保障支出增长速度大大快于经济发展速度，社会保障支出占国民生产总值的比重巳从1970年的20.7％增加到1984年的31．5％。社会保障费用的急剧增加，除了社会保障制度的迅速发展、福利项目的扩大之外，主要是因为需要提供失业救济金的失业人数的增加。尽管社会保障开支不断上升，但社会保障已成骑虎之势，欲罢不能。因此，联邦政府只好靠大举国债，扩大财政赤字来维持社会福利，巨额的财政赤字和国债势必对经济发展产生消极影响。

1982年10月，以科尔为首的基民盟一基社盟联合自由民主党上台执政，科尔出任联邦政府总理。倡导“多市场”、“少国家”、“多利润”、“少工资”，奉行供应学派的政策主张，采取“多市场，少国家”的经济政策，减少政府干预，重新给私人企业和个人以更大的自由，同时放慢政府财政开支增长速度，整顿社会保障网。

德国社会福利的主要构成今天，德国的社会福利费用在国民生产总值中的比重已占到30％以上，1995年，德国的全部社会福利费用达一万一千多亿马克。

1.医疗保险

在联邦德国几乎所有的公民都参加医疗保险，他们包括职工及其家属子女、退休人员、失业者、大学生、农民等。如属必要的疗养，也由保险公司完全或部分支付疗养费用。除此之外，医疗费用还包括生育补助、家庭补助以及病人家庭护理。职工享有病假工资，病假在6周内，由雇主发给全部工资。

2.养老保险

德国的养老保险分为三种，法定养老保险、企业补充养老保险和私人养老保险。根据法律规定，所有的工人和职员都参加法定养老保险，自由职业者如医生、律师、艺术工作者等一般参加私人养老保险。约有55％的已婚妇女也自愿参加私人养老保险。公务员和法官由于他们是国家终身雇佣的人员，其自有一套养老制度，职业士兵也如此，他们不用自己交纳养老保险费，但退休后可获得优于其他职工的养老待遇。农民也有一套独立于法定养老保险之外的养老制度，称之为农民养老保险，这种养老保险的目的并不是追求完全的生活保障，它只是通过农民家庭协会组织保险，以提供一定的生活补贴。获得农民补贴的前提是投保农民须将其产业变卖、出租或转让给较为年轻的家庭成员。另外，企业养老金是企业自愿为其职工支付的额外老年补贴，它是对法定养老保险的宝贵补充，不过数量较少。国家往往以税收优惠等政策大力鼓励企业设立补充养老保险。目前，德国从业人员中有2/3的人具有将来领取企业补充养老金的资格。

3.工伤事故保险

在德国，所有的雇员、农民都参加工伤事故保险，自由职业者可自愿投保，大学生、学生和幼儿园儿童也属于受保险保护之列。工伤事故保险基金由雇主单独交纳。它的保险费要参照各行业工伤发生频率的高低及企业工伤事故状况而定。在发生伤亡事故以及因职业病引起疾病或死亡时，投保者可要求支付保险赔偿金。上下班途中发生的事故也算作劳动事故。工伤事故保险赔偿金包括医疗费、伤残补贴、养老金、丧葬费及亲属抚恤金。这些补贴也随着普遍收入的变化而变化。参加工伤事故保险可减轻企业支付高额赔偿的负担，针对雇员因工伤带来的严重后果给予了足够的安全保障。因此不论是雇主还是雇员都愿意上工伤事故保险。

4.失业保险

在德国的8180万人口中有400万失业人员，减少失业已成为德国近年来维持社会稳定与和谐的最重要任务。德国失业保险基金来源于雇主和雇员交纳的保险费，同时政府也提供一定的补贴。德国的失业保险是由联邦、州、地方劳动局经办的。失业保险待遇是多种多样的，首先占第一位的是发放失业期间的工资性替代补贴，即失业保险金，并支付有关职业培训的费用。另外，支付旨在维持和创造就业岗位措施的费用、开展职业介绍和职业咨询、进行对残疾人的职业促进等等，也是失业保险的重要组成部分。

5.护理保险

护理保险是德国一种新的保险制度，它是从1995年初开始实施的，其主要目的是为了保障老年人及病残人员在需要护理情况下的权利。以前对老年人及病弱人员的护理主要是在家庭内部进行，如今在德国已找不到所谓“大家庭”的踪影，这一原本由自我负责的部分现在也由社会来承担了。凭借护理保险偿付的保险金，将来可使绝大多数需要护理的人将有可能至少在经济上凭自己的力量来掌握自己的命运。

6.子女补贴

对每个家庭来说，教育和培养子女是一个巨大的经济负担，为了平衡这个家庭负担，此前，德国政府颁布了《联邦子女补助金法》。每个有抚养义务者都可得到子女补贴，补贴从孩子出生发到16岁，如果上学和接受职业培训则发至27岁。第一个孩子的补贴为每月70马克，第二个孩子为130马克，第三个孩子为220马克，从第四个孩子以后每个孩子为240马克。德国从1986年起还在每个孩子出生后的六个月内向其父母提供600马克的教育津贴。打算自己抚养孩子的父亲或母亲还可申请最多三年的教育休假。

德国社会福利思想对现代社会的影响

基督教的福利思想对现代社会工作的影响。基督教社会福利思想中的利他、奉献、博爱与救人救世的精神，其爱心助人和与人为善之思想，均值得任何一位以社会工作为其专业者所探求效法。

人文主义(亦称人道主义)与西方社会工作思想传统的宗教信仰尽管倡导爱心，对社会的整合起了一定的作用，伴随着神权的衰落和人权的兴起，宗教机构让位给国家政权，这是社会工作发展的必然趋势。

总结：

事实上，资本主义的生产关系和工业革命创造了巨大的财富，同时也创造了严重的贫困。这种两极分化现象决定了社会福利和社会工作的可能性和必要性。19世纪下半叶，德国完成了工业化进程，但当时的德国是一个阶级关系复杂、政治流派繁多的国家，在马克思主义指导下的工人运动风起云涌。为了巩固德国的统--，缓和阶级矛盾，俾斯麦采用了号称“讲坛社会主义”的德国历史学派和社会政策协会的理论，颁布了疾病、工伤、老年三项保险立法。

德国历史学派和社会政策协会的思想主张与俾斯麦社会保险制度的建立作为一种慈善行为和人道主义行为，社会工作自然有其宗教和哲学基础．但是，社会工作并不是纯粹观念的产物。作为一种社会福利制度，社会工作还具有坚实的经济基础、思想基础和法律基础。德国社会市场经济是市场经济王国中运用得较为成功的模式，其实质是一种以自由竞争为基础、国家进行适当调节、并以社会安全为保障的市场经济。联邦德国的社会保障制度以社会保险为核心和主要内容，把公民的权利和义务紧密地联系起来，主张公民通过缴保险税换取享受保障的权利，强调助人以自助。注重市场经济的西德社会保障制度的实施，对于本国经济发展，促进社会稳定起到了良好的作用，而且对统一后的东德实现其体制转轨，产生了积极的影响。

第二篇：社会福利资金审计研究论文

一、社会福利资金概述

社会福利与社会救济、社会保险一样，是社会保障体系的基本组成部分之一。社会福利是泛指国家、社会为全体社会成员或主要成员以及社会上某些特殊成员而举办的社会福利事业。社会福利事业一般包括公共福利事业、专门性福利事业、选择性福利事业。其中，公共福利事业是指国家或社会团体兴办的以全体人民为对象的公益性事业，如教育、科学、环保、文化、体育、卫生等设施。专门性福利事业主要指民政部门为残疾者、孤儿、生活无着的老人等具有特殊需要而又无力自理的人举办的疗养院等。选择性福利事业是指国家为照顾一定地区或一定范围的居民对部分必要生活资料的需要而采取的优惠措施，如对住公房的居民给予房租补贴等。不论何种意义上的社会福利，其基本点都是免费或减费提供某种生活用品、服务或现金补贴，给人以优惠，给人以方便。社会福利不仅保障个人和整个社会生存的需要，还要保证个人和社会有所发展的需要。因此，社会福利是社会保障体系的最高层次。

另外，社会福利按资金的来源与管理不同，又可分为：国家性的社会福利、地方性的社会福利、单位性的社会福利、社区性的社会福利和民间性的社会福利等。

社会福利资金是指社会筹集、国家提取和依法征收的为全体社会成员或主要成员以及社会上某些特殊成员而举办的社会福利事业的资金，其主要来源包括：社会募集资金、社会捐赠资金、职工福利资金和住房资金等。

二、社会福利资金的审计

社会福利资金审计是指审计组织对政府部门管理的和社会团体受政府部门委托管理的社会福利资金收入、运用和管理情况的真实、合法、效益性进行的经济监督活动。其审计目的：有利于保证社会福利资金的安全与完整；充分发挥社会福利资金使用的经济效益与社会效益；保障人民群众基本生活的权益，维护社会的稳定。社会福利资金审计主要包括募集资金的审计、捐赠资金的审计、职工福利资金的审计和住房资金的审计等。

（一）社会募集福利资金的审计

⒈社会募集资金的主要来源及使用范围

社会募集资金的来源包括：①销售中国福利彩票总收入扣除奖金、管理资金以外的净收入；②彩票销售中不设奖池的弃奖收入；③募集资金的银行存款利息。

社会募集资金的使用范围主要有：①资助为老年人、残疾人、孤儿服务的社会福利事业，帮助有特殊困难的人，支持社区服务和社会福利企业的发展；②对老化、陈旧的社会福利设施和社会福利事业单位设施的维修和更新改造予以适当资助；③对社会公众关注、有利于弘扬社会主义精神文明，能体现扶弱济困宗旨的其他社会公益事业给予适当资助；④同等条件下，社会福利资金要优先资助老、少、边、穷和灾区的社会福利事业。

社会募集资金采取无偿资助或与有偿资助相结合的方式进行，对老、少、边、穷地区给予必要照顾。一般采取无偿方式的有：①社会福利院、精神病人福利院、儿童福利院、乡镇敬老院；②荣誉军人康复医院、复员军人慢性病疗养院、复退军人精神病院和光荣院；③流浪儿童收容遣送设施；④社区服务设施。

⒉社会募集资金的审计要点

⑴对社会募集资金筹集情况的审计。对资金筹集的情况，拟审计以下主要内容：

①发行机构是否按照中国福利彩票发行计划组织实施。

②募集资金实行按比例分配留成是否按照规定，由各级民政部门负责审批。

③募集资金是否全部入账，并在银行开设专户，有无多户存储。

④募集资金是否通过银行直接汇入民政部门预算外资金收入过渡账户，有无擅自截留、挪用应上缴或留成的募集资金。

⑤收缴的募集资金是否向缴款机构出具财政部门统一印制的票据。

⑥存款利息、弃奖收入是否直接转入本级预算外资金收入过渡账户。

⑵对社会募集资金使用情况的审计。对社会募集资金的使用情况，拟审计以下主要内容：

①募集资金是否按照社会福利资金收支计划使用，有无超计划使用的现象。

②募集资金的使用是否按照规定程序，由各级民政部门和募委会共同组成的评审委员会负责审批。

③募集资金是否专款专用，有无用于投资办企业（社会福利企业除外），有无拆借和委托贷款，有无参与股票和期货交易，或为其他单位的经济合同提供担保。

④募集资金资助建设的社会福利设施，是否建立了永久性标志，标明资助单位、资助金额、竣工时间等内容。如因故变卖转让并因此改变服务性质的，其变价收入中与原社会福利资金数额相等的部分是否归属与社会福利资金。

⑶对社会募集资金管理情况的审计。对社会募集资金管理情况，拟审计以下主要内容：

①彩票发行机构银行账户、会计核算、账簿设置、凭证形式、记账程序，以及财务机构设置、财会人员职责等，是否符合《中华人民共和国会计法》和有关财经法规的要求。

②社会募集资金的收入、记录、转账、汇总等内控制度是否健全有效。

③社会募集资金的募集留成和使用的内控制度是否健全有效。

（二）社会捐赠福利资金的审计

⒈社会捐赠资金审计的主要来源

社会捐赠资金是指国内国外政府机构、企事业单位、社会团体、民间组织和个人以及国际组织向我国科学研究、文化教育、社会福利、社会公益和慈善事业提供的各种形式的资金或实物。负责接收和管理社会捐赠资金的部门大致有两类：一类是政府部门或直属事业单位，另一类是国家有关部门批准的基金会。对社会捐赠资金进行审计，有利于促进接受捐赠的部门、单位加强财务管理，保证社会捐赠资金筹集、分配、使用的真实、合法，提高社会捐赠资金使用的社会效益与经济效益。社会捐赠资金主要用于社会救济和社会福利两个方面，下面对用于社会福利方面的资金审计要点进行探讨。

⒉社会捐赠资金的审计要点

⑴对社会捐赠资金收入情况的审计。对社会捐赠资金的收入情况，拟审计以下主要内容：

①接收的捐赠款是否全部入账，并在银行开设专户，是否按照规定设置明细分类账，有无多户存储，隐瞒账户，收入不入账，私设“小金库”等问题。

②接收捐赠资金的收据是否合规，手续是否完备，收据存根与收入明细账、银行存款和现金是否相符。

③增值收入是否转入捐赠收入科目，结转资金增值收入是否及时。

④接收捐赠的实物是否进行妥善保管，有无因保管不善，发生损坏变质情况。若接收外汇捐赠资金是否及时结汇。

⑵对社会捐赠资金分配和使用情况的审计。对社会捐赠资金的分配和使用情况，拟审计以下内容：

①社会捐赠资金分配、发放、使用的手续和制度是否健全、合规。

②社会捐赠资金分配、使用是否按照捐赠者意愿或规定的用途专款专用，有无截留、挪用、私分和虚列支出等问题。

③管理部门有无对捐赠物资实行有偿调拨，变相出售，收取管理费、折价款、补偿金等，有无将所得收入作为部门收入的问题。

④管理部门是否存在分配资金中间环节过多，层层截留，挤占挪用致使捐赠资金不到位的问题。⑶对社会捐赠资金管理情况的审计。对社会捐赠资金的管理情况，拟审计以下主要内容：

①社会捐赠资金管理部门的银行账户、会计核算、账簿设置、凭证形式、记账程序，以及财务机构设置、财会人员职责等，是否符合《中华人民共和国会计法》和有关财经法规的要求。

②捐赠财产、物资的验收、领用、保管、调拨、登记等管理制度是否健全、有效，原始记录是否真实完整。

③资金分配、使用的报告制度及效益考核制度是否建立健全。捐赠物资的变价处理是否按规定办理报批手续，价格是否合理。

审计组织应当于审计工作结束后，写出对社会捐赠资金的审计报告，呈报本级人民政府和上一级审计机关。审计报告应当包括下列内容：社会捐赠资金审计的基本情况；对社会捐赠资金接收、分配、管理和使用情况作出的总体评价；社会捐赠资金的筹集、分配、管理和使用中存在的主要问题及其原因；对审计查出问题的处理意见、建议及审计处理结果等。

（三）职工福利资金的审计

职工福利是社会福利的重要组成部分。职工福利是企业、事业、国家机关等单位，通过举办集体生活和服务设施、建立各种补贴制度，向职工提供物质帮助和服务活动的总称。其目的是为职工生活提供方便，帮助职工解决生活困难，改善和丰富职工的物质和文化生活，以维护社会安定和促进社会经济的发展。

企业按规定用于职工福利方面的资金来源，包括从费用中提取和从税后利润中提取两个方面，即职工福利可分为职工集体福利和职工个人福利。

⒈职工集体福利资金的审计。职工集体福利资金是企业按照国家有关规定从利润中提取的资金，又称法定公益金。职工集体福利是为职工提供必要的集体消费和共同性消费设施以及为集体提供服务，又包括职工集体生活福利和职工集体文化福利两个方面。职工集体福利资金的筹集、使用和管理情况，拟审计以下主要内容：

⑴法定公益金明细表，提供的资料与原始凭证是否相符。

⑵法定公益金的计提顺序、基数、比例以及变动是否符合有关规定，相关会计处理是否正确。

⑶法定公益金的减少是否符合有关规定，其用途是否合法，对动用公益金举办集体福利设施增加的固定资产，是否按规定冲减公益金并相应增加任意盈余公积。

⒉职工个人福利资金的审计。职工个人福利资金是企事业单位按照职工工资总额的一定比例所提取的用于职工福利方面的资金，又称职工福利费。职工个人福利主要用于职工个人生活方面的各种福利项目，包括职工生活困难补助、职工宿舍冬季取暖补贴、职工探亲期间工资和往返车票补贴、职工交通补贴、带薪休闲等。对职工个人福利资金的筹集、使用和管理情况，拟审计以下主要内容：

