构建财政支出绩效审计评价体系的思考

第一篇：构建财政支出绩效审计评价体系的思考

审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中明确提出要全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都要开展绩效审计。我们认为，贯彻落实《发展规划》，开展绩效审计，当务之

急应建立健全财政支出绩效审计评价体系。

一、建立财政支出绩效审计评价体系的意义

20世纪80年代以来，西方国家为应对科技进步、全球化和国际竞争的环境，解决政府机构臃肿、行政效率低下、公众对政府的信任危机等问题，普遍采取了以公共责任和顾客至上为核心理念、以谋求提高效率与服务质量、改善公众对政府公共部门的信任为目的政府绩效评估、绩效审计等措施。随着我国行政体制改革的不断深入，开展财政支出绩效审计评价体系构建具有重要的现实意义。建立财政支出绩效审计评价体系，是我国现阶段经济社会发展的客观要求。建立财政支出绩效审计评价体系，是促进财政支出科学管理的必然要求。建立财政支出绩效审计评价体系，有利于完善我国审计监督评价体系。

二、当前我国建立财政支出绩效审计评价体系存在的难点和问题

（一）法律层面缺失。从国外发达国家绩效审计工作的发展实践来看，必要的立法支持是确保财政支出绩效审计制度化、经常化的重要保证。而我国绩效审计工作仍处于试点摸索阶段，迄今尚末出台有关绩效审计工作的统一法律；审计相关法律也未明确审计机关开展绩效审计规定的条文。从依法审计角度看，法律规范的缺失不仅使绩效审计缺乏必要的深度和广度，而且也影响审计的权威性和结果的运用。

（二）绩效审计的执行主体未明确。西方许多国家和世界银行等国际组织都设有专门的绩效评估、绩效审计评价机构作为审计评价的执行主体。而我国则未明确这样一个有权威性的综合管理机构，使得评价工作只能分散在各管理部门进行，各部门又主要从技术性能、项目管理方面进行评价，指标、方法和组织程序差异大。标准不统一，使得财政支出绩效审计评价结果差异大，既难以保障评价结果的客观公正性，又缺乏可比性。

（三）审计评价指标体系缺乏。虽然我国一些地方审计机关已经初步确定了绩效审计指标体系设计和应用方法，但这些指标主要侧重于技术、工程及资金使用合规性的评价，而对资金使用效益、社会效益定量、定性评价不足。其次，各部门评价指标设置呈平面化和单一性特征，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系，还不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求、另外，财政支出基础数据的缺乏也使得审计评价的标准难以确定，因此绩效审计工作的进展缓慢。

三、推进财政绩效审计基本思路

思路决定出路。开展绩效审计当务之急是边立法边实践。提出立法建议；明确执行主体；建立定量、定性评价指标体系及评价标准。

（一）建立健全绩效审计法律。依法审计是审计的基本原则，只有法律、法规的条文明确规定了绩效审计，审计机关、审计人员开展绩效审计才有法可依。首先，应该在《审计法》或《预算法》中确立绩效审计的法律地位。其次，要从法律上树立绩效审计的权威性。审计机关开展绩效审计应具有相应的地位和相对的独立性。再次，出台有关审计评价工作的具体法律制度及规范，明确审计评价的组织管理、相关各方的责任与权利、审计对象、审计内容、实施程序和方法结果及绩效审计报告的效力和约束等。

（二）建立健全财政支出绩效审计定量评价指标体系及评价标准。为合理考核财政支出绩效，评价指标应根据不同单位性质、项目类型、考评可比性等分别设置和界定绩效评价指标，考核指标一般应包括绩效目标完成程度、预算执行情况等，以确保评价指标体系具有同期、同地域可比性，保证绩效评价结果的客观公正。一般来说，审计评价财政支出经济效益指标都可以表示为收益/成本的比例，收益、成本的具体内容视不同效益指标而异。审计评价财政支出社会效益指标的标准往往由于支出项目涉及不同的经济和社会领域而各不相同。而且不同性质的财政支出在政府活动中所起的作用和目的的不同，因此要衡量和判断这些支出的绩效须对应不同的评价指标，具体指标选取则应根据评价的具体目标、组织实施机构、评估对象等确定。

财政支出绩效审计评价评价标准是以一定量有效样本数据为基础，利用数理统计的原理进行预测和分析而得出的标准样本数据。根据标准样本数据能够具体将评价对象的好坏、优劣、强弱等特征通过量化的方式进行度量。财政支出绩效审计定量评价标准可根据标准的取值不同，分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准。财政支出绩效审计评价指标体系框架包含财政支出

第二篇：科学构建财政支出绩效审计评价指标体系探析

对财政支出进行绩效评价，是强化政府公共支出管理的一种较好模式。但由于财政支出内容庞杂、分类太多，既有眼前和长远利益之分，又有经济与社会效益之别，因此，对它的鉴证和评价，也需要多部门、多环节地进行综合考评。本文主要从审计的视角，分析我国开展财政支出绩效审计评价的必要性与可能性，对如何构建财政支出绩效审计评价指标体系进行粗

浅探讨。

一、我国开展财政资金绩效审计评价的必要性与可能性

（一）现状。长期以来，我国财政支出主要是以规模而不是以效益为基本目标取向，相当多的政府部门在财政支出中不计成本、不讲效益，浪费严重，使地方财政超负荷运转，给经济发展带来了一定隐患。从资金分配来看，虽然不少地方也实行了部门预算，但不可避免地存在着关系分配和经验分配的色彩，助长了腐败现象的滋生蔓延，难以保障资金分配的科学性，对投资责任和支出效果更是无人问责。究其原因：一是法律保障失之于软。虽然每年各级财政都要给人大报告财政预决算情况，审计部门也要汇报财政同级审计情况，但大多数财政报告是数字一大堆，外行看不懂、内行看不清；审计报告也只是对财政数字的真实性和合规性进行评价。迄今为止，我国尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价的法律法规；二是绩效评价失之于宽。主要是没有明确的管理机构和有效的评价指标体系。相关部门设置的评价指标大多呈阶段性、单一性和平面化，缺乏历史性、综合性和立体化指标，因此，评价只能是大而化之、点到即止；三是结果利用失之于难。目前，审计评价的结果大多难以引起领导重视，基本上作为档案保存，除了重特大问题，一般都是说起来重要、做起来不要，使绩效审计评价工作流于形式。

（二）必要性。所谓绩效审计，是对一个组织利用资源的经济性（economy）、效率性（efficiency）和效果性（effectiveness）进行的鉴证和评价，也称“3e”审计。经济性是前提，效率性是过程，效果性是目的，三者是一个有机的整体。就我国现状来看，强化绩效审计，是目前对财政资金进行绩效评价的现实选择。

1、开展政府资金绩效审计，是我国审计制度融入世界审计主流的重要条件，也是促使我国走向审计现代化的重要一步。

2、我国正处在经济体制转轨变型时期，符合市场经济规律的法律法规还不健全，人们的观念还没有完全适应市场经济的要求，这一时期财政资金使用的经济性、效率性和效果性如何，正是审计部门关注的重点，所以，大力开展绩效审计正当其时。

3、审计署《2008至2012年审计工作发展规划》中明确提出，到2012年，所有的审计项目都要开展绩效审计；今年8月刘家义审计长向全国人大常委会作的中央财政审计工作报告也通篇体现了绩效审计的理念；同时，近年的审计实践也充分证明：大力推进绩效审计，是深入贯彻落实科学发展观、实现经济社会又好又快发展，推进行政管理体制改革，建立责任政府和效能政府，全面履行审计监督职责的必然要求。

（三）可能性。首先，《审计法》赋予审计的监督职能，是开展绩效审计的前提；其次，揭示经济管理体制缺陷带来的弊端，是审计部门的职责；第三，完善市场经济体制的目标要求，呼唤着绩效审计来保驾护航；第四，政府宏观经济决策，需要绩效审计提供相关依据；第五，庞大的审计信息资源，为绩效审计创造了条件。但绩效审计不同于财务审计，审计人员必须具备多元化的知识结构，除了要精通会计、审计等方面知识，还需要精通工程、法律、计算机等方面知识。因此，要有计划地通过招考、引进、培训等，大力培养审计专才和通才，为做好绩效审计提供人才支撑。

