杨凌示范区失地农民问题的思考与实践[合集]

第一篇：杨凌示范区失地农民问题的思考与实践

杨凌示范区失地农民问题的思考与实践

杨凌农业高新技术产业示范区管委会副主任 郭建树

失地农民为我国城市化及工业化做出了重大贡献，采取积极妥善措施，保证失地农民生活不降低、长远生计有保障，是各级党委、政府的一项重要职责。近年来，杨凌示范区在汲取外地成功经验和做法的基础上，结合工作实际，在失地农民安置、就业及社会保障方面进行了有益的探索，得了群众的广泛理解和支持，为城市化和工业化提供了有力支持，收到了较好的成效

一、杨凌示范区被征地农民的现状和问题

杨凌农业高新技术产业示范区(以下简称杨凌示范区区)位于陕西关中平原腹地，1997年7月经国务院批准设立。13年来，我们按照“功能完善、布局合理、特色鲜明、规模适度”的原则，城市建成区从原来的3.6平方公里扩展到16平方公里，城区人口从3万人增加到近10万人。初步建成了设施较为配套、功能比较齐全，能够较好服务于科研教育和产业发展的基础设施支撑体系，以“农牧良种、农业生产资料、食品加工、生物制药”为特色的产业集群初步形成，一个新兴的农科教、产学研结合的科教城、产业城、生态城正在关中平原兴起。

随着示范区建设的不断推进，建设用地需求量增加，按照示范区规划，原规划区22平方公里范围内的15个村(组)的土地将被全部征用，这些村民将成为名符其实的失地农民。另外，杨凌在《关中-天水经济区发展规划》中被确定为次核心城市，城市建成区面积将达到35平方公里，一定规模的农用地还需转化为建设用地。随着失地农民数量的增加，土地征用的难度越来越大，2005年全年仅征收土地50亩，2006年全年征收土地400亩，且群众上访还时有发生。

征地难是一种表面现象，本质在于失地农民就业难和基本生活保障难，分析原因主要有：

(一)失地农民自身综合素质欠缺，不能提供有效劳动供给。杨凌示范区的农民长期从事着知识和技术含量不高的种、养殖业和简单手工劳动，文化素质和非农技能偏低。失去土地后，在向非农产业转移和市场竞争中，明显处于劣势，据调查杨凌失地农民中，小学以下文化程度占到49.2%，而无职业技能的失地农民占调查总数的85.8%。这部分人很难找到满意的工作，尽管入区企业对劳动力需求增加，但失地农民很难适应企业对带动技能的需要。

(二)部分失地农民就业意向偏低，缺乏求职信心。失地农民由于长期形成的思维定势，小富即安、生活方式松散、依赖思想较为严重，失去土地后，对在二、三产业再就业明显缺乏信心，据调查40岁以下的失地农民中有40%以上的人有高不成、低不就的思想。女40岁、男50岁以上的失地农民绝大多数是小学文化程度，对重新找到工作极度缺乏信心，在城市40、50人员再就业都存在困难，这部分人没有信心，也在情理之中。

(三)失地农民创业意识淡薄。由于杨凌是农业示范区且处于发展阶段，经济还不够活跃，人气不旺，发展二、三产业的机会不多，加之失地农民缺乏组织能力，抗风险能力较差，自主创业及联合创业的意识不强，也形不成新的就业机会。

(四)失地农民的基本生活得不到保障。被征地农民在得到征地补偿款后，基本在短期内使用，主要用于建房，改善生活条件、用于发展产业的少，很少用于就业培训和养老保保障，因此，担心未来的生活保障无来源，被征地农民人群中的老年人、低收入家庭，因病困难家庭更担心生活得不到有效资助和长期的社会保障。

在工作中我们发现，造成以上问题的根源在于现行的土地征用政策是一种一次性的货币安置政策，只能解决近忧，而不能解决远虑，当被征地农民将补偿款在短期内被使用完后，由于就业问题不能很好解决，长期的基本生活保障必然会带来不确定性。

二、解决失地农民问题的思考

在我国，土地对农民而言既是最基本的生产资料，也是社会保障载体，有了土地农民就有就业的机会，通过自己的劳动，使土地产生持续收入(主要为实物)，基本上可以满足其尽管目前还是比较低的生存需要。另外，中国传统的家庭养老方式，在农村最主要的手段还是因为有土地。在这种情况下，在我国的社会保障制度还没有惠及广大农民时，这种保障手段显得尤为重要。

在失地农民的问题上，有学者曾主导一味提高土地补偿费及安置补偿费标准。从单纯的一次性货币安置方式看，这是一种解决思路。但是，即使标准再高，一次性支付，钱总是有花完的时候。加之，在西部欠发达地区，征地成本过高，必然会加大城市化及工业化代价，并不现实。尽管一些经营性开发用地拍卖价是征地成本的几倍，甚至数十倍，但这部分土地所占征用面积的比例并不大，且配套成本较高。从杨凌的情况看，将从农民手中征来的“生地”变为“熟地”，政府投入成本约为30万元/亩，但产业用地却按国家最低出让价9.6万元/亩出让，严重收不抵支。而且于房地产及其它商业开发用地所占比例在整个城市建设用地中仅占20%左右，因此，土地收支整体持平，还需要一个长期过程。

在浙江及其它发达地区，为了解决失地农民问题，采用了用土地换保障的做法，较好地解决了农民的后顾之忧。这种做法是基于这些地方经济比较发达，吸纳农民就业的机会较多，村集体经济也有比较厚实的基础，农民自身的创业意识较强这个前提。这种做法的特点是：财政、村集体和被征地农民个人共同负担，村集体和个人负担70%，财政负担30%，在征地时一次缴纳。有3种标准供农民选择，其中某市核定B类标准，村集体和个人负担1.4万元，财政负担0.6万元。按B类标准，失地农民男性到60岁，女性到55岁时每月可以取160元。目前，杨凌示范区规划区内人均耕地地面积0.39亩，部分村组面积在人均0.3亩以下，按土地补偿费及安置补偿费4.7万/亩元计，将全部征地费用作为养老保险费缴纳，在不足0.3亩的村组，不但得不到补偿费，村民还须补缴部分资金，且财政另外需为每人支付0.6万元，这种做法，尽管增加了财政负担，农民还不能接受，将全部征地款缴了未来的养老保险，眼下的生活来源成了问题。

当土地被征用后，失地农民的补偿必须考虑两个方面：其一,最基本的生活有保障。以使他们在不能充分就业时，基本生活能有所保证。同时，应考虑失地农民的劳动权，积极促进失地农民就业，只有这样，才能促进失地农民生活水平不断提高。其二，能够享受养老、医疗等社会保险及最低生活保障。因此，应把实现失地农民的“可持续生计”作为解决失地农民问题的基本目标。

“可持续生计”是联合国从上个世纪90年代以来一直倡导的概念，是指个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生能力、资产和有收入的活动。为了失地农民的可持

续生计，对土地作为生产资料的补偿，就是要解决农民的经济补偿和就业安置；对土地作为对社会保障的补偿就是要保障失地农民享有基本的社会保障。

三、杨凌示范区探索和实践

基于以上考虑，我们在认真贯彻中省一系列政策要求的基础上，结合实际，经过反复调研证论，于2006年12月制定出台了《杨凌示范区促进被征地农民就业和社会保障办法》(以下简称《办法》)。《办法》以被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障为目标，以促进就业和健全社会保障体系为手段，明确规定了被征地农民就业培训和社会保障资金来源，制定了促进被征地农民就业措施，明确了被征地农民享受的社会保障种类。

(一)《办法》的基本内容

一是改变补偿费支付方式。将现行的各种补偿费一次性支付农民改为部分支付农民。规定将4.7万元的土地补偿费及安置补偿费中的1.7万元一次性支付农民，地面附着物及青苗费一次性支付农民。剩余的3万元作为促进就业及社会保障资金来源，设立被征地农民社会保障的资金专户存储。

二是促进被征地农民就业措施。将被征地农民，纳入城镇就业体系，享受城镇下岗职工再就业的各项扶持政策，政府对在劳动年龄段的被征地农民，提供免费职业技能培训，公益性岗位优先提供给被征地农民，入区企业必须优先聘用区内被征地农民。立足于未来劳动者素质的培养，规定凡考入大中专院校(含职业技术学院)的被征地农民分别按本科10，000元／人、大专6000元／人、中专4500元／人标准给予以学历教育补助。

三是做好建立被征地农民社会保障制度。《办法》为被征地农民建立三项社会保障制度。第一是基本生活保障费，每年给被征地农民按每亩土地400公斤小麦和400公斤玉米当年市场价标准发放基本生活费。第二是对年龄在55岁以上的女性，60岁以上的男性，发放基本养老费。以720元／年•人起步，每年按60元标准递加，达到1200元／年•人后，根据社会经济发展情况调整。第三是最低生活保障。被征地农民享受城镇最低生活保障制度。另外，被征地农民享受农村新合疗制度，个人不负担费用，被征地农民死亡后，在政府规划墓地安葬的，按1500元／人的标准发放丧葬补助费。

四是成立杨凌示范区被征地农民就业及社会保障中心。专门负责被征地农民的就业培训，社会保障资金的发放及管理工作。

(二)《办法》的特点

一是发放学历补助是《办法》的一个重要特点。通过培训，政府提供公益性岗位、入区企业优先吸纳被征地农民就业，让被征地农民享受城镇职工再就业优惠政策。都是被动的就业政策鼓励未来的劳动者，继续学习，争取非农技能才是根本。通过支持失地青年农民主动接受各类学历教育，使他们成为较高素质和层次的劳动者，在激烈的市场竞争环境中能有广泛的就业机会。

二是基本生活费用有保障是根本。每个被征地农民都会按照其在征地前享有的土地面积份额得到相应的基本生活费。且无论物价怎么涨，被征地农民都会得到每亩地400公斤的小麦和400公斤玉米的基本生活费，保证了他们的基本生活来源。

三是基本养老补助有保证且有增长机制。养老补助费以720元/年为起点，是从杨凌现实的经济发展水平和农村老人养老的情况出发的，虽然标准还比较低，但当出现收入水平下降的，被征地农民可以享受城镇最低生活保障。逐年增长，且上不封顶，也是从以人为本，要让失地农民更多的享受城市化、工业化的成果。

