当前财政工作需要重点研究的若干问题

第一篇：当前财政工作需要重点研究的若干问题

当前财政工作需要重点研究的若干问题

当前，我国发展仍处于重要战略机遇期，经济运行的基本面是好的，在较长时期内继续保持经济平稳较快发展具备不少有利条件。但同时也要看到，经济社会发展仍面临不少困难和挑战。经济发展中不平衡、不协调、不可持续的矛盾和问题仍很突出，来自国外的不确定、不稳定因素依然存在。国内经济一些长期矛盾与短期问题相互交织，结构性因素和周期性因素相互作用，国内问题和国际问题相互关联，宏观调控面临更加复杂多变的局面。立足全球经济形势，审视改革发展全局，客观上要求我们必须以更加广阔的视野，进一步加强财政科研工作，紧紧抓住当前财政工作需要重点研究的一些问题，突出及时性与深度，为我国财政科研事业进步和财政经济发展做出积极贡献。

（一）关于保持物价总水平基本稳定

物价既反映宏观经济运行，又直接影响百姓的衣食住行，是民众生活感受的“温度计”。保持物价总水平基本稳定，是我国政府宏观调控的重要目标之一。2012年《政府工作报告》提出，保持物价总水平基本稳定，是关系群众利益和经济社会发展全局的重点工作，要在有效实施宏观经济政策、管好货币信贷总量、促进社会总供求基本平衡的基础上，搞好价格调控，防止物价反弹。当前和今后一个时期，需要重点研究的政策要点包括：一是价格形成机制与价格改革问题，结合深化经济体制改革，提出重要商品及要素价格改革的思路与建议。二是支持增加农产品供给，加强储备物资市场调控等。三是推进流通领域改革，促进降低流通成本。四是建立重要商品（包括生活必需品）价格运行监测制度、重要商品储备制度和主要农产品临时收储制度，努力保持市场物价的稳定。五是优化对城乡低收入群体的各项补助政策，完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，降低物价上涨对困难群体基本生活的影响。总之，一方面需要加大财政支持力度以增加有效供给；另一方面要研究完善对低收入群体的转移支付政策，把通胀的负面影响降至最低。

（二）关于加快转变经济发展方式

加快转变经济发展方式，既是一个长期过程，也是当前紧迫的任务。要充分发挥财税政策在结构调整、经济发展方式转变中的重要作用。为此，需把握以下研究重点：一是促进产业结构优化升级。重点研究支持推动战略性新兴产业健康发展；建立促进新能源发展利用的机制，支持发展新一代信息技术；优化科技投入结构、投入机制与方式，支持建立以企业为主体的技术创新体系，促进自主创新和提高产业核心竞争力，推动传统产业改造升级；支持中小企业发展，激发科技型小微企业发展活力；完善有利于服务业发展的政策体系，支持社会资本进入服务业，促进服务业发展提速、比重提高、水平提升。二是推进节能减排和生态环境保护。着力研究支持重点领域重点耗能企业节能减排，进一步淘汰落后产能；加强用能管理，实施合同能源管理、政府节能采购等行之有效的管理方式；优化能源结构，推动传统能源清洁高效利用，提高新能源和可再生能源比重；推进资源能源产品价格改革。三是促进区域经济协调发展。重点研究按照区域发展总体战略和主体功能区规划，充分发挥区域特色和优势，进一步提高区域发展的协调性和基本公共服务均等化水平；细化落实西部大开发新十年的政策措施，加大实施中部地区崛起战略的力度，加快推进东北地区等老工业基地振兴，积极支持东部地区转型发展、在更高层次上参与国际竞争与合作；更好地发挥经济特区、上海浦东新区、天津滨海新区在改革开放中先行先试的重要作用；加强和完善跨区域合作机制，消除市场壁垒，促进要素流动，引导产业有序转移，推动区域经济良性互动、协调发展。

（三）关于合理调整国民收入分配关系

国民收入分配是当前社会各界普遍关注的问题。改革收入分配制度，规范收入分配秩序，构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系，是贯彻落实科学发展观、建设社会主义和谐社会、完善社会主义市场经济体制的迫切要求。当前和今后一个时期，需要重点研究以下问题：一是加快调整国民收入分配格局，主要是在努力实现居民收入增长与经济增长同步、劳动报酬增长与劳动生产率提高同步的同时，有效遏制收入分配差距的扩大，加快形成合理有序的收入分配格局。二是完善工资制度，建立工资正常增长机制，并创造条件增加居民财产性收入，建立公共资源以及国有资产收益的全民共享机制。三是更好地发挥税收对收入分配的调节作用，进一步规范收入分配秩序。研究完善个人所得税制度，积极推进综合与分类相结合的个人所得税征管改革，加强税源监控和税收征管，降低中低收入者的税收负担，加大对高收入者的调节力度。四是完善提高居民消费能力的长效机制。研究建立公平、统一、可持续的社会保障制度，形成覆盖城乡居民、统筹城乡的社会保障体系，完善社会保障水平动态调整机制。

（四）关于进一步保障和改善民生

实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是以人为本理念的具体体现。保障和改善民生是财政工作的重要任务，要进一步优化财政支出结构，加大民生投入，向基层、农村、边远地区和困难群体倾斜，推动教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、公共文化等社会事业加快发展。需要重点研究的问题包括：一是促进增加就业。重点研究扶持就业容量大的服务业、创新型科技企业和小型微型企业发展，创造更多就业岗位；鼓励高校毕业生投身农村、基层、中西部地区建设；加快建立健全统一规范灵活的人力资源市场。二是促进教育优先发展。2012年，将实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%的目标，大幅增加教育的投入，关键是要研究如何使用好、管理好教育资金，使教育经费的分配能够助推改革，有效使用，切实减轻人民群众的教育负担，重点研究财政教育经费的绩效评价问题，及时提出政策建议。三是完善社会保障体系。从2012年7月1日起将实现新型农村和城镇居民社会养老保险制度全覆盖，应重点研究完善企业退休人员基本养老金水平动态调整机制，健全企业职工基本养老保险省级统筹制度；完善城乡居民最低生活保障标准和优抚对象等人员抚恤和生活补助标准动态调整机制，进一步完善孤儿、残疾人、流浪乞讨人员等社会救助体系；多渠道增加社会保障基金，拓宽社会保险基金、社会保障基金投资渠道，完善监管措施，实现保值增值。三是推进医药卫生事业改革发展。重点是加快健全全民医保体系，巩固扩大基本医保覆盖面，提高基本医疗保障水平和管理服务水平。其中，公立医院改革是医改的重中之重，其成败关系医改的全局，目前改革试点已取得重要进展，但在体制机制改革、结构性调整等方面仍然任重道远。

因此，相关研究重点应放在进一步推进公立医院改革，实行医药分开、管办分开，破除以药补医机制；改进完善基本药物制度，加强基层医疗卫生服务体系建设；鼓励引导社会资本办医，加快形成多元办医格局。四是促进房地产市场调控和保障性安居工程建设。重点研究完善抑制投机、投资性需求的体制机制，进一步巩固调控成果，促进房价合理回归；保障性安居工程建设和保障性住房保障形式、品种以及建设、分配、管理、退出等制度；改革房地产税收制度，促进房地产市场长期平稳健康发展。五是促进文化发展繁荣。重点研究建立健全财政文化投入稳定增长机制，突出投入重点，创新投入方式；支持文化体制改革，推进经营性文化单位转企改制，推进公益性文化单位突出公益属性，强化服务功能，增强发展活力；构建公共文化服务体系和优秀传统文化传承体系；推进哲学社会科学繁荣发展；支持文化产业快速健康发展。六是促进农业稳定发展和农民持续增收。必须坚持把解决好“三农”问题作为各项工作的重中之重，进一步加大强农惠农富农政策力度，巩固和发展农业农村好形势。重点研究稳定发展农业生产，多渠道增加农民收入，按照新的国家扶贫标准，研究完善扶贫机制，依据区域发展实际，完善扶贫政策调整机制；加快农业科技进步，完善农业技术推广制度，健全乡镇或区域性农业公共服务机构；加强农业农村基础设施建设；进一步深化农村改革，扶持发展农民专业合作社、产业化龙头企业，开展多种形式的农业社会化服务，发展农业保险，提高农业产业化、组织化程度；深化农村综合改革；推进国有农场、林场体制改革，继续深化集体林权制度改革。