二、我国财政支出绩效审计评价指标体系的内容与重点

由于财政支出范围广泛，支出绩效具有多样性，所以财政支出绩效审计评价指标体系的内容也要实事求是、突出重点。

（一）评价内容。市场经济条件下，公共财政的主要功能就是通过政府配置资源来解决市场失效的问题，通过收入分配职能解决社会公平合理的问题，因此，在公共财政框架下，财政管理重点主要是通过支出安排来提供社会需要的公共商品，审计部门必须针对公共支出内容和特点有重点地开展绩效审计。因为我国绩效审计起步较晚，建议绩效评价按财政支出的功能划分为以下四大类，并根据评价工作的具体情况进一步细分若干小类开展审计评价工作。

1．政权建设支出。主要包括国家立法、司法、国防、行政管理等部门和机构，同时还有政协机构、有关党派及部分人民团体，均须以预算拨款的形式来保障其正常运转的资金需要。

2、经济建设支出。一是路桥、机场、码头、水利、环保等公共设施和基础设施支出；二是铁路、邮政、供水、供电、供气等自然垄断产业；三是航天、新材料等高风险、高技术产业；四是农业等弱势产业。

3．事业发展支出。主要是全额和差额拨款的事业单位，如义务教育、基础研究、文物保护以及高等教育、部分科研机构等。

4．转移支付支出。一是为促进经济欠发达地区加快发展的政府转移支付资金；二是以社会保障为主对居民的转移支付资金，如养老及医疗保险、灾害救济、最低收入保障等项支出。

上述分类的优点在于和财政日常管理的习惯相适应，同时也便于基础信息的收集。

（二）评价重点。尽管上述支出范围都是绩效审计内容，但在诸多条件限制下，审计机关只能把注意力放在耗用资源较多、效益容易衡定的支出项目上，努力保证财政支出有绩有效。

一是以财政分配为重点。首先要看预算编制是否有效地解决了财政支出“越位”与“缺位”的矛盾；其次看支出安排是否与经济发展水平相适应；三看分配中是否注重支出的结构调整和优化；四看分配中是否体现了效益优先原则。通过对财政分配的绩效审计，促使财政分配充分体现公平、合理和效率。

二是以公共投资为重点。公共投资建设项目具有资金量大、领导关心、社会关注等特点，因此，要对投资项目的前期决策、工程设计、投资估算、设计概算以及预算编制全过程进行审计；要以项目立项的科学性、项目建设的进度、资金管理使用及建设成本等四个方面为重点，促进投资决策科学规范，减少失误，节约成本，提高资金使用效益。

三是以转移支付为重点。财政转移支付分为无条件的一般性转移支付和有条件的专项转移支付两种。在现行体制下，掌握和分配这些资金的部门众多，分配时既“切块”又“分条”，致使资金分散，难以发挥规模效应。因此，对转移资金审计，一要看转移形式是否符合公共服务均衡化原则；二看确定转移数额的依据是否科学；三看专项转移支付分配过程中是否存在随意性、不透明、论证不足，导致财政资金低效甚至无效运作；四看项目支出是否按计划完成并发挥作用，有无擅自改变资金用途等。

四是以行政成本为重点。行政成本的过快增长，不仅是个经济问题，而且是个社会问题。开展行政成本的绩效审计，可以遏制行政成本的过渡膨胀。审计中，既要在宏观上注重分析行政管理费占整个财政支出比重是否合理和其增长率与国内生产总值及财政收入增长率是否协调；又要在微观方面具体到某一部门或单位，看人财物等内部管理制度是否健全并有效执行。通过审计，增强政府行政管理的成本意识，规范各部门的管理行为。

三、构建财政支出绩效审计评价指标体系的途径与方法

评价指标体系是绩效评价的载体，财政支出绩效必须通过评价指标予以体现，因此，在构建财政支出绩效评价指标体系的途径和方法上，应该坚持如下原则。

一要坚持系统性原则。由于绩效评价总会涉及到方方面面的利益，实施起来难度较大，所以在整体规划评价制度体系时，应仔细论证财政支出的供给范围与规模、政府事业的发展规划、支出管理的决策机制等多方面因素的影响，在调查研究的基础上提出切实可行的系统化方案。

二要坚持相关性原则。审计评价指标应与审计目标有直接的联系，只有围绕审计目标来选择和确定审计标准，才能有的放矢，达到预期的效果。

三要坚持循序渐进原则。我国绩效审计评价刚刚起步，应该借鉴国外的经验，由易到难、由重点到一般逐步展开，即从重点评价财政支出的经济性、合规性开始，逐步扩展到效率性和效果性上来。

四要坚持完整适当原则。专项资金一般涉及多因素、多目标，其支出结果也往往包含着多重的社会、经济及环境目标的要求，因此，审计评价指标体系的建立，要考虑定量与定性、经济效益与社会效益、现实效益与潜在效益、社会宏观效益与部门微观效益等各方面的有机结合；同时，绩效审计应侧重于战略评价，指标设置要数量适当，不宜太多，要避免评价结果相互抵消和重复评价。

五要坚持动态管理原则。由于财政资金总是处于不断循环过程中，所以应建立覆盖财政资金运行各环节的财政支出绩效评价机制，如收缴环节采取集中收缴方式明显比分散收缴具有更高的效率；分配环节量化、细化预算目标有助于对财政支出进行监督和评价；购买环节采取政府集中采购可以取得比分散采购更高的经济、社会和规模效益；支付环节采取电子化直接支付办法是提高财政资金绩效的必然要求。因此，财政支出流经的各环节上都存在一个绩效问题，不能仅以财政资金最终使用成果为对象来评价财政支出的绩效状况。

六要坚持可操作原则。评价指标不仅要科学合理，能得到社会、专家和被审计单位认可，而且要简明扼要、通用可比、易于操作、不存在分歧，同时，指标的选择上可以获得连续的官方统计数据，避免随机波动，所选指标便于横向与纵向的比较研究。

第三篇：实务操作之财政专项资金绩效审计评价标准体系构建

实务操作之财政专项资金绩效审计评价标准体系构建

提高国家经济运行质量是确保国家经济安全运转的重要组成部分，是巩固和扩大国家经济发展成果的核心部分。为促进经济发展方式的转变，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，绩效审计的开展显得尤为重要。

西方发达国家对财政资金绩效审计的研究都着重于公共资金的节约，经济政策的执行情况，财政资金使用的效率和效益。其财政专项资金绩效审计的目标有双重性：一方面向立法机构提供政府部门绩效保证，另一方面提出建议促进政府部门优化管理。目前，我国在财政专项资金和政府投资较多的部门项目方面,对绩效审计进行了有益的探索和尝试。审计署《2008年至2012年审计工作发展规划》指出，全面推进绩效审计，到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。《山东省审计厅2008至2012年审计工作发展规划》提出，逐步提高绩效审计在审计项目中所占比重，到2012年所有适合的项目都开展绩效审计。从我国财政支出结构来看，专项资金涉及资金量较大，且涉及固定资产投资、农业、社保、科技、教育等多个行业和领域。专项资金是财政预算专门安排的有关部门单位依法自行组织的,具有特定用途的财政性资金。其资金使用如何，直接关系到财政资金的使用效益和效果，直接影响国家和省有关政策的贯彻落实情况。因此，对财政专项资金的绩效审计来说，具有明确的目的性，必须保证专款专用，主要是落实经济决策和提高资金使用效益。重点应围绕是否按照规定用途使用，使用效果是否达到了预期目标进行审计。包括财政专项资金的安排是否符合市场经济和公共财政的要求，分配中是否体现了成本效益原则，安排的农业、科技等法定支出是否达到规定要求。如2008年审计署开展的“三河三湖”水污染防治绩效审计查处了挪用和虚报多领水污染防治资金5.15亿元、少征、挪用和截留污水处理费及排污费36.53亿元的问题。

一、国外绩效审计评价标准体系

绩效审计评价标准对于绩效审计的顺利实施至关重要，科学合理的评价标准是保证绩效审计质量的基本要求。充分借鉴国外绩效审计评价标准的一些成熟经验和做法，对我国的绩效审计来说有重要的实践意义。目前，绩效审计在国外政府审计中占有越来越重要的位置，由于各国经济水平和实际情况有所差异，审计的技术方法和手段也有所不同，因此各国制定的绩效审计评价标准也有所区别。

（一）西方发达国家评价标准体系

1、美国

早在上世纪40年代起，美国就率先开展了大范围的绩效审计，检查政府的财务管理和内控制度，关注政府运作的经济性和效益性。到2005年，美国审计总署90%以上的审计项目都是绩效审计，其审计范围涵盖一切公共资金使用领域。美国绩效审计取得的显著成绩，所指定的规范和准则，推动了世界范围内绩效审计的开展。

