服务型地方政府探讨

第一篇：服务型地方政府探讨

服务型地方政府探讨

摘要：当前我国正处在从计划经济向市场经济转变之中，计划经济的弊端仍然没有完全消失，市场经济还不成熟、完善，仍未形成有序的运作机制。政府通过指令性计划和行政手段对经济和社会进行管理，长期主导资源配置，因而政府是全能型的，它扮演了生产者、监督者、控制者的角色，而为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。但随着社会的发展，人们对服务型地方政府建设的要求却日益显著。如何在这一时期，深化行政管理体制改革，转变政府职能，强化社会管理和公共服务，以推进服务型地方政府的建设，值得引起深思。

关键词：地方政府 服务型 障碍 构建对策

一、服务型地方政府的提出与内涵

（一）服务型地方政府提出的背景

服务型地方政府，是一个能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和服务的政府。20世纪80年代，由于西方资本主义国家社会经济的发展,公民对政府的公共产品的质与量都提出了更高更新的要求，他们希望政府不仅要管好社会公共事务，更重要的是要提供更多更优质的服务。在这种背景下，西方的理论界因应实践的需求,在理论上进行了创新，对马克斯·韦伯的官僚组织理论和传统管制型政府发难，提出新管理理论和公共服务理论。

服务型政府模式的出现源于英国，1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始这种以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。1987 年著名的《改变政府管理：下一步行动方案》报告，提倡采用更多的商业手段来改善执行机构，提高公共服务的效率，就是服务型政府实践开始的重要代表。

我国目前正处于社会转型时期，过去实行的一直也是管制型政府模式，它是计划经济的产物，表现为政府无所不能，无所不包。政府通过指令性计划和行政手段管理经济和社会，扮演着生产者、监督者和控制者的角色，致使政企不分、政社不分、政事不分，严重扭曲了市场配置资源的基础性作用。随着世界经济的发展融合，中国学术界于也1988年提出了服务型地方政府这一创新概念。紧接着2001年，成都、南京、上海等城市响应号召，提出了建设服务型地方政府的目标。虽然由于我国的经济社会发展的一些特殊原因，同西方的政治、经济、文化背景有着绝大的差异，但是我国服务型政府建设的提出，我国现代化背景下经济基础与上层建筑矛盾互动的结果，也是全球化背景下世界各国政治一体化的突出表现。另一方面，纵观我国与西方政府的建设需求，公众对政府的期望也有着共性的一面，比如人们纷纷表达出了对政府机构膨胀、人员臃肿、效率低下的不满,希望进一步转变政府职能，朝着真正“以民为本”、公正负责、透明的、竞争的，以解决社会公共问题和提供优质廉洁的服务标志的地方政府形态发展。

（二）服务型地方政府的基本内涵

服务型地方政府即为人民服务的地方政府，强调不仅为社会服务，也为公众服务。它是在公民本位、社会本位理念的指导下，以社会公共利益为追求，以服务为管理理念，以人文关怀、民主、透明、责任、法治等价值为基础，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的地方政府志。服务型地方政府的提出与以人为本及和谐社会的理念是一致的，它将有助于进一步改进政府服务的品质和效率，有助于地方政府的改革和创新。

二、建设服务型政府的障碍因素探究

创建服务性政府势在必行，然而在创建过程中存在一些问题，这些问题都阻碍着创建服务性政府前进的道路。

（一）观念上人们的认识不够，服务意识淡薄

我国传统的政府是无限、全能型政府，在政府垄断一切权利和资源的条件下，人民只能听从政府的支配，没有任何选择的余地，这就颠倒了政府与人民的服务关系。“以往的分权化改革调动了地方政府积极性的同时，政绩导向强化了追求经济发展的意识，使服务型政府理念的落实陷入了机制性困境。”随着物质文明、精神文明、政治文明的不断发展，人们的文化层次及素质得到了不断提高，才开始重新审视政府和人民的关系。由于长期的惯性，尽管很多城市已设立了“政务大厅”，但这些炫耀的招牌并没有提高行政的办事效率，服务的质量和水平也没有得到根本的改善。对公共服务职能重视不够，公共服务投入严重不足，公共产品分配不公，公共服务体制僵化，质量不高，乱收费现象严重等反而在无形中增加了服务的成本。