（五）关于进一步深化财税体制改革

财税体制是规范政府、企业、公民之间及政府间分配关系的基本制度安排。健全财税体制，既是落实科学发展观、促进区域协调发展和基本公共服务均等化的重要体制保障，也是完善公共财政体系和社会主义市场经济体制的必然要求。相关研究工作需把握以下重点：一是进一步完善财力与事权相匹配的财政体制。研究合理界定中央与地方的事权和支出责任，并逐步通过法律形式予以明确。以量化分析为依据，力争首先在义务教育、公共卫生、公共安全、社会保障等基本公共服务领域划清中央与地方的支出责任，同时，按照税种属性和征管效率等基本原则，进一步理顺政府间收入划分，调动中央和地方的积极性。健全财政转移支付制度，继续提高一般性转移支付规模和比例，清理归并部分专项转移支付项目，提高转移支付资金使用效益。完善省以下财政体制改革，规范省以下财政收入和政府支出责任划分，探索将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移的标准、机制和方法。强化省级政府在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出责任，提高民生支出的保障程度。积极推进“省直管县”财政管理方式改革，并注意处理好与现行行政管理体制和其他经济管理权限的关系。加快完善县级基本财力保障机制，进一步增强县级政府提供基本公共服务财力保障的能力。二是深化预算管理制度改革。完善公共财政预算，提高政府性基金预算的规范性和透明度，扩大国有资本经营预算实施范围，健全社会保险基金预算制度；进一步深化部门预算、国库集中收付、政府采购等管理制度改革；加快建立健全预算绩效管理制度；推进政府会计改革，逐步建立政府财务报告制度。三是推进税收制度改革。完善增值税制度，推进营业税改征增值税试点；健全消费税制度，更好地促进节能减排和引导合理消费；进一步推进资源税改革，扩大从价计征范围，促进资源节约和环境保护；稳步推进房产税改革试点，研究制定

房产保有、交易环节税收改革方案；推进城市维护建设税改革，深化环境保护税费改革；按照“正税清费”的原则，清理整合行政事业性收费和政府性基金。

（六）关于强化财政科学化精细化管理

“天下大事，必作于细”，财政职能作用的发挥需要通过一件件细致的工作去具体落实。全面推进财政科学化精细化管理，是落实科学发展观的必然要求，符合现代管理的发展趋势，也是新形势下推动经济发展方式转变和调整经济结构的迫切需要。财政科研要在以下几个方面开展研究：一是强化预算编制和执行管理。细化预算编制，强化基本支出管理，推动项目滚动预算编制，完善重大项目预算事前评审机制；提高预算支出的及时性、均衡性、有效性和安全性；进一步强化管理基础工作和基层建设。二是加强预算绩效管理。建立健全覆盖预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理体制机制；强化绩效目标管理，加大绩效监控管理，扩大绩效评价试点范围，提高绩效评价工作质量，完善绩效评价结果应用；构建全国基本统一的绩效评价指标体系，着重加强民生支出绩效评价指标体系研究。三是推进财政预决算公开。扩大部门预决算公开范围，细化部门预决算公开内容，做好“三公经费”、行政经费公开工作，推进基层财政专项支出公开。四是加强地方政府性债务管理和风险防范。按照分类管理、区别对待、逐步化解的原则，妥善处理存量债务，落实偿债责任；进一步清理规范地方政府融资平台公司，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，建立健全地方政府性债务管理制度；控制地方政府新增债务，建立地方政府债务规模管理和风险预警机制。五是加强财政法制建设。做好修改《预算法》、《注册会计师法》的相关工作，研究推进环境保护税法、资产评估法等法律以及国有资本经营预算条例等行政法规的立法工作。

（本文节选自谢旭人部长在中国财政学会2012年年会暨第十九次全国财政理论讨论会上的讲话）

第二篇：当前农村卫生的重点问题是什么

当前农村卫生的重点问题是什么？

医改四年多，说句不客气的话，公立医院改革没有什么可喜可贺的进展，农村基层也是岌岌可危，被称作农民健康守门人的村医生存艰难。县乡村三级农村医疗卫生网的网底面临破裂危险，根本原因是什么？重点问题有哪些？

根本原因：对农村基层医疗卫生机构的认识还不够清楚，或者在政策执行过程中有偏差，致使农村医疗机构服务能力进一步弱化或萎缩，加剧群众看病难看病贵。对村卫生室到底如何定位，不清楚。对于乡镇卫生院也存在很多模糊认识，有的地方认为乡镇卫生院就不要看病，做好公共卫生服务工作就行了，这很多不正确的认识，导致好医生留不住，基层医疗服务萎缩。

由于认识偏差，当前农村基层存在的重点问题有：

（1）卫生室建设靠村医自建。尽管国家在有关乡村医生、形成一体化管理政策方面均把村卫生室当做三级网的网底，也就是纳入医疗卫生网，而具体就村卫生室建设国家并没有给予更多的资金投入，致使目前大部分村卫生室仍为村医自建，也就是村医用自己的钱建成国家要求的村卫生室来为村民提供医疗服务，有的地方政府给了很少的一点补贴，有的地方与村级服务中心共建。特别是很多地方强制村卫生室整合，整合后缺乏规制，难以发挥整合预想的效果，严重影响村医积极性。

（2）村医身份模糊。几十年来，国家文件都把村医当做“知识分子”要求的，不管是执业准入还是具体从事的工作。1981年，卫生部的文件说的也很清楚。但是几十年来，从来没有那一级政府把村医当过干部，都是自给自足，是地地道道的农民。新医改实施基本药物制度，村卫生室成了首选，零差率把原本依靠药品差价维持基本生活开支的村医逼上死路。很多村医逃离，一些村医把行医干公卫当做副业，自谋生路，有的开理发店，有的办小卖部，有的跑保险，有的兼职电工，有的买个三轮车拉货，致使本来就十分繁重的基本医疗卫生服务质量难以保证，村医没人干，勉强干着的要么干不了别的，要么凭的是那份感情，要么年龄大，总之，还在干的，基本上都是怀着一丝希望，希望国家能够有个好政策。

（3）养老问题还在梦中。由于身份问题，乡村医生是一辈子退不了休的科技人员，必须干到老死或病死在岗位上，因为不干了，就什么也没有了。尽管不久前，卫计委下发了村医养老的政策，看起来有希望，然而，依然是镜中花水中月。说实话，出钱出硬政策的只能是政府财政、人社部门，淡淡卫计委发个文件能有多大作用呢？很多时候，国务院发的文件，下面能够执行多少呢？因此，这个文件只能看看，想想，只能是一个姿态，一个号召。

（4）致死村医的基药政策必须改变。导致村医直接难以活下去的一个最根本原因是基药进村，我曾经写过一篇文章，《基药进村，当慎！》，然而因为地位低微，声音太弱，总之不符合领导意图，因此只能是发牢骚。从实际情况看，强推基药，由于品种少而且不完全符合千差万别的农村实际，同时配送很难到位，致使村医无药可用，实行零差率，国家补贴太少而且没有公平的补贴办法，致使村医收入锐减，严重挫伤村医积极性。还有一些地方，追求表面，盲目强制整合村卫生室，进一步加速村医逃离。

（5）新农合进村管理不善加剧医疗服务萎缩。由于信息化建设滞后，在新医改政策中设计的新农合进村，允许村卫生室从事基本医疗服务，新农合给予门诊保险的政策，很难比较好的执行。由于村卫生室量大面广点分散，而且很多是个体户运作，监管难度极大。新农合基金又是涉农资金，决不能出任何问题，因此大部分地方出于基金安全采取了很多办法，但依然难以令人放心，不但如此，由于手续繁杂，方法变态，也同时给村医造成了很多不应该有的工作量。同时由于强制管制，进一步加速医疗服务萎缩。（6）卫生院的人才问题。卫生院缺人是农村卫生存在的最突出问题。由于缺人，卫生院难以避免非法行医，由于缺人，卫生院的医疗服务进一步萎缩，老百姓看病难看病贵，新农合基金紧张，基本公共卫生服务难以做实做好做到位。

（7）卫生院的管理很不专业。我国的医疗卫生管理同其他行业一样，本来都不咋的。医院管理由于其专业性更强，所以管理更差。作为乡镇卫生院，又是最底层的集体医疗卫生单位，因此管理自然更不专业。特别是工资全额保障，药品零差率之后，很多卫生院院长不能适应新形势，沿用过去单纯按收入发工资的考核模式，很难调动职工积极性。加之，国家明确要求，不能以收入来考核，而且提出以“服务数量、质量和病人满意度”为主的考核办法，院长很不理解，无法较好执行，致使职工工作积极性下降。

（8）执业环境越来越恶劣。当前医疗执业环境越来越差，医闹已经由大城市蔓延到农村。政府和稀泥式调处进一步纵然医闹，村医应对危机能力差，抗风险能力弱。目前我国的医患纠纷处理法律，对农村基层医疗服务构成极大的威胁，甚至是毁灭性的。特别是实行过错责任，实行过错责任推定，要证明自己没错就启动了“举证责任倒置”，得自己举证，如果无法证明，就得承担不利后果，而赔偿一般很多，村医承受不起，而且没有司法救济渠道。基层医疗服务由于功能任务要求低，自然设施设备、人力肯定不如大医院，因此从情理上讲，法律应该设置救济，但没有。往往一起纠纷，可能一辈子的辛苦就会付诸东流。怎么解决？