四是简便易行，易于操作。经济比较发达的地区一般将失地农民划分为三个或者四个年龄段，分别缴纳养老保险费并享受相应待遇，对不足18周岁的人员一次发给一定数额补助费，不列入养老范围。失地农民是因为被征地而形成的特殊群体，杨凌的做法将被征地农民一视同仁，只要是征地时的在册农民，促进就业及社会保障政策人人都可以享受，体现在所有失地农民都能享受基本生活补助费。对考入大中专院校的学生给予学历补助费，劳动年龄段的被征地农民纳入城镇就业体系，免费提供技能培训，提供公益性就业岗位以促进就业。年满55周岁的女性和60周岁的男性每月领取养老补助。该《办法》社会保障覆盖面广，又灵活地促进了不同年龄段失地农民就业，简便易行，易于操作。因为是特殊群体，被征地农民即使参加了城乡居民社会保障或者城镇职工社会保障，也不影响《办法》所涉及的各种养老补助。

(三)《办法》试行的效果

《办法》从2007年元月1日起实施。实施以来得到了被征地村民的普遍欢迎。《办法》实施后，我们累计征用17个行政村(组)耕地17200余亩，涉及农民31700人，一次性支付农民补偿费2.93亿元(不含青苗补偿费和地面附着物补偿费)，未出现一起群众上访事件。每年夏、秋两季按当地市场一级小麦(400公斤)、玉米(400公斤)价格兑付基本生活费。目前，失地农民中男60岁、女55岁到龄领取养老补助金有4434人，占失地农民总数的14%。这些失地农民也同时参加了杨凌示范区城乡居民养老保险。失地农民中享受教育补贴累计1254人，其中本科399人，专科(职业技术学院)530人，中专、技校325人。通过实施教育补贴，初中升高中及升入大专和中专(技校)人数明显上升。被征地农民就业情况好于预期。失地农民以家庭为单位承揽装饰、装修活计，在城区企业、建筑工地打工，其中近700余人成了相关技术工人。一部分农民还成立了公司，从事绿化、家政、建筑材料、建筑工程等公司，吸收失地农民就业，失地农民创业积极性空前。被征地农民在交通、居住、文活及生活条件方面有了较大改善，收入水平有所提高，与周边未征地农民生活水平相比也有明显增加，2010年底，杨凌农民人均收入为7128元，被征地村子农民人均收入8700元，比全区平均水平高22%。

《办法》充分考虑土地对农民的基本功能，以农民可持续生计为理念，结合杨凌示范区远离大中城市，经济发展现状，财政承受能力及杨凌农民人均土地面积少的现实情况，设计的促进就业及社会保障制度覆盖人群广，政策多样、实惠，体现了以人为本，科学发展的实质，得到了被征地农民的认可和拥护，提高了征地工作效率，有效化解了征地难的矛盾，促进了干群关系和谐，为示范区城市化、工业化提供了有力的支持。

第二篇：杨凌示范区工业园区十二五规划

杨凌示范区工业园区“十二五”发展规划

（讨论稿）

“十二五”（2011—2015）时期，是杨凌深入贯彻落实国务院《关于支持继续办好杨凌农业高新技术产业示范区若干政策的批复》和省委省政府《实施意见》，加快推进工业化、城市化、农业现代化和城乡一体化，增强综合实力的关键时期，是新亚欧大陆经济区域合作加深、国内国际产业加速向西部转移、关中—天水经济区加快发展、关中城市群加速崛起的历史机遇期。为抓住并切实用好这一重要历史机遇期，围绕科学发展这一主题，转变发展方式这一主线，大力促进杨凌示范区特色工业又好又快发展，以国家、陕西省和杨凌示范区各类总体规划、专项规划为指导和依据，按照“大集团引领、大项目支撑、园区化承载、集群化发展”的工业发展思路，并结合杨凌发展实际，特制定本规划。

一、发展的现状及分析

（一）发展现状

杨凌示范区工业园区内规划面积17.61平方公里，用地西起新桥路、东接近杨凌东界、南起河堤路、北至宝鸡峡二支渠，主要规划分六个功能区，即农业机械产业园区、农产品加工产业园区、现代物流产业园区、生物医药产业园区、商业配套服务区、综合区。六大区块之间通过“两纵、三横、两带”道路网相连通，两纵即以新桥北（南）路、杨扶路为 1

纵轴的城市主要产业发展轴；三横即以北干渠路、渭惠路东段、南环路为横轴的次要产业发展轴；两带即以西宝高速公路、陇海兰新铁路的防护绿地为区域主要景观带。现有入区企业86家，其中，农业机械产业4家、农产品加工产业11家、现代物流产业22家、生物医药产业24家、其他产业25家。（附件一:入区企业名单）

根据目前园区发展态势预测，2010，园区工业总产值可达20亿元，税收贡献接近7000万元元，产业增加值可突破2亿元。

（二）发展优势

----品牌优势：示范区品牌独领中国，正在走向世界，农高会已成为国际知名的科技会展品牌和农业科技推广的重要载体，为杨凌围绕高新技术农业发展工业营造了巨大的聚集效应。

----体制优势：示范区实行省部共建和省内共建的领导体制，管委会享有地市级行政管理权、省级经济管理权及部分省级行政管理权，为杨凌围绕高新技术农业加速发展工业提供了强大的体制保障。

----政策优势：国家关于高新技术产业开发区的各项优惠政策、国家对农业的倾斜扶持政策以及西部大开发的各项优惠政策等等，为杨凌发展工业提供了综合政策优势。

----科教优势：示范区拥有一大批科技人员，农业科教实力雄厚，西北农林科技大学是国家“985”和“211”工程学校，该校的科技园为国家级大学科技产业园区，拥有国家和省部级重点实验室16个，工程（技 2

术）研究中心18个，可以为机械加工产业、食品产业、现代物流产业、生物产业等产业发展，提供强有力的技术支撑和专业技术人才保障。

----区位优势：杨凌位于新亚欧大陆桥、关中--天水经济区中心地带，属于国家重点开发区域，开展国际合作的战略地位十分突出；地处西部特大城市西安和大中城市天水、宝鸡、咸阳、铜川、渭南、汉中的中央，依托大中城市发展的潜力十分巨大；已成为周至、武功、扶风、眉县、杨陵区“四县一区”的科技、经济、人居的聚集辐射中心，有广阔的农业大后方支撑；北靠国家鄂尔多斯能源基地，能源保障充分便捷。

----基础优势：公路、铁路、航空、电信、网络联通世界，周边交通通讯四通八达，新兴城市基础设施基本齐全，城市服务功能比较完善，人居环境相当优越，工业发展已聚集了较大能量，具备了加速发展的良好基础。

（三）存在问题

1、产业分区不明确

目前已经建设投产和正在建设中的企业主要集中在新桥北（南）路东侧开发区管委会附近，用地零散，产业分类分区不明确，这样对园区相关产业的集群效应和产业链条的形成极为不利。

2、配套设施不完善

规划区在基础设施建设上比较滞后，除会展办公区已基本成型以外，现有基础设施对工业发展的承载能力较弱，难以适应工业用地规模的迅 3

速扩张。规划区主干路基本形成，但还不能满足园区发展需求；静态交通设施不足，缺乏停车场。交通管理落后，机非混杂，存在乱停乱放等交通问题。

3、产业发展水平较低

产业发展的总体水平还不够高，制约因素较多。示范区经济总量小，技术含量高、投资规模大、经济效益好的企业和项目较少。企业的产业链短，产品结构单一。为企业服务的公共平台缺乏，企业融资、铁路货运等制约产业发展的瓶颈因素较多。产业发展起步晚、底子薄，自身财力来源十分有限。城市基础设施建设投资贷款期限结构不合理，集中还贷压力大。固定资产投资规模不大，农业和涉农企业多，政策性减免税企业多，财力十分紧张，不能满足加快发展和进行科技示范的需要。

4、市场体系建设滞后

市场体系建设滞后，对经济和产业发展的牵引力不足。生产要素市场和商品市场起步较晚、规模偏小，尚不能满足生产和生活消费需要。第三产业发展速度较慢，社会中介服务市场不健全，资本市场薄弱。

5、体制问题制约发展空间

体制问题日益突出。如示范区法律地位不明确，金融、电力、司法等体制不顺，成为影响发展的突出问题。发展空间明显不足，城市建设和产业用地趋于紧张。示范区行政区域狭小，经济社会发展依托的一些重要自然资源和社会资源十分有限，难以支撑独立发展区域经济。

二、发展思路和目标

（一）指导思想

充分依托国家唯一农业高新技术产业示范区政策优势、技术优势、品牌优势，围绕示范区总体发展思路，以科学发展观为统领，以国务院《批复》和省委省政府《实施意见》为指导，以“现代农业看杨凌”为发展目标，以新型工业化为发展路径，以体制、机制创新为发展动力，以创新融资体制打破发展瓶颈，以涉农工业、特色工业和配套工业为发展方向，以低碳适产高效为发展标准，坚持上争支持下求理解、内凝合力外聚要素，坚持打好高新农业牌、走好特色工业路，坚持党政宏观推动、市场具体运作，坚持解放思想、开拓创新、凝心聚力、干事创业，力争经过5年的持续努力，实现基础设施建设全面配套，管理体制、招商政策、用人机制日益完善，企业数量、工业规模迅速扩张，经济总量、经济实力快速提升，把特色工业园区建设成为示范区经济发展核心区、GDP主要生成区、税收贡献主要来源区和涉农产业集聚区、特色工业化样板区。

在规划建设中，要妥善处理好与周边地区（特别是西高新、宝高新）的关系：

杨凌东临西安，西接宝鸡。西安高新区以电子信息、装备制造、生物医药、新材料等四大产业作为发展重点;宝鸡高新区以生物医药、新材料、电子信息、新型机电以及软件产业为发展重点；陕北地区以能源、5

化工产业为发展重点，陕南地区以生物产业为发展重点。杨凌作为中间地带，工业园区建设既要实现与周边地区的关联对接，又要突出杨凌特色，加快发展与现代农业紧密相关的前向关联、后向关联产业，走特色工业化之路。