（二）政府官员素质有待提高

官本位思想是中国封建遗产之一，可谓根深蒂固。虽然中国共产党从建党时起就强调立党为公，牢记为人民服务的宗旨。但是，官本位的思想和行为在当今中国社会还是有一定市场的，一些干部虽然口头上说是百姓的公仆，但思想深处和行为上却是把自己当作百姓的主宰，当作民众和下属的父母官。一些人认为官位、等级就意味着权利和财富，所以买官卖官现象屡禁不绝。

一面是明确地、反复地要求各级政府要把为人民服务当作自己的神圣职责，要求全体公务员要把为人民服务作为自己的“基本准则”；一面却在现实生活中，在大众传媒和人们的潜意识中，强化着官本位思想。由此衍生出一些令人们深恶痛绝的官场作风。例如以权谋私，政府拥有很大的社会资源配置权，强势群体往往借助政府的力量实现其最大利益，于是地方利益、集团利益和个人利益交织在一起，形成了社会结构中强势群体与政府的结盟关系。当社会群体或阶层间发生利益冲突时，政府可能会更多考虑到自身利益或有能力向它施加压力的优势集团的利益，其结果往往损害的是社会众多阶层的利益。

片面强调经济政绩，在以经济增长论英雄的观念的长期主导下，公共服务理念并未引起一些地方领导的足够重视，却总是把经济发展置于首位。上一级政府为了实现自己提出的发展目标，总是用行政命令的方式向下一级政府下达各种经济指标，出现层层加码、级级下压的态势。更甚者互相攀比，热衷于搞“政绩工程”、“形象工程”、“面子工程”，极大地浪费了资金和资源。

（三）相关法律制度不完善

除人们思想素质有待提高以外，法律制度不完善也是一个重要原因。具体表现如下：（1）是民主制度的建设还有待进一步加强，人民代表大会制度和共产党领导的多党合作与政治协商制度还不够成熟，还没有为公众参与政治提供广泛、可行和有效的体制内的路径，一定程度上影响了人们权利意识的生长和成熟。（2）是政府和公务员的绩效考评机制不健全、不科学，评估方法不合理。对于地方领导的绩效考核基本是上级说了算，其升迁任免也都由上级决定，因此，各地政府就会为上级“服务”，而真正的出发点和落脚点不是为广大人民群众服务。（3）重大的决策论证制度和专家咨询制度以及听证制度都还不完善。目前，有些地方政府建立了相关的制度，但不少都是流于形式，没有真正地发挥其功能，有的在召开听证会之前实际就已经做出了决定

（4）政府的相关责任机制不健全，导致了出现问题后各个部门互相推诿、扯皮，有了成绩相互争功；五是没有科学合理的公共财政体制，公共服务投入严重不足。各级政府财政收支和财政事权关系不够清晰，公共财政支出结构不合理。（6）政府几乎垄断了所有的公共权力，极大的阻碍了非政府组织的发展，这就使得政府无法从众多复杂的社会事务中脱身，而集中精力去做自己该做的事。

三、构建服务型地方政府的道路选择和对策

服务型地方政府突出“以民为本”、“以社会为本”，它彻底摈弃了“官本位”、“政府本位”、“以政府权力为本位”的观念，确立了为民服务的宗旨，坚持一切从人民群众的切身利益出发，主动满足公众的需求。服务型地方政府是一种全新的政府职能模式。建设服务型地方政府对于解决我国社会严重失衡，全面实现小康社会，提高政府的行政效率和树立良好公信力都有着极其重要的意义。