面对农村卫生如此严峻的形势，卫计委应该拿出一些得力的政策。否则，网底破裂是迟早的事。

首先要对形势有一个正确的清晰的判断。好像医生治病，首先得把病认准。

其次要下决心。当前农村基层这些问题既严峻也迫切。很多地方已经没有村医了，农民的基本公共卫生服务谁做？基本医疗服务谁做？没有人做，农民的新农合筹资工作难度将很大。村医养老问题得不到解决，也影响村医队伍稳定。村医的未来没有一个明确的目标，他们看不到希望，对暂时收入锐减更是无法忍受，很难保证医改各项工作顺利开展。因此要尽快改变不合理的基药政策。要尽快明确村卫生室的设立、投资、管理、分配等等制度建立。要把村医的养老问题尽快落实，要呼吁国务院出台硬政策。要尽快建立村医进入、退出、管理一整套实实在在的政策。要抓紧卫生院的缺人、留人、管理不内行的问题。要把优化医疗执业环境当做大事，这比建立黑名单、打击非法行医、搞三好一满意可重要得多。把村医留下了，不要让他们继续失望，否则，你们扩大基本公共卫生服务项目只能是纸上谈兵，谁去做呢？

说明：这是我复制一篇文章，其实真正的作者我也不知道。感觉说的很好，需要申明的是我没有要浸权的意思，只是感觉写的很好，放在这里让更多人了解我们目前卫生工作存在的这些问题，但愿能够引起更多人的关注！

第三篇：当前四风问题研究

关于“四风”问题的对策和途径研究

麦麦提江·吉力力

阿依努尔·阿不都

中央八项规定出台以来，各地各大专院校以开展党的“两学一做”教育活动为契机，从小事抓起，在机关，重点围绕“四不”问题，持续、深入开展“四风”专项整治，对“四风”问题整治保持高压态势，有效的遏制了吃喝风、送礼风，党员干部作风实现了重大转变，带动了社风民风的明显好转。但有的地方、单位仍然存在不少的“四风”问题，一些“四风”问题出现新变种，穿上了隐形衣，给监督查处带来一定难度，亟待研究解决。

对当前基层干部“四风”问题新形式、新动向有了进一步的发现和掌握。一是形式主义方面主要表现为学风不正，忽视理论武装，不认真学习党的理论和工作方面的知识，学习浅尝辄止；用科学理论指导实践、解决问题的能力不强，工作中不切实际，不根据基层的实际情况开展工作；工作疲沓，有的工作不催不办，不推不动，缺乏实效。二是官僚主义方面主要表现为公仆意识淡薄，不肯放下架子，不愿帮助基层群众解决实际问题，甚至不愿与他们打交道，脱离群众；工作上敷衍塞责，推诿扯皮，回避矛盾；纪律松懈，不遵守党的政治纪律，使制度形同虚设。三是享乐主义方面主要表现为不思进取安于现状，陶醉于已取得的成绩，不立新目标，缺乏动力进取；追名逐利，注重自我形象包装，混文凭；道德缺失，得过且过，生活放荡，只图享受，浑浑噩噩生活腐化。四是奢靡之风方面主要表现为讲排场比档次，使公务接待严重超标；有的借工作关系增进友谊，相互宴请；巧立名目，吃喝玩乐，挥霍公款。

党的十八大以后，以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，反腐败高压态势下，虽然“四风”问题越来越少，但新的腐败手段不断出现，花样不断翻新，搞“上有政策下有对策”，四风“隐身衣”开始凸现：

一、“四风”问题的表现形式

（一）办公用房方面：一是检查办公用房时，有些领导为了掩人耳目，在办公室门上挂一个“小会议室”的牌子，自己的办公室就成了单位的会议室，实际还是领导的办公室。二是有些领导在办公室多摆几张桌子、几把椅子，名义上是某某科室，实际是检查时有人坐，检查过 后无人坐，造成办公资源浪费。

（二）领导干部婚丧嫁娶方面：一是一些领导大操大办，在宴请宾朋时化整为零，今天安排一拨儿，明天安排一拨儿，实际上该请的一个也没有少请，该来的一个也没有少来，该收的份子钱一个也没有少收。二是在办理长辈丧事时，在吊唁现场不设礼桌和礼单，也不招待吃饭，给人一个看似不收礼不招待的假象，但暗地里通过其他渠道收受礼金。三是个别单位领导个人参加亲朋好友的宴请，送出的礼金用公款处理。

（三）公款吃喝方面：一是为了逃避被举报和检查，一些单位将公款招待由大宾馆、大饭店转移到农家乐或城市郊区一些比较隐蔽的场所，有些甚至进行跨区域招待；二是有些单位为了躲避被查处，将大额消费化整为零，采用拆分开具发票的方式降低消费金额；三是有些单位在固定饭店秘密挂账，风声紧的时候不结账，等候合适的时机以各种理由和名目进行集中处理，想法设法将公款消费合理化，使检查人员很难在单位账目上发现问题。

（四）车辆使用方面：一是有些单位以工作量大，公车不能满足工作需要，以私车办公事为借口，“私车公用”，为私车补助油料费；二是领导私车的运行费用以公车名义在单位报销；三是有些领导在纪律检查时，节假日将公车封存，但检查过后，又公车私用，玩猫捉老鼠的游戏；四是有些领导晚上将公车开回家，但为了避免造成影响，在其他小区或比较隐蔽的地方停放。

（五）送礼风“化实为虚” 方面：一些领导干部本人再也不敢直接收受现金、有价证券、实物等，一些领导干部通过短信支付、微信、支付宝等电子预付卡等隐蔽性更高的方式进行送礼、受礼。有的利用手中的权力和掌握的公共资源，通过暗示、授意，为领导干部的亲戚、朋友谋取利益，间接实现“利益输送”。

二、当前“四风”问题的产生原因

当前，即使是在反腐败的高压态势下，为什么有些领导干部还敢不顾党纪国法，千方百计变相的以权谋私，我认为主要有五个方面原因。

（一）特权思想和侥幸心理作怪。在我国，人们受官本位思想的影响根深蒂固，总认为，自古当官就是要享受优越的待遇，这是天经地义 的事。还有的认为，自己是单位的领导，管的事多，操的心多，付出的多，觉得自己如果不多吃多占一些，有点太吃亏。他们这些心理归根结底还是人生观和价值观的问题，思想根源是平民心和平常心的缺失，其思想认识和中央纪委提出的不想腐、不愿腐的目标相背离。还有一些人错误的认为隐形的作风问题比较普遍，在从众心理的驱使下，坚持法不责众的信条，始终抱有侥幸心理，你不做，别人也会做，你做了，别人也不会说。

（二）监督不到位。由于需要监督的对象群体极为庞大，有时处理起来难免让监管单位分身乏术，常常用“点”代替“面”开展监督检查，并采取被动的监督查处方式，收效不明显。而在不正之风以更为隐蔽的形式存在的情况下，监管部门的工作难度更大。

（三）作风问题具有顽固性和反复性。就像医生治病一样，随着各类先进的抗生素的应用，细菌和病毒也在通过不断的变异来对抗和适应。而随着反腐败的方式变化，腐败的形式也在变化，给不正之风搞伪装，打掩护，其本质也是不正之风的一种变相反弹，所以，人们常说，纠风之难，难在防止反弹。

（四）制度规定不具体。目前陆续出台的各类制度其实很多，但对一些细节性的规定却存在疏漏，在具体执行过程中给监管部门带来了一些困惑和难度。比如：公车管理制度还没有出台，对有些公车私用的界限还很难把握；公款招待的具体标准不清，目前只仅限于不准上高档烟酒，不准奢侈浪费，超标准接待，其标准同样很难界定。

（五）审批事项下放没落实。比如，近年来，以发展为中心任务，各级都把经济指标考核放在第一位，在这样的形势下，争资金跑项目也就成为必然，随之出现的请客送礼拉关系现象屡见不鲜，而且在很多地方，竟然堂而皇之的将争资金跑项目中出现的公款招待视为必要的正常开支予以默许。有人就这样形容争资金跑项目：为什么叫“跑”项目呢，“跑”就是由一个“足”字和一个“包”字组成，言下之意就是，为了能够要到项目和资金，光走动不行，胳膊底下还要加个装钱的包才行。这虽然只是一个比喻，但却生动的道出了其中的弊端。

三、专项整治“四风”问题的对策和途径

隐蔽的“四风”危害大、难查处，不及时纠正处理的话，会让更多的 人误以为是默许的，跟着效仿，有可能形成蔓延之势，使反腐败成果打折扣。就如何应对，我提七点建议：

（一）开展专项整治，强化“两个责任”的落实。各大专院校结合深入开展“两学一做”教育活动，把整治“慵懒散”作为作风整顿的重要突破口，从严肃工作纪律抓起，切实解决对“四不”即“为官不正、为官不廉、为官不实、为官不为”问题。各大专院校党委要切实履行好主体责任，严格落实“一案双查”制度，发现违反作风纪律行为，严厉问责违纪违规人员，并严肃追究单位分管领导、主要领导责任，倒逼责任单位严格履行主体责任。各派驻纪检组要充分发挥职能作用，集中一段时间和精力，对“四不”问题严格监督、执纪、问责；必要时可以采取交叉执纪的办法，对各部门工作纪律执行情况进行全面检查。要探索建立领导干部作风考核评价新机制，把班子及其成员作风状况、履行作风建设主体责任情况作为考核内容，结果作为选拔任用干部的重要标准，凝聚各大专院校齐抓共管的强大合力。