杨凌示范区工业园建设要实现与上述二高新区的共同发展，资源共享。目前，杨凌生物医药产业已经具有一定的规模，加之拥有高校、研究所的创新力量，生物产业潜力巨大。但是，杨凌作为国家农业高新示范区，不应把发展重点局限于生物医药，除生物医药外，应充分利用现有的农业科技优势，发展食品加工、装备制造、现代物流产业。其中，目前杨凌的食品加工产业已经初具规模，其果汁加工、乳品饮料、蜂产品、肉制品加工等产业在陕西乃至整个西北地区都有很大的影响力，食品加工业发展有着光明的前景。虽然目前杨凌的装备制造业还较薄弱，但杨凌是农业高新技术示范区，在农业机械制造业方面有一定的技术优势，而且关中地区在装备制造业方面有很好的基础和发展经验，杨凌正处于关中装备制造产业带的中心区域，一批机械装备制造业项目即将在杨凌落户，今后将重点发展节能、节水、节肥和降低农业成本、保护环境、增加产量、提升品质的农业机械产品。杨凌已成为陕西重要的农产品物流集聚地，规划了4.2平方公里的现代物流区，正在建设的530万吨的铁路货场，其区位优势和市场前景不言而喻。确立10年 “赶西超宝”的奋斗目标。

（二）基本原则

——坚持抢抓机遇、科学规划。从国家和省的宏观优惠政策导向中确定特色工业园区的发展定位，从示范区的整体布局中统筹研究特色工业园区各项工作，做到抢抓机遇、大力推进各项工作。

——坚持政策引导、体制激活。借鉴先进地区开发区的优惠政策，对特色工业园区的管理、招商、用人、考核和奖惩等方面制定全方位、全领域、全环节的激励政策，创新机制，完善体制，以此增添发展动力，形成持续发展活力。

——坚持共建体制、跨越发展。继续争取国家和共建部委的大力支持和帮助，争取省委、省政府的正确领导和省直厅局的全面指导，争取示范区党工委和管委会的具体领导和支持，实现杨凌示范区工业园区在宏观上始终能够正确定向定位。杨凌示范区工业园区在示范区内部实行杨凌示范区工业园区管理办公室、农业机械产业园管理办公室 “两办合一”的管理体制，具体对外运作由与“两办”两块牌子、一套机构的现代农业开发集团有限公司以独立法人和市场主体地位施行。

——坚持农业特色、工业路径。依托杨凌示范区的对外影响力，继续做大做足现代农业发展这篇大文章，以农业高新技术产业示范扩大影响、吸引投资，以农高会展示形象、搭建平台，促进涉农工业、低碳工业和相关产业向杨凌示范区工业园区集聚，开创一条独具杨凌特色的现代农业发展路子。

（三）发展目标

近期目标：到2012年，利用两年的时间，确保杨凌示范区工业园区建设初具规模，并能产生一定的经济社会效益，基本形成具有鲜明特色的国内一流工业园区的雏形。累计新增“引进项目30个，引进项目固定资产投资达到20亿元，基础设施及公用配套投资3.5亿元，实现产值40亿元，实现税金3亿元”。

中期目标：到2015年，杨凌示范区工业园区具备较大规模，总规划面积为27.61平方公里（包括另选址规划10平方公里的新型特色工业产业区）范围内基础设施建设达到较为完备，在周边地区有较强影响力和竞争力，在国内外也有较大影响力，累计新增“引进项目80个，引进项目固定资产投资达到60亿元，基础设施及公用配套投资15亿元，实现产值100亿元，实现税金10亿元”。

在“十二五”期间，完成各类规划及实施方案，改革体制机制，出台新的政策，树立四大特色优势产业的主导地位，完善园区内的水、电、路、气、热网等设施建设，园区标志、绿化、美化、亮化工程取得新成效，确保主要经济指标年均增长40%以上。2012年就业达到2万人，形成2个年产值超过10亿元和10个过亿元的龙头骨干企业，新增10个国家名牌和省级名牌产品，力争上市企业2家。2015年就业达到4万人，形成6个年产值超过10亿元和30个过亿元的龙头骨干企业，新增20个国家名牌和省级名牌产品，力争上市企业3家。打造国际知名、国内 8

一流的生物产业基地、食品加工基地，西北最大的农产品交易基地、西北最大的再生资源回收利用产业基地、西北最大的粮油仓储加工基地、西北最大的农机批发市场、全国最大的锣鼓产业基地的奋斗目标。（附件二：“十二五”期间园区重大项目）

“十二五”期间，在揉谷乡再选择不少于10平方公里的未建设净地，规划新的特色产业园。以总部经济区、承接国内外经济板块转移区、服务外包区、高科技产业区、高档产业服务区等功能，打造全新的新型特色产业园，打破行业界限，发展加快推进杨凌城市化进程的新型产业。

三、产业发展方向

（一）农业机械产业园区

把杨凌建成关中乃至整个西北地区重要的机械加工及农业装备制造业基地。以符合国内现代农业生产需求，特别是西部干旱、半干旱地区现代农业生产需求的农业装备制造业为主导，吸引国内外知名农业装备制造企业入区发展。发展重点：机械加工及农业装备制造产业——以西北农林科技大学科研平台为依托，重点发展以服务新农村建设为导向的 “节能、节水、节肥和降低农业成本、保护环境、增加产量、提升品质”的高新机械加工和农业运输机械，结合西北地区农业的特点，积极研究开发智能化土壤整理、节水型灌溉和农产品深加工等机械设备，带动电子、液压、零配件等配套产业发展。

（二）农产品加工产业园区

把杨凌建成关中—天水经济区内有较大影响的食品加工产业基地。以安全、绿色、有机食品为主导，吸引国内外知名食品企业入区发展，拉长农业产业链，提升农产品附加值，有利于提高农民收入，解决“三农”问题。发展重点是：

果蔬精深加工产业—--发展和延伸“种子—特色果蔬—果蔬精深加工—果蔬皮渣综合利用”的产业链条，以汇源果汁、李华葡萄酒、圣桑饮料等企业为骨干，加快开发优质苹果、猕猴桃及精细蔬菜、反季蔬菜、野生蔬菜等特色果蔬产品新品种研发，加强种子基地、初级产品生产基地建设，加快果蔬汁、果蔬粉、切割蔬菜、脱水蔬菜、速冻蔬菜、果蔬脆片、干果等新产品的开发和生产。

肉制品精深加工产业—--以“畜禽—屠宰加工—肉制品精深加工—附属品深加工”产业链条为发展方向，以本香集团、雨润集团等企业为骨干，重点发展冷却肉、分割肉和直接食用的各类熟肉精制品，稳步发展地方特有品种专用型和适应商品肉类市场发展需求的猪肉、牛肉、羊肉深加工产品以及畜禽毛发等附属品的深加工。

奶制品精深加工产业—--延伸“牛奶—奶制品精深加工”产业链条，利用国家级克隆羊基地的优势，加快奶牛、奶山羊养殖基地建设；以晨光乳业、圣妃乳业为主要企业，重点发展消毒鲜奶、液体奶、酸奶、风味奶、奶粉、乳饼、乳酪等系列产品。

（三）现代物流产业园区

把杨凌建设成为西北最大、辐射全国、高效快捷的农资产品、粮油仓储和综合物流的现代物流基地。以粮油仓储加工物流区、农资产品物流区、综合物流区和农产品交易市场等多功能区为主导。发展重点是：农产品冷链物流项目和现代农产品营销物流体系建设项目，加快杨凌530万吨货场、杨凌粮食物流中转站和四七七库的建设，充分利用关中粮食生产基地的资源优势，扩大和加强杨凌仓储配送货运的能力，加强物流配送电子信息服务平台的建设，优化利用现有资源，构建布局合理、功能齐备、配臵高效的现代物流体系。

（四）生物医药产业园区

将杨凌建设成为生物技术研发、生产和销售基地。以生物农业、生物医药为重点发展领域，同步发展其他关联性生物工程企业，促进示范区生物技术产业化、规模化、集群化和国际化。同时，整合集聚相关企业，形成生物医药、生物农业和生物能源产业集群核心区。发展重点是：

生物医药：以聚集生物新药和中药提取企业为主导，积极发展现代中药、基因工程药物和医药中间体生产，加快推进中药标准提取物和畜禽基因工程疫苗的产业化，吸纳药物流通企业，实现研——产——销一站式的生物医药发展模式。

生物农业：（1）微生物肥料。包括传统微生物肥料、新型多功能微生物肥料。（2）微生物饲料。包括单细胞蛋白、饲料微生物活菌制剂、饲料酶制剂。（3）微生物农药。包括真菌制剂、细菌制剂、病毒杀虫剂。11

（4）微生物生态修复剂。主要用于农药污染土壤与水体中农药降解，水产养殖水体与有机废水微生物净化。（5）微生物发酵剂。主要用于农业废弃物的微生物资源及畜禽粪便等有机固态废弃物的发酵脱臭。

四、推进措施

围绕实现上述目标，当前乃至今后一个时期重点要做好以下几项工作。

（一）加强领导组织建设。为加快杨凌示范区工业园区发展建设，便于协调示范区内外的人力、物力和财力，加强对上、对外、对内沟通，成立以示范区党工委书记梁桂、党工委副书记、示范区管委会常务副主任郭社荣为组长，示范区管委会副主任郭建树、王亚杰、冷劲松为副组长，发改、财政、国土、规划、环保、经贸、纪检等部门负责同志组成的园区建设工作领导小组，统一领导杨凌示范区工业园区开发建设。下设领导小组办公室在杨凌示范区工业园区管理办公室（农业机械产业园管理办公室），具体负责杨凌示范区工业园区建设的推进落实，办公室主任由冷劲松同志担任。

（二）加强项目载体建设。一是突出园区规划实施。按照控制性详细规划，使基础设施建设和项目布局摆放有章可循、有据可依，防止项目摆布的随意性和盲目性。二是突出土地征用与储备。针对当前实际无土地可用的现状，先期征用和储备部分土地，储备土地最少要达到2-3平方公里以上。围绕规划先期打造一个综合性的小型“园中园”，做出亮点，再以点带面做大做强。三是突出园区闲臵土地管理。根据园区规划，对建设进度缓慢、投资额度不到位、产出效益低、长期闲臵的项目，依 12

照合同和相关法规，明确时限，坚决进行清理，将整合出的闲臵土地用于建设好项目，实现土地资源合理、充分利用。四是突出园区基础设施建设。对启动区路、水、排水、电、气、通讯等基础设施，按照示范区规划和低碳产业园规划，抓好衔接配套，加快施工进度，确保最近两年项目建设需要。