（一）树立“以民为本，依法行政”的服务理念

首先必须从理念上破除“官本位”意识，树立“民本位”思想，强化以民为本、以客为尊的服务理念。如要下大力加强对公务员的行政伦理教育、服务伦理教育，培养公务员自律能力、主动服务意识和公仆意识，从根本上实现由管理者向服务者的角色意识和公仆意识，从根本上实现由管理者向服务者的角色意识转变，力求做到“向人民学习、为人民服务、请人民评判、让人民满意”。其次是强调依法行政。依法行政是推进服务型政府建设，保障公民权利，防止政府滥用权力，保障社会稳定的基本条件和根本保证。要加强和完善我国政府公共服务的相关立法，加快行政程序立法，规范行政权力，增加地方政府行为过程的透明度，使行政过程发生在法律和人民的密切监督之下。只有这样，才能真正推进服务型地方政府建设，真正做到“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”。

（二）重新审视和定位地方政府治理的角色，即“服务”而非“掌舵”

服务型地方政府理论强调政府角色的转换，主张将地方政府角色定位为“掌舵”而非“划桨”，意味着政府不应过多地具体承担提供公共服务的责任，而是尽可能地以委托、承包、代理等市场化的制度安排，将公共服务呈递责任转移给私营部门及非营利部门，并对公共利益做出积极的回应，这也是服务型政府追求的根本目标。

（三）培育公民社会自治能力，建立政务公开制度

服务地方型政府的建设，强调社会力量的参与，强调政府公共管理职能向社会组织的转移。首先，地方政府必须积极培育各种民间社团，培育各种带有自治性、自主性的社会组织，承担起多样的治理责任。其次，地方政府与社会应在平等的基础上进行沟通、互动和合作，形成治理网络，建立畅通的社会沟通与协商机制，推动政府文件的透明化传输，保障行政决策的科学化、民主化。

（四）积极推进电子政务建设

电子政务（即电子化政府）是信息化时代的产物，是指政府有效利用现代信息和通讯技术，透过不同的信息服务设施，在其更方便的时间、地点及方式下，对政府机关、企业、社会组织和公民提供自动化的信息及其他服务，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。电子政务的推行有利于促进地方政府组织结构扁平化，减少政府层级，简化办事流程，实现“大社会，小政府”的格局，节约行政成本，提高政府效率。此外它还可以促进信息流通利用和平等共享，提高地方政府的反映能力和社会回应力，扩大公民参与，实现开放政府。中央提出，我们的政府要由传统的政府向电子政府转变，真正建立一个以为人民服务为理念，适应社会主义市场经济需要的全新的人民政府体系。

（五）建立政府绩效评价制度

目前，从我国地方政府公共管理的整体价值理念来看，现代市场经济与民主政治所要求的服务行政还谈不上任何绩效管理。因此，必须对地方政府的服务实行绩效管理和评价制度。首先，政府绩效评价必须明确评价的主体。服务品质的好坏，必须取决于民众的满意度，评估主体必须是多层次、多渠道的。其次，政府绩效评价必须确立一定的评价标准。这些评价标准要具有有效性、效率性、公平性、合法性和政治可行性，要疏通民众参与评估的渠道，让民众评议，让人民监督。

（六）深化行政管理和社会管理体制改革，完善政策

这是建设服务型地方政府的关键。要按照权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化地方政府机构设置，更加注重履行社会管理和公共服务职能。继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，进一步规范政府权力。继续深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批事项，以利于把更多的精力用于公共服务和社会管理。推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务，坚持在社会公共事务管理中，实行政府主导与社会组织协同、公民参与相结合，建立公共产品和服务供给的社会参与机制，引进竞争机制，降低服务成本，提高服务效率和质量。

参考文献

[1]陈振明.向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视[J].厦门大学学报，2000,（2）．

[2]百度百科.服务型政府[J] ．http://baike.baidu.com/view/1261993.htm.[3]冯利民.论构建服务型政府中机制的建立和完善[A] ．Journal of US-China Public Administration,ISSN1548-6591,USA.2007（4）[4] 刘熙瑞．加入WTO 与服务型政府建设[J] ．国家行政学院学报，2002，(1)． [5] 李华芳.构建服务型政府的思考[J].中共四川省委党校学报.2003.12：94-96