（二）要依靠群众参与。“四风”问题群众受害最大，感受最深，最有发言权，群众比各级纪检部门更容易发现存在的不正之风，因此，纪检部门不能关起门来反腐败，要切实提高群众反映问题和表达意见的积极性和便利性，鼓励引导群众通过各种渠道反映检举党员干部存在的隐形“四风”问题，才能让“隐身衣”在众目睽睽之下无处躲藏。

（三）加大宣传教育力度，筑牢“不想腐”的思想基础。积极推进廉政文化进校园建设，开展形式多样的廉政思想教育。用好各种特色教育平台、廉政教育基地，就理想信念、宗旨意识、廉政法规等继续开展多角度、大力度、深层次的宣传教育。树立正反典型，加大宣传力度，用身边事教育身边人，充分发挥正面典型的示范引导和反面典型的警示教育作用，教育党员干部时刻绷紧纪律弦。

（四）要深化细化制度。“四风”问题表现形式复杂多样，需要有严格的尺度来衡量，制度规定越细，“四风”隐身钻空子的余地越小，制度执行越严，敢于以身试法者越少。因此，要加强相关制度建设，包括党内民主制度、民主集中制、干部人事制度、党内监督制度、反腐倡廉制度等，发挥制度的刚性作用，把权力关进制度的笼子里，从根本上解决“四风”问题。

（五）进一步加强和完善制度建设，严格监督公务开支。加快推进公务用车等制度改革，以“车补”、购买公共服务等形式，推行公车管理货币化，逐步取消公车。尽快出台相关规定，凡公务支出项目一律 附加明细才可入账报销，从源头上严格控制财务开支。强化对一把手财务权监督，改革“一支笔”审批制度，推行一把手不直管财务等制度改革，成立廉政小组，负责财务开支的，规范关键权力运行流程。加大“三公”经费公开力度，让公众监督“三公”经费使用，让“三公”经费开支在阳光下运行。加强对“三公”经费的财政监督和审计监督，加强财务审计、经济责任审计、领导干部任期审计等，及时检查发现并纠正各类违规开支问题。各大专院校党政组织要严格落实党务、政务公开等规定，特别是抓好三公经费的公开，自觉接受党员群众的监督，防止违规违纪问题发生。纪检监察组织要改进工作方式方法，加大明察暗访力度，紧盯关键节点，瞄准重点对象，打开监督的聚光灯，使“隐形四风”问题无处藏身。

（六）创新执纪监督方式方法，进一步强化制度的执行力。注重运用督办约谈、谈心谈话、通报曝光等手段，充分履行“监督的再监督”职能作用，有效传导压力，督促各单位看好“钱袋”。注重从查处的违纪违规案件中总结经验，探究问题发生的一般性规律和动态趋势，研究制度性防范、查纠措施，健全完善改进作风长效机制。继续加强公车使用和管理，建立纪检、公安等多部门联动工作机制，严格节假日封存停驶，落实定点存放、用车审批、出车登记等制度。统一喷涂公车标识，安装GPS定位仪，强化公车监督，确保公车公用。充分调动群众参与监督的积极性，鼓励、奖励知情者参与监督举报，对有价值的线索揪住不放、一查到底，查实一起、公开通报曝光一起。运用户外公开栏、广播电视等载体，向社会公开监督举报电话，公开作风纪律条文，划清“可为”、“不可为”界限，方便群众监督，提升监督实效。

（七）要严肃执纪问责。严肃执纪，是最关键的一个环节，所以说，反“四风”也要讲“认真”二字。如果顾及情面，敷衍搪塞，搞形式，走过场，即使问题摆在眼前也不去秉公查处，那么就根本无从谈起反对“四风”。因此，不但要善于鉴别隐形的不正之风，还要勇于查处不正之风，对相关单位和当事人点名道姓通报曝光，严肃处理，只有这样，才能真正戳到违纪违法者的痛点，从而使其痛定思痛，痛改前非，达到惩前毖后，治病救人的目的。

总而言之，针对这样一个隐蔽或者说形式多变的政治毒瘤，各级大专院校党委要进一步深入贯彻落实中央八项规定精神，以聚焦“四风”问题新形式、新动向，狠刹公款吃喝、旅游、送节礼等不正之风为党风廉政建设主要研究任务，专题研究，深入分析，认真部署，提出解 决“四风”问题的新对策。一是加强学习，始终保持清醒头脑。街道全体党员干部职工认清形势，深刻领会和准确把握中央关于纠正“四风”的决策部署和要求。自觉加强作风建设，严格执行党纪法规，绝不触碰“四风”的高压线；自觉加强理论学习，坚定思想政治理念。二是落实“一岗双责”，强化高效履职理念。各大专院校领导班子和各部门负责人要认真落实履行主体责任，切实按照全面从严治党的要求，持之以恒、坚持不懈地抓好作风建设，及时发现和纠正存在问题，严防各种违纪违规行为发生。同时提高大专院校全体教职工作效率。三是完善绩效考核制度，建立健全监督机制。“只有让人民监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”大专院校要建立健全以党工委领导、行政支持、监察部门牵头、部门各司其责、各级组织广泛参与的工作机制。基层党组织要充分发挥党内监督作用，工会组织要充分发挥民主监督和群众监督作用，形成党内监督、民主监督和群众监督的有机统一。四是加大惩罚力度，遏制“四风”问题。“四风”问题影响大，危害深。大专院校党委要以零容忍的态度盯紧“四风”问题的新形式、新动向。一经发现，严厉惩治，力求惩罚做到全覆盖、无死角，遏制“四风”问题反弹。

作者简要简历：

麦麦提江•吉力力，男，维吾尔族，1965年9月9日在尉犁县出生，1985年8月参加工作，1983年12月加入中国共产党，新疆大学双本科学历，文学学士，中专语文高级讲师职称。2015年被评为巴音郭楞蒙古自治州第一批少数民族中青年优秀专家，中国作协新疆分会会员，有9部著作，现任巴州师范校学校纪委副书记、纪检监察室主任。巴州师范学校语文高级讲师。

阿依努尔·阿不都，女，维吾尔族，1975年4月出生，巴州师范学校纪委纪检监察室干事，数学讲师。

作者们通信地址是：新疆库尔勒开发区学院路1169号巴州师范学校 麦麦提江·吉力力，阿依努尔·阿不都

邮政编码：841000 联系电话：0996-2258996,***，***

第四篇：新形势下我国财政支农问题研究

新形势下我国财政支农问题研究

【摘 要】财政支农政策是政府为改善农村环境、促进农业发展、提高农民收入而采取的有效手段。随着公共财政框架模式的初步建立及财税体制改革的不断深入，调整优化财政支农政策，建立支农资金持续、稳定的增长机制，扩大公共财政对“三农”的覆盖范围，是新形势下财政支农的关键所在。本文对新形势下我国财政支农问题进行研究与探讨，分析政策实行过程中面临的问题，并提出财政支农发展模式新思路。

【关键词】财政支农；“三农”问题；政策补贴；措施

一、引言

农业是国民经济的基础，发展农业和农村经济既关系到我国几亿农村人口的生存和发展，也关系到整个国民经济的发展，更关系到整个社会稳定和构建社会主义和谐社会。近些年来，我国把“三农”的发展作为全党各项工作的重点，围绕财政支农施行了一系列重大强农惠农改革措施。中央财政按照党中央、国务院要求，不断增加“三农”在国民经济中的投入比例，积极调整财政投入支出结构，确保财政支农资金持续、稳定增长。十八届三中全会提出了健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果的改革措施。

2014年在财政“三农”支出比例继续增加的基础上，中央一号文件提出，要按照稳定存量、增加总量、完善方法、逐步调整的要求，积极开展改进农业补贴办法的试点试验。同时，继续实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等政策，新增补贴向粮食等重要农产品、新型农业经济经营主体、主产区倾斜。2009年至2013年，中央财政对“三农”发展的投入比例逐年增加，年均增长13.8%。

二、财政支农政策实施过程中存在的问题

财政支农政策在一定程度上对我国经济发展产生了推动作用，在促进农业发展、提高农民收入和改善农村环境方面做出了巨大贡献，但由于我国财政支农资金在结构、投入支出总量规模以及管理方面存在的诸多问题，限制了财政支农政策的有效发挥。主要问题体现在以下几方面：