（三）加强融资平台建设。面对我区投融资平台建设起步晚、基础差，投融资领域对外开放度低、水平不高，多元化投融资格局没有形成，未来几年资金需求巨大的实际，进一步健全投融资体制和机制，加快园区投融资平台建设与发展，充分发挥投融资平台在促进区位优势、政策优势、资源优势、环境优势转化为发展优势方面的作用。一是依托财政投入融资。抓紧示范区财政资本金注入，争取2年6000万元人民币注册资金尽快到位，为启动区基础设施建设提供资金保障。二是依托发行债券融资。积极与共建相关部委和省直相关部门联系对接，进一步对示范区国有资源、资产、资金、资本进行整合，做好与发行债券有关各项审批工作。三是依托信贷投入融资。通过示范区金融办与工业园区、入园企业的协作，搭建一个银、政、企三方长期合作的融资平台，做好入园企业办理土地按揭贷款等融资工作。四是依托以地生财融资。在加强土地收储的同时，转变观念，对小块出让困难的土地进行挂牌，宜商则商，宜工则工，提高土地利用效率。五是依托投资公司融资。结合杨凌示范区工业园区管理办公室和农业开发集团有限公司一套班子两套人马的特点，按照政府主导、市场运作、企业化经营的原则，搭建政府性投 13

资项目、土地收储项目、重点项目建设、经营性国有资产等投融资平台。

(四)加强项目开发建设。把项目建设作为当前示范区特别是杨凌示范区工业园区管理办公室的一项重中之重的任务来抓，坚持“大抓项目、抓大项目”的思想，全力以赴抓项目，一切为项目建设让路，一切为项目建设服务，人人都来抓项目，力争实现“四项突破”，即在争取国家及省重点项目上有突破、在标志性项目建设上有突破、在基础设施改善上有突破、在争取政策和资金上有突破。一是多渠道搞好宣传。依托省部共建体制、农高盛会以及西农大的优势，大力宣传杨凌示范区工业园区的发展前景，积极争取多方支持。充分利用电视、广播、网络、报纸等媒体，宣传我区的资源优势、农业优势、地域优势、科技优势，吸引各方的投资和关注。建立宣传网站和宣传手册，利用参加西洽会等展会机会广泛宣传，同时利用三个月左右时间建立18平方公里杨凌示范区工业园区发展模拟沙盘和制作三维立体宣传光盘。二是加大招商引资力度。大力引进技术含量高的项目和投资规模大的项目。健全招商引资工作机制，强化责任落实，在继续推行原来行之有效的招商方式基础上，进一步改革招商引资办法，实现政策倾斜的最大化。组织到“珠三角”或“长三角”开展专题招商活动，特别是到“苏州、无锡、常州”等地进行对口招商，通过切实加强人员交流、干部培训、产业对接等形式，协商经济板块转移的合作方向、优惠政策等相关事宜，制定出台互利双赢的优惠政策，采取“一事一议，特事特办”，为板块转移创造有利条件。除积 14

极组织参加省、示范区组织的重大招商活动外，重点抓好园区招商，列出园区发展重点项目和以农业机械、物流服务、生物医药、农产品加工为重点的园区规划项目。三是细化分解项目建设任务。逐级逐部门分解项目建设任务，使各级各部门能够各司其职，按照分配的任务，落实配套资金，安排专人负责，确保各项工作任务按时完成。四是加快在建项目进度。加大协调服务和督查工作力度，确保项目顺利开工建设，按时竣工，尽快投达产。对新入园项目，明确开工期限，倒排进度，力争做到当年引进，当年开工，当年投产，当年见效，促进项目开发与园区建设良性互动。五是完善项目服务体系。健全服务制度，强化全方位服务，实行“一个项目，一个方案，一个领导，一个驻企人员，一抓到底”的五个一服务机制，确保项目从立项到建设过程中环境优异、政策到位。

（五）加强干部队伍建设。一是科学设臵机构。面对杨凌示范区工业园区管理办公室和农业开发集团有限公司一套班子、两套人马的特点，确定内设机构，招录好调配好工作人员，细化人员分工，做到分工不分家，紧密配合，凝心聚力，共同推动工作开展。二是严格内部管理。引进竞争机制，实行优化上岗，优化管理。实行绩效考核，建立科学、完备的管理体系，明确细化部门工作职责，制定招商奖励政策，鼓励想干事、能干事的干部。开展六个创一流活动，即健全制度，实现管理水平创一流；提高素质，实现队伍建设创一流；规范行为，实现服务作风创一流；提高效率，实现工作效益创一流；加强学习，实现理论水平创一 15

流；严明奖惩，实现考核指标创一流。三是优化服务环境。强化全员发展意识，致力于营造和谐美好的人文环境、优质高效的办事环境、宽松有效的政策环境、规范有序的制度环境。实施“一站式”代办制，包括入区审批、建设项目规划、土地、环保、房产、市政、园林、人才交流服务、工商登记、年检、税务等各项业务。引导干部职工为园区企业提供优质、高效、便捷服务，全力营造“重商、尊商、亲商、富商、留商”的氛围。进一步增强工作主动性，建立与企业的沟通、联系、互动机制，主动深入项目现场、建设工地，协调解决建设中遇到的困难和问题。进一步增强工作的及时性，强化责任意识，对工作中需要解决的难题，做到不积压、不耽误。要进一步增强工作的有效性，对已明确任务要毫不动摇地抓落实，加强督导检查。

杨凌示范区特色工业园区管理办公室

二〇一〇年十二月二十二日

第三篇：杨凌示范区农业机械产业园发展规划

杨凌示范区农业机械产业园发展规划

目

录

一、现状基础„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

（一）国际农机产业现状„„„„„„„„„„„„„„„„.5

（二）国内农机产业现状„„„„„„„„„„„„„„„„.6

（三）杨凌农机产业现状„„„„„„„„„.„„„„„„„6

二、环境形势„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

（一）面临机遇„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„.8

（二）面临挑战„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„.8

三、思路目标„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9

（一）发展思路„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„.9

（二）基本原则„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„.9

（三）目标体系„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10

（四）功能分区„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„11

四、重点产业„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„..12

（一）积极发展壮大五大主导产业„„„„„„„„„„„„12

（二）大力培育发展相关配套业„„„„„„„„„„„„„15

五、重点任务„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„15

（一）加强部门协作，形成发展合力„„„„„„„„„„„15

（二）积极承接产业转移，引进名优企业 „.„„„„„„„.16

（三）加速产业集聚，构建专业化园区„„„„„„„„„„17

（四）建立和完善创新体系，提升农机产业竞争力„„„„„.1

（五）有序推进农机市场建设，切实增强农机产业公共服务能.18

(六)大力推进农机产业国际合作„„„„„„„„„„„„18

六、实施步骤„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„.18

（一）启动发展期（2011年——2012年）„„„„„„„„„.19

（二）加速发展期（2013年至2015年）„„„„„„„„„19

（三）规模形成期（2016年——2020年）„„„„„„„„20

七、政策保障„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„20

（一）财税政策„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„20

（二）金融政策„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„21

（三）其它政策„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„21

农业机械是现代农业发展的重要物质保障。加快推进农机产业发展是改善农业生产条件、增强

农业综合生产能力、拉动农村消费需求的现实需要。杨凌农业高新技术产业示范区农科资源丰

富，抢抓国家支农惠农政策机遇，发展壮大农机产业，是建设陕西涉农工业发展战略高地，提

升农机产业综合竞争力的战略选择。依据《国务院关于促进农业机械化和农机工业又好又快发

展的意见》、《农机工业发展规划（2011-2015年）》和《陕西省人民政府关于促进农业机械化

和农机工业又好又快发展的实施意见》，制订本规划。规划期为2011—2015年，规划主体范围

为杨凌工业园孟阳路以北区域，园区规划总面积11.42平方公里，一期建设2.46平方公里。

一、现状基础

（一）国际农机产业现状

目前，世界农机市场一直处于稳步发展态势。在国际市场上，美国迪尔、凯斯纽荷兰、美国爱

科公司三家全球最大的农机公司占据着世界农机市场份额的1/3。迪尔公司，扎根深美国市场，占据北美农机市场份额的50%左右，在我国黑龙江、天津、北京、河南、宁波等地建立基地，主

要生产25－135马力的拖拉机、76－203马力的联合收割机。凯斯纽荷兰公司是当今世界最大的

农业机械制造公司之一，其拖拉机、联合收割机和打捆机的销量名列世界前茅。凯斯纽荷兰公

司总部设在美国，年销售额在160亿美元以上。凯斯纽荷兰公司目前在我国推广的农业机械品牌

主要为凯斯(CASE IH)和纽荷兰(NEW HOLLAND)两个品牌。凯斯纽荷兰公司在我国已经投资建立

了哈尔滨纽荷兰拖拉机有限公司、凯斯纽荷兰机械贸易（上海）有限公司、上海纽荷兰农业机

械有限公司等。爱科公司是世界最大的农机生产、设计、分销厂家之一，总部位于美国乔治亚

洲顿卢斯市。爱科集团农机产品销售世界140多个国家。目前，爱科集团在我国新疆乌鲁木齐、奎屯、伊犁、喀什、黑龙江哈尔滨、齐齐哈尔、北安及广西都设有农机备件库及维修人员和车

辆。爱科集团以海斯顿品牌、弗格森品牌、凯斯品牌服务于广大农村、农场，赢得了用户的广

泛赞誉。

另外，国外其他主要农机企业还有德国雷肯、克拉斯、日本洋马农机、久保田、井关农机、3 韩

国东洋农机、大同、以色列耐特菲姆、拉合喜等等。国外农机产品主要集中在拖拉机、联合收

割机、农机具等大型农业机械方面，目前国外大部分农机企业都已经进入了我国市场。

（二）国内农机产业现状

近年来，我国农机产业发展速度加快，农机产业规模不断扩大，主要总量指标已经迈入世界前

列。2010年，我国规模以上农机企业工业总产值达到2838亿元，是2006年的两倍多，一大批龙

头骨干企业茁长成长，其中，中国一拖是拖拉机行业代表；福田雷沃是收割机行业代表；东风

农机是旋耕机行业代表；农哈哈是播种机行业代表；富来威是插秧机行业代表等。目前，我国

主要农机产品呈现区域专业化分布特征（表1）。

表1：

我国主要农机产品区域分布

区

域 主要农机产品

东北地区 水稻机插、玉米机收、深松整地机械

华北地区 玉米花生收获机械、设施农业机械和农业航空机械；

长江中下游 水稻育插秧机械、油菜直播机械和联合收割机、园艺机械等

南方低矮丘陵区 甘蔗、茶业、林果收获机械及畜牧养殖机械；

西南丘陵山区 粮油作物特色农产品加工机械、中小型耕种收割机植保机械

黄土高原及西北地区 玉米马铃薯棉花等作物及草业生产机械、抗旱节水机械

（三）杨凌农机产业现状

我省农机产业整体发展滞后，综合竞争力相对较弱，2010年，全省农机产值实现产值6.9亿元，仅占全国的0.24%。为了加快推进全省农业机械化和农机产业发展，2011年，省政府第五次常务