⑴获取或编制职工福利费明细表，复核加计，并与报表数、总账数和明细账数合计数核对，查明是否相符。

⑵结合工资审计，查明按工资总额计提的应付福利费是否符合规定，计提金额是否正确，并将职工福利费计提数与相关的成本、费用项目核对一致，查明有无提高提取比率的情况，有无会计处理错误的情况。

⑶审阅职工福利费明细账，并抽查本职工福利费的原始凭证，查明是否符合规定用途，报销是否符合审批程序，有无用于发放奖金或其他不合理开支的情况。

（四）住房资金的审计

住房资金是指企事业单位和个人按规定建立的城市住房基金、企业住房基金和个人住房公积金，以及在住房制度改革中筹集或形成的其他资金。

1.城市住房基金的审计。城市住房基金是市（县）人民政府用于解决行政事业单位职工及中低收入居民住房问题的专用基金。该项基金从同级财政现用于住房建设、维修、管理和补贴的资金和当地提取的固定资产投资方向调节税、土地使用权出让金等渠道筹集。对城市住房基金的筹集、使用和管理情况，拟审计以下主要内容：

⑴各级财政部门的财政投入是否及时到位，应转入城市住房基金的收入是否及时转入。

⑵主管部门对城市住房基金是否专户存放，专款专用。

⑶拨入各部门的基金是否按规定范围使用，有无挤占挪用等问题。

2.单位住房基金的审计。单位住房基金是单位为解决职工住房问题，转换住房机制而建立的专项基金。单位住房基金主要用于资助职工建立住房公积金、支付出租住房的购建、维修管理费用和出售住房时个人支付房价与住宅造价之间的差额，以及提租后对生活困难的职工发放房租补贴等。对单位住房基金的筹集、使用和管理情况，拟审计以下主要内容：

⑴企业是否严格按规定计提各项住房基金，并保证住房基金的专款专用。

⑵企业在成本中列支的住房基金，是否报经有关部门批准。

⑶各地是否贯彻国家有关方针、政策，严格按国务院有关规定进行房改。

⑷行政事业单位住房基金是否按规定划转，并按规定用途使用，有无擅自扩大开支范围或挤占挪用等违纪问题。

⑸出售公有住房是否按有关规定进行审批，售房单位有无未经审批、不经评估自行售房，有无不按批准规定的范围和价格售房的问题。

⑹住房出售收入是否按规定归集和管理，应上交的是否按规定上交有关部门，留归各部门的是否按规定存储。有无截留、挪用应上交的售房收入。

⑺利息收入是否按规定管理，有无收入不入账、截留、挪用、贪污、私分等问题。

3.住房公积金的审计。住房公积金是职工及所在单位按规定缴存的具有保障性和互助性的职工个人住房基金。职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金归职工个人所有，应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位不能挪作他用。对住房公积金的筹集、使用和管理情况，拟审计以下主要内容：

⑴单位是否按规定的范围、基数和比例归集住房公积金，有无虚报职工人数，冒领财政补贴的问题。

⑵各单位是否按规定给予补贴，补贴资金的来源是否正确。

⑶住房公积金的使用是否符合规定，有无未经批准擅自动用公积金，有无挪用住房公积金搞其他基本建设或生产经营等问题。

⑷住房公积金是否按规定管理，其增值收入的取得是否符合规定，并及时入账，有无违规收入、隐瞒转移收入、私设“小金库”等问题。

⑸住房公积金管理中心是否按规定从住房公积金增值收益中提取管理费用，并按财政部门批准的预算上交财政后，再予以拨付使用。

第三篇：社会福利

中国传统福利制度和欧美福利制度及我国社会福利制

度改革方向

论文摘要：中国传统社会福利体系具有自身的历史渊源、固有风险和运行机理，它具有局限性、民本性、剩余性、家族性和协同性的典型特征。在现代性的话语背景下欧美国家的福利制度的可取点可以给中国福利社会制度的建立提供可取建议。

关键词：社会福利制度 改革 传统福利制度 欧美福利制度

一、中国传统福利制度

（一）、中国传统福利制度的特点

(1)以低级福利为救助实态，呈现出制度保障的局限性 传统的慈善救济不仅在救助水平上呈现出低级性，而且同时还具有选择性和区别对待的特征。传统社会福利的低级性主要表现为救助力度往往不能满足被资助对象的生活需求，选择性则表现为救济的对象局限于生活共同体的内部，特别是没有劳动能力和抚养对象的老弱病残者、孤儿，异乡人很难成为救济扶助的对象。(2)以传统文化为思想基础，呈现出制度文化的民本性

中国具有悠久的历史文化传统，传统文化不仅博大精深，而且以仁义、爱仁和民本为特征。孔孟之道对中国历史上的封建统治阶级都有着深远的影响，政府试图从仁政的角度来实现惠及万民的福利事业，但在资源缺乏、机构不完善、人权观念尚未发育的情境下，政府却只能在发生天灾人祸的特殊场合为民众提供有限的救济。

(3以宗族保障为社区单元，呈现出制度运作的家族性

传统的社会福利体系以血缘关系和家庭邻里为网络形成的社区福利与救助单元，传统的福利观念与家庭、家族和宗族有着十分密切的联系。在社团、群体和邻里的互助网络中，福利观念强调以家庭为中心，先照顾自己的亲人尤其是父母、兄弟、姊妹，然后才是别人。所谓“推己及人”的思想，主张和体现的就是明显的亲疏和远近的差别化对待。

（二）、中国传统福利制度的风险

人类的生存离不开物质资料的生产，否则人类就一天也无法生存。但自从人类出现以后，由于生产能力极其低下，社会抵御和防范风险的能力相当有限。传统社会以农业为中心，社会成员自我防备的能力十分脆弱，因此难以凭借个人的力量来谋求安全独立的生活。只有依靠共同体下集团的相互扶助，才可能有社会的存续和每个人的生存。由于当时人类认识和支配自然的能力极其低下，社会生产力处于非常低的水平，人们不得不面对由于食物匾乏带来的生存风险，以及严酷的自然界侵害生命生存的风险。社会成员如果遭遇不测事故、战争、自然灾害以及其他事故来袭，人们就需要最低限度的生存保护，但传统社会的流离失所和生活失去保障却成为常在的现象。私有制的发展，逐渐剥夺了一部分人的保障后备手段，在社会财富高度集中的同时，不堪苛捐杂税重压的贫民为了争取赖以生存的生活资料，不断举起义旗进行抗争。周而复始的战争、起义和暴动毁灭着社会的财富和人口，自然灾害的侵袭又使人们赖以生存的、本来就捉襟见肘的粮食供给雪上加霜，社会底层贫民不能获取基本生活所必需的物质资料成为生存风险的首要因素。

二、欧美的社会福利制度

（一）、西方国家社会福利制度的基本内容 1.社会保险制度

社会保险是西方各国社会福利制度的主要组成部分,是社会福利制度的“第一大支柱”。绝大部分西方国家的社会保险是强制性的,即必须根据国家和各级政府的立法规定,由劳动者、企业或社区、国家三方共同筹资来开展社会保险。社会保险的主要目的是为劳动者及其家属在遇到年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡或丧偶等风险导致收入减少、中断或丧失时,提供收入补充,以满足其基本生活需求。

2.社会补助制度

社会补助与社会救助不同,社会救助强调针对性和个案性,社会补助则包含“普遍性”的意义。西方国家社会补助项目较多,如在英国,主要包括子女津贴、住房补贴、家庭补贴、病残看护补助等。在法国,家庭及儿童补贴就包括多子女补贴、家庭收入补贴、单亲补贴、孤儿补贴和最低家庭收入补贴等。3.教育、培训、住房、医疗等福利制度

公共教育是一项比较重要的福利制度,西方国家一般都实行有年限规定的免费义务教育。如美国,初级、中级公共教育都是作为市民权益的基础部分而由政府免费提供。在德国,免费教育是人人在青少年时期可以享受的社会福利。住房福利是社会福利制度的基本内容之一,其目的是借助国家和社会力量来解决低收入居民的住房问题。西方国家一般是通过发放住房补贴来实现。也有建造公房并以低价租给穷人居住的,在此方面最有代表性意义的国家是美国。医疗卫生福利制度,在大部分西方国家是作为医疗保险制度的重要补充而存在。

（二）、西方国家现行社会福利制度面临的问题 1.公共开支比重大,政府财政负担加重

为了维持高额福利开支,政府只得大举借债,从而导致财政出现大量赤字。福利国家社会福利制度本身存在的缺陷也是一个直接而重要的原因。2.福利收益水平偏低

虽说西方国家公共开支比重大,但社会福利没有发挥应有的作用,福利收益水平却偏低,突出表现在西方国家贫困化现象相对严重。3.福利依赖严重

高福利损害了人们的就业动机,并导致福利依赖现象的产生。在西方国家,由于政府对失业者有较好的福利待遇,因此一些失业者不再积极地寻求新的就业岗位,而长期依赖社会福利的救助。

（四）、西方国家福利制度的改革措施

1、弱化政府在社会福利制度中的作用

随着高福利制度的进一步发展,西方各国政府普遍感到在社会福利财政支出方面力不从心,政府财政无力供给庞大的福利支出需要,因此,弱化政府在社会福利制度的作用,让更多的私人部门参与到社会福利制度中来,成为近年来西方社会福利制度改革的重要趋势。

2、增收节支

增收节支是各国社会福利制度改革的另一重要内容。各国采取的主要措施是提高缴纳社会保险费的上限,甚至取消上限;提高社会保险费率,包括提高职工的保险费率和雇主的保险费率;征收社会保障所得税,对退休金、疾病保险金、残疾补贴、失业救济金都收取一定的税。修订社会保障金的调整办法,过去普遍实行“社会保障金自动指数化”制度,即社会福利待遇标准自动随着物价、工资或生活指数的变化进行调整,现在改为限制保障金的增长,从而减少社会保障金的支出。各国增收节支的另一个重要途径是提高退休年龄。

3、改进社会福利体系的受益规则,引入“工作福利”制度

“工作福利”是指凡接受政府福利补助者,必须接受政府或立法规定的与工作有关的特定义务。例如,澳大利亚规定,失业救助金领取人必须努力寻找就业机会,并接受政府安排的再培训计划,否则剥夺救助金领取资格。引入“工作福利”制度后,社会福利金就由无偿给付转变为有偿领取。

4、改善社会福利管理

改变社会福利的管理体制,完善并增强社会福利的依法运行机制,使社会福利的行政管理、事务经办、监督控制三者分开,这是现代西方福利国家福利制度改革的一个共同取向。另外,各国还严格审查福利资金发放的资格条件,缩小覆盖面。比如,养老金支付的年限要求,疾病、失业的天数要求等。例如,荷兰、比例时等国采取对申领福利补助的公民规定一些附加条件,以促进相关人员的劳动愿望,减少非正常失业人口。

三、西方社会福利制度的运行与改革给我国福利制度改革的启示(1)完善国家社会福利体系

我国当前实施的社会保障体系的四大项目,即社会救助、社会保险、社会福利(狭义)和社会优抚涵盖了西方福利体系六大制度项目中的一部分。例如,我国社会保障体系中的社会救助、社会保险所涵盖的福利项目与西方福利体系中的收入保障服务项目基本一致;社会福利(狭义)项目涉及到了西方福利体系中的教育、住房等方面的部分福利项目。但西方福利体系的六大基本项目中,还有许多内容是我国当前的社会保障体系所未涉及到的,如就业福利方面、社会工作服务方面、教育福利方面等。今后,我们应该加强在这方面的研究,努力借鉴西方福利体系基本框架,并与中国的国情相结合,搭建起适合中国实际、具有中国特色的社会主义福利体系基本框架。

(2)弱化政府在社会福利制度中的作用

弱化政府在社会福利制度的作用,让更多的私人部门参与到社会福利制度中来,成为近年来西方社会福利制度改革的另一重要趋势。

首先,我国应该选择合作体制,将各种社会福利的供给部分地转移给私人部门来经营,由政府和私人部门共同来供给和运营福利基金;其次,社会福利制度管理要引入市场经营原则和相应的利润导向、价格调节、成本控制等观念,实行市场化的运作,提高福利制度的供给效率;第三,政府应将工作重心转移到制度建设上来,为社会制订和完善社会福利事业发展的目标、规划和政策法规以及监督评价体系。(3)增收节支

增收节支是当今西方国家福利改革的另一普遍取向。由于社会福利供给具有很强的向下刚性,升来容易降来难。

我国近年来,由于医疗、住房、就业、教育等方面的改革在不断深化,公众对社会福利的需求越来越强。虽然我国当前的社会福利水平与我国当前的经济发展水平(包括GDP 总量、人均GDP水平)还是相适应的。但是,受当前我国公众对社会福利需求的强劲压力,我国未来社会福利支出扩大的预期很强。因此,我国政府在增加社会福利支出总量的同时,应该适当控制福利支出的规模与增长幅度,使社会福利水平与我国的经济发展水平相适应,千万不能放任福利支出的过分膨胀,否则,今后我国也会陷入西方福利国家正在经历的“福利困境”之中。

在节支的同时,我国还应该注意增收。福利基金方面的收不抵支也是我国近年来所面临的困境之一。从当前的国情看,我国增加福利收入的途径主要有:征收社会保障税、提高社会保障方面的税费率、尝试发行社会福利债券、加强社会保障基金的投资运作、提高基金投资收益率等。(4)尝试推行“工作福利”制度

我国也可以尝试引入“工作福利”制度,让福利享受者在接受政府福利补助的同时必须接受政府或立法规定的与工作有关的特定义务、接受相关的就业培训、提供一定的社会服务等,使社会福利金由无偿给付转变为有偿领取。(5)加强社会福利方面的法制建设

我国也应该像近年来西方国家福利一样,努力将社会福利制度的运行建立在比较完善的立法基础上,使社会福利制度的运行有法可依,有章可循,使社会福利真正成为呵护社会的“安全网络”。但是,从我国目前的情况来看,社会福利方面的立法现状不容乐观,主要表现为:有关社会福利的基本立法不足,缺乏系统性,未能形成一个完整的法律体系;现有的福利保障法规调整范围较窄;社会福利体制运行不符合法律要求,主要借助行政手段,如颁发通知、规定等来进行调控和管理,等等。由此可见,借鉴西方国家经验,尽快改变我国社会福利立法滞后性和不适应性,加快社会福利法制建设,是完善我国社会福利制度的法律保证。

参考文献：

（1）戴维•波普诺：《社会学》，李强等译，中国人民大学出版社（2）林闽钢：《现代西方社会福利思想》中国劳动社会保障出版社（3）黄晨熹：《社会福利》，格致出版社

（4）彭华民：《西方社会福利理论前沿，中国社会出版社

（5）王振辉《新时期中国社会福利制度转型理论》，中国社会出版社

第四篇：社会福利思想

中西方社会福利思想的启示

【摘要】广义的社会福利是指由政府举办或自主的社会福利事业，其宗旨是改善全体人民的物质和精神生活，保证人民在文化和教育、医疗和健康、就业和住宅，以及养老等方面的需要得到满足。而社会福利思想是伴随着人类的社会福利实践而不断发展的，不同的文化传统和不同的政治制度，产生了不同的福利制度，也形成了不同的福利思想。本文通过对某些中西方社会福利思想进行介绍分析，并从中得出对现代社会福利以及对中国社会福利实施的一些启示。【关键字】社会福利；大同社会论；理想国；功利主义

一、社会福利思想

所谓社会福利思想就是关于社会的福利制度和社会政策的思想理论，也是人们对什么是好的生活和如何实现好的生活的哲学思考。围绕着关于社会福利的价值论和社会理想的争论，就形成了各种社会福利思想，各国都纷纷建立了自己的社会福利制度。而在每种社会福利思想背后或多或少都有值得我们学习借鉴的地方，因此我们只有正确认识各种社会福利思想，才能让它们有利于则甚的发展，还有社会的发展。接下来主要介绍三中社会福利思想，分别为中国古代孔子的“大同社会论”、西方柏拉图的“理想国”及功利主义福利思想。

（一）孔子“大同社会论”