美国《政府审计准则》中规定，审计人员有责任采用合理的、切合实际的、与绩效审计目标相关的标准。评价标准的来源包括：法律、规章规定或被审计单位确立的目标；被审计单位建立的政策和程序；技术标准；专家意见；以前的绩效；同行业的绩效（多是同行业的平均指标）；私营部门的绩效；先进组织的最佳实务等。美国政府审计标准对政府部门的效率作了一个归纳，认为政府部门的效率包括：在采购方面要有健全的程序；对设备和机器进行正当的使用和维护；避免重复工作；避免无效工作；避免人员过多；使用适当的经营程序等。

针对财政资金绩效审计，美国审计总署还制定了七条公共部门绩效审计测试与评估标准,对难以量化的标准提出了“优先实践”概念作为衡量标准,并实行金额化法。绩效评价标准是建立在以下七个方面基础上的宏观和微观标准的统一法规标准、行业比较标准、政府审计标准、州政府标准、效果标准、美国注册会计师协会标准和可接受的管理条例。财政资金绩效审计评价各个项目时其标准均是以上述七项为基础。

2、加拿大

加拿大采取的“综合审计”的现代审计方法，与美国“3E”审计内容相仿。1978年，加拿大注册会计师成立的特别委员会发表说，绩效审计适用于各级政府，从此绩效审计全面开展。后来在“3E”的基础上增加了环境审计和公平审计，把“3E” 拓展到了“5E”。加拿大审计署要求针对不同的审计对象制定相应的审计标准，《效益审计指南》规定绩效审计标准必须具有相关性、可靠性、客观性、全面性和可理解性。审计标准的来源可以是国家的法律法规所认可的专业机构制定的标准，如加拿大注册会计师公会制定的标准；被审

计单位制定的标准；公认的好的实践标准；其他组织实施类似的审计标准；审计署以前的工作经验等。其中，被审计单位管理层制定的或者议会硬性规定的效益考核衡量指标、经营目标及经营责任是绩效审计所参照的主要审计标准。

在具体的绩效审计过程中，根据不同情况和分别确定相对应的审计标准。审计机关首先认定被审计单位已采用的绩效评价标准，如果认为其具备合理性和完整性，直接将其作为审计标准；如果与审计目标不一致，则根据国家的法律法规、专业机构的审计标准、对被审计单位经营活动进行分析后直接制定审计标准。

（二）对我国的启示

1、重视相关法律政策。审计评价标准的选择和确定，是绩效审计的关键，发达国家对此都以审计准则或指南的形式进行了规定。最高审计机关国际组织的绩效审计指南指出，绩效审计的两个基本问题是：公共机构是否在以正确的方式行事，是否做了正确的事情。判断是否正确的依据就是执行政府决策，达到政策目标。因此，他们在选择评价准时，都将一会的决定和意图、相关的法律、政策放在首位。

2、充分借鉴被审计单位自身的绩效评价标准。在绩效审计过程中，审计人员与被审计单位及其相关人员的沟通讨论显得尤为重要。而被审计单位衡量自身工作成果的标准可以作为绩效审计评价标准的重要来源。

3、评价标准的灵活性。国外绩效审计注重评价平准与审计目标、审计环境的一致性，忌讳生搬硬套。比如美国在绩效审计中遇到难以量化的标准时，建立了“优先实践”概念作为衡量标准。

二、我国财政专项资金绩效审计评价标准存在的问题

政府绩效审计评价标准是用来衡量、考核、评价审计对象经济效益高低、优劣的尺度,是提出审计意见,做出审计结论的依据。《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》指出，着力构建绩效审计评价及方法体系。认真研究，不断摸索和总结绩效审计经验和方法，2009年建立起中央部门预算执行绩效审计评价体系，2010年建立起财政绩效审计评价体系，2012年基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系。而财政专项资金的绩效审计涉

及面广、资金量大、专业性强，这项工作目前还处于试点阶段,已进行的绩效审计案例有限,所积累的经验有限，就目前现状来看，其审计评价标准制定上还存在一些问题。

（一）评价标准的制定缺乏法律保障

目前，我国在《宪法》和修改后的《审计法》中对绩效审计有所涉及，但没有出台专门的全国统一的关于绩效审计的法律法规，导致评价标准的制定缺乏法律保障。

（二）评价标准过于简单

目前，我国绩效审计停留在合法性和合规性阶段，目前的绩效审计评价标准体系存在一定局限性：财务指标多、非财务指标少，综合性指标多、单项指标少，原则性指标多、量化指标少，缺乏预警指标等。绩效审计标准对“经济性”和“效率性”运用得比较多，而对“效果性”应用却相当少，对于专项资金分配的公平性、公共参与社会影响等公共服务概念几乎没有涉及。

（三）评价指标缺乏可操作性和可比性

财政专项资金绩效审计项目的审计内容、审计对象、审计目的、审计领域的不同，决定了每个绩效审计有其不同的特征和目的，难以制定统一的操作指导标准，降低了评价标准的可操作性。同时，审计部门未出台权威的可供参考的绩效审计评价标准体系，各地审计机关在开展财政专项资金绩效审计时，一般自行设计评价标准体系，因此评价标准缺乏横向可比性。

三、优化财政专项资金绩效审计评价标准的建议

绩效审计评价标准是是对被审计单位经济活动效益性的基本限定和要求，是审计人员对审计对象绩效审计作出评价的标准，是提出审计建议、得出审计结论的依据。评价标准设计的好坏直接关系财政专项资金绩效审计的成败。

（一）设计评价标准的原则

评价标准的设计应当遵循以下原则：

1、客观性。评价标准不应受审计人员、被审计单位相关人员的影响，应客观真实地反映并评价被审计单位财政专项资金使用的经济性、效率性、效果性。

2、可操作性。评价标准应符合每个财政专项资金绩效审计项目的目标和要求，既不超前也不落后，易于操作，审计人员可以通过相应标准，得出客观、合理、被审计单位认可的审计结论，提出切实可行、有针对性的审计建议。

3、可获得性。评价标准必须易于获得，使财政专项资金的绩效审计符合成本效益原则。

4、相关性。评价标准应与被审计单位或被审计项目的实际情况相关，评价结论应与专项资金审计目标、专项资金使用单位或被审计项目需求相关。在绩效审计实施过程中，应充分收集和审计评价内容相关的信息资料。

（二）设计评价标准的要求

一是在评价标准体系的设计上要全面反映经济、社会和人的全面协调可持续发展，而不是片面地用经济指标评价被审计单位或项目。二是短期标准和长期标准相结合。在经济指标的设置上既要重视反映GDP 增长短期绩效指标，又要重视长期绩效指标，注重经济和社会的可持续发展。三是定性标准与定量标准结合。把国家的法律法规，党和政府的各项方针、政策和政府预算、计划的具体指标，业务规范、经济技术指标，以及效率和效果的有关相对量指标相结合。四是通用标准和专用标准结合。通用标准是不同行业、不同专项资金使用效率和实施效果的整体评价和横向对比分析，专用标准是针对不同行业、不同类型的专项资金的不同特点而制定的。

（三）评价标准的具体制定

财政专项资金绩效审计评价标准有多层次性、多样性和系统性的特点，必须根据专项资金项目特点选取适当的评价标准来进行绩效审计。在此基础上，按项目所属行业和财政资金的专门用途，以相似性进行归类的办法积累评价标准，逐步探索和完善绩效审计评价标准体系。

完整的评价标准体系应包括：评价资源占用的标准；评价管理活动的标准；评价社会效益和生态效益的标准；衡量专项资金使用部门的绩效，服务工作量和质量，是否达到了预期的效果等。还要综合考虑效率与公平、长期效益和短期效益、经济效益和社会效益等不同方面。常用的绩效审计评价标准有：相关法律法规和方针政策；国家、省市关于本行业的政策规定；经批准的专项资金预算；公认的或合理的实务标准；被审计单位自行制定的标准，如可行性研究报告；利益相关方的标准；预算项目完成情况的报告合同等。

对财政专项资金如社会保障、科技、教育、卫生、农业等，产生的社会效益大于经济效益。在评价标准的选择上，可将财政支出导致的直接后果与政府确定的最终目标对应起来，以宏观效益评价标准为主。如对财政支农专项资金的绩效审计，不仅要评价专项资金的使用情况、支农项目建设的质量，还要评价项目建成后对农民生活的影响、农民的满意度。无论是经济类还是非经济类评价标准的数据采集，可以采用问卷调查、专家判断等形式来实现。对于难以量化的又有重大影响的标准，可采用特殊的方法进行估量赋值。