会议决定在杨凌建设“杨凌农业机械产业园”。示范区农机产业资源现状如下： ——农机企业。示范区农机企业主要有杨凌秦川节水灌溉设备有限公司、杨凌金叶烘干设备有

限公司、杨凌雨露节水绿化工程有限公司、杨凌秦川未来新材料有限公司、杨凌三田机械有限

公司等。其中，杨凌秦川节水灌溉设备有限公司是国内生产节水灌溉设备品种最齐全、规模较

大的厂家之一。2010年秦川节水公司实现产值3500万元。杨凌金叶烘干设备有限公司，主要生

产烤烟房及相关设备，2010年金叶公司实现产值7319万元。杨凌雨露节水绿化工程有限公司长

期从事节水灌溉工程和设施农业工程的设计、施工、以及相关产品研发，2010年公司销售收入

超过1000万元。杨凌秦川未来新材料有限公司主要从事新型环保建材、室内外建筑型材、汽车

内饰件的研究、生产和销售及相关技术的咨询服务。近年来秦川集团研究院和秦川未来公司塑

机研究所联合研发了木塑复合新材料（WPC），解决了多项技术难题，取得突破进展。杨凌三田

机械有限公司是一家集机械改造、销售、维修、保养等服务于一体的服务公司。

——农机市场。杨凌农机市场是一所设计先进、功能齐全、国内一流的农机超市。目前，农机

市场占地42亩，建设有农机展示区、农机交易区、农机体验区、农机具配件及维修交易中心、商务办公五大功能分区，截止2010年底，杨凌农机市场已经入住企业100余户，农机市场年均交

易额超过1亿元。

——农科资源。示范区农科教资源相对丰富，驻地农业高校、科研院所实力较强。西北农林科

技大学机械与电子工程学院是一所专业从事农业机械化学院。学院设有农业工程博士后流动 5 站，农业工、食品科学与工程、农业机械化工程、农业电气化与自动化、农业生物环境与能源工

程、生物材料科学与工程、农产品加工及贮藏工程等博士硕士点，是国内农业机械研究综合实

力较强的高等院校之一。杨凌职业技术学院机电工程系是专业从事机电设备运行与维护、电气

自动化技术、工程机械控制技术和汽车检测与维修的院校，技术实力在国内同类院系中处于领

先地位。

总体上，示范区农机产业发展基础相对薄弱，工业制造资源较少，农机产业园建设发展面临的

困难较大；另一方面，杨凌示范区农科资源丰富，体制机制优势突出，农机产业后发优势突出。

二、环境形势

杨凌示范区农机产业发展面临难得的机遇，同时面临许多风险挑战，需要科学分析，抢抓机遇，积极应对，才能促进产业快速健康发展。

（一）面临机遇

1、农业现代化、产业化水平不断提升，农机产业升级换代步伐加快，市场对适用性、智能化、精准化、多功能、高效率的保护性耕作、复式作业、精细农业机械产品需求空间将更为广阔。

2、国务院、省政府支农惠农政策的出台，购置和更新农机具补贴政策以及农机减免税政策，大

大提升了农机市场购买力，增强了农机企业发展后劲，为农机产业快速发展营造了良好的环境 氛围。

3、杨凌示范区丰富的农科资源优势，以及省部共建体制机制优势，农机产业“赶超发展”的环

境条件较为优越。

（二）面临挑战

1、欧美、日本等发达国家农机企业巨头大量进入国内市场，国内山东、河南、广东、四川等省

份农机产业规模实力进一步增强，使得农机产业发展项目、人才、市场等要素争夺更为激烈。

2、农机产品更新换代速度加快，对农机产品功能、性能、质量和关键零部件产业的发展提出了

更高要求；同时随着新技术、新产品的开发和产业化所需的技术和资金门槛越来越高，投资风

险在不断增大。

3、示范区农机产业基础薄弱，资金缺口较大，农机产业园建设发展面临的困难和挑战艰巨。

三、思路目标

目前和今后一段时期，是示范区农机产业发展重要的黄金期，围绕全省工业规划及示范区十二

五发展总体规划，加快推进农机产业又好又快发展，需要进一步明确发展思路和目标。

（一）发展思路

深入贯彻落实科学发展观，走特色新型工业化道路，以国际化、产业化、集团化为目标，大力

引进技术先进、竞争实力较强的农机企业，推进农机产业重点领域、重点产品、关键技术突破

发展。积极发展壮大节能环保、园林园艺、清洁植保、农产品加工、设施农业等装备制造产业，大力培育发展相关加工配套业、金融、物流及中介服务业，努力打造农机产品制造基地、农

机展销交易中心、技术研发与成果推广中心、实用人才培养中心、农机售后服务与区域维修中

心、国际合作中心，加快构建农机大市场、大服务、大品牌，到2015年，初步建成面向西部干

旱半干旱地区规模较大的农业机械产业园，辐射带动陕西农机产业跨越发展。

（二）基本原则

——坚持市场化推进与政府引导相结合。充分发挥市场竞争机制，促进资源优化配置，引导产

业快速发展。加强组织领导、规划引导、政策导向和协调服务，扶持龙头企业、主导产品、关

键技术突破发展，迅速壮大主导产业规模。

——坚持承接产业与创新发展相结合。充分发挥政策、体制、技术优势，积极承接优势农机企

业和产品，实现技术和生产本地化。统筹科教资源，建立产学研用相结合的企业技术创新体系，开展引进消化吸收再创新，积极发展适用先进新型的农机具，开发研制“精、深、细”加工

成套设备，促进产业由价值链低端向高端发展。

——坚持发展主导产业与配套产业相结合。立足国内外市场，大力发展具有区域特色的节能环

保、园林园艺、植保清洁、农产品深加工、设施农业机械，满足全省及周边区域农业以及农艺

需求。积极发展技术支持、管理咨询、信息服务、维修保养等生产性服务业，促进农机产业与

农业、现代服务业的有机融合、互动发展。

——坚持重点突破与全面提升相结合。注重突破产业发展的薄弱环节，引导产业向园集中，大 力支持专业园区内龙头骨干企业发展。加大企业转型升级步伐，构建主导产业引领，配套产业

支撑的现代农机产业体系。

（三）目标体系

——规模实力。到2015年，规划投入30亿元，确保园区建设初具规模。加快现代农机产业园支

撑平台和农机产业重点项目建设，力争农机产业销售收入超过80亿元，其中农机制造业销售收

入达到50亿元，物流、信息及其中介服务业实现收入30亿元。

——企业规模。广泛采用现代制造技术，推动农机产业升级。初步形成集科研开发、主机制造、关键件制造、成套装备供应、技术服务等为一体的产业体系，培育形成年销售收入过10亿元

企业集团3户，聚集一批专业化农机具及零部件配套企业，培育形成节能环保、园艺植保、设施

农业机械等优势产业集群。

——创新能力。建成协调有效的农机产业自主创新平台，推进新新产品开发及技术成果转化。

创建国家级工程技术研究中心1个、企业技术中心3个。形成若干具有自主知识产权的产品和技

术，行业技术创新能力显著增强。

（四）功能分区

按照“功能完善、集约发展、分区布局”的原则，重点打造“一个基地、五个中心”功能分区

。即：一个基地：农机产品制造基地。五个中心：农机展销交易中心、技术研发与成果推广中

心、实用人才培养中心、农机售后服务与区域维修中心、国际合作中心。

农机产品制造基地。大力引进国内外先进农机制造企业，培育壮大节能环保、园林园艺、植 9 保

清洁、农产品加工、设施农业等装备制造业，带动相关配套产业快速发展。

农机展销交易中心。依托杨凌农高会品牌展会优势，以“展示成果、扩大交流、推动合作、促

进发展”为目的，建立和完善农机产品展销中心，交流展示各类农业机械、运输机械、动力机

械、农用工程机械及农田水利施工机械、农副产品加工机械、畜牧机械、园林机械、食品加工

和包装机械等。

技术研发与成果推广中心。加大实施农业机械科技成果推广计划，筹集并管理农机科技开发基

金，资助和组织新技术、新成果、新产品研究开发和推广。开拓农机科技市场，开展技术咨询、技术服务和技术转让，发展技术贸易。建立农机信息网络系统，加强合作交流。

实用人才培养中心。整合培训资源，加大新型农机具、农艺种植、经营管理技能知识培训。加

强农业机械化培训机构规范化建设，提高培训能力和办学水平。

农机售后服务与区域维修中心。坚持技术推广和维修服务并举，切实抓好新机具、新产品、新

技术引进、试验、示范推广同时，注重农机售后维修服务体系建设。大力发展以农机专业合作

社为主体，农机大户为骨干，农机作业服务公司、农机协会、农机中介组织为补充，多种组织

形式并存、高效便捷的新型农机社会化服务体系，完善农机产、供、销、售后服务网络体系。

国际合作中心。建设农机国际合作与交流平台，积极争取国际农机巨头企业来杨凌设立办事处、研发中心等，全方位、多层次、多渠道地争取国际项目合作。大胆借鉴国外成功管理、服务

经验，跟踪国外先进技术，组织引导竞争优势的技术和机具出口创汇。

四、重点产业

结合全省及示范区农机产业发展基础和国内外新型农机产业发展趋势，示范区农机产业园重点

产业定位如下：

（一）积极发展壮大五大主导产业

农业节能环保机械。围绕“节能、节水、节肥和降低农业成本、保护环境、增加产量”要求，大力发展节能环保型农用动力机械、保护性耕作机械装备、种肥药精准施用装备、农作物秸秆