大同社会论，这是中国古代关于理想社会建构的有代表性并有深远的思想，产生于公元前500多年前，是中国的乌托邦思想。孔子在《礼记.礼运》中曾这样说道：“大道之行也，天下为公。选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾各皆有所养。男有分，女有归。货恶其弃於地也，不必藏於己。力恶其不出於身也，不必为己。是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闭，是谓大同。“天下为公”不仅是儒家的社会理想，也是儒家确立政治公平思想的一个理论前提。这里的天，随着学者们的论述，也多被替换成了民意与正义，孔子也是在这个基础上，提出：“天下为公，选贤与能”的。这无疑是一次重大的观念革命，其实包含了“主权在民”的思想，包括孟子后来的“天民合一”观，都是在这个体系中说的，而这一政治思想也在中国历史上影响深远。

中国传统的社会是一个“乡土社会”，社会结构是“差序格局”的，长幼有序，亲疏有别。而大同社会的提出则是提倡要突破原有的社会伦理关系的局限，以实行公有制为大同社会的最高理想；政治上则主张社会民主，选贤任能；经济上主张社会财富归全体人民所共有，生活上实现社会统筹，各得其所。在生产方面则是人人尽力去劳动，所以的社会成员均有保障。值得注意的是，这一大同社会的理想在漫长的封建社会并没有变为现实，因此被称为是中国社会的“乌托邦”思想。

（二）柏拉图的“理想国”

《理想国》的宗旨是要建立一个整体幸福，社会和谐的完善国家。这个完善的国家就是正义城邦。正义是理想国家的基本前提和必要条件因此，《理想国》一书自始至终贯穿着“正义”这条主线，柏拉图的政治体制和社会理想都是围绕着正义来展开论述的。

在他看来，一个社会是否合乎正义与公道，衡量标准之一，就是看它对贫富悬殊是否过大。他在《理想国》中提出的解决办法是按不同等级实行不同的财产所有制度，也就是按各自的等级拥有相应数量的私有财产，他认为不同登记实行一定程度财产私有更有利于消除冲突。为了探讨真正的正义是什么?柏拉图构建了一个理想的城邦。柏拉图认为城邦起源于社会分工，分工是城邦产生的原因和动力。柏拉图首先认识到了人的生活具有物质性，人要生存就必须解决衣食住等问题。在柏拉图看来个人是无法单靠自己达到自足的，这就需要人们共同生活在一起，建立起最初的城邦。居住在同一城邦的人们按自己的性格进行分工，干一种最适合自己的技艺，人与人之间互相交换产品，互相提供服务，以满足人们多方面的生活需要。柏拉图认识到社会分工有两大好处：一是“一个人分一点东西给别人，或者从别人那里得来一点东西，每个人都觉得这样有进有出对他们自己有好处。二是有利于生产效率的提高，生产更多的东西养活更多的人，只要每个人在恰当的时候干适合他性格的工作，放弃其他的事情专搞一行，这样就会每种东西生产得有多有好”而柏拉图显然是根据每个人天赋才能的不同来进行社会分工的。柏拉图认为人的天赋才能是千差万别的，每个人只从事一种最适合自己的工作才能做得最好，城邦才能有序健康地发展。

（三）功利主义福利思想

功利主义是一种哲学思潮，阐述个人主义的利己主义幸福论和功利主义的幸福观，对现代社会福利思想产生了深远的影响。功利主义原则是从心理学的联想原理和伦理学的最大幸福出发，把人对幸福的追求看作是受人的心理感受支配所引起的心里联想。

边沁提出最大幸福原理，提出福利最大化原理，认为社会利益就是个人利益的集合，每个人利益的实现就是社会利益的实现，而个人幸福的总和就是社会的最大福利。为了保证福利最大化，并使功利原则成为社会的基本原则，边沁提出了立法改革的要求。在他看来，趋利避苦既是一个基本的道德原则，也是立法的原则。要通过立法来增进人类的幸福；公益是立法的基础，立法的任务是计算苦乐，而立法的目的则是增进最大多数人的最大幸福。

而穆勒则强调人的个性自由、独立的发展，并且认为只有个性的充分发展，个人对自己、对他人才更有价值。他与边沁不同，他认为功利主义主张行为者要平等地看待自己的幸福和别人的幸福。因此，每个人都要为增加社会幸福的总量而做出牺牲。这样就能调节个人利益与全体利益的关系，是每一个人的幸福与公共幸福结合起来。

边沁与穆勒对功利主义思想的阐述，对幸福的问题和如何实现幸福做了较为深刻的探讨。他们对个人利益与社会福利的关系的探讨、对政府只能及小政府、大社会的论述，对于我们理解社会福利问题，仍然具有启发意义。

二、对现代社会福利以及中国社会福利的启示 现代社会福利的目标是追求社会公正，以人的独立和自由作为前提条件。中国传统福利思想和制度与现代社会福利思想和制度有许多不谋而合之处。如注重和谐社会人际关系的建构，将社会福利作为化解社会矛盾的手段等。我国尚处于社会转型期，广大的农村仍存在很大程度上保留了传统农业社会部分特点，因此，古代社会的一些做法，如赈灾、救济等仍在一定范围内适用。随着城市化的进一步推进，迫切需要建立起适应工业化和城市化发展水平的覆盖全民的社会保障制度，西方福利国家最先开拓现代福利思想和制度，积累了众多的经验和教训，值得我们学习和借鉴。但在学习西方的过程中，还要结合本国的国情，汲取以往的优良传统和做法，而不是全面照搬，全盘西化。因中西方文化背景不同，经济发展水平迥异等因素，我们绝不能照搬西方现代社会福利制度。改革开放以来我们面面临着众多的机遇和挑战，在经济、文化、社会的发展之路上要立足城乡二元结构、地区发展不平衡、社会矛盾日趋尖锐化等基本国情下，开拓思想、创新方法，探索出一条符合国情、关注民生的中国特色社会福利之路。在以上古代福利思想的基础上，对于中国社会福利的实施可得出以下启示：

（一）提高社会福利的社会化程度

社会福利社会化的内在要求时改变过去投资主体单一的状况鼓励社会各界参与社会福利，实现从政府包办社会福利到政府与社会共同兴办社会福利的转变。所以要开辟国家、集体、社会组织、个人按比例共同负担社会福利资金的多元投资渠道。

（二）健全法律法规体系，加强公众监督

作为政府，应该大力加强法制建设，通过出台地方性法规、政府规章、规范性文件和行业发展规划等形式，建立健全福利事业发展政策法规体系，创新福利事业体制和工作机制，促进服务事业健康发展。同时，作为社会福利机构和非营利事业单位，应接受大众监督，实行财务公开，杜绝一切以权谋私、中饱私囊的行为，做到公平公正公开。而作为公众和捐赠人的我们，也有义务和权利了解捐助资金的用途和动向。

（三）政府支持福利事业的发展

首先，对社会力量投资创办社会福利机构，各项政府及有关部门应给予政策上的扶持和优惠。其次，要通过建立和完善相关的法律和规范，并通过政府购买服务或财税政策等从经济上给予民间组织支持和鼓励。通过政策扶持、社会动员、组织引导和市场机制驱动，优化社会力量举办养老福利事业的政策环境。同时，把社会福利事业作为衡量一个地区经济与社会发展水平以及现代化程度的重要标志，加大资金投入和政策扶持力度，大力动员、鼓励社会力量投资举办社会福利事业。

（四）提高社会福利的专业水平

结合我国目前情况，我国社会福利服务队伍的建设理应抓好以下的工作：不断充实人员，扩大专业服务队伍，保持一支稳定的高素质的骨干队伍，使社会福利服务逐渐职业化和专业化。

（五）注重发展社会福利理论

社会福利理论对社会工作的实践过程有着一定的关联与影响：社会福利是社会工作价值观的源泉；社会福利制度框架是社会工作实践的环境；社会工作理论中的基本假设、基本概念和方法都离不开具体的福利思想；社会工作制度建设需要符合社会福利制度的总体安排，福利思想可以通过既定的社会福利制度对社会工作施加影响；社会福利思想中追求社会公平、社会正义等理念直接影响这社会工作的实践过程。因此应注重在实践中发展、创新社会福利理论，同时用先进理论指导实践。

三、总结

上述的社会福利思想和理论观点对于现代社会福利及中国社会福利的实施都存在一定的可取之处，并对其产生了一定影响，且在新的社会福利思想的影响和指导下，近年来我国社会福利制度体系有了较快的发展。但我国社会福利制度体系在未来的发展中仍存在严重的问题和挑战，尤其是面临着转变经济和社会发展方式的挑战、全球化国际经济竞争新格局下社会福利与国家经济竞争力矛盾和协调的挑战、人口老龄化和流动人口持续增加的挑战、民众对社会公平和社会权利诉求不断提升的挑战，以及社会群体之间社会福利需求和利益多样化对社会福利制度和政策的挑战等等。为了更好地应对这些挑战，要求我们持续不断地加强社会福利理论的研究和实践，不断功课社会福利理论的难题，创新社会福利理论与实践。

参考文献：

【1】钱宁.现代社会福利思想[M].高等教育出版社,2013,4.【2】陈立周.当代西方社会福利理论的演变及其本质[M].辽宁大学学报（哲学社会科学版）,2013,3.【3】黄慧.浅析西方国家福利制度及其对中国社会福利制度改革的启示[J].传承,2009,（06）.

第五篇：社会福利(住房)

社会福利

一、社会福利的概念、分类和特征

（一）社会福利的概念

“社会福利”的内涵和外延至今难以准确界定。人们常常从不同的意义上使用“福利”一词，其涵盖的内容有宽有窄。我们所讨论的社会福利是指在社会保障体系中，除了社会保险、社会救济和社会优抚这三者以外的有关社会保障措施。

（二）社会福利的制度特征

1、社会福利在权利与义务关系上的普惠性

社会福利以保证全体社会成员都能过上尊严、健康、文明的生活，平等地参与社会生活，获得全面的发展为宗旨；

2、社会福利待遇标准的一致性

它对于所有同类保障对象，无论“贫富贵贱”给予一致的或基本一致的福利待遇标准。显然，一致性的标准对于不同的人产生的满足感不一样。对于迫切需要的人来说，社会福利边际效用较高；反之则低。

社会福利标准的一致性是相对的，目前也只能在局部地区或用人单位内部实现。

二、社会福利的内容

（一）公益性福利

1、教育福利

（1）教育对公共福利具有增进作用，教育的本质是对人的培养，是人的发展权的体现。世界上许多国家的教育开支占GDP的比重日益攀升，并且有广泛的公众支持度。

（2）增加国家对教育的支出是增进平等与效率协调的最重要的途径

一方面可以使低收入人群得获得赚取较高收入的能力，提高人们参与社会生活，参与社会竞争的能力，使他们能适应经济、社会结构的变动；

另一方面，从教育的社会收益来看，它能通过提高国民素质，使整个社会的劳动生产率提高。总之，它通过提高个人福利增进整修社会福利。

（3）国民基础义务教育构成教育福利的主体。

2、卫生保健福利

（1）医疗与卫生保健并非同一概念。医疗一般是指对患者提供的治疗和服务，它构成了医疗保险的主要内容，而卫生保健不仅包括了医疗，还包括了合理饮食、预防疾病等内容。

（2）初级卫生保健是社会福利的重要内容，世界卫生组织（WHO）和联合国大会在1977 年和1979年均提出了“2000年人人享有卫生保健”的全球战略和目标。

（3）初级卫生保健提供增进性、预防性、治疗性和综合性的服务。

3、文化康乐福利

（1）文化康乐福利设施包括公园、图书馆、博物馆、群众艺术馆、文化康乐中心等场馆设施、群众性体育运动设施以及提供的相应服务等。

（2）并非所有的文化康乐设施都属于社会福利范畴，文化康乐福利必须符合某些特定的条件：由国家和集体兴办和实施管理，并给予资金支持；不以营利为目的，实行免费或减费的服务；向社会开放，公众能普遍、平等地享用。

（二）职工福利

职工福利又称职业福利，是行业和用人单位为满足本行业或本单位职工的物质文化生活需要，提高其生活质量而提供的工资收入以外的津贴、设施和服务的社会福利项目。

1、职工福利的特点

（1）职工福利以业缘关系为标志

提供职工福利的出发点，在于造就职工的向心力、凝聚力、职业归属感和群体意识，吸引和留住高质量的劳动力服务于本单位，提高本单位的社会声望，增强竞争力，一般只有本单位的从业职工才能享受。

（2）职工福利一般以普遍性原则向职工提供，并以共同消费的形式满足本企业职工的共同需要，一般不体现按劳分配的要求。

（3）职工福利的资金来源于企业赢利，企业领导人对职工福利的重视程度以及企业的薪酬组合方式会影响到职工福利的提供形式和水平。

2、职工福利的内容有福利津贴、福利设施和福利服务三种

（1）福利津贴一般以现金形式提供，涉及衣、食、住、行、乐等多个方面，以多种名目出现，而且对其称谓也难以—一列举。

（2）福利设施包括职工食堂、职工宿舍、托儿所、幼儿园、浴室、理发室、休息室等生活福利设施，以及文化室、俱乐部、职工图书馆、健身房、游泳池、运动场、歌舞厅等文化、康乐设施和场所，职工可以平等地享用。

（3）福利服务既包括与上述各项设施相关的各项服务，也包括诸如接送上下班，提供健康检查等特别服务。

（三）妇女和儿童福利

1、妇女的特殊保护和照顾

由于妇女在生理和心理方面的特点，需要加以特殊的照顾和保护。我国在宪法、婚姻法、劳动法、行政法、民法和刑法等法律文件中都设立专门保护妇女的条款。

①以生育津贴为主的特殊津贴与照顾。绝大多数国家给予妇女的特殊福利津贴是重点围绕着生育而提供的； ②妇女的劳动保护；

③为妇女提供的福利设施和福利服务。如妇幼保健院、妇产医院以及用人单位提供给妇女在使用的冲洗设备等。

2、儿童福利

儿童福利的概念分广义和狭义两种。广义的儿童福利涉及儿童的保护、养育、教育、卫生保健等多方面。狭义的儿童福利单指对孤儿、弃婴和伤残儿童的收养、治疗、教育和康复等综合性措施以及提供的设施和服务。

（四）老年人福利

老年人福利是养老保险的延续，它在保障老人基本物质生活需要的基础上进一步提高其物质和精神文化生活的水平。

1、老年福利津贴

（1）老年保障分为收入性保障和非收入性保障两个方面。其中收入保障是他们得以维持尊严和体面生活的前提，也是其他各项需要得以满足的基础。

（2）老年收入保障的方式主要有养老保险、老年社会救助、家庭保障和个人自我积蓄保障以及老年福利津贴等5种。这5种方式以养老保险为主体，其他形式为补充，构成了老年人多层次的收入保障网络。

（3）老年福利津贴是一种福利性养老金计划，这和计划为所有超过一定年龄(一般为高龄，如75岁以上)的社会成员提供养老金，不管他们的收入、就业状况或经济来源如何。

2、老年保健

（1）人进入老年后，慢性病、能力衰退、发生疾病事故等的可能性等都将随着年龄的增加而增加，国家和社会有责任为老年人提供健康照顾，增强其活动能力和生活质量。

（2）老年保健涉及的内容

①预防各种有可能出现的老年疾病；

②建立以医疗机构为基础、以社区为依托的医疗保健组织，配备必要的设备和经过专业训练的、具有老年学方面知识的医生、护士、心理保健医生等专业人员，为老年人提供医疗服务；

③改善老年人的生活环境，提供足够的营养；

④建立适合老年人活动的体育设施和组织符合老年人身心特点的群众性的老年体育活动；

⑤指导家庭护理和保健；

⑥满足老年人感情和社会交往的需要等等

（五）残疾人福利

1、残疾人和残疾人福利的概念

（1）残疾人是指由于生理或心理上的缺陷，如视力、听力、肢体和智力等方面的缺损，造成劳动、生活、学习上的障碍者。

（2）残疾分为若干类：听力及语言残疾、智力残疾、肢体残疾、视力残疾、精神残疾。（3）残疾人是特殊社会群体，残疾人除了身体的缺陷外，具有独立完整的人格。他们与健全人一样具有平等的社会地位、政治地位和经济地位，具有平等参与社会生活、享受社会文明成果的权利。