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第四篇：关于构建学前教育德育评价体系的思考

构建学前教育德育评价体系的思考

吴新颖何长山

【摘要】构建学前教育德育评价体系要遵循弘扬民族精神、教育性、科学性等原则；其基本框架包括对学前儿童思想品德的评价、对教育者的评价、对学前教育德育工作过程的评价。

【关键词】学前教育德育评价体系构建

科学的学前教育德育评价指标体系的缺乏，是导致学前教育德育过程缺乏针对性、德育效果不甚理想的一个重要原因。借鉴国内外已有经验，联系我国学前教育德育工作实际，按照科学的原则构建学前教育德育评价指标体系，对于加强和改进学前教育德育工作，提高其实效性有重要的现实意义。

一、构建原则

1．弘扬民族精神的原则

民族精神是一个民族赖以生存和发展的精神支撑。在5000多年的发展中，中华民族形成了以爱国主义为核心的团结统一、爱好和平、自强不息的伟大民族精神。面对世界范围各种思想文化的相互涤荡，必须把弘扬和培育民族精神作为文化建设的重要任务，纳入学前教育全过程，使国民从幼儿阶段保持昂扬向上的精神状态。德育评价属于教育的职能，具有教育的社会属性。按照什么样的思想体系和社会规范，朝着什么样的社会发展目标和价值取向开展评价工作，都直接影响着学前儿童思想品德的发展方向，这是评价工作的根本问题。建立学前教育德育评价指标体系时，要充分体现这种方向性，所设立的评价指标必须根据党在社会主义初级阶段的基本纲领和社会主义社会的价值取向，符合坚持四项基本原则和改革开放的要求，符合幼儿思想意识形态的特殊性。

2．教育性原则

学前教育德育评价是一种社会价值判断的过程，也是一种有效的教育手段，是政府对学前教育实施综合影响的重要途径。德育评价的每一个环节都会给学前儿童以不同程度的教育。但是，这种评价性的教育方式不同于一般意义上的教育活动，其教育效果主要取决于评价者是否明确评价的意图，所选择的评价内容和方式以及实施的评价方案是否体现了教育目的。要建立与社会主义市场经济相适应、与社会主义法律规范相协调、与中华民族传统美德相承接的社会主义思想道德体系，弘扬爱国主义精神，以为人民服务为核心、以集体主义为原则、以诚实守信为重点，加强幼儿的思想道德建设，引导幼儿在遵守基本行为准则的基础

上，追求更高的思想道德目标。只有坚持教育性原则，从教育立场出发，才能建立科学的评价体系，从而全面地贯彻党的教育方针，培养幼儿良好的思想品德，增强整个幼儿德育工作的实际效果。

3．科学性原则

德育评价指标体系的设计，要科学地按照指标间的内在联系明确目标。指标与目标必须一致。目标是抽象的、高度概括的。只有将目标分解成一系列指标，才能实施评价工作。要认真研究社会道德、新时期的道德规范体系，使幼儿德育工作有统一的准绳。要改革幼儿德育的内容，克服脱离社会实际、背离幼儿身心发展特点的情况，重视幼儿德育知识与道德行为之间的一致。在德育内容上，应处理好道德内容的理想性与现实性的关系。一切远离生活的内容让人感到虚无飘渺，没有感召力，难以达成共识，产生共鸣。但完全迎合现实、追随现实的内容既过于庸俗，无法提升人的精神境界，又过于呆板，无法使人适应复杂多变的社会道德生活。因此，我们选择教育内容时要注意理想性和现实性的统一，使之既能引起幼儿对美好理想世界的追求，又能让幼儿学会处理现实生活中的种种道德问题，要根据幼儿思想品德和行为发展规律，做到在不同年龄段有不同的侧重点，同时多强调基本道德行为和文明习惯的形成。

二、基本框架

1．对学前儿童思想品德的评价

这是整个评价体系的中心环节和基础，包含两方面的意义：第一，对学前儿童思想品德的评价是德育工作的前提和起点。只有在认真调查研究和切实评价的基础上，对学前儿童思想品德现状做出科学的评估和描述，才能制定出正确的教育计划，并付诸实施。第二，对学前儿童思想品德的评价是对德育结果的检验。要想对已经实施的德育过程的成败和经验教训做出评价，最基本的方法是对学前儿童思想品德进行科学的评价。必须依据唯物辩证法观点，运用恰当的理论和方法，有针对性地了解幼儿的思想品德现状。

2．对教育者的评价

教育的成败最终取决于教师的自身素养和教育水平。新世纪的幼儿教育显示出幼师的教育能力比学科技能更重要，那种带有实践性、分析性、决策性、研究性的课程比学科课程更重要。传统教师功能的定位是“传道、授业、解惑”，而现今的教师在课堂中的职责应转变为帮助学生反思自我、寻找学习资源、设计学习活动、发现个人意义、营造积极氛围和进行自我评价。因而教师角色应定位在引导者、唤醒者、研究者、探索者、促进者、评价者、参与者和开发者的高度。道德教育要形成一种氛围，在这个氛围内，教师人格力量发挥的作用

是不可低估的。教师的敬业精神、强烈的十上会责任感等品德在课堂上、辅导中、生活中的体现和由此在幼儿心日中形成的形象和威信，对幼儿有着极大的潜移默化作用。

对教育者做出正确的评价是提高教育者的素质，改进德育工作的重要环节。包括两个方面：

一是对教育者的素质进行评价，主要是对教育者在一定时期内的政治素质、思想素质、道德素质、智能素质和心理素质做出正确评价，并在评价的基础上提出提高其素质的意见；

二是对队伍结构状况的评价。对教育者队伍的整体素质进行评价，不仅评价外在表现，而且要找出导致现状的原因，以便制订提高教台者队伍整体素质的措施。

3．对学前教育德育工作过程的评价

儿童品德主要受三个方面影响：—是家庭，包括父母爱护、家庭气氛、与邻里的相处等，二是社会影响，包括课外读物、电视、社会风尚等，三是学校教育，包括老师的教育与同伴的互相影响、校风等。家庭是儿童人格健全发展的温床，其重要性是不言而喻的。英国哲学家罗素说过：“儿童的品性在6岁入学以前，已大部分完成厂，所以，就在这个时期，我们努力培养品格是最有希望的。”社会教育是针对家庭教育和学校教育而言的，是指正式学校教育以外的教育。就功能而言，以全体国民为对象，一方面，使已受学校教育的国民，有继续接受教育的机会；另一方面，使币在接受学校教育的学生有一个强化、陶冶行为的环境。其在目的上与学校教育、家庭教育具有一致性，以提高个体素质为原则；在内存上贴近人类生活与个体品德发展的需要；在方式上灵活多变，不像学校教育有固定成规可循。因此，社会教育是学校教育的强化与补充，它在个体品德形成与发展中具有不可替代的作用。

德育具有连续性和顺序性的特点。一方面，受教育者的品德内容、形式、能力的发展经历由简单到复杂，从低级到高级的矛盾运动过程，并且是一个长期反复的过程；另一方面，幼儿品德基本是沿着知、情、意、行的顺序形成发展的。晓之以理、动之以情、持之以恒、导之以行的德育实践是符合德育过程的规律的。

德育效果是德育工作过程的直接产物，只有德育工作过程完善和合乎规律，才能产生良好的德育效果。根据德育工作过程的复杂性和广泛性特征，对德育过程的评价，既要考虑它是否能很好地吸取社会信息渠道中的积极因素，抵制和排除消极影响因素，又要考察其是否使整个社会环境形成立体教育的网络，从不同角度施加教育影响。同时，要考察德育目标是否．与德育的内容、方法、途径等保持了内在的一致性，德育工作是否与管理工作相结合等，考察德育是否把握住了工作的连续性和阶段性的统一，始终目标如一，由浅人深、循序渐进地形成教育的良性循环，是否按照教育对象思想行为形成、发展的特点和规律，按照德育的规律和特点，根据幼儿的不同思想层次，有重点、有步骤地进行教育，使德育效果呈现螺旋上升的发展趋势。