第二篇：论服务型地方政府模式的结构要素

论服务型地方政府模式的结构要素

罗 德 刚

目前，面对社会主义市场经济深入发展和中国加入WTO的新的行政生态环境，在进入全面建设小康社会的新的发展阶段，上海、南京、珠海等地政府纷纷提出创建服务型政府的目标，重庆等地也正在着手规划建设服务型政府。这不仅标着这地方政府改革进入从自上而下的“要我改革”向自下而上的“我要改革”发展的新阶段，而且意味着政府模式的全新转变和政府结构要素的系列变化；不仅意味着政府自身的变革，而且意味着政府之外的经济体系、政治体系和社会体系的系列创新。

但是，由于建设服务型地方政府是一个开创性工作，理论准备不足，目前做的方案尚缺乏全面整体的考虑，未对服务型政府的结构要素进行系统分析。笔者试图综合近些年来理论界的研究成果，着眼于未来发展，通过节食服务型政府的结构要素，描述服务型政府整体模式。

服务型政府的结构要素，应有服务型政府理念、服务型政府体制、服务型政府管理方式但大板块组成。但大板块具有极强的内在逻辑联系。其中，理念（理论）居于最上层，因为服务型政府是一个理性政府，它是回答为什么要建设服务型政府和服务型政府需要树立那些历年这些重大问题的。体制是服务型政府的尸体要素，它不仅包括政府机构的调整、智能变化、权责体系重构，而且必须对政府与外部关系做出重要调整。管理方式内容极为丰富，它是适应新理念、新体制的一系列方法、手段和技术系统。三者缺一不可，有什么政府理念，必然产生什么政府体制，有什么政府理念和体制，必然要求相应的政府管理方式，由此形成一个完整的政府管理模式。建立服务型政府模式，必须从三个方面去努力。这里必须破除一个误区，即服务型政府就是某些管理方式和手段的变化。理论和实践都证明，仅转变管理方式而无理念的更新和体制的改革，这个方式是转变不了的。

一、服务型政府理念

服务型政府理念包括服务型政府的理论依据和思想观念。确立服务型政府理念是服务型政府建设的关键和难点。服务型政府的理论依据可以归结为以下几点：

1、政治背景：十六大报告和“三个代表”重要思想

党的十六大的一个重要精神是：全面建设小康社会是当前和今后一个时期最大的政治。全面建设小康社会必然要求建设社会主义政治文明，推动政治体制改革。建设服务型政府，转变政府职能，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，是建设社会主义政治文明的内在要求。“三个代表”重要思想的落脚点是代表最广大人民群众的根本利益。贯彻“三个代表”重要思想，本质在坚持执政为民。这就必然要求政府管理从“政府本位”、“官本位”转变到“社会本位”、“民本位”上来。建设服务型地方政府是贯彻“三个代表”重要思想的具体体现。

2、现实选择：市场经济的发展与我国加入WTO

在市场经济条件下，市场在资源配置中起基础作用，企业是市场活动的主体，政府职能必然转变为服务。我国于2001年11月正式加入世界贸易组织，这意味着我国政府管理要受WTO规则的约束，与国际惯例接轨，即我国政府管理理念、体制和方式必须变革。WTO的基础仍然是市场经济，他在本质上要求成员国政府成为以市场为导向的服务型政府。

3、理论背景：西方政府改革理论和中国公共管理理论研究的发展

自上个世纪80年代起，西方各国掀起了政府改革运动，主要有三个方面的做法：重新调整政府与社会、政府与市场关系，减少政府职能；尽可能实现社会自治，利用市场和社会来气功公共服务；改革政府内部体制，引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量。西方政府改革以公共选择理论、新公共管理理论、企业型政府理论、智力理论为指导。近年来，我国掀起了公共管理研究热潮，基本观点是：经济改革市场化，公共管理社会化，政治发展民主化，是我国社会发展的必然趋势。我国传统的行政管理范式必然变革为公共管理范式。中国政府管理在总结自身经验的同时，要学习和借鉴西方行政管理的理论和成功经验，但不能照搬。