储运机械、新型节水机械，加强耕地、水、肥、药、种等资源和农业生产资料的合理利用和防

治农业面源污染，促进农业由资源消耗型向节约型与可持续发展型转变。

专栏1：农业节能环保机械

主导产品。节能型降温和升温设备；温室大棚内安全高效低毒低污染植保机械化设备；微灌、微喷灌设备；节能与能源多元化利用设备；秸秆粉碎还田装备；行走式节水灌溉复式作业机具

；移动式卷管喷灌技术与装备；膜下滴灌技术与装备；复合材料农业大棚；雨量记录仪、便携

式农业环境监测仪、小型打捆机、废旧塑料造粒机、智能一体化水资源控制器、节水型灌溉塑

料储运桶、吸污车等。

国内外主要企业。浙江托普仪器有限公司、北京东维时代科技有限公司、山东新阳机械科技有 限公司、山东省曲阜市圣鑫机械厂、江苏省灌溉防尘工程公司、河南省东方机械公司、缙云山

石机械厂、神农企业集团、科斯特(厦门)节水设备公司、张家港市金水机械公司、山东顺发吸

污车制造有限公司、天津晶瑞丰灌溉科技有限公司等。

园林园艺机械。围绕都市园林、园艺建设，重点引进和生产现代化、智能化、精细化园艺机械

设施，创建名牌产品，实施产业化经营，发挥规模效益。

专栏2：园林园艺机械

主导产品。园林剪刀、花卉工具、园林机具（草坪修剪机、割灌割草机、绿篱修剪机、油锯、水泵、打孔机、起草皮机、打药机及各款园林工具）、草坪养护机械、温室环境自动监测控制

设备。

国内外主要企业：美国迪尔公司、瑞典富士华全能、美国美特达、美国草蜢、日本爱丽斯、美

国老熊、瑞典百固、意大利好玛克、日本丸山；绿友集团、浙江利欧股份、林海股份、杭州园

林机械厂、江苏沃得集团、山东华盛中天集团、武义中基园林、深圳绿华环保、石家庄绿欣园

林机械等。

清洁植保机械。满足现代农业、园林园艺不同种类、不同生态以及不同自然条件下清洁、植保、安全生产需求，重点发展高效植保通用机具、清洗设备。

专栏3：清洁植保机械

主导产品。人力（手动）植保机械、畜力植保机械、小动力植保机械、拖拉机配套植保机械、自走式植保机械、航空植保机械、精量低污染施药机械、超低量或防滴式低量雾化装置、清洗

机械、吸尘设备等。

国内外主要企业。北京丰茂植保机械有限公司、山东临沂四方机械制造有限公司、山东卫士植

保机械有限公司、浙江今飞机械集团有限公司、西北林业机械、泉州中侨汽配公司、河南大农

机械公司、华辉动力机械有限公司、黑龙江省农业机械总公司等。

农产品加工机械。重点围绕农产品初加工和精深加工，发展新型农机具、农产品在线检测控制

设备及现代物流成套设备。

专栏4：农产品加工机械

主导产品。粮食加工机械、谷物干燥设备、油料加工机械、棉花加工机械、饲料加工机械、种

子清选机械、种子处理设备、制淀粉和粉丝的成套设备、瓜果类洗涤分级机械、豆制品加工机

械、果品加工机械、烟草调制设备、发酵和酿造设备以及乳制品加工机械、种子活性卫生安全

检测仪器等。

国内外主要企业。大连瑞威有机农产品有限公司、科农环宇（北京）机械技术研究院、上海一

喜食品机械有限公司、博斯特(上海)有限公司、济南宏大科创机械技术有限责任公司、鲁曹 13 高

新机械制造有限公司、湖北京山轻工机械股份有限公司、广州达意隆包装机械股份有限公司、佛山市东方纸箱机械实业有限公司、浙江双友物流器械股份有限公司、星火包装机械公司等。

设施农业机械。根据区域气候特点及土壤环境，在汲取国外先进经验的基础上，注重与设施农

业的特殊农艺紧密结合，有重点、有步骤地研制开发性能先进、功能实用、价格适中、坚固耐

用和适合干旱半干旱地区设施农业需要的系列化成套作业机械。

专栏5：设施农业机械

主导产品。温室卷帘机械、温室开窗通风机械、温室耕整地机械、蔬菜播种机械、氧化碳气肥

增施器、温室病害防治机械、控温机械设施、灌溉机械设施。

国内外主要企业：山东绿园温室工程有限公司、河北第二机械有限公司、山东寿光市中通农业

机械设施有限公司、成都温室大棚设施工程公司等。

（二）大力培育发展相关配套业

围绕主导产业，积极培育发展相关配套产业。

1、培育发展现代农机具驱动桥、变速箱、底盘、焊架结构、钣金覆盖件、箱体铸件、冲压件、液压件、齿轮、轴承、轮胎等部件加工业。

2、加快发展金融、物流及其他中介服务业，推进农机作业、维修、中介、租赁服务等市场建设，扶持引导农机大户及各类农机服务组织购置先进适用的农机。

五、重点任务

坚持以市场为导向，企业为主体，采取有力措施，推进示范区农机产业超长发展。

（一）加强部门协作，形成发展合力

建立杨凌示范区农机产业发展联席会议制度。联席会议召集人由省工信厅主要领导担任，省农

业厅（农机局）、省水利厅、杨凌示范区管委会及相关省级部门业务主管领导参加。联席会议

通过定期召开例会，研究制定园区建设发展战略、规划和产业促进政策，加强相关部门在项目

审批、招商引资、产业布局、园区建设、资金支持、进口设备、农机补贴等方面的协调配合。

工信部门认真履行行业管理职能，制定发展规划和产业政策；农机管理部门认真履行规划指导、监督管理、协调服务职能，做好机械化生产、技术推广、安全监理等工作；农业部门加强农

艺与农机相互融合的研究，将机械作业的适应性作为农作物种植模式推广的重要依据；水利部

门做好农业节水灌溉技术的推广普及工作；中小企业管理部门大力推广先进适用机械设备，积

极支持农业机械化发展；发展改革部门落实扶持农业机械化和农机工业发展基本建设投资；财

政部门落实扶持农业机械化和农机工业发展资金，加强农机购置补贴政策和农业机械化项目实

施的监管；科技部门加大对农业机械化和农机工业科研开发支持力度；质监部门加强农机产品

质量监管；工商部门加强农机市场管理；商务部门加强对农机对外合作交流和商务贸易的指导

；银行业和保险业监管部门督促金融机构和保险公司积极开展农机信贷、保险业务；加强同中

国农业机械工业协会、中国农业机械流通协会、中国农业机械化协会联系沟通，充分分享农 15 机

产业协会渠道资源，促进示范区农业机械化和农机工业发展。

（二）积极承接产业转移，引进名优企业

充分发挥杨凌农高会知名品牌，综合运用政府采购、购置补贴和投资补助等方式，通过兴办合

作园区，设立农机4S店，培训农机专业人才的形式，引进国内外名优农机企业集团，积极推进

区内农机企业与名优企业合作，加大农业机械企业传统工艺和设备改造，开发高技术含量、高

附加值且适销对路的产品。

（三）推进产业集聚，构建专业化园区

全面启动示范区农机产业园规划编制工作，科学制定园区总体发展规划、产业发展规划、招商

引资规划，明确园区建设发展定位、产业重点及招商引资策略。制定相关扶持政策，引导农机

项目和企业向园区集中，构建农机专业化园区。加大体制机制创新，建立园区基础设施建设、项目生成、重大项目引入科学化运作机制，成立园区经营发展公司，大力拓展市场化融资渠道，加大园区基础设施及各种公用配套设施建设。

（四）建立和完善创新体系，提升农机产业竞争力

坚持自主开发和引进、消化、吸收、再创新相结合的发展道路，建立以企业为主体、市场为导

向、产学研相结合的农机产业技术创新体系。围绕发动机、传动、电控、液压等核心部件研发，增强农机产业自主创新和核心竞争力；围绕科研手段和条件改善，提升农机新技术和新产品

开发、试验试制能力；围绕科研机制创新，支持重点企业技术进步，带动相关行业发展。依 16 托

优势农机企业和科研院所，抓紧建设重点农机产品工程中心、企业技术中心。加快动力机械、配套机具研发制造人才的引进，增加技术储备，培养一批具有创新能力的人才和团队，凝聚优

秀人才，集中力量攻克困扰产业发展的工艺材料、基础部件、关键作业装置等技术瓶颈，形成

一批具有自主知识产权的核心技术成果。积极开展农机产品质量标准体系建设，加强农机零部

件的检测和可靠性分析，规范新产品和新技术鉴定验收工作；支持高等院校、科研院所农机研

究学科建设，强化农机工程基础教育。完善农机培训体系，利用中等职业学校，加强农机制造

等专业实用人才培养。

（五）有序推进农机市场建设，切实增强农机产业公共服务能力

有效整合农机市场资源，建设一流农机产品展示交易平台和农机交易大市场。合理布局，建设

依托杨凌农机销售服务中心，通过连锁经营、物流配送、电子商务等现代流通业态，辐射周边

市县的农机销售服务网络体系。科学制定农机销售企业市场准入规范，引导农机销售企业有序

竞争。强化农业机械安全使用监管，建立以源头管理、执法监控、安全教育为主要内容的农机

安全生产长效机制，加强监理装备和基层队伍建设，提升安全使用监管能力，进一步规范农机

作业、维修服务，加强农机试验、推广鉴定和质量认证工作，完善推广目录管理办法，组织开

展在用农业机械质量调查，强化对财政补贴农机的质量监督和跟踪调查。加强农机市场监管，完善农业机械质量投诉网络，严厉打击制售假冒伪劣农机产品。建立健全联结服务组织和农 17 机

大户，功能齐全、服务优良、高效共享的农业机械化公共信息服务平台和服务体系。

（六）大力推进农机产业国际合作交流

鼓励具有实力的农机企业与国外合作开发和建立技术研究中心，提升核心技术、关键部件的研

究开发能力；通过与国外企业合资、合作生产等方式，积极引进国外先进技术，通过引进、消

化、吸收、再创新，提升园林、植保、设施农业机械及现代农机具智能化、现代化水平；积极

开拓国际市场，鼓励企业参与对外援助和国际合作项目，扩大优势农机产品出口；加大领军人

才的引进，增加技术储备，培养一批具有创新能力的人才和团队，提高农机产品开发、制造和

管理水平。

六、实施步骤

为了确保示范区农机产业园总体目标任务的实现，分步推进实施各项重点工作任务。

（一）启动发展期（2011年—2012年）

全面启动示范区农机产业园规划制定工作，做好园区范围划定、征地等前期准备工作，加快完

善园区基础设施及各种公用设施，策划包装一批重大项目。密切跟踪研究美国约翰·迪尔公司、爱科集团、日本久保田公司、瑞典富士华全能、美国美特达、美国草蜢、日本爱丽斯、美国