1.财政支农资金比例不均衡，分配不合理

我国财政支农资金在支援农业生产、农业科技三项费及农村救济费分配比重由2001年的35.88%下降到2009年的28.80%，农业财政支出占国家财政支出的比例仅为农业在国民生产总值的1/3至1/2。最近几年，虽然财政支农支出投入占农业总产值有较大幅度提升，但由于结构矛盾突出、使用效率低下等原因，相对于我国农业的发展而言，资金投入仍严重不足。目前我国支农资金在分配上还存在着严重的不合理性。对于救济费投入用而言，只能暂缓农民生活困难处境而不能从根本上解决问题，科技三项费用的使用则可以提高农民生活水平，促进整个农业的发展。然而，财政支农资金在两者分配上的不合理性体现在，自2006年至2012年，财政用于农村救济费用平均为95.21亿元，科技三项费用平均为21.18亿元。

2.财政农业税费改革隐患诸多

合理科学的农业税费制度是财政支农的重要手段之一。近几年，我国农业税费改革虽取得了巨大成效，得到了广大农民群众的支持，但税费改革也存在着不容忽视的诸多问题。乡村负债数额大，债务化解困难、基层收入甚微，机构正常运转困难、历史欠账较多，遗留问题难解决和税费改革政策滞后等问题。这些问题的存在极大地制约了财政农业税费的改革。

3.财政支农资金管理体制不完善

现阶段的财政支农资金管理体制基本上还是延续投资、建设、管理、使用四位一体高度集中的管理模式，这种管理模式的弊端是缺乏行之有效的监督。而且，涉农管理部门繁多，势必将造成统筹协调困难、资金使用分散、办事效率低等现象，以至于财政支农资金的管理实施效果不理想。同时，还存在着支农资金监督力度弱等问题。资金在使用过程中，被截留、挤占、挪用的现象较多。

三、深化财政支农政策改革，探讨发展模式新思路

新时期新形势下发展“三农”、深化财政支农政策，既要坚守底线意识，更要融入时代精神。发挥财政职能，支持“三农”发展，就是要坚定不移的将强农惠农富农政策，实现城乡发展一体化作为主线，将探索创新财政措施和工具，解放发展农村生产力作为财政支农的主旨。

1.建立健全资金管理各项规章制度，规范支出行为，保证资金及时、合理、有效使用是推进支农资金整合工作的保证。建立健全农业财政资金管理各项规章制度，改革和完善项目立项管理，推行项目招投标制、公告制、专家评审制等制度，建立项目库制度，规范资金分配办法，完善转移支付制度，加强资金的监督和检查，提高资金使用效率。

2.扩大财政支农范围，强化农业社会化服务体系建设，增加农民补贴性收入，发展现代农业。提升科技对农业的支撑，加大农业技术创新，侧重新品种、新技术的试验，完善农业技术服务体系建设，推动农村经济产业升级。重点培育一批起点高、规模大、带动能力强的制造加工企业，大力推进农业产业化经营，扩大农民就业和农民增收空间，提高农民收入。加强农村环境治理，支持耕地质量建设，强化增殖放流等水生生物资源养护，推进林业生态建设。

3.支持推进综合扶贫和收入倍增，扩展农民共享发展成果的广度。首先，健全扶贫开发体系。由输血保障型扶贫向造血发展型扶贫转变，由点上推进型扶贫向面上综合型扶贫转变，由分散扶持型扶贫向整合立体型扶贫转变，由投入带动型扶贫向绩效考核型扶贫转变。其次，拓宽农民增收渠道。提高农民家庭经营性收入、劳务性收入和财产性收入，提高惠农补贴政策的落实质量，增加农民补贴性收入。

参考文献：

[1]陈共.财政学[M].中国人民大学出版社，2010.12

[2]年丹丹.我国财政支农政策的研究[J].湖北经济学院学报（人文社科学版），2013，（6）

作者简介：

王雄飞（1990―），男，汉，河南大学工商管理学院，硕士研究生，2012级财政学研究生，研究方向：财政理论与政策。

第五篇：关于县级财政走出困境问题研究综述

关于县级财政走出困境问题研究综述

改革开放以来，县级财政发展比较快，但近几年来，许多县级财政相当困难，引起了各级领导和理论界的高度重视，并进行了研究和探讨。现将有关问题综合如下：

一、县级财政走入困境的主要表现

第一种观点认为，县财政走入困境，主要表现在五个方面：(1)财政收入增长明显下降，收不抵支。自1994年实施新的财税体制以来，从总体上讲，在增强财政意识、拓宽生财聚财渠道方面作了大量扎实的工作，财税收入有了一定程度的增加。但许多县财政收入增长率下降，收不抵支，自给率低，依靠国家补贴过日子的财政县占的比例很大。(2)财政资金供需矛盾突出，人不敷出。一是赤字县的数量和赤字金额居高不下，二是隐形赤字数额大，县级财政潜伏着危机。现在有很多县财政事实上已是一个集“吃饭型”、“依赖补助型”、“负债型”为一体的财政，不少县连吃饭财政都难以为继，工资不能及时发放，正常的办公经费无法保障，尤其是分布在边远地区、山区部分贫困县，财政已近乎崩溃，不仅政策性增支无法消化，该给的补贴兑现不了，就连维持政府机构正常运转都成问题。(3)县级财政支出结构不合理。非生产性支出所占比重高，并逞逐年上升趋势，而生产性支出比重则始终偏低。由于县级财政支出增长过快，收支缺口不断扩大，为了保吃饭，不得不挤占生产建设资金。特别是财政补贴县，吃饭也难以保住，被迫动用一些专项资金发拖欠的工资，加剧了经济和社会发展资金的短缺。(4)县级财政收支水份大。目前相当一部分县连“吃饭”也保不住，但为了“创造政绩”，不违背《预算法》关于预算安排“量人为出、收支平衡”之规定只得利用各种手段虚列收入或虚列“调入资金”若干万元以求年初预算表格上的自我平衡。虚收的主要表现：一是平衡摊派。一些地方或因地域特产经济总量不足，或因征收难度太大，对农村特产不据实征收，而将任务平均摊在人头或耕地面积上，使政策执行走样。二是预收税款。一些税收部门为弥补当年税收任务缺口，把部分效益好的企业下税款收在本入库，这种短期行为无疑是杀鸡取卵，不但影响企业发展后劲，也势必影响下收入。三是列收列支，空转资金。一些地区将企业应享受的税收返还或所得税退库采取列收列支的办法，在扩大收入基数的同时，也扩大了支出基数，以致在计算标准收支时无法准确核定，失去了享受转移支付的权利，给地方既得利益带来损失。四是移花接木。一些地方为追求局部利益，肆意改变税种，将国税变地税收入地方金库，舍“大家”保“小家”，以牺牲国家利益换取地方利益。五是一些地方为确保完成全年收入任务，任意扩大收入范围，千方百计在“其他收入”上做文章，把乡村各项提留、附加费、实体创收甚至贷款列入其他收入。(5)乡镇财政问题更加严重。主要表现在：一是债难清，财政自求平衡的能力差。湖南省对部分乡镇进行了调查，有90%的乡镇都存在不同程度的负债，负债最多的乡镇上千万元，为几年甚至几十年财政总收入之和；一般乡镇负债都在100万元至数十万元。许多乡镇存在着不同程度的财政赤字，最多达1000多万元；二是收入难增，财政分配调控的能力差。不少乡镇财源结构单一，新收入增长点不多，在经济大环境趋紧的形势下，财政收入增长更显乏力，出现了预算内收入逐渐萎缩，预算外收入却急剧膨胀的现象。近年来一些乡镇财政收入的增长主要依靠行政性收费和罚没收入的增加，致使可用财力的比例仅为45%左右。三是支付难保，财政培植财源能力差。由于大多数乡镇财政紧张，财政根本拿不出什么钱投人生产，培植财源。相反，为保证收入目标任务的完成，许多地方对现有纳税户采取挖地三尺、杀鸡取卵的短期行为，形成恶性循环。四是管理难严，财政增收节支的能力差。有的乡镇为了“人过留名”，政府举债实施“形象工程”搞建设，硬着头皮提前“升级”、“达标”，超过财政承受能力搞配套建设工程。