综上所述，服务型政府的思想观念概括起来是服务、透明、竞争、开放、有限、民主、法治、高效。行政管理历年必然有管制转变为服务，由暗箱操作转变为公开透明，有垄断转变为竞争，由封闭转变为开放，由全能政府转变为有限政府，由人治转变为法制，从低效率转变为高效率。建设服务型政府，思想观念的转变是一个艰难的长期的过程，切不可忽视。

二、服务型政府体制

服务型政府体制是服务型政府建设的重点。它涉及多种结构要素。

1、政府与市场关系

关键是充分发挥市场在资源配置中的基础作用，建立面向市场、亲市场、以市场为导向的政府。在市场经济条件下，政府要起好“掌舵”作用，催化作用、促进作用，而不是“划桨”作用、大包大揽作用。凡是市场能发挥优势的或能做的事，都应由市场来做。要改革政府的投资方向，非核心公共产品的提供大胆引进市场机制。要进一步培育、发展和规范市场，维护公开、公正、公平的市场秩序。要打破地区封锁，条块分割、行业垄断，建设全国统一大市场。公共管理领域也要引进市场机制，服务性技术性领域走市场化道路。确立这一要素的意义在于：如果不能充分发挥市场在资源配置中的基础作用，建立面向市场、亲市场、以市场为导向的政府，服务性政府就失去了根基。

2、政府与企业关系

关键是建立地方政府为企业服务的新体制。要改变政府部门和公务员席关于参与企业行为的习惯，建立新型国有资产管理体制，实现真正的政企分开。政府负责规划、创造环境和水瘦，不干预企业的经营自主权。对内资企业、外资企业、国有企业、非国有企业一律实行“国民待遇”。在市场准入上放松政府规制；在企业行为上加强法规规范。加快社会信用体系建设，规范市场交易行为。要建立为企业提供信息服务和咨询服务，支持农业、中外企业、第三产业、高新技术产业发展的组织体系，包括中介服务机构。确立这一要素的意义在于明确政府服务的重要对象和建立相应的新型体制。

3、政府与社会的关系

关键是建立地方政府与社会共同治理的新模式。近些年来，“强国加弱社会”的格局开始改变，但我们的目标选择应该是“强国加强社会”走国家社会共同治理的道路，这是经济、政治发展的共同需要。要让社会强大起来，必须大力发展和规范社会中介组织；必须实行政事分开，让事业单位走向社会，进入市场，通过引入市场和竞争机制促进我国公共事业的发展，提供优质的公共产品和服务；必须加强农村村民自治和城市社区建设，不断提高我国公民社会的自治水平。政府不仅要改革自身、而且要肩负推动社会体制改革的责任，以促进公民社会的迅速成长。近年来，中国NGO的研究热点和智力理论的研究热支持了上述观点。与此同时，要建立地方政府为社会服务的新体制。在政府部门和其他公共部门广泛实行社会服务承诺制；继续有效推行省市县长公开电话等回应社会的便民措施，增强政府对公民和社会的回应性。确立这一要素的意义在于明确社会体制改革方向和政府承诺的责任。

4、上下级政府关系

对中央和地方事权进行科学划分。中央政府侧重于宏观调控、政策引导、政治统治、全国性事务管理职能，地方政府侧重于地方性市场监管、社会管理、公共服务职能。不同层级政府的服务方式应有所不同，中央和省级政府是“决策——服务型”，省以下各级政府应是公共服务为主的“服务型政府”。确立这一要素的意义在于理顺政府内部关系，明确各级政府管理和服务的职责权限。