（4）残疾人福利包括残疾人的就业、教育和康复等多个方面。

2、残疾人的就业

残疾人就业是残疾人全面参与生活的前提，是实现自身权利和价值的关键环节。然而，解决其就业单纯依靠劳动力市场机制显然是不可能的，必须采取特殊的政策措施。解决残疾人就业的途径主要是区别残疾人的不同情况，实行分散安置与集中安置相结合。对于吸收残疾人就业的企业，以及自谋就业出路的残疾人，国家应给予一定的政策优惠和扶持。

3、残疾人教育

残疾人教育是残疾人劳动就业的前提。残疾人所受教育的层次往往决定着其就业的层次；以及参与社会活动的能力，甚至是生存的能力。

残疾人教育的内容

（1）生活自理能力教育，掌握生活技能需要依靠涉及生理、病理的一套科学的方法，一般应在特殊学校里由受过专业训练的特教老师对残疾人施以训练。

（2）文化知识教育，如手语、盲文等的教育。

（3）心理辅导。残疾人教育中的心理辅旨导在教育残疾人正视自己的特点，勇敢面对人生，消除他们的自卑感和排他情绪，激励他们融入社会的勇气，增强其自信、自尊、自立、自强的决心。

（4）职业技术教育。职业技术教育能开启残疾人潜在的智力和体能，补偿其生理缺陷，为社会输送残而不废、有技术的劳动者。

4、残疾人康复

康复的宗旨，一是最大限度地使只有部分器官和组织的残疾人不至于完全残废，使之身体留有的一部分功能发挥出作用，乃至受损的功能得到恢复；二是锻炼提高相应的组织、器官的功能，使之起代偿作用；三是用矫形手术装配假肢、矫形器等，使残疾者能参与社会生活和社会生产劳动。

（六）住房福利

1、住房福利的性质与特征（1）住房福利的性质

关于住房是否属于社会福利的内容，有三种不同的观点

一种观点认为住房只具有纯粹的商品性而不具有福利性，它与其他消费品一样，社会成员要支付货币去购买，住房属于个人所有； 另一种观点则认为住房可以通过社会福利的形式，由国家和社会在工资分配之外进行分配；

第三种观点具有折衷性，认为住房具有商品性，同时也具有福利性。（2）住房福利的特性 ①住房是一种复杂的商品

表现为在对其进行估价、生产以至供求双方的买卖交易等都必须在大量占有各方面信息的基础上来做出选择。

②住房的空间固定性

住房与土地相连，无可移动性，这意味着住房的选择也就是与工作地点的联系和相应的诸如学校和购物中心等社区服务设施以及邻里关系，的选择。

③住房价格昂贵

住宅消费在家庭消费中占有很大的比重。④住房的使用寿命长

在任何一段时间内新建的住房仅占社会住房存量的一部分，年住房供应量一般只占存量住房的2%~3%，并且很容易受住房需求变化的影响。住房的投资建设活动将对建成区空间环境产生长远的影响。

⑤住房是现代社会中居民个人和家庭正常生活的基本需求品

住房作为居住生活空间是无法替代的，无论贫富，都需要居住设施。

2、住房福利的内容与住房政策调控

鉴于住房的特性及其重要性，目前世界各国政府都以不同方式参与住房的建设和分配，通过住房政策的调控体现其市场性与福利性的结合。

社会保障体系应当包括住房保障，社会保障采取的保障居民基本住房需要的措施是多元化的，既有救助性质的措施，也有保险性质和福利性质的措施。救助性质的措施。

福利性质的措施最为普遍，主要有两种：一是政府对住房提供直接支付或转移支付，即以多种形式提供住房补贴。二是国家做出政策性规定，要求住房建设必须划出一定数量的住房以低于市场价格出售给低收入家庭，或者政府直接兴建经济房屋（也称廉价房屋或福利房屋）定向出售给低收入家庭。

【专题一】小福利与大福利

一、小福利概念及其局限(一)小福利概念的含义。

在我国，理论界和实务界对社会福利概念的界定和使用存在着不同的理解，但长期以来，占主导地位的观点是小福利概念。小福利概念的核心观点是从狭义角度界定社会福利，主要 指以下三种含义：

一是指为弱势群体提供的福利即特殊福利。这种福利观从福利供给对象的角度界定社会福利，认为社会福利的对象不是全体社会成员，而是部分特殊成员即社会弱势群体，社会福利是国家和社会为弱势群体提供的收入和服务保障，主要包括老年人福利、儿童福利和残疾人福利。这个意义上的福利概念类似西方学者所说的“选择性福利”或“补救性福利”。

二是指由民政部门提供的福利即民政福利。这种福利观从福利供给主体的角度界定社会福利，认为社会福利是由民政部门代表国家提供给弱势群体（如老人、残疾人、孤儿和优抚对象等）的收入和服务保障。(周良才主编：《中国社会福利》，北京大学出版社2008年版，第3页)这种福利观强调国家（政府）的福利供给责任，认为国家（政府）是最重要甚至是唯一的责任主体，把社会福利等同于国家福利或政府福利。这个意义上的社会福利概念是我国民政福利实践中最常用的定义，也是中国人最熟悉的福利概念。正是因为这种福利观的长期存在，我们才能准确地理解民政部门提出“社会福利社会化”的由来及其本质含义。

三是指居于社会保障体系最高层次的福利。这种福利观从福利供给目标的角度界定社会福利，认为社会保障体系包括社会救助、社会保险和社会福利三个层次，社会福利是社会保障体系的最高层次。(孙光德、董克用主编：《社会保障概论》，中国人民大学出版社2000年版，第26—33页)社会救助的目标是维持社会成员的最低生活水平，社会保险的目标是维持社会成员的基本生活水准，社会福利的目标是提高公民的生活水平和生活质量。这个意义上的社会福利概念在我国社会保障研究中具有相当的代表性，认为社会福利属于社会保障的下位概念，是社会保障体系的一个组成部分。(二)小福利概念的局限。

小福利概念的三种含义实际上可以归纳为两种类型的福利观：第一类可称为“补救性的小福利观”。第一种和第二种含义虽然理论界定的角度不同，但二者在实践中没有本质区别。之所以称为“补救性的小福利观”，是因为二者都是针对已经存在的社会问题进行“事后补救”，二者都坚持福利供给对象的选择性，二者都强调国家（政府）承担主要的福利供给责任，属于“雪中送炭”式的福利。另一类可称为“发展性的小福利观”。第三种含义的小福利概念所强调的不是社会福利的补救功能，而是突出社会福利对于改善和提高社会成员生活质量的作用，属于“锦上添花”式的福利。实事求是地说，这种类型或成分的社会福利在我国社会保障体系中还比较少。

综观小福利概念，存在着四个局限：

第一，福利对象的局限。小福利概念把福利对象仅仅限于部分社会成员即弱势群体，社会福 利似乎只是社会弱势群体的“专利”。然而，社会福利的本质属性是社会性，最终要覆盖到所有的社会成员，才是真正的社会福利。

第二，福利内容的局限。小福利概念以人群为标准来划分社会福利的内容，这种划分标准很值得商榷。我们认为，只有以社会成员共同的基本福利需求为标准划分社会福利的内容，才具有本质分类的意义。

第三，福利主体的局限。在小福利概念中，福利供给主体比较单一，基本上或主要局限于国家或政府，社会福利基本等同于“国家福利”或“政府福利”。众所周知，现代社会的福利供给主体应该是多元化的。

第四，福利方式的局限。小福利概念把社会福利与社会救助和社会保险并列，认为只有免费供给或无偿供给的才是社会福利，排除了社会救助和社会保险的福利属性。更进一步说，这种认识还会加剧或助长社会成员视福利为“免费午餐”的意识。

总之，由于小福利概念的狭义性导致了狭隘性，势必使绝大多数社会成员被排斥在社会福利的范畴之外。按照小福利概念，社会救助和社会保险不属于社会福利的范围，只接受过社会救助和社会保险的社会成员可以说“没有享受过社会福利”；长久如此，可能会导致相当数量的社会成员产生社会福利权利上的“相对剥夺感”，这是一个可以预见的“非预期后果”。因此，随着社会历史条件的变化，扩展小福利概念的内涵与外延已势在必行。

二、大福利概念及其意义(一)大福利概念的含义。

在社会福利学界，国外学者一般在广义上使用社会福利概念，国内也有少数学者赞成和主张大福利概念，认为社会福利的外延大于或等于社会保障。

一般而言，大福利概念包括以下四层含义：

第一，大福利是以全体社会成员为对象的社会福利。从发展的角度看，社会福利最终要覆盖到所有的社会成员。这里的全体社会成员有两个意思：一是所有的社会成员都将纳入社会福利体系的保护范围，都能享受到社会福利；当然，这不等于所有社会成员都能享受同等的社会福利，都能享受相同的社会福利。二是所有的社会成员都能享受某一福利项目。如我国正在构建的医疗保障体系（城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度）将实现“全民医保”，满足全民的健康福利需求。

第二，大福利是以社会成员的基本福利需求为本的社会福利。大福利概念以社会成员的基本福利需求为中心，社会成员的基本福利需求主要包括教育福利需求、工作福利需求、健康 福利需求、养老福利需求和居住福利需求，大福利概念中的福利内容（项目）主要包括教育福利、就业（工作）福利、健康福利、养老福利和住房（居住）福利等。由于这些福利项目集中反映了民生的基本内容，大福利也可以叫做以民生为本的社会福利。

第三，大福利是多元主体共同提供福利支持的社会福利。大福利概念中的福利供给主体包括政府组织、市场组织和社会组织（即民间组织）等现代社会中的三大部门，最主要的组织包括家庭、政府、单位和非营利组织（或慈善组织），其中最重要的是政府。

第四，大福利是包括社会救助、社会保险、公共福利和社会互助等四种供给方式的社会福利。在大福利概念中，社会成员获得福利的途径既有缴费性方式（社会保险）也有免费性方式（社会救助和公共福利），既有强制性方式（社会保险）也有自愿性方式（社会互助）。

上述四层含义清楚地说明，大福利之所以为大福利，正是因为它具有对象的广泛性、内容的基本性、主体的多元性和方式的多样性等四大特征。相对于小福利概念，这些既是大福利概念的特点，也是大福利概念的优点。(二)大福利概念的意义。

第一，有利于划清中国特色福利制度与“福利国家”和“高福利”的界限。

大福利是一个具有中国特色的概念，反映中国特色福利制度的发展方向，体现中国特色福利制度新阶段的特征，不同于“福利国家”和“高福利”。

首先，“大福利”不是“福利国家”。众所周知，“福利国家”是一个具有特定内涵的概念，背后隐含着浓厚的政治含义和意识形态色彩。“福利国家”最早产生于发达的西方资本主义国家（英国）。尽管西方发达资本主义国家在建立和完善社会福利制度的进程中确实属于“先行者”，但发展社会福利不是资本主义社会特有的“专利”，而是工业化、市场化和现代化的必然要求和产物。社会主义制度的先进性和优越性要求社会主义国家高度重视人民大众的民生问题和福利问题，不断扩大社会福利的覆盖面，提高社会成员的福利水平。因此，提出和实施大福利，与“福利国家”之间没有本质联系。

其次，“大福利”不是“高福利”。提出“大福利”不是鼓吹“高福利”。就中国目前社会福利的覆盖面和水平而言，问题的关键不是“福利过剩”和“福利过度”，而是覆盖面窄、水平低即“福利不足”和“福利缺乏”。根据国家统计局公布的数据，截至2008年底，全国参加城镇基本养老保险的人数为21890万人，参加城镇基本医疗保险的人数为31698万人，参加失业保险的人数为12400万人，参加工伤保险的人数为13810万人，参加生育保险的人数为9181万人。尤为突出的是，占中国人口总数54.3%的农村居民尚未有完善的社会养老保险制度，规范的农村最低生活保障制度也未形成，等等。正因为如此，十七大报告才提出 要“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。

第二，有利于促进社会保障体系建设中“碎片化”制度的有机整合。

我国社会保障体系建设实践中存在着非常突出的“碎片化”或“分散化”现象，迫切需要整合。

一是理论界定与管理实践之间的脱节。在理论界定中，社会保障包括社会救助、社会保险和社会福利（小福利），但是，我国新组建的“人力资源与社会保障部”（原“劳动与社会保障部”）长期以来只是主管社会保险（社会福利与社会救助由民政部门主管），准确的名称应为“人力资源与社会保险部”。

二是同一福利制度被分割在不同的政府主管部门。如健康福利制度（或医疗保障制度）中的城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险由劳动保障部门主管，新型农村合作医疗制度由卫生部门主管，城乡医疗救助由民政部门主管。

三是不同社会身份的社会成员参与的社会保障项目不同，享有不同的社会保障待遇。党政机关的国家工作人员不参加失业保险，公办事业单位不参加养老保险，企业人员则“五险俱全”。

四是农民工的社会保障“进退维谷”。由于常年在外，农民工参加农村社会保障存在着“人保分离”，参加城镇社会保障又受“户籍排斥”和“制度排斥”。

五是失地农民的社会保障“左右为难”。失地农民既非市民，也与有地农民不同。参加农村社会保障无法满足保障需求，参加城镇社会保障受到“身份排斥”。

总之，中国社会保障制度中的分散化或碎片化现象，使透视中国社会保障体系犹如“雾里看花”，有时连专业人士都会觉得“一头雾水”，更不要说普通老百姓的“茫然”了。

导致社会保障制度“碎片化”的原因很多，其中的一个重要原因就是缺乏大福利观念。大福利概念以社会成员的基本福利需求为标准划分福利项目和福利制度，把同一类型的福利需求整合起来，尽可能地减少和避免碎片化问题。

三、从小福利迈向大福利的条件已基本具备(一)经济条件。

经济基础是决定社会福利范围大小和水平高低的根本因素，没有坚实的经济基础作为支撑，再好的设想也可能只是“美丽的画饼”。经过30年的快速发展，我国的经济实力不断增强，为小福利走向大福利奠定了坚实的经济基础。根据国家统计局发布的《2008年国民经济和社会发展统计公报》，2008年中国GDP总量达300670亿人民币；按照2008年平均汇 率6.948∶1美元，折合43274亿美元。2008年年末全国总人口为13.2802亿，人均GDP已达到3258.5美元。国际经验表明，当一个国家的人均GDP超过3000美元，意味着一个国家的经济发展进入一个新阶段，也意味着一个国家发展社会福利的经济能力明显增强。另外，随着GDP的快速增长,我国的财政收入增幅显著,2008年全国财政收入6.13万亿元，比2007年增长19.5%。在现代社会中，政府是社会福利供给主体中的主导力量，政府掌握和拥有的公共财政资源越多，保障和改善民生的能力就越强，利用再分配机制促进社会公平正义的条件越好。

(二)思想基础。

中国共产党是为人民谋福利的政党，毛泽东倡导的“全心全意为人民服务”、邓小平提出的“共同富裕”，江泽民主张的“三个代表”重要思想，已为小福利走向大福利提供了丰富的思想理论基础。特别是胡锦涛总书记提出的科学发展观，为小福利走向大福利提供了直接的指导思想。科学发展观的本质和核心是以人为本，坚持以人为本，就是要从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，在经济发展的基础上不断满足人民群众的基本福利需求，努力提高人民群众的物质文化生活水平。胡锦涛同志在党的十七大报告中对社会建设理论的系统阐述，为小福利走向大福利提出了全面具体的要求。十七大明确提出，到2020年，我国将基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，人人享有基本生活保障。为了实现这一目标，要“推进以民生为重点的社会建设”，“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。”

社会建设的“五有”目标，直接对应于广大人民群众的五种基本福利需求，既是民生问题的基本层面，也是大福利概念框架中的基本内容。因此，实现社会建设“五有”目标的过程，其实就是实施大福利的过程。大福利的实施，标志着中国特色福利制度进入一个崭新的历史阶段。

(三)实践基础。

从小福利迈向大福利不是“突发奇想”，更不是“另起炉灶”，而是对已经存在的社会保障建设实践和成效的发展和提升。改革开放30年来，我国的社会保障体系不断丰富和完善，特别是近几年来，社会保障制度建设在城乡普遍开展，成效显著。目前已经建立起以下福利制度：

一是就业保障制度，包括失业保险制度、工伤保险制度、城镇下岗职工再就业服务制度、农民工就业保护制度、大学毕业生就业促进制度；

二是生活保障制度，包括城镇居民最低生活保障制度、农村居民最低生活保障制度、农村五保户供养制度、流浪人群生活保障制度和灾民生活救助制度；

三是养老福利制度，包括城镇基本养老保险制度、农村社会养老保险制度和老年人福利服务制度；

四是健康福利制度，包括城乡公共卫生服务制度、城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度和城乡大病医疗救助制度；