三、应注意的问题

1．坚持尊重个人合法权益与承担社会责任相统一

学前教育德育工作的一个根本任务，是要使道德在调节社会利益关系，特别是在调节个人利益与社会利益的关系中发挥特殊的作用，使学前教育机构正确处理享受个人正当权利与承担和履行社会义务的关系。学前教育走依托市场发展的路子，也对教育行政管理提出了新的要求。适应市场规律和学前教育自身发展特点的教育行政管理，要在把住学前教育市场准人关的基础上，逐步建立以评估为手段和导向、以家长为主体的社会化临督机制。评估以为单位，定期进行，广泛吸收专家、家长、社区的参与。评估的目的在于促进各类幼儿园内部管理的改进和保教质量的提升。所谓建立社会化监督机制，旨在强调家长和社会既是学前教育服务的使用者，也是临督者。家长和社会以自己的自主选择行为来参与对幼儿园乃至整个学前教育的管·理。因此，每一所幼儿园淮好谁坏，不应由教育行政部门说了算，而应是社会亦即家长自主选择的结果；同时，这也意味着，办好每一所幼儿园也是社会乃至家长的责任。

2．评价方法上讲求创新性

学前教育德育评价要善于运用现代科学和技术手段收集和分析思想信息。学前教育群体是一个具有特殊内涵的群体，他们受教育多，知识面广，接触当今科学技术前沿，对德育评价方法的科学性和手段的技术化程度都有着极高的感知度，对德育评价方法和指标体系的科学性要求也高。同时，由于我国学前教育的分散性，其教育管理难度较大，加之个体在经历、素质、性格、思想基础等方面的差异，因此，对德育评价方法提出了更高的要求。不断根据学前教育的各种思想和情况变化，实现德育评价方法的创新，对于提高评价质量，发挥评价结果对学前教育的教育引导作用，具有重要作用。

3．坚持道德教育与社会管理相结合将道德教育与社会管理紧密结合起来，是克服道德建设中一手硬、一手软现象，克服道德教育、道德导向与社会经济政策导向“两张皮”现象的一个有效途径。道德依靠个人的道德良心和社会舆论发挥效用的机理，决定了道德教育在培育社会成员的道德良心、形成社会的道德舆论和道德风尚方面，具有不可替代的作用，因此，必须强化全社会的道德教育，不仅各级、各类幼儿园要强化道德教育，而且机关、企业、社区乃至公共舆论也要强化道德教

育。有效地发挥学校、家庭、社会三位一体的教育整合作用，来完成育人的任务，这是学校德育作为一个系统工程需要发挥的重要功能。

4．树立科学德育评价理念

要改变过去的线性德育评价观念，增强德育评价的客观性和包容性。做到视点要高、视线要远、视觉要宽。

一是确立听老师话、遵守纪律的幼儿不一定是好幼儿的思想；

二是确立有特长优势，个性能力强、不够听话甚至与规章制度有抵触的幼儿不一定是“坏”幼儿的观念；

三是确立对有个性偏差造成的、缺乏对道德规范的理性自觉的幼儿，不能升级为品德后进幼儿的原则。德育工作者要多一些科学客观的分析，多一份关爱理解与激励。在评价方式上要采取动态的、过程的、多层次的、多元激励的德育评价方式，改变传统的终结性评价，采取动态的、过程的评价方式，给幼儿一个弹性化、人性化的发展空间。改变传统的单一的、一切的德育评价方式，采取多元的、多层次的评价方法。体现评价对象的广泛参与，采取自我评价、家长和幼师互评、师生互评的开放式评价方式。改变单一的量化为主的技术性评价于段，采取灵活多样的激励性评价方式，考虑幼儿主体素质和道德水平的差异，制定多层次的评价标准，关注幼儿生存发展所需要的各种素质，囊括多方位的评价内容，构建立体式德育评价体系。知识经济时代的急速发展，使人们的价值观念、思维方式、道德准则和行为规范都在发生深刻的变化。这种变化既给幼儿德育提供了机遇，也提出了挑战。从德育目标上看，如何把基本道德规范分学段具体化为教师可操作、幼儿可接受的具体内容；从德育内容上看，如何拓展德育内涵，加强心理健康教育，培养幼儿及其家长的心理健康意识；从德育途径上看，如何把幼儿园、家庭和社会三方统一起来，互相协作，共同关心、促进和保护幼儿的健康成长；从德育方法上看，如何改进德育方法，促进德育工作科学化、规范化、制度化，提高德育工作的针对性和实效性；从德育管理上看，如何加强德育管理网络建设，真正落实岗位育人的思想；从德育评价上看，如何建立健全幼儿园、班级、幼儿三级评价体系和德育评价体系等，都是值得研究的新课题。因此，幼儿德育工作必须与时俱进，勇于创新，适应时代的要求。

第五篇：构建中国特色政府绩效审计的战略思考

构建中国特色政府绩效审计的战略思考

摘要：政府绩效审计是政府审计的发展方向。历史发展表明，政府绩效审计的演进与政府行政发展改革密不可分。伴随着新公共管理运动的掀起，有力地推进了政府绩效审计的发展。目前，政府绩效审计方兴未艾，预计这种发展趋势将日趋增强并主导、引领整个政府的审计活动。政府绩效审计的产生和发展，是根源于公共资源有限性与政府需求无限性的矛盾，直接动因是公共受托责任，内在动力是政府财务审计失灵。尽管政府绩效审计的发展有力促进了政府绩效的提高，然而它在发展进程中，仍然还受一些瓶颈要素的制约。面对新的形势和机遇，政府审计机关应当打破旧的观念束缚，创新理念，在新的平台上构建中国特色的政府绩效审计。

关键词：政府绩效审计公共受托责任民主政治新公共管理中国特色

一、引言

实践已经证明，政府绩效审计弥补了传统财务审计仅对财务报表是否真实与公允发表意见的缺陷，为政府提高公共管理的效果、明确公共管理责任以及加强公众对社会的监督、提高政府行为的透明度提供了有效的手段和工具。绩效审计已在世界范围内广泛开展，成为西方国家政府审计的主流。西方审计学者认为，在政府审计史上，能否不失时机地选择并接受绩效审计，是衡量一个国家的政府审计是否具有活力的标志之一。美国是较早将绩效审计注入政府审计的国家，早在1972 年,美国政府审计师用于绩效审计工作量就已占其总工作量的86%。但在我国，绩效审计还仅仅开始，确切地说，是沿着西方国家走过的路径亦步亦趋，与《审计署2008至2012年审计工作发展规划》提出的“到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计”的目标还有较大差距。为此，我们必须积极应对，研究先进国家政府绩效审计的发展经验，分析制约我国政府绩效审计发展的瓶颈要素，打破旧的观念束缚，创新理念，在新的平台上构建中国特色的政府绩效审计。

二、美英等国家政府绩效审计发展考察

20世纪40年代后，美英等国家公共开支大幅度增长，公共资源与需求矛盾日益尖锐，公众对政府承担公共责任的要求日趋高涨，对政府使用公共资源的经济性、效率性和效果性关注迫切, 在蓬勃高涨的民主意识压力下, 美英等国家纷纷建立了适应各自国情的政府绩效审计模式。政府绩效审计的演进与政府行政发展改革密不可分，伴随着新公共管理运动的掀起，20 世纪70 年代后，美英等国家政府绩效审计得到长足发展。目前，这些国家的政府绩效审计方兴未艾，预计这种发展趋势将日趋增强并主导、引领整个政府的审计活动。

（一）美国政府绩效审计发展考察

美国是政府绩效审计的先驱。早在1945年美国国会就通过了《联邦公司控制法案》（the Government Corporation Control Act），要求美国审计总署（GAO）不仅直接评价公营企业的合规性，而且应对管理效率和内部控制的效率加以评价，并向国会报告。到了20世纪60年代，审计总署率先把注意力转向经济性、效率性和效果性审计。1972年，审计总署出版了《政府组织、计划项目、活动和职责的审计准则》（Standards for Audit of Governmental organizations，Programs，Activities and Functions.俗称“黄皮书”），首次将绩效审计列作政府审计的类型之一，并加以规范，从此使美国政府绩效审计步入规范化、法制化轨道。这一时期，审计总署以项目评估为中心，开展了反贫困、能源等多个重大项目的绩效审计，为绩效审计的全面开展奠定了坚实的基础。随后，审计总署又于1981、1988、1994、2003和2007年5次对“黄皮书”进行了修订，并在其再版时改称为《政府审计准则》。修订后的准则对绩效审计定义、目标、现场实施、报告等的规定更加具体、明确。随之审计范围不断扩展，日益广泛，包括能源供应、国民健康、国家防务、交通安全、军费开支、税收政策、人力资源、平等就业、劳工权益和环境保护等各个领域均被纳入绩效审计视野。此时的绩效审计已经日趋成熟, 方法多样, 成效显著（陈宋生等，2006）。2004月7月7日，审计总署将其使用了83年之久的机构名称“General Accounting Office ”改为“Government Accountability Office”。尽管更名事小，但预示着美国审计未来的发展方向，正如时任美国审计长戴维 M·沃克所说的，“新名称将会更明确地表明，审计总署的首要任务是提高联邦政府的绩效，保证联邦政府尽到对议会和美国公众的责任”。