5、服务型政府职能

要根据上述四类关系设置政府职能。服务型政府的基本职能是：优化发展环境，替公共产品，调控区域经济，控制外在效应，维护市场秩序，组织区域经济合作，制度创新，国家安全和社会治安，社会保障和社会平等。要按照精简、统一、效能和决策、执行、监督相协调的原则深化地方机构改革。推进决策职能核心化，决策、执行、监督职能相分立，从体制上解决部门利益化，体现政府和部门的公共性和非营利性。推进综合行政执法，避免执法扰民。确立这一要素的意义在于加快地方政府职能转变。

6、责任政府建设

责任政府是现代化民主政治的体现，是对政府公共行政进行民主控制的制度安排。责任政府要求：第一，政府必须回应社会和公民的基本要求并积极采取行动加以满足。第二，政府必须积极地履行其社会义务和责任。包括全面地、积极地履行政府职能，对不履行其社会义务和责任的不作为行政行为实行责任追究。建立公共卫生、安全生产、自然灾害及其社会治安等方面的突发事件应急处理机制，确保社会公众的生命财产安全。健全社会保障制度，逐步提高社会保障水平。第三，政府必须对自己的行为承担政治上、法律上、行政上和道德上的责任追究。实行重大决策失误责任追究制。第四，政府必须接受来自内部和外部的控制以保证责任的实现。

三、服务型政府管理方式

与理念、体制相适应，管理方式也要体现服务的特点。换句话说，确立下列要素是服务型政府的必然要求。

1、法制与德治结合法治与德治相辅相成，不可偏废。法制行政，主要体现为：第一，健全行政法律制度，包括健全政府组织体系，完善政府职能的法律界定，制定政府规制法等。第二，严格依法行政。减少行政工作的随意性，强化法律约束。完善行政执法制度和司法制度，建立公正严明的直达队伍和司法队伍。健全行政复议制度、层级监督制度，加强对行政执法部门和行政执法人员的监督。德治行政，主要体现为用伦理精神来塑造政府。体制创新，政策制定和执行等一切行政行为要体现以公正和正义为基础的行政价值观。要从法制和得知两个方面遏制腐败，建设廉洁高效的政府。

2、管理公开透明

今年发生的非典型肺炎疾病防治案例，足以说明政府管理公开透明的重要性和必要性。要全面推行政务公开制度，除国家机密、商业秘密和个人隐私外，公开所有信息，包括会议、信访、举报、个人财产申报、机构和职能、行政程序、办事结果等。与此同时，建立重大事项工时制度、信息查询和咨询制度。让公众知政、议政、参政、督政。

3、推行电子政务

根本目的是提高效率，公开透明，提供服务。电子政务并非单纯把信息技术运用到政府部门，其本质是建立与信息社会相适应的政府治理典范，实现善治，促进善政。电子政务建设的重点是向县乡政府推进和部门、地区联网，实现资源共享。公务员要实现网上办公和在线服务两个目标。

4、推进决策民主化科学化

要建立决策职能分工制度，党委实行政治决策，既关系到全局的路线和大政方针由党委决策；人大实行法律决策，即法律法规制定和重大公共事务由人大决策；政府实行行政决策，即政府职能范围内的执行性事务由政府决策。要经过民主程序决策重大事项，如实行听证会制度；实行决策论证制度和专家咨询制度，未经论证和未经专家咨询不能决策。

5、推进行政审批制度改革

要继续大幅度减少行政审批事项。凡是能够有市场调节的坚决依法取消，改为备案制、登记制和注册制。对继续保留地进行规范；简化程序、公开透明、强化监督。要继续办好行政服务大厅。

6、对政府机关实行严格管理，科学管理

按照全心全意为人民服务、忠于职守、公事公办、一丝不苟、守时守约守信用的要求加强机关作风建设。彻底摒弃衙门作风、官僚主义、形式主义。切实精简文件和会议，深入基层，深入群众，加强调查研究。