五是教育福利制度，包括免费义务教育制度、职业教育补助制度、农民工子女教育制度和特殊教育制度；

六是住房福利制度，包括经济适用房制度、廉租房制度、住房公积金制度和住房补助制度等。

总之，如果用大福利概念来衡量，我国已经初步形成了大福利制度的基本框架。回顾改革开放30年来中国社会保障（福利）事业的发展历程，是一个社会福利不断拓展和深化的过程，这个过程的实质就是从小福利迈向大福利的过程。因此，从小福利向大福利过渡，已经拥有比较扎实的实践基础和制度基础，接下来的任务主要是以更加自觉的大福利观念指导实践。

四、从小福利迈向大福利的时机已经到来

全球金融危机为从小福利迈向大福利提供了非常好的机遇，实施大福利正当其时。理由有三：

(一)借鉴应对经济危机的成功经验。

综观社会福利制度发展史上的重要历史事件和重大成就，基本上都不是发生于经济繁荣时期，而是出现在经济萧条和经济危机时期。德国是世界上第一个实行社会保险制度的国家，德国的社会保险制度酝酿于19世纪70、80年代德国的经济萧条时期。当时的俾斯麦政府为了应对经济萧条引发的社会问题，颁布和推行了一系列社会保险法令，包括1883年的《疾病社会保险法》、1884年的《工伤事故保险法》和1889年的《老年和残障社会保险法》。美国的现代社会保障制度诞生于20世纪20～30年代的经济大萧条时期，是美国在大萧条中转危为安的重要支柱之一。1935年的美国正处于大萧条时期，经济状况恶化，财政收入窘迫，但在罗斯福总统的领导和主持下，制定和通过了美国历史上第一部《社会保障法》，确立了以社会保险制度为核心的美国社会福利模式。英国是福利国家的首创者，其福利国家模式的诞生与“贝弗里奇报告”密不可分。贝弗里奇报告发表于第二次世界大战正酣的1942年，作为英国战后重建社会保障计划的一部分。当时的英国处于“战时经济”状态，虽然不属于经济危机时期，却是一个经济困难时期。历史经验证明，越是经济困难时期，普通民众的福利需求越是强烈，“雪中送炭”式的社会福利远比“锦上添花”式的社会福利更能凝聚人心，更能赢得人心，更能产生积极的社会心理效应。

(二)保障民生以应对金融危机的有力举措。

肇始于美国次贷危机的全球金融危机正在梯次蔓延，其负面影响的范围日益扩展，程度日益加深。金融危机的直接后果是影响经济增长和经济发展，在经济衰退中将不可避免地出现企业倒闭、失业增加，收入降低，消费下降；最终结果是影响广大民众的生活质量，甚至降低人们的生活水平，引起人们的心理和精神震动，严重时可能导致社会危机，损害社会稳定。全球金融危机的负面影响已在我国的经济社会生活中逐步显现出来，保障民生成为应对金融危机的关键；保民生，就是保稳定，就是保发展。

在金融危机面前，中国政府高度关注民生问题，这是非常正确的应对之策。2007年10月提出以民生为重点的社会建设，2008年11月出台4万亿刺激经济计划，其中近1万亿直接与民生工程相关； 温家宝总理在政府工作报告中提出，为保证新医疗改革的顺利实施，今后三年将投入8500亿元的财政支持。社会福利制度是以民生为本的社会制度，保障和改善民生离不开完善的社会福利体系。在新中国的历史上，以如此宏伟的气魄和巨大的投入加强社会保障建设还是第一次。趁着金融危机背景下保障和改善民生的机会，实施大福利政策，加大社会保障投入，扩大社会保障覆盖面，既能增强全国人民应对和抵御金融危机的信心，又能加快覆盖城乡的社会保障体系进程，还能为经济振兴提供社会支持，可谓“一举多得”。(三)拉动内需以促进经济增长的重要途径。

推动经济增长的主要动力来自四个因素即四架发动机：政府购买和投资、外贸出口、企业投资和居民家庭消费。(韦森：《减税富民，启动内需之本》，《社会学家茶座》2009年第1期，山东人民出版社，2009年2月)全球金融危机导致外需下降,我国2008年下半年以来外贸出口逐月下滑，2009年1至2月出口总值1553.3亿美元，比去年同期下降21.1%。

在金融危机背景下，推动经济增长的立足点是启动和扩大国内需求。拉动内需既要依靠政府购买和投资，也要依靠企业投资，归根结底要依靠居民家庭消费。但是，近几年来，在我国存在一个具有“悖论”性质的现象：一方面是经济高速增长和城乡居民收入不断增加，另一方面却是最终消费率尤其是居民家庭消费率不断下降。如果居民家庭消费长期疲软，最终消费率持续走低，那么，通过居民家庭消费拉动内需，通过扩大内需促进经济增长的路径就难以实现。

为什么会产生这种矛盾现象？其中一个很重要的原因就是我国的社会保障体系还不完 善，所能提供的保障范围与保障程度有限，导致大多数低收入家庭存在“后顾之忧”：有钱不敢花，有钱不能花，有钱不敢消费（不是不想消费），而是将有限的钱存储起来，以备生病、失业、养老和子女教育之需。(韦森：《减税富民，启动内需之本》，《社会学家茶座》2009年第1期，山东人民出版社，2009年2月)通过实施大福利政策，加大社会保障投入，完善社会保障体系，增强社会保障能力，普通家庭才能对未来有稳定明确的预期，也才敢花钱，才敢消费，居民家庭消费和国内需求才能被真正撬动，中国经济才能走向一个收入增加拉动消费—消费增长拉动投资—投资扩张推动经济增长的良性循环轨道。由此可见，实施大福利政策并非纯粹的“消费性”投资，也是一种“生产性”投资，社会福利保障的生产性功能对于保持经济增长的可持续性具有重要基础性作用。所以，实施大福利政策是拉动消费和内需，进而推动经济增长的有效途径。

专题二【中国福利制度的现状】

一极是，连正常的休息时间都难以保证、加班费难以落实、社会保险资金难以缴足；一极是，各种津贴、补贴层出不穷、各种福利变着法子进入职工口袋、正常的社会保险之外再增加一块商业保险。

福利制度作为社会制度的重要组成部分，在法制社会中，各个社会成员应当享受同等的权力和利益，社会保障、社会救助、社会医疗等，都应当具有相对统一的标准。然而，实际情况却是，不同所有制企业之间的差距是何等的悬殊和不同。

近日，《人民日报》发表的“你的口袋里有多少福利”一文，不仅深刻揭露了垄断国企完全失控的福利现状，也更加衬托了其他类型企业在福利方面的空白。

据悉，一位国有金融机构的中层，每年的税后年薪竟然高达70万元，其中，工资、奖金只占全部收入的50%左右，其他则是由各种各样的福利构成。每年5万元左右的养老保险，每年7万多元的住房补贴和公积金，每月2000元的车费补贴和汽油补贴，每年报销5000元社保以外的各种保健医药费，以及每年2万元的图书卡、旅游费等。另外，还有社会保险之外的补充商业保险，以弥补企业员工退休以后收入急骤下降的不足。

我们还注意到了这样两个细节，一是这家国有商业银行，已经实行了所谓的年薪制，也就是说，银行工作人员可以名正言顺地拿到政策所赋予的高收入。但是，各种高福利却没有因为年薪制度的实施给取消，这等于年薪制只不过是给公司员工的调资而已；二是这名员工 13 已经在单位拿到了100多平米的福利房，按理，不应该再享受单位的住房补贴，但是，她仍然在享受住房补贴。这样的住房制度改革，又有多大的实际意义呢？房价又如何不上涨呢？

我们都在羡慕西方一些发达国家的社会福利制度，都在呼吁应当提高我国社会福利水平。殊不知，在垄断国企，早就大大超过了国外的福利水平。如果再加上垄断权力带来的各种人脉资源、社会关系和灰色收入，垄断国企的“福利”就更是让人羡慕不已了。真正羡慕西方发达国家福利制度的人，是那些非垄断国企的员工和广大农民兄弟。因为，他们的福利，连垄断国企的零头也没有。更多情况下，他们连法律框架下的福利都难以保证。

我们说，制度的设计应当立足于让大多数人享受应当享受的权力与利益。福利制度也是如此，一个只让极少数人获益的制度，是不合理、不科学，也是不合法的，必须立即取缔。但是，由于垄断企业已成为一个庞大的利益集团，且与行政权力紧紧相连，要取缔并不是一件容易的事。既然取缔不了，社会分配不公的现象就难以消除，社会贫富差距就会越拉越大，社会的短板也会越来越短，最终对社会的稳定与和谐形成强大的阻力。

我们时常谈论居民收入占国民收入比重过低的问题，如果剔除这部分享受高工资、高福利人员的收入，居民收入占国民收入的比重，可能更是让人不敢正视了。

福利制度是社会稳定、社会和谐、社会公平、社会正义的“调节器”，规范、科学、合理的福利制度，能够促进社会的稳定与和谐、公平与正义，反之，则会产生相反的效果。眼下，社会矛盾频发，社会冲突不断，除了体制的转轨之外，与社会福利制度的不健全、不规范、不合理是否也有关系呢？

三、【社会福利制度的建立不仅仅是经济能力问题】

在一般民众的观念里，都会认为社会福利制度是和经济发展水平紧密相关联的，认为经济水平越发达，社会福利和社会保障制度就越发达。这里面也涉及一个普遍的问题，也就是发展社会福利的费用从哪里来的问题。穷国怎么拿得出钱来搞社会保障和社会福利?其实，这是关于社会福利制度的建设存在的常见认识误区。

首先，经济发展未必和社会福利制度具有必然的关联。并不存在这么一条相关曲线，随着人均国民产值增加，社会福利的发展水平就会立即水涨船高，相应地增加。比如在发达国家内部，美国的人均国民产值高于许多欧洲国家，但是美国的社会福利和社会保障水平却远远低于大多数西欧和北欧国家。美国常常被研究社会福利的专家称为“社会福利领域的第三世界国家”。同样，日本也比一些欧洲国家更加富裕，但是社会福利水平也低于许多欧洲国 14 家。

其次，在发展中国家内部，有非常多的例子显示，一些国家在很早的阶段或是在生产力和人民生活水平极低的情况下就成功地建立了社会保障制度，比如中国在1951年极为落后的年代就开始建立城市里的公共医疗、事故保障和退休金制度，在20世纪60年代到70年代将合作医疗扩展到90%以上的农村地区。其他的例子还有斯里兰卡、古巴、博茨瓦纳、印度的克拉拉邦，这些国家和地区都有一个共同的特征，那就是他们在经济水平极低的条件下建立了覆盖面很广，甚至是覆盖全民的社会福利系统。

第三，经济发展可能与社会福利发展是同步进行的，但也可能是不同步的，甚至有时候双方的发展趋势相反，也就是经济发展了，社会福利制度反而在一定程度上倒退了。比如英国在撒切尔夫人执政期间，由于新自由主义开始大行其道，英国逐步取得了较高的经济增长率，但是在同一时候，社会福利和公共支出被大幅度削减，贫困人口特别是老年贫苦人口迅速上升。美国在里根政府的执政下也出现过同样的局面。中国在改革开放后取得了举世瞩目的经济奇迹，人民生活水平大幅度提升，但是一段时间在某些社会福利和公共产品领域，却没有同步的发展，比如农村的合作医疗系统在改革开放初期覆盖90%以上的农业人口，但是在1989年却迅速下降到覆盖不足10%的农业人口，整个农村合作医疗系统几乎解体。90年代的教育产业化浪潮也让中国的公共教育制度出现偏差。以上的事实说明了经济发展和经济繁荣未必会让全民获利，或是未必能让最贫困阶层的百姓从中获利，这是我们必须严肃面对的一个重要问题。

第四，一些国家在很贫穷的条件下发展了社会福利制度；一些国家很富裕，但是在社会领域却相对比较落后，其根本原因在于，不能简单机械地用经济决定论来解释社会福利系统的发展。一个国家主导文化、主流意识形态、社会观念和团结观念是否普及，会影响到一个国家社会福利制度的建立。斯里兰卡受到佛教思想影响非常大，对社会的关注程度受到佛教普世文化和精神的影响，而印度的克拉拉邦也长期受到社会主义思想的影响，因此非常注重社会再分配。而美国由于个人主义观念、市场自由主义思想和社会达尔文思想非常流行，这也影响到国家精英阶层对社会团结目标的理解。除了文化和主流思想以外，一个国家内部的政治力量结构也会影响到社会再分配力度和社会福利制度的建立。比如在西欧国家和北欧斯堪的纳维亚国家，由于工会力量、社会党势力比较强大，这就使得左派力量在政府执政期间可以把左派政党的理念和政策贯彻实施（欧洲国家的左派跟我国政治环境里的左派是有很大区别的，一般是中间偏左的政党），比如在瑞典，社会民主党实现了长期执政，这对于瑞典建立社会福利国家创造了很有利的条件。在右派政府长期执政的国家，社会福利制度的发展就 会受到很大影响。此外，欧洲国家工会的组织力量远远强于美国，这也是为什么欧洲国家福利制度更加健全的原因。

第五，美籍印度学者、诺贝尔经济学奖获得者阿马迪亚·森给我们非常精确地解释了为什么穷国家也可以发展社会福利的原因。大家普遍困惑的是穷国经济能力和财政能力的问题。阿马迪亚·森告诉我们，决定一个国家是否可以投入社会福利制度是相对费用的问题，而不是绝对费用的问题。一个穷国家的确比一个富国家拥有更少的财政收入和经济产出，但是穷国的生活水平也远远低于富裕国家。同样的一项福利制度，按照本国的实际价格水平和购买力，穷国用比富裕国家少得多的钱就能建立起来，而富裕国家虽然有钱，但是其绝对花费也高得惊人。举一个简单例子，在德国建立社会救济制度，每个月贫困居民至少必须从福利局获得345欧元才能保持最低限度的生活水平而不致挨饿受冻（345欧元折合人民币约3450元），但这只是在德国的生活水平条件下的精算结果。而在中国大城市，城市的低保线是200元到300元人民币，折合欧元只有20欧元到30欧元；在赞比亚的农村，为了让极端贫困的农民不致挨饿，能保证他们至少每天吃两顿，每月只需要资助每位农民5欧元左右。这里，我们看到每个国家都可以根据自己的国情、购买力和价格水平建立相应的社会救济制度，其花费也是完全不一样的。阿马迪亚·森强调的是，一个国家的相对福利支出，而不是绝对的财政水平，是最关键的因素，每个国家都有能力建立和本国生产力水平相适应的社会福利制度。那种认为必须先等待经济发展，然后再来发展社会福利的观点是错误的。

综上所述，一个国家能否建立社会福利制度，不是、至少不完全是能力问题和经济问题，而主要是国家意愿和政府意志的问题。这意味着，不是能与不能的问题，而是政治意愿够不够的问题。

四【适度普惠型社会福利制度的建构】

一、适度普惠型社会福利的概念

（一）社会福利

在我国的现实生活中，社会福利的人群范围又过于狭小，水平也偏低。从我国建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标、加强以民生为基础的社会建设、全面建设小康社会等一系列展示未来发展方向的政策理念来看，从较广泛的角度研究社会福利问题是适宜的。社会福利是指由政府和社会承担的、以非商品化为原则、改善当事人基本生活质量的活动和结果。在这里，社会福利是由非自身(包括其自然扩大的生存形式)提供的、非商品交换(包括即时或 16 持续的劳动交换)获得的好处，这即是社会福利的社会性及福利性特点。换句话说，社会福利是指基于政府或社会对其成员的责任、好感而提供的有利于其生活的优惠或好处。虽然，纯粹的、不带任何附加条件(即要求获益者做出某种回报)的社会福利是困难的，而且这种社会福利也不意味着不需要其他福利形式的支持。

（二）普惠型社会福利

在我国，不管是社会保障还是社会福利都是有限的。学者们面对中国社会保障的城乡二元分割和狭义的社会福利的选择性，基于我国在改革发展中遇到的问题和对社会公平的追求，在理念上主要倡导普遍的社会福利(或社会保障)。