（二）英国政府绩效审计发展考察

据考证, 英国是最早开展政府绩效审计的国家。在英国，绩效审计被称为“Value for Money Audit”, 一般翻译为货币价值审计。早在1314年，英国就在财政部内任命了第一位审计长。1861年，下议院根据财政大臣建议，建立了公共账目委员会（Public Accounts Committee）。随后，根据1866年《国库和审计部门法》设立了主计审计长。由于主计审计长必须向议会报告政府账目的审计情况，有机会思考公共资金的有效使用问题，并在审计中付诸实施，具有绩效性质的审计随之浮出水面。尽管主计审计长开展绩效审计没有得到法律授权，但得到了公共账目委员会的支持和充分肯定，绩效审计发挥的作用随之更加明显。随着审计职能的不断加强，议会和政府都意识到有必要对政府审计的法律环境进行改革。1980年3月，政府发表了《主计审计长作用》的“绿皮书”。“绿皮书”认为应通过新的审计立法，明确主计审计长开展绩效审计的权限。在这种情况下，议会于1983年通过了《国家审计法》（National Audit Act）。该法规定主计审计长为下议院官员，要求通过建立审计署（NAO）协助主计审计长开展审计工作；主计审计长可以对任何部门、机构和其他团体进行经济性、效率性和效果性检查。1997年，审计署发布了绩效审计手册，初步确立了绩效审计准则体系。随后审计署不断对该手册进行修订完善，并于2003年发布了新版绩效审计手册。依据这些法律和手册，审计署不断开拓绩效审计新领域。2000年后，审计署有50%左右的审计业务属于绩效审计，每年完成约60个绩效审计项目，涉及国防、教育、环境、卫生、养老、文化、体育、法律、议会、财政、外事、农业、交通，以及公共服务与私营合作等几乎所有主要的政府部门、行政和公共机构，并产生了良好的社会影响。政府绩效审计在英国无疑正在走向成熟。

除美英等国外，其他国家的政府绩效审计也都取得了长足发展，如澳大利亚、加拿大、德国、法国、西班牙、荷兰、日本、巴西、菲律宾、巴基斯坦、印度、马来西亚、新加坡等。政府绩效审计已成为世界政府审计的潮流和发展方向, 成为一个国家社会民主发展和公共管理科学水平的象征（王素梅，2011）。

美英等国家政府绩效审计的发展情况表明，政府审计机关全面开展绩效审计是不可阻挡的趋势。发展绩效审计，要不断完善绩效审计法规和准则体系，探索建立科学合理的绩效评价指标体系。要注重人才资源建设，优化人才结构，培养和引进适应绩效审计工作的创新型、复合型人才。要扩大绩效审计范围，扩展绩效审计领域，涵盖政府涉足或准备涉足的各个方面。要提高绩效审计的透明度，主动公开绩效审计的过程和结果。美英等先进国家政府绩效审计的上述发展经验，值得我们在探索构建中国特色政府绩效审计时借鉴。

三、政府绩效审计产生和发展的原因

政府绩效审计的产生和发展有其深刻的历史背景和内在根源。刘家义（2004）认为，绩效审计的产生，归纳起来主要是受托责任、经济发展、政治制衡和技术方法4个因素；卓越（2007）认为，政府绩效审计的兴起动因包括政府部门支出的不断增加、公民民主意识的日益增强、新公共管理的强力推动、相关技术方法的发展铺垫、各种学科知识的理论基础、传统财务审计的失败或失灵；蔡春和刘学华等（2006）认为，绩效审计的产生根源于政府公共支出不断膨胀和国家经济资源有限的矛盾，公共受托责任是推动绩效审计发展的直接动因，新公共管理运动是促使绩效审计事业在世界范围兴起的最重要原因；《公共支出绩效审计研究》课题组（2007）认为，公共支出绩效审计的产生和发展受到社会、政治、法律等因素的影响，同时也取决于审计职业界自身的胜任能力。我们认为，公共资源的有限性与政府需求的无限性矛盾是绩效审计产生和发展的根源，公众民主意识增强和公共受托责任是绩效审计发展的直接动因，新公共管理运动是绩效审计兴起的最重要原因，财务审计失灵是绩效审计产生的内在动力。

(一)公共资源的有限性与政府需求的无限性矛盾是绩效审计产生和发展的根源

众所周知，国家权力的本源在于公众。公众将公共资源交给政府，由政府按照公众的意志治理国家公共事务，其目的是为了解决公众个人或市场做不了、做不好或不愿做的事情。但是，公共资源是有限的。随着社会的发展，特别是主张政府干预社会经济生活的凯恩斯主义的兴起，政府在社会经济生活中开始发挥越来越大的作用。随之而来政府机构的规模不断扩大，政府提供公共产品和公共服务的范围日益扩展，政府机构对公共资源的需求与日俱增，公共资源供给有限性与需求无限性的矛盾越来越突出。公众作为公共资源的拥有者希望获得政府使用和管理公共资源效率和效果方面的信息越来越强烈，绩效审计正好满足了公众这方面的需要。可见，绩效审计的产生根源于政府公共支出不断膨胀和国家经济资源有限的矛盾发展中，公众和立法机关要求政府加强对所使用和管理的公共资源提高“3E”，从而更好地履行对公众和立法机关所承担的公共受托经济责任的需要，而立法机关的权力及其实施是将这种需要变成现实的必须保障条件（蔡春和刘学华等，2006）。

(二)公众民主意识增强和公共受托责任是绩效审计发展的直接动因 历史唯物主义认为，一国公共资源应属于该国公众所有，政府只是受公众委托管理和使用这些公共资源，所以政府必须就其行动、失职行为、决策、政策与支出对公众负责，如实报告公共资源的使用及其后果。如果政府不如实提供公共资源管理和使用的信息，将极大损害公众的利益，而且导致政府的权力失去监督，容易滋生政府腐败。为了保证信息的真实完整，政府要向公众报告，而且该报告还需经过政府审计。在民主发展初期，公众只要求“一切取之于民的，必须用之于民”，不按照公众意志管理和使用公共资源，政府就应负责任，应接受审计。此时的审计属于财务审计。“随着公共意识的增强，对管理公共资源的个人或实体应负公共责任的要求日益明显，因此，需要确立责任程序并使其行之有效”。即“一切取之于民的，必须经济有效地用之于民”。用于民而不经济，用于民而没有达到公众预期的效果，政府仍要负责，仍要接受审计。此时的审计属于绩效审计。这说明，随着公众民主意识的增强，公共受托责任的内容和要求随之拓展，从而促使政府审计重心从财务审计转移至绩效审计。

(三)新公共管理运动是绩效审计兴起的最重要原因

新公共管理运动（New Public Management）兴起于20世纪70年代末至80年代初，是一场声势浩大且旷日持久的政府改革和再造运动。新公共管理运动借鉴企业管理的理念、方法和技术，引入市场竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率，明确政府责任，增强政府的服务意识。其核心特征是对政府绩效和责任的高度关注。建设一个优质、高效、经济和负责任的政府成为理论研究者、政治改革家及公众的共识。公众对提高公共资源的使用效果和明确政府履行责任的要求越来越严格，使政府承担社会和经济的义务日趋扩大。新公共管理运动又主要体现为以“ 3E”为标准的、市场化的绩效评价, 从而将绩效审计与其紧密的联系在了一起, 极大地推动了绩效审计的发展。正如李璐（2009）所说的，新公共管理运动为政府绩效审计的发展提供了重要的社会环境、技术支持与战略方向。

(四)财务审计失灵是绩效审计产生的内在动力

爱德华·科尔尼等（2009）在《联邦政府审计——法律、规则、准则、实务与萨奥法案》一书中指出，在2005年，联邦政府审计不仅仅集中审查单位的财务状况，还包括对被审计单位绩效、管理、合法会规性、财务控制的有效性进行相关的评估与取证。对财务状况的审计当然非常重要，并且其重要性未来也不会改变，这是一切审计工作的前提。然而对财务数据的审计，由于针对特定时点，所能够提供的被审计单位的信息——包括被单位是否具有足够效率的信息，以及被审计单位的运行是否达到了授权立法设定的目标的信息——是十分有限的。美国时任审计长戴维 M·沃克曾经说过，“对公共资源的责任是国家治理过程的关键，也是健全的民主制度的重要因素”。因此公众需要了解政府提供服务是否讲究了效率性、效果性和经济性，但财务审计无法满足公众的这个要求。财务审计的“失灵”，促使政府审计不得不谋求创新和发展，开辟新的审计领域。政府审计谋求自身的革命便内化为政府绩效审计发展的内在要求和动力（卓越，2007）。