7、加强公务员队伍建设

要采取措施通过实际途径提高公务员素质特别是行政技能水平。要完善公务员制度，在公务员进口和出口以及奖惩等环节，强化公开、平等、竞争、择优机制。大力开发和利用公共人力资源。防止腐败要建立惩治腐败机制、监督防范机制、公正待遇机制、廉洁自律机制。加强行政伦理和公务员行为规范建设，重点在规范行为和提高职业道德水平，形成优良的行政人格。

8、建立政府效能评价体系

在福建厦门兴起的政府绩效评价，被誉为我国“21世纪行政发展的新亮点”。中国行政管理学会联合课题组《关于政府机关工作效率便准的研究报告》已提出效能建设和效能监察问题。要建立地方政府效能评价制度，建立包括公众在内的开放的评价体系，开展对各级地方政府及政府部门的效能评价工作。技术操作可借鉴福建已经开发的评估软件技术。

四、服务型政府概念的界定

目前，关于政府模式的研究，有多种提法，如服务型政府、治理型政府、责任型政府等。这些提法，都是相对于具体领域而言的。笔者认为，服务型政府既是相对于经济社会领域的管理模式，也可以是一个更大的范围的统称，它可以既包括服务型政府（经济社会领域）、治理型（政治领域）、责任性（政府政治领域）、效能型（整体和结果）的含义，同时又要求整体性政府建设（无缝隙政府）、借鉴企业管理方法和技术在政府中引入竞争机制（企业化政府）、加强政府法制建设和严格依法行政（法制政府）、用伦理精神塑造政府（道德化政府）、政府职能向体外转移（有限政府）、社会和民众参与治理（民治政府）、尊重人权、个性和回应（人性化政府）。其他提法都是针对特定的领域和范围的，唯服务型政府可以对以上各义加以涵盖，这样界定和理解，不仅有助于增强概念和理论的科学性，而且有利于服务型政府的全面建设。

第三篇：地方政府学

《地方政府学》期末考试复习指导

2014.6

一、考核方式

形成性考核，占总成绩的50%。全网考，其中三次计分作业各占20%，期中考试占20%，课堂表现和BBS讨论占20%.期末考试，占总成绩的50%，开卷，笔试。考试时间：90分钟。