老熊、江苏常发实业集团、江苏沃得集团、山东福田公司等农机企业近期对外投资动向，力争

大项目、大企业入驻园区。建设一批标准厂房，引进中小农机企业入驻。初步实现园区建设有 投入、有形象、有企业、有增量。策划启动陕西省农机装备制造企业、科研单位、销售服务中

心整合工作，依托示范区现农机产业园，探索推进陕西农机装备企业集团组建工作。

（二）加速发展期（2013年至2015年）

加快推进示范区农机产业园基础设施建设步伐，“一基地五中心”功能区初步建成，大力推进

农机产业园定点、定向招商，到2015年力争入区企业30户以上，园区实现销售收入超过80亿元

。企业优化整合工作基本完成，具备条件的农机企业完善上市前期准备；完成杨凌及周边市县

农机销售服务中心、农机维修服务网络站点建设。推进国家级工程技术研究中心、省级技术中

心建设，不断完善科技创新体系。

（三）规模形成期（2016年—2020年）

核心技术和关键技术攻关取得突破进展，一批重大项目投产达效，关键产品形成生产能力，研

发水平显著提升，产业组织结构明显优化，专业化分工、社会化协作的产业体系初步建立，园

区可持续发展动力和潜力明显增强。到2020年，园区主营业务收入超过150亿元，节能环保、园

林园艺、清洁植保、设施农业领域优势产品市场占有率和配套率显著提高，优势农机产业集群

销售收入突破100亿元，建成全国重要的农机研发、生产、销售及培训为一体的现代农机产业园。

七、政策保障

围绕示范区农机产业园发展总体目标任务，加强配套政策体系建设，营造农机产业发展良好环

境。

（一）财税政策

制定《杨凌农机产业园招商引资重点项目指南》（2011－2015年）。依据指南，在全省工业发

展各类专项资金中，给予重点支持；对从省外、国外引进并建成投产的固定资产投资总额1亿元

以上的农机制造项目，按照引进固定资产投资总额的一定比例，给予一次性奖励；在省应用技

术研究与开发资金中，将农机产业重大共性、关键性技术的研发攻关项目予以优先支持；进一

步加大农机补贴额度，在杨凌农机市场已有的补贴基础上，每年增加相应补贴额度，吸引更多 的农机企业入驻园区；设立专项资金，重点支持农机产业技术创新、市场推广、公共平台建设

。全面落实国家增值税转型、技术转让所得税减免、技术转让所得税减免、研发费用加计扣除、高新技术企业所得税减免等优惠政策，减轻农机企业税费负担。

（二）投融资政策

积极引导和鼓励县域金融机构加大涉农企业贷款力度，在符合条件的县区设立各类法人金融机

构和其他金融机构的分支机构，按照上年末涉农贷款平均余额增量给予奖励。将为园区中小企

业提供贷款服务的金融机构纳入全省金融机构中小企业贷款增量奖励试点范围；组织搞好各类

银企对接活动，完善政府与金融机构的沟通协调机制，加强银企对接合作平台建设；研究组建

主要开展农机融资服务的金融租赁公司。

（三）其它政策

对园区内新建农机产业项目的立项审批、规划调整、土地调剂使用、环评等开通绿色通道；园

区新建、扩建项目除国务院、省政府及其财政价格主管部门批准设立的行政事业性收费项目外，不再征收其它行政事业性收费；政府出资扶持的农机采购项目、已办和新办农机合作社，在

新购或更新农机装备时，加大对示范区农机产业园产品的采购；支持园区融资、质检、信息、物流等公共服务平台建设，支持园区符合条件的农机制造企业进入国家或外省补贴目录。

第四篇：失地农民问题

失地农民在我国城市化和工业化的进程中，由于经济建设的需要，农民不可避免

地要失去部分承包土地。有史以来，农民与土地的关系唇齿相依，谁也

离不开谁；农民精心耕耘土地，土地则哺育了一代又一代的农民。但是，中国农村的现代化必须把一部分农民从土地上剥离出来。

失地农民是一个国家城市化过程中必然出现的一种正常的社会

现象。土地是农民一切生存的希望和资本，扮演着生产资料和社会保

障的双重功能。随着我国工业化和城市化进程的加快，越来越多的耕

地被征用，产生了数量众多的失地农民。

土地被大量征用以后，打破了农民多年以来的劳动习惯和生活习

惯，多数农村劳动力必须离开土地，在农业之外重新寻找生活出路。

失地农民主要集中在经济比较发达的地区，农村企业相对较多，农民

找到工作的机会比较大，务工的人数比较多。另一方面，失地农户的村庄多处于县、镇边缘，外来人口多，接收信息多，发展农村二、三

产业的成功率比较高。部分失地农民利用征地补偿费，开小商店经商、建房屋出租或买车辆搞运输，增加收入的门路比较多。

目前失地农民的生活和工作还存在不少困难和问题:耕地被征

用，农业收入减少。如非农就业不顺利则家庭收入减少，是不少失地

农民都遇到的问题。一部分农民一直以来都是以种田为生，没有其它

技能，一旦失去土地或土地减少，收入便骤减，生活陷于困难。失地

农民就业受外省劳动力冲击。江西省每年有上百万外来人口，外省民

工对江西的经济建设发挥了很大的作用，但是对本省农业劳动力的转

移也形成了一定的障碍。外省民工普遍文化水平较高，年纪轻，能吃

苦，工资要求低，本地失地农民中年龄偏大的几乎没有竞争力。不少

农民失去土地之后无地可种，富余劳动力增多，但是找工作很不容易；一些中年人甚至年轻人也找不到土作，只能赋闲在家，无所事事也没有什么收入。教育支出大，农民不堪重负。调查农户有的家庭有两个或以上的小孩同时在上学，有读中专、大专的开支更大，农民靠木身的收入很难维持下去，只有向亲戚朋友借债。教育收费实行“一费制”后学费的确有所下降，但是伙食费、住宿费、补课费等却相应地提高了，结果支出还跟以前一样。缺乏发展资金。部分被调查农民在征地后有意去做小生意或发展养殖业，但苦于没有资金，未能实行。

随着经济建设的发展，我省土地征用仍然不可避免，失地农民队伍将越来越庞大，问题会越来越多。必须关注失地农民问题，避免上访告状加剧，防止出现新的贫困源，保证社会公平和社会安定。

切实保障农民土地权益不受侵犯。保证国家为了公共利益的需要才动用征地权。政府不能利用国家或政府的强制力专门为一般营利企业去取得土地。政府只有为“公共目的”才动用强制性的征地权。为了防止滥用公共目的征地，对政府强制性取得土地要有严格限制，对征地目的和范围都有严格的界定。

建立合理的征地补偿和利益分享机制。一是目前的现状中，我国并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。被征用土地本身的赔偿应根据其最佳用途估价，农村土地转变成非公益性建设用地后土地迅速增殖，但征地部门给予农民的补偿只是土地价值的小部分，更多的收益落入政府或企业的腰包。二是土地征用补偿应引入市场机制，充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，以农民征地

补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金为参照来提高补偿标准。三是对农民给予公平的补偿。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。

多渠道对失地农民进行妥善安置。一是农业生产安置。征收城市规划区外的农民集体土地，应当通过利用农村集体机动地、承包农户自愿交回的承包地、承包地流转和土地开发整理新增加的耕地等，首先使被征地农民有必要的耕作土地，继续从事农业生产。二是重新择业安置。应当积极创造条件，向被征地农民提供免费的劳动技能培训，安排相应的工作岗位。在同等条件下，用地单位应优先吸收被征地农民就业。三是入股分红安置。对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。四是异地移民安置。本地区确实无法为因征地而导致无地的农民提供基本生产生活条件的，在充分征求被征地农村集体经济组织和农户意见的前提下，可由政府统一组织，实行异地移民安置。

健全完善社会保障机制，将失地农民纳入社会保障体系。医疗保险。基本医疗保险是失地农民社会保障制度建设的重点, 应该引起政府的高度重视。建立健全被征地农民农村医疗保险制度。医疗保险的基金可采用政府出资一部分，征地补偿款中筹集一部分，失地农民所在村组织出资一部分的形式。

第五篇：关于失地农民权益保护问题的思考

关于失地农民权益保护问题的思考

09级省函本科公共管理澄海班李秋松

目前，由于土地征用的补偿方式不当和标准偏低，使失地农民的就业和社会保障问题得不到妥善解决，由此带来了一系列社会矛盾和冲突，并给城市化和村民自治带来了负面影响。

一．农民失地情况不断加剧的主要因素：

上世纪90年代中后期以来，随着城市化进程加速和城市土地出让的市场化，使得土地的农转非进程加快。除此之外，还有两个人为因素导致农民失地情况不断加剧。

1.地方政府出于增加预算外财源的需要。财政体制改革过程中收入不断上缴，地方政府通过扩大农转非规模，以增加预算外财源的动机和行为有增无减，1994年后的财政体制改革使得中央集中收入，但财政体制安排并未配合相应转移支付，中国出现财政收入向中央和省级政府集中的情况，但是地方政府预算内收支落差却逐渐增大。由于土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方财政，加上土地征用后的出让收入是政府预算外收入，地方政府有很强的欲望征用更多农地并获取出让利润。

2．地方政府出于吸引投资和突出政绩的需要。地方政府出于在区域竞争中吸引投资和突出政绩的需要，通过建立新城区，城市开发区和各类工业发展园区，加大土地征用和供给规模，却往往以低于市场价格征用土地，再以市场价格转手，获得巨大的级差地租，从而大致大量农民失地。

二．失地农民权益受损的主要表现及原因。

当前，在征地过程中普遍存在着对农民的补偿标准偏低又没有配套的社会保障措施，盲目上导致“征而不用”，“暗箱操作” 而滋生腐败，征地补偿安置费分配混乱等多方面的问题，这些都形成了基层农村社会矛盾尖锐化的导火索，有的地方基本权益受到损害的农民甚至还采取集体上访，诉讼等手段乃至一些过激行为来保护自己。失地农村的权益受损突出表现在如下几个方面：