近来关于普惠型社会福利的呼声和讨论，来自于中共中央十六届六中全会提出要建立覆盖城乡居民的社会保障制度。但是，在这一思路下人们的表述有不同。

普惠型的社会福利指的是不分城乡、城乡居民共享的社会保障或社会福利。显然，相对于扩大范围的普惠型社会福利来说，这种贯通城乡的社会福利是一种质的进步。在公共话语中，似乎普惠型社会福利已经成为关乎道德的一种占主导地位的主张。

（三）适度普惠型社会福利

在关于普惠型社会福利的讨论中，人们并没有忘记福利国家的教训给人们带来的警示。再加上我国的发展中国家的国情，所以，普惠型社会福利的提出必然会带有某些限制性特征，即谨防走福利国家普遍高福利的老路。于是，适度普惠型社会福利的概念被提出。正如前面对普惠型社会福利的理解有不同一样，对适度普惠型社会福利的理解也有不同。有的认为，适度普惠型社会福利指的是将原来针对三无”老人和孤儿的社会福利扩大到所有失依老人和儿童，比如，将对“三无”老人的福利扩大到实际上无依无靠的其他老人，将对孤儿的福利扩大到实际上失去照顾的流浪儿童等。再进一步，则使社会福利服务扩展至全体老人、残疾人、困境中的儿童。

适度普惠型社会福利是由政府和社会基于本国(或当地)的经济和社会状况，向全体国民(居民)提供的、涵盖其基本生活主要方面的社会福利。这种社会福利具有如下一些基本特征：它是针对全体国民(或者某一较大地区的居民)的，因而在某种程度上来说是普惠的。这一特征与我国社会政策的地区性特征有关，更深层地则与地区经济社会发展水平和地区财政状况有关；它是涵盖居民基本生活的主要方面的，即这种福利涵盖了国民(或当地居民)基本生活的最主要方面，如失业保险、贫困救助、医疗保险、住房保障及老人、残障服务等；这些是适度满足他们的基本需要的，而不是主要满足他们的高级需要。

二、构建适度普惠型社会福利制度的基本要素

（一）社会权利观的建构

与适度普惠型社会福利相适应的价值理念的建构是一个过程。一方面，作为社会福利提供者的政府要改变自己的施舍者的角色观，树立为民服务、社会福利资源的公平配置和有效管理者的角色观念。虽然我国传统的治国理念和现代政府的执政理念中并不缺乏相关的说法和信条，但是，由于长期以来浓重的“官本位”文化，所以在现实生活中这种民本主义的价值观并未得到很好体现，政府和官员常常以掌权者、为民谋利者自居。这样，由管理民众变为服务民众，由福利资源的集聚者和分配权的占有者变为福利资源这一公共财富的公平分配者和经营者，就是一个重大的转变。

另一方面，民众的社会福利理念也需要发展。由于长期以来个人责任观的深刻影响，许多民众普遍缺乏社会福利的权利观，他们不敢向政府要求其福利权利，这也不利于政府的社会福利政策的有效实施。至于某些民众对社会福利的过分期待，以为政府所提供的社会福利应该是无限的，以及只讲福利权利不讲社会责任的想法也是需要改变的。

（二）适宜的社会政策的制定与实施

适度普惠型社会福利需要制度保障，其具体表现就是切合实际的社会政策的制定和实施。社会政策是政府为了解决基本民生问题、促进社会公平和社会团结而制定和实施的一系列规定。普惠型社会福利涉及的政策对象较广、福利范围较宽，情况也比较复杂，自然需要明确的规范。另一方面，政府和社会提供的福利水平的适度性也需要通过研究作出尽可能明确的说明，以使政策清晰，提高可执行性。

对于适度普惠型社会福利来说，最重要、最关键的是社会福利资源的提供，其中主要的是政府在多大程度上能向有需要的民众提供“适度”的福利。如前所述，适度普惠的社会福利与民众的福利需要、政府和社会的福利资源提供能力、适度社会福利提供的可持续性等一系列要素有关。显而易见，上述要素都具有某种程度的弹性，这会使得适度普惠型社会福利也具有一定弹性。但是，作为一项政策，其财政支持则不应有太大弹性，不应使其带有较大的随意性。应该尽量科学地评估上述影响因素，研究它们之间的相互作用及其效果，以使制度、政策安排相对明确，也使财政支持清楚可靠。

在社会政策制定和财政安排方面有两种基本的取向：财政约束取向和基本需要取向。财政约束取向的基本考虑是以财政支持程度确定服务对象的范围和支持力度，俗称“有多少钱办多少事”，这是一种相对消极的、同时在政策实施上又是相对可靠的安排；基本需要取向则是根据要解决的问题去争取资源和财政支持，尽可能地去满足困难群体的需要，这是 相对积极的，但要付出更大的努力。在建立覆盖城乡居民的社会保障体系、加快推进以改善民生为重点的社会建设的进程中，出于各种考虑，不同地方政府可能会对社会福利的财政支持有不同的选择。但从既务实、又具有发展性的角度来看，这种社会政策的财政支持应该确立于积极争取条件下的可靠预算之上。这样，适度普惠型社会福利就既是务实的，又是可发展即与经济社会发展方向相一致的。

（三）适度普惠型社会福利制度与企业、社会和家庭的责任

就当前我国的现实状况而言要构建适度普惠型社会福利制度，政府就要承担起主要责任，即政府的社会福利责任要到位。但是，这不意味着建立适度普惠型社会福利制度是政府的独家责任。实际上，像建立政府、企业、社会、家庭和个人多方参与的社会保障制度那样，适度普惠型社会福利制度的建立也需要各方参与和支持。在这方面，企业、社会力量、社区和家庭扮演着重要角色。

职业福利是由于人们在某种企业、工作单位中工作而获得的福利，它是企业社会责任的组成部分。企业、工作单位提供的福利对政府实施普惠型社会福利制度有直接影响。当企业、工作单位担当起其社会责任、对其成员的福利权利给予应有保障时，政府实施普惠型社会福利的压力就小；反之，可能会加大实施这一政策的压力。工作福利的理念和实践说明了这一点。实际上，即使在退出工作之后，如果人们享有失业保险和养老保险，也会减少对普惠型社会福利的压力。

在建立适度普惠型社会福利制度的过程中，积极发挥社会的作用是有益的。在社会力量中，社会服务机构则更居核心地位。社会服务机构是向有需要、处于困境中的人士提供专业服务的机构，它们不但可以良好、有效地执行和实施社会政策，而且可以通过科学地传送服务更好地实现助人效果，这种有效性是以社会服务机构的性质，以其工作人员的价值观和科学方法为基础的。同时，社会服务机构也通过筹集社会资源开展社会服务。在市场经济比较发达的社会，国家与社会的关系得到较好的界定，作为第三部门的社会服务机构也得到较好发展，并在社会福利领域发挥着重要作用。当前我国的社会服务机构还不甚发达，已有的社会服务机构的专业化、规范化也不够，影响了社会福利的发展。

我国崇尚家庭本位，家庭在人们的生活中有至高无上的地位，同时家庭甚至家族对于其成员也给予巨大的支持，其中包括福利方面的支持。经济丰裕、家庭和睦、成员平安、家业兴旺被人们视为是福分，也是人们追求的状态，是人们福利的重要组成部分。可以说，来自家庭的支持(家庭福利)是个人的社会福利的重要影响因素，一个人的家庭福利与其社会福利具有“正相关关系”，良好的家庭福利对成员从社会获得的社会福利具有增益作用，低劣的家 庭福利对其社会福利会产生“损益”影响。于是，在探索建立适度普惠型社会福利制度时，关注家庭福利是必要的，因为家庭在这方面负有某些责任。

三、构建适度普惠型社会福利制度的基本要求

建立普惠型社会福利制度是一个复杂的过程，这里需要对经济、政治、文化及社会因素进行综合的考量，需要对社会福利资源、福利需求进行综合考量。在具备了一定的物质基础和社会条件之后，这一制度的建构也有一定的逻辑，并表现为一些基本要求。

（一）政府责任优先

在建立适度普惠型社会福利制度的过程中，政府责任优先是最基本的要求。政府责任优先是相对于其他责任主体而言的，它包括如下方面：

第一，政府在建立适度普惠型社会福利制度的过程中承担着政策倡导和对相应福利观念的形成进行引导的责任。现代社会福利制度的建立是现代政府的责任，虽然适度普惠型社会福利制度有我国经济—社会从初步发展向中度发展的过渡特征，但是它毕竟是现代社会的产物。政府作为公共物品的最大提供者，也是向公民提供适度福利的主要责任人。如果政府不能承担起这种责任，不能在社会中形成相应的福利观念，不能引导居民认同这种福利制度，这种制度就不能建立。

第二，政府承担着科学设计福利制度的责任。政府是制度的主要建设者和相关政策的制定者。由于我国政府掌握着绝大部分社会福利资源，掌握经济、政治、社会等方面的主要信息，因此，政府有可能、有责任去制定适宜的社会政策，并建构起相应的社会福利制度。

第三，政府是社会福利资源提供的主要承担者。由于政府掌握着绝大部分社会福利资源(这是与我国的民间福利机构不发达、社区的物质性福利资源不足共存的)，所以，对于那些基本生活受到威胁的民众的社会福利援助，应该由政府承担主要责任。

第四，政府有动员各方力量促进这一制度持续发展的责任。当前在我国，建立适度普惠型社会福利制度的条件已初步具备，但这仍需要各方面共同努力。正如前面已经说过的，如果企业、社区、家庭、民间社会机构不能承担起相应责任，而由政府承担全部福利责任，这一制度就难以建立，即使建立起来也难以持续。因为我国毕竟还不是发达国家，承担广泛的社会福利责任的能力还有限。因此，政府必须有意识地引导相关各方、形成合力，共同建构这一制度。

（二）需要导向的制度建构

适度普惠型社会福利制度是面向全体国民或某一行政区域所有居民的，它应该包括有关人民基本生活的诸多方面，即包括多项社会政策。这些社会政策对于所有居民、特别是对处 于困境中的人群十分重要。但是，适度普惠型社会福利制度又不可能很快完全建立，它的各项社会政策和制度需要分轻重缓急逐步建立，需要某种优先次序。这些涉及人们基本生活的社会政策和制度的建立要考虑到诸多因素，但基本要遵循需要原则，即最迫切需要的制度要优先建设。

具体到适度普惠型社会福利制度，显然我们更关注的是贫困群体和其他困难群体，因此从他们的需要结构出发制定社会政策是必要的。对于这一群体来说，最迫切的需要当然是生存，于是最低生活保障制度的建立是第一位的。与生存相关的是身体状况，即疾病治疗，不至于因疾病而丧失劳动能力和生活能力，于是医疗保障制度的建立也是十分重要的。这两个社会福利制度可以缓解传统上所说的“贫病交加”的困境，是最迫切需要建立的制度。此外，针对特殊困难群体的福利也应该被重视，如针对老年群体的基本养老制度，针对残疾人的社会康复和社会参与制度，针对失依儿童的社会保护制度等，这些都与特殊群体的生存和基本人权相关。还有，劳动就业、居住条件也应该纳入社会政策的考虑。

对上述优先次序的分析在很大程度上是附和了一般困难群体现实的迫切需要，有可能会忽视社会交往、社会融入及发展方面的需要。但是实际上人的需要的层次性、迫切性并不总是那么容易清楚地划分的。基于“适度”的定位，那些看起来不是最优先的需要也应该在政策和制度安排上有所考虑，即在提供物质(经济)援助时，也要考虑到政策对象 的精神和发展需要的满足。当然，这就对社会政策及社会福利制度的安排提出了较高的要求。

（三）企业社会责任的承担

企业的社会责任是经济全球化进程中的一个重要问题，也是我国加快向市场经济体制转轨过程中出现的重大问题。在世界上，企业的社会责任是一个很久的话题，它包含企业应该对社会负责任、对成员负责任、对社会公益负责任以及在解决社会问题方面负责任等内容。虽然在企业社会责任包含内容的广度上(主要是在社会公益与社会慈善、参与解决社会问题方面)不同学派有不同的理解，但是企业要承担成员的福利责任则是一致的看法。企业如果都能承担起自己应尽的对其成员的福利责任，使其享有职业福利，就能在一定程度上免除其陷入贫困之虞。如果企业能够在社会公益、社会慈善方面有更多作为，也会对普惠型社会福利给予有力支持。在政企分离的体制下，虽然政府无权命令企业要承担更多的社会责任，但可以监督其承担必须的社会责任，通过政策诱导其承担更多的社会责任。在我国，企业的社会责任运动刚刚开始，政府有必要花力气推动这一运动，对某些企业不负责任地对待员工的行为进行约束，并尽量扩大社会福利资源。

（四）家庭福利责任的保护与激活 我国经济社会发展的水平、社会福利资源的结构与丰富程度、文化与社会结构等诸多重要因素，决定了适度普惠型社会福利制度的建立必须考虑到家庭的福利责任问题。适度的(在某种意义上也是有限的、基本的)社会福利决定了不能指望政府提供的福利解决人们的所有问题，适度的社会福利需要家庭福利、社区(共同体)福利的补充和支持。或者可以说，适度普惠型社会福利是以家庭福利为基础的，而不是脱离家庭福利的。这不但符合我国的文化及基本社会结构之国情，而且也与社会政策的实施过程相适应(我国的社会保障(福利)制度是将个人置于家庭之中的)。另外，基于促进代际团结和社会团结的考虑，也应该注重家庭的福利责任。

保护和激活家庭的福利责任，增强家庭的福利能力是建立适度普惠型社会福利制度的战略考虑。个人对家庭的依恋和家庭对成员的包容与支持是人类最美好的东西，也是社会得以稳定的重要因素。我国文化传统推崇个人与家庭的强连带关系，强调家庭作为一个整体而发挥重要的社会功能。现代社会福利制度的建立，是国家对其公民负责任的表现，但不应该在任何意义上削弱个人与家庭之间的支持性联系。我国适度普惠型社会福利制度的建立应该有利于家庭福利的增强，有利于增进家庭的福利能力。适度普惠型社会福利制度既施惠于困难人士，也应考虑其“投资于家庭福利”，使家庭福利得以成长。指出通过社会政策增强家庭福利并不是突发奇想。实际上，对于许多困难家庭来说，物质福利资源的短缺常常会使它的整体资源濒于“耗尽”；对某些城市现代家庭而言，对老年父母的瞻养也似乎正在被简单的经济支持所替代，而这对老年人来说是重要支持的丢失。所以，通过社会政策保护、激发和增强家庭的福利功能十分重要，因为这不但会增进政策对象的福利，而且会促进代际团结和社会稳定。

（五）社会福利机构的培育与发展

在走向现代福利的过程中，促进社会的福利功能是必要的，这表现为社会的慈善意识的增强和福利能力的提高。这一点之所以必要至少基于两点：第一，任何政府都不可能解决其公民的所有社会福利方面的问题。适度社会福利只是走出补缺型福利、水平仍不太高的福利，如果社会力量能对此给予支持，当然是求之不得的。第二，政府难以实施较细致的社会福利服务。社会福利也包括福利服务，这是具有人际沟通意味的、对服务对象的综合支持。在现代社会各种功能日益分化的背景下，非营利组织包括社会福利机构的建立是必需的和必然的。社会福利机构通过其“以人为本”的服务理念和专业化的方法，可以有效地为其对象提供高质量的服务，也会增进对象的福利效果，而不管其福利资源来自于政府(政府购买服务)还是来自于自我筹募。当前，我国对于发展非营利组织，包括社会福利机构还不是完全没有 障碍。但是很明确，没有社会福利机构的培育与发展，完全依赖政府，适度普惠型社会福利制度就难以形成并持续有效地发挥作用。

【住房保障】

在中国住房问题上，社会政策（住房保障政策）与经济政策（房地产政策）的划分很重要。房地产属于经济政策的对象范畴，而解决中低收入家庭的住房问题则要靠住房的社会政策，亦即住房保障政策。政府应该管的是“住房”，尤其是中低收入家庭的住房；而房地产的发展则是市场的事，政府在其中的职责只在于宏观调控。

近年来，住房问题始终是社会矛盾的焦点之一，其张力已经使中国社会各阶层的社会心理极度扭曲。从社会主流意识看，在经济上，房地产被视为拉动GDP 上升的主要动力；在政治上，房地产成为最可夸耀的政绩之一。一些地方政府，将自己紧紧地绑在房地产这辆疾驶的马车上，“卖地求荣”，完全置“水能载舟，亦能覆舟”的历史教训于不顾，“强拆”导致的一幕幕悲惨的活剧四处上演。从广大人民群众的反应看，住房问题积聚的民怨已经迸出火星。公民在社会领域中两项最基本的权利———居住权和资产拥有权被剥夺。要想改善自己的住房条件，唯一的选择就是“市场”（当前的经适房未必不市场）。