四、制约我国政府绩效审计发展的瓶颈要素

绩效审计是政府审计的发展趋势。自1983年我国建立政府审计制度以来，审计界一直在探索绩效审计的理论与实务，但到了2002年，全国审计机关涉及绩效审计的工作量仅占到全部审计工作量的四分之一左右。《审计署2003至2007年审计工作发展规划》颁布实施后，各地掀起了一股探索和实践绩效审计的热潮。江苏、浙江、山东、深圳等省市的一些地方，通过边实践、边总结、边推广，初步形成了适合当地审计环境的一些有益的做法和经验。与此同时，审计界对绩效审计的理论与实务研究也在不断深入，相应的论文不断见诸各种报刊杂志。据刘美霞（2011）检索，中国期刊网上有关绩效审计的论文数从2002年的3篇，增加至2006年的80篇。但总的看来，我国绩效审计起步较晚，发展步履蹒跚，地区发展不平衡，成效不够明显。分析制约我国政府绩效审计发展的瓶颈要素，我们认为，至少有以下四个方面，值得研究解决。

（一）缺乏绩效审计理念，观念落后

由于绩效审计刚刚起步，真正意义上的绩效审计实践经验不多，典型案例很少，因此在公众的脑海里还很难有绩效审计这个概念。受传统观念影响，不少人认为，效益、效果只对物质资料生产部门而言，对于非物质资料生产领域的政府机构和非营利组织则不存在。因此，谈不上对政府机构和非营利组织实施绩效审计。还有人认为，审计不就是查违反法律法规的问题吗？至于政府行动、失职行为、决策、政策与支出等那是改革、发展中的事，审计不要管得太多，否则可能还会阻碍改革的顺利进行。我国是发展中国家，解决公众尽早实现小康目标是政府一项长期任务，因此只要措施得力，采取什么方式、方法，哪怕牺牲环境、浪费些公共资源也是在所难免的，审计不必大惊小怪。在粗放型经济发展模式下，人们绩效意识淡薄，以绩效为核心的经济运行与社会发展机制还没有建立起来，如果此时奢谈什么绩效审计，简直是天方夜谭。更要命的是，有些审计机关的专业人士竟然认为，目前审计工作的重点应该是真实性审计，将着重点转至开展绩效审计势必会影响和妨碍真实性审计，得不偿失。有的认为绩效审计神秘莫测、高不可攀，理论上讲不清，实践中道不明，没有一套科学合理的绩效评价指标体系，没有操作性强的绩效审计指南，审计人员是心有余而力不足。认识上不到位，观念落后，是制约我国政府绩效审计发展的重要因素。

（二）绩效审计法规和准则体系不健全

美英等先进国家都对绩效审计提供了强有力的法律保证。但从我国现已颁布实施的审计法及其实施条例、国家审计准则等法律法规和规章中，仅涉及到与绩效审计有关的效益目标及效益的概念。如2010 年新修订的《中华人民共和国审计法实施条例》第二条，审计法所称审计，“是监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为”，第五条增加了审计评价依据包括“国家有关政策、标准、项目目标等方面的规定”。2011 年1月1日开始实施的《中华人民共和国国家审计准则》第六条规定了审计机关“监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性”，“效益性是指财政收支、财务收支以及有关经济活动实现的经济效益、社会效益和环境效益。”第五十二条规定了审计机关“应当定期检查审计项目计划执行情况，评估执行效果”。从上述法律法规和准则的有关条款中，没有涉及到审计机关开展绩效审计的法律授权，没有对绩效审计的现场实施和报告作出规定，甚至还没有“绩效审计”这个概念。看来，财务审计依然是审计制度建设的主要内容，在审计制度的完善过程中，与绩效审计相关的制度建设依然没有得到应有的重视。此外，现有的审计法律法规和准则中均未涉及政府绩效评价指标体系。从操作层面看，政府绩效审计评价指标体系建设的滞后，同样是制约我国绩效审计顺利开展的一大重要障碍（管怀鎏，2005）。

（三）绩效审计信息公开制度不健全，审计结果公告进展缓慢

随着民主政治的发展，公众对公共资源的经济性、效率性和效果性知情权的呼声越来越高。要提高公共资源管理和使用的透明度，就必须及时公开绩效审计过程和结果的信息。但是，目前有关绩效审计信息公开方面的法律法规不够健全，规定不够具体，不利于操作。如审计法第三十六条规定，“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”。“可以”是选择性用语，缺乏强制性，约束力不强。审计法实施条例第三十三条增加一款“审计机关拟向社会公布对上市公司的审计、专项审计调查结果的，应当在5日前将拟公布的内容告知上市公司”，进一步约束了审计机关公布审计结果的权限。2011年1月1日开始实施的《中华人民共和国国家审计准则》仅在第五章第四节中用6个条款对审计结果依法公告、审计结果公告信息内容、约束情形、承办单位、批准程序等做了原则性规定。由于强制性不强，缺乏操作性，审计结果公告进展缓慢。加上公告后的责任追究跟进不力，审计出的问题往往“大事化小, 小事化了”, 有的甚至不了了之, 绩效审计的权威性和威慑力大大降低。据盛巧玲（2011）研究，自2003 年起至2010年，审计署仅对外发布51 项审计结果公告。其中2006至2007 年发布审计结果公告6 项，2008 年发布审计结果公告8 项，2009 年发布审计结果公告15 项，2010 年发布审计结果公告22 项。从公告内容上看，2006至2008 年每年的审计结果公告以绩效审计为主或涉及相关内容的有3 项，2009 年的审计结果公告以绩效审计为主或涉及相关内容的有6 项，2010 年审计结果公告以绩效审计为主或涉及到相关内容的仅有3 项。由此不难看出，政府审计信息披露内容依然侧重于财务审计，而对公众关心的绩效审计结果重视程度远远不足，绩效审计披露信息并没有随着每年审计结果公告的增多同比例增长，且披露内容单一，披露相关内容多为公共投资绩效审计和环境绩效审计。在审计结果公告披露已结案的移送案件和事项中几乎未涉及到有关绩效审计责任追究的内容。

（四）人才资源建设滞后，人才结构不合理 “政治路线确定之后，干部就是决定因素”。具有中国特色的政府绩效审计之路能不能越走越宽广，要看能不能不断培养造就大批优秀审计人才，更要看能不能让各方面优秀审计人才脱颖而出、施展才华。但是，由于我国政府审计起步晚，对审计人才建设不够重视，缺乏相应的审计人才队伍建设机制，审计领导人才、审计专业人才、审计管理人才这三支队伍还没有成建制，与建设一支“政治过硬、业务精通、作风优良、廉洁自律、文明和谐”的审计人才队伍的距离较远。当前，审计人员习惯于就账查账、就事论事，就问题查问题，系统地看问题、从全局和更高层次分析研究问题不够，宏观意识不强，还没有真正做到“围绕经济搞审计，跳出审计谈经济”；审计人员知识结构、技能素养差距较大，技术经济、信息化、法律等方面的人员严重不足（刘家义，2004）。由于绩效审计范围广，涉及政府管理和使用公共资源的各个方面，要对其经济性、效率性和效果性进行审计评价，客观上要求审计人员掌握各方面的知识和技能。显然，从这一角度看，目前我们的审计队伍还很难称职地承担起真正意义上的绩效审计任务（管怀鎏，2005）。

五、构建中国特色政府绩效审计的战略思考 绩效审计尽管姗姗来迟，但绩效审计的理念已在政府审计工作中初见端倪，通过最近几年的不断探索和实践，也已具备了实施绩效审计的相应条件。但是，我们不能就此沾沾自喜，更不能裹步不前。面对新的形势和机遇，我们应当打破旧的观念束缚，创新理念，在新的平台上构建中国特色的政府绩效审计。