第二种观点认为，县级财政走入困境，主要表现在四个方面：(1)财源结构单一。财政困难的县大多数属于农业大县，县域经济以农业为主，财政从农业取得收入的潜力客观上确实有限。何况县级在抓农业优势时，由于市场、管理、资金等方面的原因，优势没有得到充分发挥，农业还处在贱卖原材料和初级产品的阶段，科技含量相当低，农产品始终难以摆脱“卖难”困境。同时，有的县现有的一点工业有相当一部分是过去的“五小企业”改造过来的，规模小，设备陈旧，技术落后，生产成本高，产品质次价高，缺乏市场竞争能力，加上信息闭塞、商品经济意识差，亏损严重，企业牛死不活。无工不富，没有一定的工业基础，财政也就缺乏大宗稳定的税源。(2)财政增长潜力小，征管难度大。由于县级财源结构的单一，加大了征管入库的难度，财税增长乏力。同时，由于财政支出呈刚性增长，使得县级财政收支矛盾突出。不少县为了满足不断增长的财政支出的需要，每年又不得不以高于经济增长速度下达财政收入计划，使财政收入增长速度大大高于经济增长速度。使财政增长的潜力进一步减小，难度加大，不少地方为了完成任务，出现了垫付、预交税款现象，甚至出现税收摊派行为。(3)财政职能弱化，财力分散严重。近几年来，不少单位缺乏全局观念和法制观念，总认为这些资金为单位自有所得，财政上管不着，有意无意地化这些资金为单位自有资金，想方设法逃避财政监督，致使预算外资金管理措施难以到位，预算外资金仍然处于体外循环状态，县级财政职能被分割，财力分散严重。在收入上，不仅许多费游离于预算之外，各种基金也都在财政体外循环；在支出上，每个部门侵蚀一块，形成事实上的部门所有制，财政很难根据不同时期的政策重点，有计划、有重点地统筹安排。(4)财政负担重，支出压力大。一是财政支出的事权划分不清，包揽事务过多过重，许多该收的收入因种种原因收不上来，可许多不该支的支出却不得不由财政承担；二是吃“财政饭”的人员逐年增多，保工资的“人头”经费增长过快。由于企业效益差，就业门路主要挤在一条吃“皇粮”的道上，不少人尤其是许多领导的子女和关系户，想方设法往财政拨款的单位钻，致使行政事业单位人员迅猛膨胀。在这种状况下，财政只能越来越困难。

第三种观点认为，县级财政走入困境，主要表现在三个方面：(1)财政收支矛盾日益显现，影响了社会主义市场经济条件下财政职能的发挥。近几年来，许多县级财政收入年均增长在17%左右，而同期财政支出年均增长24%左右。财政收支矛盾日益显现，与公共财政的建立不相适应，进而影响了财政职能的发挥。(2)存在着“越位”和“缺位”问题。一是财政负担了市场经济条件下应由市场承担的支出。按照公共财政的要求，财政不参与竞争性市场领域。当前，许多县财政仍然承担了对一些竞争性领域提供资金的职责，如弥补国有企业的亏损补贴、企业技术改造资金等。这种状况不仅使本来就短缺的财政资金更为紧张，使财政工作更为被动，而且导致财政对全县应予保证的支出项目难以实施更加有效的保障。二是科教事业投入仍不能满足“科教兴县”战略的需要。改革开放以来，各县市财政不断加大了对科教事业的投入力度，占财政支出的比重增长较快，然而，科教经济仍显不足。三是行政管理费支出增长过快。如有些县市的行政管理费，年均增长速度为25%左右，有的县超过30%。四是社会保障支出水平低。有些县市财政用于社会保障的支出占财政支出不足20%，社会保障支出水平偏低，影响了经济市场化的进程。(3)资金使用效益不高，损失浪费严重。一是资源配置不合理，存在项目重复建设、机构重复设置、设备重复购置，“大而全”、“小而全”，投入产出效果差，规模效益低等问题；二是有些支出管理不科学，管理不严格，财政资金供应范围过大的状况没有明显的改观，财政负担沉重。有的部门存在着有法不依、执法不严，花钱大手大脚和损失浪费现象，“人、车、会、话”等支出居高不下等等。

第四种观点认为，县级财政走入团境，主要是制度上存在问题。第一，财政预算制度上存在问题。从财政预算编制看，目前县级财政预算编制还缺乏对财政经济形势的科学预测与全面分析，缺乏科学统一的支出标准，缺乏相关部门参与的预算认证过程；所以编出的财政预算简单粗糙、透明度低、准确性差，可操作性不大，导致预算追加频繁、到位率不高，失去了应有的约束力。从经费供给形式上看，目前一些县级政府采购工作还没有开展起来，经费供给形式仍然单一货币化，各预算单位以分配的货币资金购置所需各种物品和劳务，批量小，不能充分利用市场竞争机制和买方市场节省购置成本，造成财政资金浪费。随着市场经济的发展，这种经费供给形式越来越不利于加强支出预算管理。从支出管理办法来看，多数地方重分配轻管理，财政资金使用缺乏成本、效率意识，一些县级虽然出台了部分财政资金使用效益考核指标和奖惩办法，但不能善始善终地追踪问效、奖惩兑现；形同虚设。有的地方根本就没有成本意识，财政资金一拨了之，使用结果不了了之，与社会主义市场经济效率原则明显相悖。第二，财政收入制度上存在问题。由于受多年来预算内资金属国家所有，预算外资金属部门所有的传统观念的束缚以及财政体制上的顾虑，至今尚未纳入到政府公共收入的使用范畴，尽管其管理方式在不断改进，但无论是过去采取的“专户储存、计划管理、银行监督、财政审批”的财务管理办法，还是目前实行的政府调剂，收支两条线管理办法，都是以不改变部门对预算外资金拥有的所有权与使用权为前提展开的，没有真正体现预算外资金国家(政府)所有的共性特点，形成各部门各单位对社会资源的争夺，致使县级政府公共收入大量流失。第三，财政支出制度上存在问题。目前，县级财政支出格局仍然保留着计划经济体制下政府大包大揽，财政供给范围过宽过大的特点，与市场经济的发展要求不相适应，与财政承受能力相矛盾。一是财政职能“越位”与“缺位”并存。一些不应由市场配置资源的领域硬挤进财政负担，如目前国有企业自主经营的市场主体地位已确立，但基于地方财源建设的考虑，对少数企业生产所需的流动资金、挖潜改造资金，地方政府仍不同程度介入其中；在经济改革中，不少业务性质和经营范围已完全市场化的事业和部门，仍由财政负担经费，没有彻底与财政脱钩；二是县级政府对义务教育、基础设施建设、环境保护等公共支出往往无力顾及，但为了促进事业发展，不得已采取转移支付的办法，却给企业和群众增加了一些不必要的负担，以致损害了政府形象，特别是事关社会大局稳定的支出如社会养老保险、失业保障还没有完全纳入财政分配管理，显得十分薄弱，在一定程度上延缓了企业改革和政府机构改革的进程，以致财政支出结构的调整无法到位；三是财政支出结构中“吃饭”与建设的比例严重失衡，财政资金大部分被“人头费”吃掉，能用于事业发展的资金捉襟见肘，县一级财政已成典型的“吃饭型”财政。

二、县级财政走入困境成因分析

县级财政走人困境其成因是多方面的，许多专家学者从不同角度对成因进行了分析。归纳起来，主要有以下几种看法：

第一种看法认为，县级财政走入困境的成因，主要有六个方面：(1)国家集中财力对县级财政的影响。一是实行分税制后，60%的财权集中到中央，60%的事权下放到地方，中央集中了“两税”增量的大头，同时省、地(市)也在通过各种方式向上集中权力。这一体制给地方带来的直接影响是收入少了一大块，支出多了一大块。有的地方分税制后没有调整县级财政原递增上解比例。有的地方“两税”增量的30%部分，只给县里一半；有的地方还扣了一部分中央对县级“两税”的返还基数。这些措施影响了县级财政从收入增量中的所得份额，加剧了县级财政平衡的难度。二是对县级财政补偿不足。按分税制的本意，中央从地方集中“两税”增量通过转移支付形式补助地方，但集中的多，补助的少，事实上加大了县级财政平衡难度。县级财政受其经济基础制约，收人满足不了支出需要，收支平衡比较困难。三是负担下放，部分应由中央财政负担的财政支出全部或部分下放给了地方负担，扩大了地方财政资金的需求，如将大批负担大、亏损严重的企事业单位卞放给地方，实际转移了负担。(2)以农业为主的经济结构，导致财政积累能力差。就全国而言，属于农业大县的县不少，农业大县其经济结构多以农业为主。如湖南历史上是一个传统的农业地区，大多数县没有摆脱传统农业为主的经济结构，农业总产值远高于工业总产值。受农业生产周期和现行价格体系、税率、农业生产方式的制约，农业生产的比较效益较低•，所提供的财政收入少。据对历史资料的分析，每百元工业净资产值提供的财政收入45元左右，每百元农业净产值提供的财政收入只有2元左右。由于工业、农业的财政积累功能不一样，造成了以农业为主的县域经济相对落后，财政收不抵支，举步维艰。这是县级财政长期困难的基础性原因。(3)财政支出结构不合理。在县级财政支出结构中，财政不仅承担着一些不应承担的开支，而且更为主要的表现在基本建设支出占总支出的份额迅猛下降、行政支出份额不断攀升。财政支出刚性强，由于财政积累规模日趋萎缩，在整个财政支出中，除保证法律已有明确规定的重点投入外，生产建设性支出份额踏步不前，不能削减而要逐年增加用于“吃饭”的工资性支出比重较大。(4)财政管理上欠严细。管理不善导致财政收入的大量流失。从财政、税收的执法管理来看，目前有法不依、执法不严的情况比较普遍。税收征管中的越权减免、偷税等现象十分严重，导致大量财政收入流失。目前在财政支出管理上，县区长“一支笔”制度、财政预算约束和审计部门的审计成为普遍采用的手段，实践证明这三种方法对于正常的预算内支出控制是有效的。但这仅仅是整个支出的一部分，其他诸如一些专项资金拨给部门和单位后，是否按规定使用，有无挪作它用，使用效益如何，则缺乏跟踪管理。(5)财政职能弱化。目前县级财政困难很大程度上是由于财政职能并没有按市场经济条件财政职能要求及时转变，而是保留了计。划经济条件下的很多做法。把本不属于财政职能范围内的支出列入其支出范围，包揽基础设施建设，承办邮电、交通、文化娱乐设施建设，以财政补贴方式来进行物价补贴；用财政减税让利的方式维系企业的运转，而没有真正把财政职能转向宏观调控，利用诱导方式实现资源配置、调控经济和公平分配的职能。(6)管理层的功利性、短期化行为。许多县级领导本着“为官一任，造福一方”的思想，量人为出，量力而行，兴修水利，兴办教育，修建路桥，为民造福。但也有一些县级领导急功近利，盲目上项目，负债搞建设。有的地方常常出现拍脑袋决策，凭经验办事，脱离实际，超出自身的财力和技术力量，搞超前发展战略。一些地方和单位艰苦奋斗、勤俭节约观念淡薄、讲究资金使用效果意识淡化，不按规定严格管理、节约使用财政资金，想方设法逃避监督检查，甚至借“改革”、“开放”之名，将预算内资金转为预算外资金，挤占、挪用、挥霍、浪费财政资金，使有限的资金不能发挥应有的使用效果。