一、住房问题是个政治问题

住房问题的政治属性从政治的角度谈住房问题，并不是为了上纲上线，而是因为公共政策或社会政策本来就是一项政治抉择。现在我们整天讨论“高房价”，这显然是把讨论问题的基本点局限在经济领域。政府的政策也在是否对房地产市场进行干预上反反复复。但“芝麻开花节节高”般的房价说明，这样的应对策略显然不对路。在社会领域，关于住房是公民的基本权利的呼声虽然不断，但仍嫌微弱，难以与强势的市场喧嚣相匹敌。但是，因此而引发的严重后果却已经在动摇我们的政治基础。

住房问题与中产阶级

《当代中国社会结构》--其中提出了一个很震撼的定量分析结果：目前中国社会结构落后于经济结构大约15 年，这是产生当前诸多社会矛盾问题的重要原因。

社会学关于“稳定的社会是橄榄型社会”的理论，如今已经为公众所熟知。所谓“橄榄型社会”就是两头小———富裕阶层规模小，贫困阶层规模也小；而中间大———中产阶层规模庞大，一般认为应该占到60%及以上。国际经验表明，这样的社会才是稳定的。陆学艺最近指出：“中产阶层不发达是政治不稳定的根源，当中产阶层弱小无力并且组织很差时，23 国家就会分裂为穷人和富人，由于二者是天然的敌人，在政治上往往互相排斥，很难妥协，就会导致社会不稳定。”联想到中国社会现下盛行的“仇富”心理，以及农民工们对仇富的解读———“没有仇贫哪来的仇富”，就可以深刻地体会到个中杂陈的百味。

关于资产的定位所谓中产，专家学者们给出了很多种不同的解释。但是，最起码要有一套产权自有的房产，应该是大多数人的共识。2 000 多年前孟子就说：“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。”有稳固产业的人才会有持之以恒的道德理念；反之，则不会有一以贯之的道德理念。美国的谢若登（Michael Sherraden）教授是这样描述资产的重要性的：“收入可以满足人们短期的基本需求，但它无法改善长期的状况，无法实现人们对发展的本质需求，所以要达到社会政策的基本目标不能只依赖于收入的维持，还要依靠资产的建设和积累，资产建设的实质就是要通过政府的政策为政策对象启动资产的积累。”坊间传说关于新加坡前总理李光耀的一个故事：有一次刮台风，把老百姓家的门板刮跑了，那家人豁出命去追那块门板。李光耀看见了，生出一个念头：老百姓为一块门板都这么拼命，如果能使他们都拥有自己的房产，他们还不拥护政府？ 这就是新加坡政府“居者有其屋”政策的发端，后来果然大获成功。

资产在中国革命史中的地位和作用大革命时期，毛泽东对中农的态度不无揶揄。对于有“余钱剩米”的，他评论道：“这种人胆子小，他们怕官，也有点怕革命。”对于“大体上可以自给的”，他评论道：“对于反帝国主义反军阀的运动，仅怀疑其未必成功（理由是：洋人和军阀的来头那么大），不肯贸然参加，取了中立的态度，但是绝不反对革命。” “中农呢？ 他们的态度是游移的。他们想到革命对他们没有什么大的好处。他们锅里有米煮，没有人半夜里敲门来讨账。”，但是，到了土地革命时期，创建了革命根据地，毛泽东则提出：“我们实行过的土地革命，已经是并且还将是这样的过程，„„曾经是失掉土地的农民却转化为取得土地的小私有者。”同时强调：“中农态度的向背是决定革命胜负的一个因素，尤其在土地革命之后，中农成了农村中的大多数的时候是如此。”

回忆这段历史，使我们想到，中国现代史上每一次成功的重大变革，几乎都与承认与尊重人民群众的财产权相关：建国大业，是通过土地改革，从而得到了广大农民的拥护，赢得了解放战争的胜利；改革开放，则是通过包产到户，确认了农民对土地的承包使用权，开启了经济快速发展的新时代。让老百姓中产起来。

综上所述，中产阶层是现代社会的中坚力量，无论中外，绝无二致。改革开放之初，邓小平提出了“一部分地区、一部分人可以先富起来，带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕”的愿景。30 多年以后，这个愿景的前半部分即“先富”的目标已经基本 实现。如今，我们是否可以提出这样一个新的口号：“让普通老百姓中产起来”？ 这恐怕才是民生问题真正的解决之道。

二、住房社会政策的基本框架

社会权利与住房社会政策，以社会政策学的立场看，“社会权（Social Rights）为人权不可分割的一部分，其乃人民自国家获取社会保障之基本权利”。具体而言，在社会领域中，公民应该享受的基本权利可以被概括成6 个方面：生存权、健康权、居住权、劳动权、受教育权和资产形成权。住房问题涉及其中的两大权利———居住权与资产形成权。在中国，上述权利是得到《宪法》保障的：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯”；“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。在党的十七大报告中“加快推进以改善民生为重点的社会建设” 部分，关于居住权，强调了“住有所居”，具体而言，就是“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”；

关于资产形成权，则提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”。社会领域的基本权利有一个特点，就是其所涉及的所有6 个方面几乎都可以分为两个层面：一个层面属于“基本需要”或“生活必需品消费”，另一个层面属于“非基本需要”或“非生活必需品消费”乃至“奢侈品消费”。一般来说，在现代社会里，“基本需要”或“生活必需品消费”这一较低的层面主要由非营利的“准市场”来提供，政府以社会政策和公共财政给予指导和支持；而“非基本需要”或“非生活必需品消费”这一更高的层面则由市场去供应，政府以经济政策进行调控。以马斯洛（Abraham Maslow）的“需求层次论”来考量，社会权利涉及的是较低层面的基本生活需求。需求的层次越低，就越接近人的自然属性或动物本能。因此，在这些方面老百姓几乎是没有退路的，这就需要政府和社会加以切实的保障。所以，在社会领域中，与上述社会权利相对应，就有了基本生活保障（社会保险）和最低生活保障（社会救助）、基本医疗服务和医疗保险、义务教育、就业服务和失业保险等等社会政策。

现行房地产政策之失 住房社会政策和房地产市场应该是两个概念。政府应该以住房社会政策来满足公民在“居住权”和“资产形成权”方面的基本需要。遗憾的是，自从世纪之初停止了“福利分房”之后，在很长一段时间内，我们只有房地产政策，根本就没有住房社会政策。所有在住房方面有需求的居民家庭，譬如原住房被拆的动迁户、子女长大需要增加住房面积的家庭和需要结婚用房的年轻人，等等，都被逼上了“华山一条道”，唯一的选择就是找房地产商买房去。这就造成了房地产市场拥挤不堪，住房需求无穷无尽的假象。在这里，经济学上的两个基本概念———需求和有效需求，它们之间的差异被有意无意地隐瞒起来。有需求但缺乏购买能力，于是就出现了“房奴”、“蚁族”等异常现象。打个最简单 的比方，解决吃饭问题，可以自己在家里做，也可以上餐厅酒楼乃至豪华大饭店。后者是用“市场”方式解决高层次的需要，而前者则是满足基本需要。如果部分社会群体因为贫穷而食不果腹，政府就有责任出台相关的社会政策，保障他们的生存权。吃饭问题如此，住房问题何尝不是？ 如果房地产是解决住房问题的唯一选择，就好比不准老百姓在家里开伙，要吃饭必须上饭店，其结果可想而知。住房社会政策与房地产政策的社会职能分工现在国际上房地产价格飙升的城市不少，为什么都没有像在中国这样激起普遍的民怨民愤？

经济领域中的房地产市场，应该主要是指城市中央商务区（商业楼宇、办公楼宇、宾馆酒店以及工业园区，等等）的建设以及与其相配套的生活设施，包括一部分中高档公寓乃至豪宅别墅。我们讲房地产市场的繁荣是一个城市的经济发展的重要标志，主要指的是这一块。因为这一块如果很繁荣，价格节节攀升，就说明这个城市经济实力和发展潜力被看好，吸引投资的能力强。但是，这一块与普通市民的生活应该没有很直接的关系。普通居民的住房问题应该主要由政府通过住房社会政策———也可以理解为“保障性住房”来解决。

从理论上讲，每一个公民在其一生中应该有一次机会得到政府以成本价供应的住宅。同时，这套房子还应该有机会成为公民的私人财产。这就是政府满足公民居住权和资产形成权最基本的社会政策理念。经济适用房应该是住房社会政策的重点具体而言，中国的城市应该大力发展经济适用房。经济适用房如今不被公众看好，实际上是政策偏差造成的。这个政策概念以“经济”和“适用”来表述，应该还是比较准确的。所谓经济，即大多数普通居民应该买得起，基本上以成本来定价，进行非营利的“准市场运作”。所谓适用，即应该顾及居民的基本生活需要，方方面面都尽可能地考虑周到。经济适用房应该还有一层意思，就是平价购买后应该在较短的时间内成为居民的私有财产，亦即使之拥有完全的处置权。现在的限制似乎太多，应该集中到“机会唯一”上。即居民一旦购买了经济适用房，政府在基本的住房权和资产形成权方面就已经尽到了职责。居民要进一步改善自己的居住条件，可以以市场价格出售经济适用房，再购买政府以政策调控的“两限房”；还想进一步改善，则去房地产市场，这就为居民作出了逐步改善住房条件的“阶梯式”的制度安排。这样，即使居民家庭因种种原因“安于现状”，其基本需要也还是能够得到满足。

多建廉租房不是好主意。近年来，“廉租房”建设被置于“保障性住房”政策的中心地位。其实，多建廉租房可能是一个政治陷阱。从城市管理的角度看，人为地将低收入群体聚集到一起居住，恐怕并非理智。目前在发达国家，类似的政策早已“下课”。国际研究表明，因为“公共房屋”（即廉租房）建设时会刻意追求低造价，所以质量得不到保证；在分配给低收入家庭入住后，因为经济能力较弱，难以配备专业的物业管理机构进行管理。因此，房屋及设施设备很容易损坏乃至衰败。于是，这些“公共房屋”最后沦为“贫民区”的可能性很大。另外，城市的中心地块人们常用“寸土寸金”来形容，廉租房不可能在这里找到立锥之地，而往往是被规划在市区边缘的偏远地块，这对低收入阶层就业十分不利。即使在市区找到工作，也难免每天奔波劳顿。同时，在上下班高峰时间，一个人花在路上的时间越长，就越给交通添堵。目前在发达国家，类似的政策已经让位于更容易实施并且较少“后遗症”的住房补贴政策。其实，如今中国城市中空置的旧房屋大量存在。政府完全可以通过半官方的或纯民间的非营利中介组织，利用城里空余的二手房，组织起“廉租房”市场。用优惠政策，譬如税收减免，鼓励业主将房屋租给低收入家庭，政府再以专项补贴的办法保证低收入家庭能如期交房租，这就可以基本上解决城市贫困家庭的住房问题。专门新建“廉租房”来作“政绩秀”，实在大可不必。

“经营城市”和经济泡沫“经营城市”被一些地方领导奉为圣典，但这却是地方政府的最大误区。所谓经营城市，按农民的说法就是“经营农民”，其实质就是通过剥夺弱势群体来做“政绩秀”。当政府把大量资金都投向“城市建设”时，工薪阶层的收入分配却总是得不到提高。从理论上说，政府的职责就是在社会领域提供公共服务和在经济领域进行宏观调控。如果引入“经营”的概念，就是将政府变为一个“无限公司”，利润最大化成为其追求的现实目标，这必然成为贪腐的温床。

近年来，又有一批“投资者”加入到城市经营中来，蜂拥而至的“炒房大军”将房价推得直线上升，一高再高。一时间，耗费了大量资源的住房建设，其目标已经不是为了居住，而成了一个可以被炒来炒去的“经济筹码”、“金融符号”。住房的使用价值被置诸脑后，但其市场价值却在不断翻高。是否可以这样理解，远离使用价值的市场价值就是经济泡沫？历史的经验告诉我们： 几乎所有的经济危机都是自房地产泡沫始的，警惕！

另外，需要注意的是：

住房保障体系并不等于就是保障房建设，住房保障体系是针对一个社会发展过程中人所必需的住房这种东西，采取政府行为给予支持的一种保障体系。住房保障体系，从客观规律和国际经验看，结合中国的国情，有四个层次的组成部分。基本保障以及大家所关注的今年的廉租房建设，以及其他的保障房建设，属于基本保障或者叫最低保障。我们把它归结为救助、救济性的保障，如同民政局发低保一样的。有一些重度残疾人、无人赡养的孤寡老人，家庭劳动力和人口需要负担严重不匹配的人的家庭，需要社会救助才能生存下去；如同我刚才说的，如果家里别说没有劳动力，就是有劳动力，挣的工资如果按人均达不到北京最低生活费标准，民政局有义务、有责任给你补到最低生活费。这就叫救济性的保障。廉租房就属 于这个保障体系的构成。

第二个层面是援助型的保障，和救助型、救济型相去配的援助型，也属于住房保障的题中应有之义。全世界的年轻人哪怕是发达国家的年轻人，也势必面对一个不可改变的两难，也就是他一辈子工作积蓄是足够买一套称心如意、满足改善功能住房的。但是，攒够这些钱需要到40岁-45岁，而他25岁或者28岁就需要结婚娶媳妇，这就存在一个时间差，这是一个天然的自然属性的差别。在城市中，实际上还存在着千差万别的很多其他原因导致的，比如大家说的夹心层，比如说“北漂”、流动人口。援助型的保障是指，自己有一定能力解决住房问题，但是不足，需要政府给予帮助。但是这个不足覆盖的面是比较宽的。假定说自我解决依靠市场化的方式解决住房问题，有需要十成能力，有八成能力缺两成也叫不足，十成能力中有两成缺八成，也叫不足。这个援助型的包括大家诟病的但我以为有存在意义的经济适用房，包括近两年政府大力提倡的公共租赁住房，包括公务员享受的住房补贴，包括今后可能发展的贴息、贴租。顺便说一句，大家说，首套房首付提高到三成，是不是就把穷人或者“夹心层”排除在外了？我以为这个认识恐怕是对房地产市场发展规律了解不多的一种认识。因为全世界皆然，房贷三成首付是一种常态。我们原有的两成首付是一种打折优惠，是在2009年“保增长、保民生”过程中，刺激经济的一个短期性的优惠性政策，不会有一个商店每天都打折优惠，那就不叫打折。因为两成首付的风险是由银行这个作为企业的主体来承担的，在短期内负担社会责任是它应尽的义务，但是要求银行长期承担这种低于正常风险临界点的贷款比例，恐怕是超出银行负担。

而政府可以做的，就是让那些住房严重困难亟待改善的群体，参加工作不久，急等着结婚娶媳妇和父母分开住的“夹心层”优先改善。这也是政府的一种援助型保障性行为，这也是我们在过去几年中一直坚持，特别是今年以来格外强调的土地供应和住房建设中一定要有相当比例的小户型、两进两限房以及公租房，另外的是经济适用房和廉租房这五类房的原因，这也属于援助型。政府通过种种方式的援助政策，使那些需要有一个过渡期的群体，也适当满足自己的住房需求，也适时满足自己的住房需求。

第三个层次的保障，也是保障体系中的应有之义，最典型的就是公积金，我们把它称为互助型的保障。那么，老百姓互相帮助和政府有什么关系？怎么就成了政策了呢？公积金显而易见是一个重要的政策性工具，比如政府规定，每个雇主都得给雇员建立公积金账户，是强制的，尽管我们现在的覆盖面还远达不到，是三分之一略强。

第四个层次的保障，我们略为生疏，但是很可能是今后一个长期发展过程中住房保障中最重要的部分，自助型保障。我自己帮自己，还要你政府干吗？你的政策体现在哪儿？其实 这种保障体系是将来更符合中国国情也符合客观规律和国际经验的。什么样的政策工具叫自助型的政策保障体系呢？比如说住宅储蓄银行，或者住宅储蓄账户。与公积金账户的区别在于，它不是强制缴存的，是自愿缴存的，但是你往这个账户里存钱可以享受减或者免个人所得税。一方面，通过这种政府暗补的方式，给需要保障的人群提供了一个新的出口，另一个，也鼓励和促进人们对自己解决自己的住房需求负起更大的责任。你就是不存，自己自然在解决住房问题上，要比别人更多困难，如果你愿意对自己将来娶了媳妇以后还要生孩子，生了孩子以后还要赡养父母，这些问题考虑在先，政府给予你减或者免个人所得税等诸多优惠。这个储蓄的账户可能只有一个出口，就是用于住房消费，而不能唱卡拉OK或者干别的。这种政策性工具，应该说值得我们调查研究，更有普及的机会。