（一）切实转变思想观念，提高对绩效审计的认识

思路决定出路，观念决定方向。因此，切实转变观念，提高对绩效审计的认识，对构建中国特色政府绩效审计非常重要。何谓绩效审计？第十二届最高审计机关国际组织会议《关于绩效审计、国有企业审计和审计质量的总声明》指出：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对国有部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计”。有人说政府不从事物质资料生产，不存在经济、效率和效果的问题。殊不知，政府是管理和使用公共资源的受托者，其任何一项决策的失误或工作上的失职都会导致某一行业或部门乃至整个国民经济运行的不协调，从而造成难以估量的经济损失。再说政府管理和使用公共资源，理应尽职尽责，为公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，为公众谋福祉。如果不讲效益、效率和效果，势必会造成公共资源的损失浪费，对经济社会又好又快发展造成直接或间接影响，最终损害的是公众的切身利益。因此，认为无须对政府实施绩效审计，是没有根据的。所以，我们应该大力提倡关于政府绩效审计的理论研究，使绩效审计在权力部门、立法机构、责任单位各方面都得到普遍接受。要通过立法和宣传，使社会各界增强绩效意识，支持、理解审计机关开展绩效审计。

广大审计人员要更新绩效理念，要“从审计就是查账，就是收缴违纪款项的误区中彻底转变过来”，要认识到开展绩效审计是政府审计发展的方向，是政府转变经济发展方式、建立有限政府、责任政府、效能政府的客观要求，是公众赋予审计人员的一项光荣而神圣的使命。尽管当前开展绩效审计还有不少困难，但我们不能让这些困难束缚了手脚，羁绊住前进的步伐。在当前及今后一段时间里，各级审计机关要整合好审计资源，正确处理好绩效审计和财务审计的关系，坚持以财务审计为基础全面推进绩效审计。要紧紧围绕转变经济发展方式的各项任务，科学选择绩效审计项目，明确审计重点，努力促进提高公共资源管理和使用的经济性、效率性和效果性，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平。

（二）建立健全绩效审计法规和准则体系 依法审计是政府审计的基本原则之一，绩效审计也不能例外。但我国审计法及审计法实施条例还没有就“授权审计机关开展绩效审计”作出规定，也没有制定绩效审计准则，这与国际惯例不符。在许多国家，宪法或其他法律明确赋予最高审计机关开展某种形式绩效审计的权力，如英国《国家审计法》（1983）规定，主计审计长可以对任何部门、机构和其他团体进行经济性、效率性和效果性检查；澳大利亚《审计长法》（Auditor-General Act,1997）对绩效审计的定义、审计长的主要职责和权力、绩效审计内容、绩效审计报告等作出了详细规定。至于绩效审计准则的重要性不言而喻。从某种程度上说，绩效审计准则和指南的完善程序，反映了一个国家对于绩效审计的基本认识和基本理念，同时也反映了一个国家绩效审计实践发展的水平（《公共支出绩效审计研究》课题组，2007）。从美英等国家绩效审计发展看，也证明了这一点。美国作为世界上最早制定绩效审计准则的国家，1972 年出版了《政府组织、计划项目、活动和职责的审计准则》，随后于1981、1988、1994、2003和2007 年共进行了5次修订。该准则对美国及其他国家的绩效审计都产生了很大影响。英国、澳大利亚、瑞典、加拿大、丹麦、荷兰、挪威、菲律宾、泰国、津巴布韦等国家也都颁布了绩效审计准则。我国绩效审计刚刚起步，需要积极借鉴国外政府绩效审计法规和准则建设经验，探索适合我国国情的政府绩效审计法规和准则体系。

基于以上认识，我们认为，除了进一步修订完善审计法及其实施条例，从立法上明确绩效审计概念、目标、政府审计职责、权利和义务外，要探索制定绩效审计准则或对现行国家审计准则（2010）进行修订，增加绩效审计的内容，具体包括绩效审计的概念、目标、审计机关和审计人员、现场审计、审计报告、后续审计等。同时，在准则的基础上，参照最高审计机关国际组织绩效审计实施指南（2004），制定我国政府绩效审计指南，为审计人员贯彻实施绩效审计准则提供具体详细的指导。此外，建立一套科学可行的指标体系是开展绩效审计刻不容缓的措施之一（卓越，2007）。由于绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。加上在不同的地区，对于不同的绩效审计项目，在审计权限、范围、组织和方法上都存在较大区别。因此要制定所有绩效审计都适用的评价指标体系更难以实现。这就要求审计人员勇于探索，加大对绩效审计评价指标体系和绩效审计技术方法的研究和开发力度，认真总结和不断修订绩效审计评价指标体系，从而使绩效审计结果有更好的利用价值。

（三）提高绩效审计的透明度，建立和完善绩效审计公开制度

在民主社会中，知情权是一项基本权利。公众将公共资源委托政府管理，就有获取政府管理和使用公共资源信息的权利，同样也有获取政府绩效审计信息的权利。审计机关将绩效审计过程和结果向社会公开，一方面可以解除政府管理和使用公共资源的受托责任，另一方面也可以解除政府审计机关的受托审计责任。实际上，将绩效审计过程和结果公诸于众，既有利于增加审计工作的透明度，树立审计公正形象，强化公众对审计执法行为的监督，赢得广泛的社会支持，也有利于我国审计工作尽快与国际接轨（卓越，2007）。因此，公开绩效审计过程和结果，是政府审计的必然选择，也是审计走向现代化的重要标志。

当前，美英等国家绩效审计的过程和结果已经基本公开，并有专门的法律来保证实施。反观我国，公开制度还不完善，公开进程比较缓慢。随着公众民主意识的日益增强，要求全面、全过程公开绩效审计结果的呼声日益高涨。面对新的形势，我们认为，首先要增加或修改绩效审计公开的法律规定，明确公开的法定要求，使绩效审计公开成为绩效审计程序的法定环节，而不是“可有”、“可无”。其次要完善绩效审计公开的审计准则，对公开的形式、内容和程序等作出详细规定，尽可能减少审计人员对绩效审计公开的自由裁量权，为绩效审计公开的具体操作提供有效指导。最后还要建立绩效审计公开信息反馈制度和绩效审计结果跟踪问责制度，加强对绩效审计公开信息质量的后评估和绩效审计结果的跟踪问责，真正发挥绩效审计公开的效用。

（四）注重人才资源建设，培养和引进适应绩效审计工作的创新型、复合型人才 审计资源中最重要的应该是人力资源，政府审计的职能定位要求审计人员必须具有很高的职业素质才能实现对政府管理和利用公共资源的效益的监督与评价，才能实现对国有资产的利用和管理的效益的监督与评价（邢风云，2007）。而我国目前审计人员的现状与绩效审计发展明显不同步，专业化程度较低，整体素质不高，知识结构单一。在我国现有的审计人员中，以会计和审计专业的人员为主, 而法律、经济、管理、工程技术、计算机、环保等专业人员缺乏，尤其复合型的人才更是凤毛麟角（邢风云，2007）。但美英等国家情况不同，美英等国家已形成多元化的审计人员结构。如美国审计总署有工作人员5 200 左右，其中除约2 500 人的会计师外，还有约1 500 人的经济师、律师、工程师、数学家、电子计算机专家等。多元化的审计人员结构为美英等国家政府绩效审计的顺利开展奠定了基础。我国社会主义市场经济的特点决定了我国也有广泛的绩效审计领域，也需要有多元化的审计人员结构。为此，必须加强审计人才资源建设，培养和引进更多的适应绩效审计工作的创新型、复合型人才。加强审计人才资源建设，要立足绩效审计工作实际，健全审计队伍专业化建设机制，着力引进人才，优化知识结构，不断提高具备与绩效审计工作相关的审计、会计、财政、金融、法律、计算机、建筑工程、环境工程、企业管理等核心专业背景的人才比例。要加大专业化人才的培养力度，努力培养一批查核问题的能手、分析研究的高手、计算机应用的强手和内部管理的行家里手，尽快形成一支专业齐全、梯次合理、素质优良、新老衔接、能够满足工作需要的绩效审计队伍。要借鉴国内外经验，以审计职业准入制度为重点，以审计岗位职责为基础，以审计人才职业资格为依据，实施选拔、使用、考评、激励等全方位的职业化管理，健全审计职业教育体系，分职级、分层次培养人才。

六、结语 构建中国特色绩效审计是一个系统工程。驶向绩效审计王国的汽笛已经拉响，接下来如何掌舵，航向怎么确定，主动权掌握在全体审计同仁。绩效审计是政府审计的未来，是政府再造、重塑政府形象、加强政府绩效管理，进而提升公众生活质量的战略性工具。美英等国家绩效审计已占主导地位，国人岂能只是望其项背？洞悉绩效审计产生和发展的原因，分析制约我国绩效审计发展的瓶颈要素，认清前进道路上的障碍，逐一破解，绩效审计的未来一定十分光明。

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