第二种看法认为，县级财政走入困境的成因，主要有五个方面：(1)思想认识未到位、观念转变不够，是造成一些县级财政困难的根本因素。一是自暴自弃、一味喊穷，“等、靠、要”思想严重。过多强调“天负于我”，幻想“老天爷不停地落雨”；二为坐井观天、妄自尊大，拒绝“舶来品”。有，的县沉醉于自己的山地文化、习俗流风中，顽固地恪守一隅“净土”；三是教条机械、盲目服从，缺少主见；四是眼光短浅，前瞻性不够。产业结构多年来没有得到实质性的调整或改变，“以农养财”依然根深蒂固；五是闯劲不足，敏感度不够。以比下有余、比左右过得去的理由来自慰，创新意识、敢闯敢拼的观念精神不强。(2)经济基础底子薄、资金投入量少，是造成一些县级财政困难的历史因素。(3)经济增长质量差、财政贡献率低，是造成一些县级财政困难的直接因素。(4)产业结构不合理、支柱财源萎缩，是造成一些县级财政困难的主要因素。(5)政策性要求来势凶猛、财政职能弱化，是造成一些县级财政困难的现实因素。第一，上面出名目、下面出票子。农业、科技、教育等部门明确圈定其财政支出必须不低于财政收入或高于财政支出的增长幅度；上级明文要求县级无条件接收大中专毕业生、复员转业军人；下拨的专项资金、政府性贷款硬性规定一定比例的配套资金；提高工资津贴、补贴等开支标准。县市无法抗拒来自上面的压力，这些“上面打雷下面下雨”的政策出台并执行，无疑给收入增长缓慢、困难重重的县级财政雪上加霜。加之县里也严重存在着滥设机构、行政事业单位随便进人、费用乱支等现象，使非生产性支出如一匹脱缰的野马无法控制。第二，财政职能弱化、财经违纪问题普通存在。该收的收不了，该支的支不出，“越位”、“缺位”严重。一是财政收入职能的部门化。各个部门都去收取财政性资金，一、二、三财政不同程度地存在；二是偷漏税等违法违纪问题普遍化；三是“吃饭财政”的严重化。县财政为筹发工资忙得团团转，根本抽不出时间、集中不了精力考虑其他工作的开展，财政功能被严重的简化、削弱，资源配置、收入分配、调控经济、监督管理的财政职能远未得以充分发挥。

第三种看法认为，县级财政走入困境的成因，主要是财政职能弱化，控管效率低。其表现：第一，收入状况差，可用财力小。一方面表现为财政参与GDP再分配能力弱，有些地方财政收入占全县GDP比重仅为5.6%，严重偏低。另一方面表现为收入结构严重不合理，在收入成份上，税收收入少，而非税收入比重过大。在收入来源上，不同经济成份、不同行业间因征管方式不同，税负难以平衡，个体私营经济因税源分散、征管难度大，税收政策难以到位。在收入实效上，乡级近年引税收入偏高，收入水分大，呈现虚增长，并造成域内税收的流失和正常税收秩序受扰。第二，支出管理弱，财政包袱大。一是县乡两级预算约束机制不严。县级财政主要是超预算支出时有发生，难以控制；乡级超预算滥支出现象极为普遍、突出，开支上审批不严、监督不力，导致乡级财政负债沉重；二是增人增支迅猛，财政包袱沉重；三是专项配置多，被动负担过大；四是专项不专，资金使用效益低下；五是一些部门开支上滥用滥支，违规违纪现象时有发生，致使部门财务状况紧张，增加了财政负担的压力，削弱了财政宏观调控的基础。第三，体制不配套，计划落空大。由于客观上存在税收管理体制与征收关系的脱节，地方政府难以对税收进行有效的考核、督查管理，加上征管力量不足、征管制度不尽完善、征管手段不够先进及费挤税等方面的因素，税收执收难度大，征收成本高，财政收入计划落空大。

第四种看法认为，县级财政走入困境的成因，主要是受环境的影响。第一，受国际国内大环境的影响。有目共睹的亚洲金融危机和世界性的经济回落，给国内经济的持续、快速、健康发展带来了不同程度的负面影响。加上国内经济生活中长期积累下来的一些不同层次的矛盾日趋显露，使县域工业特别是乡镇企业的资金短缺无力启动市场，导致县级财源锐减。第二，受小环境的影响。由于经济转型，各种经济成份的改造和经济形式的转换引起经济结构变化，CDP对财政的贡献率徘徊滞后，导致县乡财政在保障各项社会事业发展和支持各项改革方面不但不能充分发挥其职能作用，就连最基本的工资保障也难以维持。第三，受特殊环境的影响。目前，一部分县属和乡镇集体企业，由于是计划经济的产物，某种程度上还有官办的性质，行政干预和寻租所造成的上交抵减税收、费重税轻、擅自派税或包税等违法违规现象还相当严重。据调查，有的县每年在这方面流失的税收占财政收入的8%左右。加上这类企业内部机制和管理观念上的缺陷，在市场经济大潮的冲击下，不但不能积极地为当地财政提供可靠的财源，相反地影响了其它企业的公平竞争和税收的合理增长。第四，受税收征管环境的影响。面对经济转型期的各种挑战，县乡财税部门在财源变化起落大、集散快的新形势下，一方面因源体(财源结构)变化觉得无税可收，另一方面因源体变型有税收不上。这实际上是一个问题的两个方面，都必须从转换脑筋和增强应变能力上去认真加以探索。尤其在如何把握现有税源上，征管力度在县与县、乡与乡之间存在着明显的差距。第五，受支出环境的影响。从一部分县乡目前的支出环境看，在结构上存在着明显的弊端。其一是刚性增支促成支出增长过速。问题的症结主要表现在两个方面：一方面是支出政出多门，财权与事权不统一。用乡镇的话说：“管钱的不管人，管人的不管钱”，造成预内不够预外支，预外不够贷款支。可见，县乡财政在支出上的主次颠倒已经成为弱化财政职能的突出问题。另一方面是增人增资对财政的压力急剧加大，人员经费占财政支出总额的比重过高。其二是各级各部门要求财政提供保障的程度越来越高。一些部门单位越是经济不景气越往财政这笼子钻，有的部门完全可以与财政脱钩，却千方百计缠着这碗明显吃不饱的饭不放。其三是农村“两会”矛盾越来越突出。一些乡镇因为农民把农业税和统筹款全部抵扣到“两会”所欠付的存款和利息上，导致财政背空严重。