三、发达国家成功的住房保障制度经验

（一）美国的包含性分区制住房计划（Inclusionary Housing）

1、包含性分区制住房计划内容

包含性分区制住房计划是一种地方政府利用区域规划手段，实现建设更多数量“可承受住房”，促进社区的多样化发展，防止种族隔离、避免低收入家庭过于集中居住等目标的较新的住房政策。包含性分区制住房计划要求或鼓励当地房地产开发商在开发建设新的房地产项目的同时，须在该项目中拿出一定比例的住房作为“可承受住房”，以低于市场租金或售价的标准租售给中低收入家庭。

2、参与包含性分区制住房计划的鼓励措施

鼓励措施主要包括：直接补贴、减费、免费、缓费、减税、加速办事效率、灵活设计、建筑密度奖励等，其中最常见的是容积率奖励（约91％的州政府都采用这个方法）。例如加州的容积率鼓励法规定：加州所有的地区都必须实行容积率鼓励法。如果开发商具有以下行为，地方政府须提供至少25％的容积率奖励或其他同等的鼓励措施：（1）同意建设20％的住房提供给低收入家庭；（2）10％的住房提供给很低收入家庭；（3）其中50％的住房提供给老年人。

（二）英国的住房保障制度特色

1、多元文化、多元群体融合计划

分散建房是解决直接建设公房中存在的众多社会问题的主要途径，政府希望不同收入、不同文化背景的居民能够共同生活在同一社区。因此，新的公房建设采取零星建设的方式。同时，政府通过规划手段，强制要求新的住宅建设项目必须有一定的低收入居民住房。这个比例一般占项目建设总量的15％－50％，从目前的实施结果看，平均占25％。

2、灵活的金融政策

在英国住宅中，金融扮演着很重要的角色。向购房者提供抵押贷款，是银行的一项重要业务。20世纪90年代中期之前，各地有众多的住房信贷合作社，为参加住房信贷储蓄的居民提供贷款(目前，已改为住房信贷银行，可以从事多种银行业务)。购房者通常可贷到房价的90％的购房款，贷款额为年工资的3－3.5倍，还款期一般为20－25年，还款方式有固定利率，也有浮动利率。一般银行都给予前期利率优惠，包括几年内的免息优惠，以吸引居民贷款。在还本付息期间，如申请抵押贷款的购房者发生失业等特殊情况而不能按时付款时，银行并不以处置抵押房产为主要手段，一般都给予一定的还款宽限期，在此期限内可以只付息不还本。如付息也有困难，则可向社会福利机构求援，福利机构将在一定期限内代付利息。另外，政府和银行都希望贷款者在贷款的同时，购买贷款保险，以保证还款期间贷款者的收入发生大的变化、暂无还款能力时，保险公司可以帮助居民还款。

（三）德国的住宅储蓄制度

1、固定利率、低息互助形式

住宅储蓄制度是一种封闭运转的融资系统，独立于德国资本市场，存贷款利率不受资本市场供求关系、不受通货膨胀等利率变动因素的影响。多年来，住宅储蓄利率保持在6％以下，住宅储蓄的存贷款利率差保持在2个百分点，且贷款实行固定利率。近年来，德国资本市场的利率虽不断变化，银行储蓄利率在6％－11％之间，但住宅储蓄存贷款利率基本未变。固定利率的优势是，居民还贷额固定、明确，因而对居民有相当大的吸引力。

2、政府的储蓄奖励

对低收入居民来说，参加住宅储蓄可以得到政府的奖励，是促使他们参加住宅储蓄的一个重要原因。住宅储蓄奖励分为两种：一种是储蓄奖励，任何年收入5万马克以下的单身家庭，每月1,000马克以下部分的住宅储蓄，可以得到政府每月最高100马克(即10％)的储蓄奖励；年收入5－10万马克的单身家庭，每月2,000马克以下部分的住宅储蓄，可以得到政府每月最高200马克(即10％)的储蓄奖励。另一种是建房奖励，对通过住房储蓄进行的建房活动，政府还给予贷款总额14％的贷款补助。

四、发达国家住房保障制度分析

发达国家住房保障制度虽然在具体设计上存在差异，但在住房保障体系建立和完善的过程中，也存在一些共同点：

1、住房保障动因和目标的相似性。发达国家均以“政治、安定、公平”作为建立住房保障制度的基本动因，以“满足城市居民的基本居住需求，保障居民的基本生活需要”作为 建立住房保障制度的出发点。

2、住房保障政策演进的相似性。各国最初的住房保障制度是由政府在金融和住房供应上进行大规模国家干预，政府直接投资或补贴建设公共住房。随着全国性住房短缺的缓解，转而鼓励运用市场机制解决大量的住房供应，政府住房保障制度只面对地区性和特殊阶层的居民。

3、住房保障责任和保障功能的相似性。各国住房保障重在建立公平社会，缩减贫富差距。

同时，各国的住房保障制度也具有诸多不同点：

1、住房保障模式的不同。以英国为代表的住房保障模式倡导公民普遍地享受住房福利，国家担负保障公民住房福利的职责；以美国为代表的住房保障模式重视权利与义务的密切联系，提出对公平的维护不应以效率的损失为代价等等。

2、住房保障方式的不同。比如在住房供应支持方式上，英国政府设立专门机构、提供营运资金、直接建造公房；德国则主要依靠政府提供长期、稳定、优惠贷款利率(或贷款利息补偿)等财政措施，鼓励非赢利机构建房。

3、公共住房供应模式的不同。英国等国公共住房所占比例较高，是以大量公共住房供应模式为主的欧美工业化国家的代表；美国则是补充型公共住房供应模式的代表，除了20世纪30年代的特殊情况外，大都采用以私有住房为主体、公共住房只起补充作用的补充型公共住房供应模式。

五、发达国家经验对我国住房保障制度建设的启示

1、鼓励房地产开发商低价租赁部分住房

发达国家虽然主张自由竞争、市场调节，但在住房保障制度上，政府却采用各种方法进行干预。鉴于我国住房保障制度还存在严重的资金供应问题，政府可参考美国的包含性分区制住房计划，促使开发商以低于市场价格租赁部分房屋。例如政府可利用税费减免、容积率和建筑密度奖励等措施，鼓励房地产开发商出租其一定比例的空置住房。促进建立住房保障体系，维护广大居民的切身利益，保持社会稳定。

2、给商业银行的特殊奖励和补贴

从各发达国家的成功经验来看，均采取一系列的金融措施来完善住房保障制度。我国政府应结合具体情况根据贷款发放金额对商业银行给予一定的奖励和补贴。中低收入者由于经济基础较差而导致其信用风险相对较高，加之向中低收入者发放的按揭贷款单笔贷款金额较小，利息收入相对较低，因此，对于银行来说，此类贷款的性价比相对较差，必然有损其放

贷给中低收入者的积极性。有关部门应根据“中低收入者按揭贷款”的发放金额对商业银行给予“奖励型”财政补贴，从而更好地发挥信贷政策的作用。具体可参考目前吸纳下岗失业人员劳动密集型小企业贷款的奖励比例(贷款金额的5‟)，并可以此为基准上下浮动。

3、为中低收入者购房减免契税和税前还贷

政府相关部门除通过契税减免等传统方式外，还应通过税前还贷(即抵押扣除)的方式支持中低收入者购房。税前还贷的好处在于补贴无外溢，不存在效率损失。但可能会产生“福利倒置”的不公平现象，表现为贷款金额越高，免税越多，或购房套数越多，免税越多。因此，有必要设计反向递减退税政策来保证公平问题。

4、以贴息方式补贴中低收入者购房

有关部门应参照同属于中低收入者扶助型贷款的“下岗失业人员小额担保贷款”和“国家助学贷款”模式，向中低收入者发放一定数量的贴息甚至免息住房按揭贷款，以减轻其还款压力，在一定程度上降低其信用风险并提高银行发放此类贷款的积极性。

我国在住房保障方面面临的问题：

一、如何进一步发挥住房公积金制度在住房保障中的作用？(1)不论从国际经验看还是从我国的社会经济发展形势、住房发展现状以及公积金发挥的已有作用看，在面向中低收入家庭的住房消费市场，当前乃至今后相当长的时期内依然需要住房公积金支持大多数居民家庭通过市场化途径自行解决住房问题。

1.增强住房公积金缴纳的强制性法律地位，依法扩大住房公积金制度的覆盖范围 要充分维护每个职工的合法权益，使每一个城镇就业者都能享受住房公积金制度的优惠。对于历年因财政困难拖欠的住房公积金，要采取措施逐年予以补齐。尽快改变住房公积金制度主要覆盖机关、事业单位及效益较好的国有、集体企业的局面，采取有力措施向条例规定的各类城镇企业及其职工覆盖住房公积金制度。对于进城务工人员，也应随着相应配套制度的完善，从试点起步，逐步将其纳入公积金体制中，支持这部分人群的住房消费能力。

2.加大不同收入层次、不同区域间的互助功能

城镇职工家庭收入水平不同，解决住房问题的紧迫性和阶段、时间表也各不相同，因此，要通过政策性补偿机制，尝试在不同收入群体和区域间进行流通。为避免出现借公积金之名实行逃税的行为发生，要对住房公积金的缴纳实行严格上限封顶政策，有效控高保低，特别是要避免垄断行业利用住房公积金进行避税。在缴存比例的确定上，避免大幅度的灵活性和随 32 意性，一个城市宜规定一个统一的缴存比例，不得低于5%，也不得高于12%。对低收入家庭，包括进城务工人员，规定最低缴存额，保证这部分职工家庭能够逐渐积累足够的公积金。

3.进一步发挥住房公积金对不同层次住房消费的支持作用，创新住房公积金的使用范围 对于低收入家庭，如果租房支出超过家庭可支配收入的30％～40％，则可以凭租房合同及相关证明申请公积金领取，用于租房补助，解决低收入家庭只存不贷、使用效率不高的问题。住房公积金应朝着旧住宅更新改造以及通过装修改善居住品质的方向发展，对于存量自有住房，缴存人可以提出装修更新改造申请，经相关管理部门审查合格，可以一次性提取。同时，要加大力度支持利用公积金购买存量住房，促进存量住房市场的流动。住房公积金还可在制度设计上进行创新，用于支持建设租赁住房（可支付租赁住房、经济租赁房）等，为开发企业或保障性的相关机构提供长期政策性贷款，支持租赁市场住房保障制度的建设。

4.以逐步发展成为政策性住房金融为目标，实施多种向中低收入职工家庭倾斜的贷款政策为了用足用好用活住房公积金，充分发挥住房公积金在支持缴存人提高居住支付能力方面的重要作用，在条件成熟时，把住房公积金逐步发展成为政策性住房金融或住房银行，即除强制性缴存外，广大工薪阶层可自愿缴存，享受利息税减免等优惠政策，专款专用，增强个人积累购房支付能力。住房公积金应惠及所有缴存人，对于支持低收入家庭住房消费而增加的贴息等费用，应由政府承担相应的财力支持和风险防范与补助机制。对于中低收入家庭购买以自住为主的一定面积标准以内的住房，实行低息、低首付、贴息等优惠政策。此外，考虑与养老制度相结合，由住房公积金率先试行反按揭贷款。住房公积金可率先对办理公积金贷款并已还清贷款的住房推行反按揭业务。也可以对于年纪较大，超过55或60岁未还清贷款的借款人，在适当扣除后，直接转为反按揭。

5.建立公积金缴存比例与地方房价的联动机制，有效提高住房公积金实际购买力的住房保障度结合城市的房价水平和工资收入水平，把住房公积金的缴存比例和房价及基本住房面积挂起钩来，实行一定程度的缴交浮动。通过设立住房消费价格指数体系和就业收入指数体系，随时了解和掌握全社会住房消费能力水平。一旦房价收入比的动态平衡被打破，就通过住房公积金缴存比例的调节，实现有效的住房保障度，起到真正的住房保障作用。

6.加强监管，保证资金的安全性，让缴存人放心

公积金管理委员会名单应该向社会公布，接受社会监督，资金流向要及时向管委会和财政部门汇报。资金安全出现问题，管委会成员要承担相应的责任。统一联网监管，建立同级财政与上级主管部门的联网动态监管体制，随时把握归集和使用情况。建立严格的信息披露制度，提高住房公积金管理的透明度。规定统一的信息报告和报表格式，定期向社会公布公积金的

利息收支、投资收益的分配、保值增值情况及其重大事项，接受社会监督。另外，要加强对住房公积金制度的宣传，为住房公积金制度发展创造良好的舆论和群众基础。

二、“居者有其屋”离低收入家庭还有多远 1.廉租住房作用突出却供给不足

廉租住房是政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供的社会保障性质住房，通常为被视为城市低收入家庭实现“居者有其屋”的“桥梁”。但是，由于种种原因，廉租住房在我国房地产市场体系中的进展仍然较为缓慢。数据显示，到2006年底还有145个城市没有建立廉租住房制度，2006年全国开工建设和收购的廉租住房只有5.3万套，建筑面积293.68万平方米，仅完成计划的三分之一。政府提供住房保障，不仅能够解决低收入家庭住房问题，还会产生一个重要的作用——制衡房价。有研究表明，廉租住房供给和房价成反向关系，廉租住房供给每增加5%，就会使房价下降3%~4%。因此，建立健全廉租住房制度，意义不言而明。

2.土地瓶颈和地方政府不积极

有评论指出，在房价高涨的今天，同样一块土地，在地方政府手里，到底是盖廉租住房，还是开发商品房？所带来的GDP和财政收入肯定不是一个数量级。如何在经济利益和社会公平之间作出选择，成为摆在地方政府面前的一个现实问题。有专家在论述该问题时直指核心：政府转让土地获取高收益，土地高价格带来高房价，开发商与政府构成一个外循环；而房价上升导致更多的人买不起房，政府又要抑制房价；同时还要无偿划地建设廉租住房增加开支，形成一个内循环。两种循环的结果造成一些地方在廉租住房建设上缺乏主动性。同时，一些地方出于自身利益，依赖房地产业对GDP的拉动，不重视廉租住房建设，使廉租住房政策“悬空”。

3.补钱能完全代替补房吗

我国的廉租住房保障方式以发放租赁住房补贴为主，以实物配租、租金核减为辅。很多专家赞成和主张采用货币补助的方式，因为货币补贴是一种改善中低收入者住房的灵活办法。但是，当下许多地方对于廉租住房制度的变通做法，即以租房补贴代替廉租住房建设从长期看未必有利。房租补贴虽然不需要巨额一次性投资，短期成本相对低得多，但由于需要持续投入，它的长期成本会比廉租住房高得多。大面积、长期推行租房补贴实质上是把本届政府廉租住房建设的任务往后届政府推，而随着物价的走高，廉租住房建设越拖后，其所需的代价也就越高。由此，廉租住房制度将被架空，空有制度而没有房子或者数量太少，廉租

(2)住房建设将更加滞后。专家指出，“居者有其屋”是中国人的传统心理。相对于“租房”，中国的家庭更渴望拥有自己的“住房”。

4.让低收入家庭离住房梦更近

在把住房保障作为政府公共服务的一项重要职责的背景下，国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发［2007］24号），要求以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，扩大廉租住房制度保障范围，由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭；增加廉租住房房源，通过政府新建、收购、改建及社会捐赠等方式多渠道筹集房源；将廉租住房保障资金纳入财政预算，提高土地出让净收益和公积金净收益用于廉租住房保障资金的比例，中央财政对中西部地区给予专项支持；对廉租住房建设用地实行行政划拨，在土地供应计划中优先安排；规范住房供应管理，完善申请、审核、公示和退出制度。政府将住房保障这一民生问题上升到公共服务职能，是政府职能上的一种矫正。从这个意义上讲，该《意见》更是一项将会长期执行的住房保障政策，对相关政策的贯彻落实，无疑会促进低收入家庭“居住有其屋”的梦想逐渐变为现实。