1.征地补偿偏低，政府“底买高卖”，农民享受不到土地增值带来的好处。新修订的《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费，安置补助非以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6至10倍。安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准为该耕地被征用前三年平均年产值的4~6倍。但是，近几年农产品价格不断下降，农产品出现“卖难”，按法定标准算出来的补偿标准又太低，根本不能解决失地农民的长远生计，即便如此，一些地方还在打农民主意，连低廉的法定补偿款也不能兑现。这种不顾农民生计，只给失地农民发一点安置补助费的做法，严重损害了农民利益，政府向农民征用土地时按农业生产的边际收益支付补偿安置费，对农民进行永久性的一次性补偿后，却在向社会拍卖时按土地的市场价格成交，增值达数倍，数十倍甚至数百倍，形成价格上的巨大差距，而农村土地所有者并没有分享到土地出让后的增值。

2．征地补偿金在分配过程中被层层截留，村级留用管理不规范。土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而，实际中一些县、镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获得的补偿收益减少，由于留村的补偿款份额较大，且缺乏严格的监督管理机制，有些村干部用整地补偿费支

付村里的日常行政开支，甚至用来发放村干部的工资，更有少数村干部依靠手中的权力大肆挥霍失地农民的保命钱。县、镇、村级的层层截留，不当的使用和管理又往往导致农民所得进一步减少，引起村民的不满，导致干群关系紧张。

3.失地农民的生活保障问题比较突出。目前政府征地普遍采取的是征地时一次性支付补偿金，让被征地农民自谋出路。而自谋出路的失地农民，在就业方面明显处于劣势地位，很容易陷入失地又失业的困境。失地农民文化素质和劳动技能偏低，因征地从农业转产后，主要从事一些技术要求不高的体力劳动。但随着经济发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，使得低素质的失地农民就业难度很大。与此同时，失地农民的养老，医疗等社会保障问题得不到妥善解决，生活风险凸显。失地农民成为“上班无岗，种田无地，低保无份”的“三无”人员，成为“城市化浪潮中的新弱势群体”

三．保护失地农民权益的对策建议

失地农民问题引发的社会矛盾不断加剧，真正的原因是土地征用制度存在重大缺陷，现在的土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府用行政命令代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，基本上是一个行政强制性的过程。低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最主要的一条渠道。土地征用不仅没有缩小城乡差距，而且扩大了社会不公。从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，既要满足城市住房和非农业用地的合理需求，又要给农民以公平的补偿，妥善的安置。

（一）以保障农民权益为核心改革征地制度。

1.使集体所有的土地在法律上取得与国有土地相平等的产权地位。现有的土地产划分为城市土地（国有、不同租期的长期租用）和农村土地（集体所有、通常为30年的承包合同）。集体的土地必须首先转化为国有，才可以进入土地市场，用于非农业用途。因此，集体所有和国有土地的法律权利不同。从法律上讲，公有产权与私有产权、集体产权与国有产权应该是平等的，不能用公权侵犯私权，也不能用国有产权侵犯集体产权。就现行的法律而言，农村集体土地所有权是不完全的。集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权、而没有处置权，不能通过买卖、转让、馈赠等方式改变所有权主体和所有权性质。由集体土地变为国家土地的过程，不应是一个简单的行政过程，而应是一个平等的财产权利交易过程。必须完善有关法律，确保农村集体土地所有权的完整性和与国有土地产权的平等性。

我国现行法律中所说的“集体所有”，就是以村为单元的所有农民共同所有，其代表是村民委员会或村集体经济组织。农民作为集体组织的成员，都平等地拥有对集体土地的合法权利，但并不能按份分割农地的所有权。“集体产权”的这一特征，使集体与农民的权益关系变得模糊：谁真正拥有土地，实际上并不明晰。在这种情况下，土地在农民不知情时被村干部出卖。可行的办法是要推进农村集体经济股份合作制改革，将包括土地在内的集体资产核资折股，量化到农民个人，组建村级股份合作社，让每一个村民拥有一份相应的股权。

1.保证国家为了公共利益的需要才动用征地权。在多数国家和地区，工商业等营利性用地只能通过购买获得。土地出售的价格和相关赔偿条款也必须经由双方当事人之间协商达成，政府不能利用国家或政府的强制力专门为一般营利企业去取得土地。政府只有为“公共目的”才可以动用强制性的征地权。由于对“公共目的”解释的不确定性，在我国存在对土地征用权滥用的现象，为了防止滥用强制权力征地，对政府强制性取得土地要有严格限制，对征地目的和范围要有严格的界定。

2.对农民给予公平的补偿。国外土地征用补偿的内容，包括地价补偿、地上物（土 地改良物）补偿及其他补偿。各国土地征用补偿的标准并不一致，有的是按市场价格补偿，即以被征用土地征用时在公开市场上能得到的出售价格为补偿标准；有的是按裁定价格补偿，即按法定征用裁判所或土地估价机构裁定或估定的价格补偿；有的则是按法定价格补偿，指按法律规定的基准地价或法律条文直接规定的标准补偿。为保证被征地者原有的生活水准不至于降低，在很多国家，法律都要求政府必须给予被征地者公平合理的赔偿。我国并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。给被征地农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。

3.完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。政府在提出用地申请时，先要进行公告，让土地权利人对其合理性和合法性提出质疑；在批准用地后，要再次公告，并就赔偿等问题与土地权利人进行协商，若有争议可以申诉和申请仲裁。为此，必须建立专门的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地纠纷。征地必须规范透明，让被征地农民参与征地过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。

（二）加强村务公开和民主管理制度，确保农民群众的知情权、参与权、决策权和监督 权。充分相信村民，依靠村民是村这一级各项制度改革成功与否的关键。没有村民的民主参与，不给村民表达意见、参与决策的渠道及机会，改革的效果就不会好，甚至要走向反面。因此，首先要建立一个科学的程序保证农民群众的知情权、参与权、决策权、监督权。

1.村委会应向村民公开村务、财务情况，并在村民代表会议上报告村务工作。村里 应专门设立“两务”公开栏，定期公开村务、财务。扩大公开范围，丰富公开内容。村里的事情让村民知道，这是广大村民最基本的权利。财务公开栏内公布村级集体收入、生产性开支、农田水利基本建设投入、村干部报酬、招待费用等全部收支情况，真正让群众明白。

2.建立“三会”决策机制，即村两委会议议事制度、党员大会议事制度、村民代表 会议议事制度等。村里每一项重大政策和重要事项决策的出台，如土地征用、工程承包、旧村改造、集体资产管理等方案，都必须经过村两委会、党员大会、村民代表会研究、讨论和决定。定期（每月或半月）召开村支委会、村委会，就需要提交党员大会、村民代表会议讨论的有关事项，在有选择地听取群众意见的前提下，事先商量通气，达成共识，提出初步方案；定期召开党员议事会，对党支部、村委会提交的一些重大政策和重要事项进行讨论，征求全体党员的意见，统一党员思想，以党内民主带动村内民主；经民主选举产生的村民代表，组成村民代表会议，定期召开会议，对由村两委会提出、党员大会讨论的重大政策和重要事项进行审议和表决，正式做出决定或决议，这样才能真正把决策权交给群众。

3.建立村务、财务公开的监督制度，专门成立村财务监督小组，其成员由党员群 推选，主要对村务、财务公布的账目进行清查，确保公开内容无差错、无遗漏，同时规定由村主要干部接待群众来访，对公开内容不清楚、不明白的做具体解释说明。建立村干部顶地报告工作制度和对村干部述职评议制度。每年组织一次村干部向全体党员、村民代表述职，由党员和村民代表对村干部进行民主测评。

（三）广开渠道，解决失地农民的就业和生计问题。

1.建立健全失地农民再就业培训机制。各级政府拿出一部分土地出让金专门用

失地农民的定期再就业培训。政府在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民提供优惠政策。金融部门应适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶持失地农民发展生产，失地农民申请个体工商经营，在一定年限内享受城镇下岗工人的税费待遇等。

2.建立留地安置制度，规范和引导出租房市场，使之成为失地农民的可持续生。由村级组织自主开发和经营，对土地征用面积超过一定数量的村，可以在征地以后给农民留下一定面积的居住地，经营地，有村集体按照统一规划，鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目，使农民有长期稳定的收入。只要政府部门用积极的态度去引导和规范出租屋，加大管理的力度，完全可以成为政府解决失地农民问题的一个明智政策选择。依

次类推，政府不要把解决问题的思路只局限在“就业”上，以“可持续生计“的概念来考虑问题可能天地更宽阔。

（四）建立失地农民社会安全网。常说土地是农民最后的保障，政府在征地时，也应从 “最后保障“的角度审慎处理这个问题，要留足资金，对失地农民的养老、医疗和失业问题应该有个说得过去的政策安排。为失地农民建立社会保障是保障失地农民权益的根本途经。在保障资金筹集方面，应坚持政府、集体、个人共同出资的原则。要改变一次性货币安置为主的做法。征地地价一部分发放给失地农民，保障其当前的生活需要，一部分要作为失地农民的社会保障基金。鉴于土地非农转用后增值收益巨大，而农民得到的征地补偿太少，建议城市政府从土地差价中按一定的比例提取一笔特别基金，用于解决所有失地农民的社会保障问题。这是建立农民社会保障基金的主要来源。不仅要考虑现在和以后被征用土地的农民问题，对以前被征用土地的农民也要有相应的对策，因为他们距离老龄阶段更近或已经进入老龄阶段，因此需求也更迫切。被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注入失地农民社会保障基金。为失地农民而设立的各项社会保险制度，不要直接与现行城镇的类似制度衔接。因为现行城镇的类似制度有很大的缺陷，譬如保障标准超过各方（政府、企业、个人）的负担能力，企业和个人参保积极性都受到影响。

（五）加快“村改居“、农转非和社区文化建设。失地农民村委会要改制成社区委员会 按照城市社区的规范和要求进行管理，失地农民应从农村户口转成城镇户口，享受城镇居民应有的权益。要完善基本的生活设施和文化教育设施，通过丰富多彩的社区文化活动和市民教育活动，打开农民和市民沟通的桥梁，增强现代市民意识和心理适应能力，促使失地农民在思想观念、生活方式、行为方式上顺利向市民转变。