三、县级财政走出困境的举措

县级财政如何走出困境，专家学者们提出了许多好的建议，希望各级政府采取有效举措。第一种观点认为，县级财政要走出困境，主要应采取三个方面的举措：(1)减轻负担。第一，国家应加大对农业的投入和补偿。要建立对农业的补偿机制，形成城市反哺农村、工业反哺农业的良性循环。一是要通过国家财政将工业上交的部分收入通过再分配的形式返回农村，增加农业投入；二是调整农产品的价格，使其和工业品比价合理；三是实行鼓励对农业投资的政策，引导社会资金投入农业；四是鼓励城市工业生产要素向农村流动，把城市先进的科学文化技术输入农村。第二，建立以县级为重点的多级次倾斜的转移支付制度。维护工资发放和政权运转的基本的支出，并逐年化解赤字，减少债务。第三，增加财政收入占GDP的比重。第四，下大决心减少吃“皇粮”的人数和行政性支出。第五，重新界定财政支出的范围。财政支出应转变到主要保障社会公共需要方面来，主要确保以下两个方面的支出：一是确保维持性公共支出，即财政分配给党政机关和部分事业发展的直接消费支出。二是确保转移性公共支出，主要包括社会保障支出、支贫救灾等。(2)培育财源。第一，盘活县属国有存量资产。必须对县属国有企业的产权制度进行脱胎换骨的改造。对县属国有企业资产由国有转民营，一是卖，将资产评估折价卖出去；一是股，将资产折股向股份制企业参股，或以这部分资产为基础向社会招股，组成股份合作制企业；三是资产交给经营者经营，经营者承担相应责任；四是分，将资产分配给原有企业职工，由他们经营管理；五是并，进行企业兼并，资本经营。第二，培育县级主导财源。要大力发展与农相关产业，一是大力发展农产品加工业和深加工业，二是发展为农业、农村服务的产前产业；三是发展为农业、农村服务的产后产业。同时，也要千方百计发展非与农相关工业，特别是注意发展含税量高的工业、科技含量高的工业和高科技产业，大力发展第三产业、乡镇企业。第三，加快税费改革步伐。第四，把民营经济作为县域经济主体。第五，建立财源建设的有效激励机制。一是完善财源建设目标责任制；二是推行财源建设目标考核奖励，设立财源建设奖励基金，重奖对财源建设有贡献的单位和个人，鼓励各级、各部门多上、快上一批财源建设效益好的项目；三是广开财源建设投资渠道，通过用好用活财政资金、拓宽银信资金渠道、大力招商引资等形式加大财源建设的投入；四是明确乡镇的事权和财权，实行“划分收支，核定基数，比例递增；超收全留，短收自负，一定三年的乡镇财政管理体制。(3)强化财政管理。第一，必须强化征收功能。一是在宣传舆论上，一方面要宣传制止乱收费，一方面要宣传该收的合法的税费必须收，不可偏废。二是建立县、乡、村三级征管网络和协税护税机构，完善征管体系，减少税收流失。三是坚持依法治税，严格控制减免，健全征管制度，规范征管行为。四是加强部门协税工作。第二，实行预算内外资金统筹。第三，实行预算程序化和预算约束硬化。一是制定财政预算的程序和约束硬化的法规，由县人大常委会通过执行，违者违法；二是一年内进行一次预算，完全按预算支出，不开口子；三是较大的投资项目必须进行规范化的可行性研究与评估；四是对批准机关实行机关首长负责制，对该项目的投资可行性负担政治、经济、法律责任；五是实行项目施工终身法人负责制，由项目法人承担该项目的施工政治、经济、法律责任。第四，理顺关系，建立财政的良性循环。一要理顺各级财政之间的关系，关键是要建立一个能分级负责和自求平衡的财政体制。二要理顺财政与部门的关系，重点是解决集中与分散的问题，实现收支规范化。三要理顺政府和企业的关系，主要应实现三个转变。一是从减税让利转向依法收税；二是从直接扶持转向间接扶持；三是从普遍扶持转向择优扶持。第二种观点认为，县级财政要走出困境，主要应采取以下举措：(1)发展经济开拓财源，加强财源建设与管理。第一，要以新的财税政策为导向加快培育县级主体财源。要通过一系列调控手段，重点解决税源大户的生产经营资金这一“瓶颈”困难，实行银行与企业的双保责任制，即银行保重点利税大户企业的流动资金需求和固定资产投资信贷比例，重点利税大户企业保资金回笼速度，尽量让这些企业吃饱开足。第二，大力扶持与发展农业生产，扩大第一产业财源的深度与广度。一要走“高产、优质、高效”农业之路，狠抓粮、棉、油等产品的生产，在此基础上，注重在资源的转化中培育基础财源；二是充分开发和利用各类土地资源，大力发展种植、养殖等农、林、水、牧产品，发展多种经营，努力增加农业特产收入。三要加快市场的培育和建设，促进农村商品生产。第三，加速发展交通运输业、邮电通讯业、科技开发业、旅游、会计及法律公证、房地产业及其他生产生活服务业，把第三产业增值作为县级政府的支柱财源。第四，在搞好、提高骨干财源的同时，积极推动各种非国有经济的发展，扩展和壮大主力财源。第五，切实抓好城镇国有土地、农村耕地和房地产的行政、财税管理，杜绝土地资源的滥用浪费。(2)拓宽理财领域，加强财政资金管理，充实县级财力。第一，进一步强化县级财政对预算外资金的有效管理。一是要进一步强化对各部门、各单位的财务管理与监督，加强预算外资金“专户储存”措施；二是要进一步建立健全县级地方财政部门的预算外资金管理机构。一方面建立健全内部非经营性收入凭证的管理制度，另一方面要在现有的预算外资金管理机构内成立收费管理小组，实行专管员管理制度；三是要进一步加快县级地方财政预算改革。第二，必须加强和参与对地方社会保障基金的管理。(3)要加强县级国有资产管理。第一，重新组建县级资产管理组织机构。建议将过去单纯的县级地方国有资产管理局，改成由县级地方国有资产管理委员会与县级地方国有资产管理局组成的双重机构。第二，加快组建县级地方国有资产投资控股公司。第三，迅速加强县级地方资产评估管理工作，防止漏评低估国有资产，造成国有资产流失。第四，加快产权市场建设，加强产权交易管理。

第三种观点认为，县级财政要走出困境，主要应深化改革，增收控支。在增收控支中推出改革举措，可归结为“五抓、五改、五关”。

增收中实行“五抓”：一抓目标责任不松劲；二抓管理收入不松劲；三抓企业改革见成效；四抓粮食流通体制改革，减少亏损；五抓财务检查。

宏观调控中施行“五改”：一是根据“三分离”原则，对行政事业性收费和罚没收入实行改革；二是全面推行综合财政预算，可参照预算外资金所有权归国家、调控权归财政、使用权归单位的原则；三是实施财政收入均衡入库改革举措，有的县将全年财政收入任务剔除季节性收入进行分解，实行按时收缴、按月公布、按季排队，促成了财政收入常抓不懈的良好氛围；四是对管理的各项收费，实行统一征收管理；五是推进社会保障制度改革。财政支出中把好“五关”：一是预算约束关，严格执行预算法，做到依法办事，照章行事；二是基建规模关；三是会议费、业务费支出关；四是公费医疗经费支付关；五是社会集团控购商品关。

第四种观点认为，县级财政要走出困境，主要应调查财源税源结构，加速财源建设，实现经济结构的优化。第一，以调整产品产业结构为主攻方向，•重点培植支柱财源。一是要精心筛选和确定重点扶持的产品和重点财源建设项目；二是要对重点财源建设项目实行“五定”目标责任制；三是要集中资金，重点扶持重点财源建设项目。第二，以农业综合开发、农业产业化为龙头，提高基础财源的质量和效益。一是要认真贯彻农业法，努力增加对农业的投入；二是要多渠道、多层次筹集资金。要大胆探索，努力拓宽资金投入渠道，进一步完善支农资金投入配套办法。一方面要逐步建立财政支农资金的政策引导，形成各级配套投入机制。利用财政资金，推动引导金融机构、乡镇企业、事业单位、农民自筹资金相结合，用于基础财源建设项目。另一方面要进一步开辟预算外支农资金筹集新渠道；三是要稳步推进农业产业化农业综合开发重点项目的实施，培植基础财源；四是要•以科技兴农加强农村社会化服务体系建设。支持两高一优、农业丰收计划项目和科技兴农战略项目发展，调整农业产业结构，发挥农业系统科技化优势，提高服务功能。第三，以市场建设为依托，积极开发后续财源。县级财政部门要把握当前经济变化的突出特点，适应短缺经济向低层次结构性相对过剩转变和卖方市场向买市场的转变，把市场建设作为促进财源增收的新的增长点来抓。要积极鼓励多渠道投资发展城乡农贸市场，逐步形成大中小市场相结合，有形市场和无形市场相结合，现货市场和期货市场相结合，多种经济形式和运行方式并存的商品市场网络。在发展要素市场方面，财政要重点支持培育金融市场、劳动力市场、房地产市场、技术信息市场，全面带动第三产业发展，振兴区域经济，建设效益型后续财源。

第五种观点认为，县级财政要走出困境；关键在于：第一，在思想上，要由消极被动理财向积极主动理财转变。财政困难县必须端正思想，转变思想观念，增强振兴县级财政的责任感和紧迫感。一是要克服“吃大锅饭”的依赖思想，不能一味地强调基础差、底子薄、人口多等客观原因，墨守成规，不思进取，而要树立早日脱贫、尽早解困的思想，抓住机遇，加快发展；二要克服“等靠要”的观念，树立自力更生的思想，立足本地，吃透县情，走自己发展经济的路子。