注意：本课程本学期是开卷考试。

二、考试题型及分值比例

1．不定项选择题：30%（3*10）

2．判断题：20%（2*10）

3.填表题：（8%）

4．论述题：12%（1*12）

5．案例分析题：30%（2*15）

三、考核要点

（三）填表题

例：

请按地方制度为以下地方政府分类，并把相应的序号填入表格内。

1.考核知识点：

1、按照地方制度对地方政府的分类

2、地方政府的权力结构体制分类

3、根据国家的形成过程和原理进行的中央与地方政府关系划分

4、分税制下地方政府与中央政府各自的税收范围

5、地方政府的内部管理与公共管理职能分类

（四）论述题（前5个是重点）

1、中央与地方政府关系中“一方就乱、一收就死、死了又放、放了又乱、乱了又收、收了又乱”的怪圈循环，其根源是什么？（要点明确，阐述不少于300字）

1、中央与地方职责权限划分不明确；（2分）

2、制度结构不健全；（2分）

3、监督机制不够健全（2分）

阐述6分

2、如何划分中央政府与地方政府之间的职责与权限。（不少于300字）

第一，必须界定中央及地方政府在国家体系中的地位和作用（2分）

第二，必须坚持合理集中与适当分权有机结合的原则（2分）

第三，必须明确维护中央权威的前提（2分）

第四，在事权与财权划分，应坚持事权相对分散，财权与事权基本一致的原则（2分）

3、简述地方选举与地方自治之间的关系。（要点明确，阐述不少于300字）

地方选举是地方自治的途径与必要组成部分；（2分）

地方自治通过地方选举来实现；（2分）

有地方选举并不一定有地方自治；（2分）

有地方自治必然有地方选举。（2分）

4、“管得最少的政府就是最好的政府”，这话对吗？根据地方政府职能的一般原理，说明理由。（要点明确，阐述不少于300字）

不正确。（2分）

地方政府职能受民众需求、地方政权体制等因素制约；（2分）

社会经济的正常运行需要地方政府的合理干预；（2分）

地方政府职能建立在政府、社会和市场各自职责划分的基础上，职能行使不应影响市场机制发挥作用，也不能侵犯社会自主权力。（2分）

阐述4分

5、简述自治体、行政体和混合体地方政府的异同。（要点明确，阐述不少于300字）

（一）从产生方式看，行政体地方政府是由中央政府或上级政府任命产生的,地方政府的首长及其主要部属是由中央或上级政府任命；自治体地方政府是由当地居民依法选举产生的,混合体地方政府是由当地居民选举产生的，但与中央和上级政府之间存在不同形式的上下级关系。(4分)

（二）从权限范围大小看，行政体地方政府的权限取决于中央政府的意愿或授予。(4分)自治体地方政府在处理法定自治事务时，拥有法定的独立处置权力；

混合体地方政府作为国家行政机关，上一级政府有权改变或撤销下级政府不适当的决定、命令；但地方国家权力机关由居民选举产生，彼此之间不存在相互隶属和须对其负责的关系。

（三）实质：(4分)

行政体地方政府实质上只是一个治理国家部分地域的地方国家行政机关。

自治体地方政府是地方自治社团选举产生的负责治理本地域社会公共事务的地方政府，其权力来源于公共权力在政治层面上的纵向分权。

混合体地方政府是兼具行政体、自治体政府特点的新型政府。地方政府既是国家在地方的行政机关，又是代表地方利益的自治机关。

6、地方政府的重要作用表现在哪些方面？

7、地方自治制度的基本特征包括哪些？p218-2218、地方政府的基本特征p8

9造成我国中央与地方关系呈现“一放就乱，一收就死”的‘怪圈循环”局面的原因有哪些？p14110、中国成立后民主集中制的地方政府体系的主要特征是什么？p3811、政府公共管理的内涵包括哪些？p161-16212、影响地方政府活动的最重要最直接的因素有哪些？p43-4513、中国地方政府发展的途径有哪些？p252-25914、以发达国家为代表的地方政府职能出现的新的发展趋势表现在哪些方面？p117-11915、政府职能的制约因素有哪些？p108-10916、结合实际，分析中国地方政府发展的动力有哪些？

17、结合实际，阐述选举对地方政府权力形成的意义p6718、结合实际，分析中国地方政府职能的未来发展趋势。

19、阐述地方政府发展的一般规律有哪些？P241-2

4320.结合实际，阐述地方政府发展的一般规律有哪些？

（五）案例分析题

研究显示,目前我国大多数地区的财政(支出)分权水平已超过倒U形曲线所对应的最优值。这意味着单就经济分权本身而言,它对经济发展特别是非公有制经济发展的积极作用正在衰减,有的甚至会有负面作用。当然,这并非意味着非公有制经济发展就会因此停滞。有关研究表明,近年来我国各地区非公有制经济的比重总体上都在不断上升,但其推动力量主要来自要素投入,特别是资本投入。总之,经济分权带来的竞争激励在很大程度上决定了包括财政支出在内的政府行为,目前地方政府直接干预经济的副作用开始显现。因此,在新阶段的深化改革和制度建设中,应当着重转变地方政府的职能定位,规范地方政府行为,减少地方政府对经济的不当干预,促使其由生产型政府向服务型政府转变,真正为完善社会主义市场经济体制提供良好的环境和平台。

1、结合地方政府职能的一般原理，谈谈为什么当前我国的地方政府职能转变的趋势是什么？（7分）从经济发展为中心向经济职能弱化，公共服务职能强化发展；2分

向兼顾经济效益转变；2分

阐述3分

2、如何正确处理地方政府的经济职能与公共服务职能之间的关系？（8分）

地方政府的经济职能是实现其他职能的基础；（2分）

地方政府对经济的过渡干预会阻碍社会经济发展，以及公共服务职能的实现。（2分）阐述4分

案例二：（15分）

在财政收入大幅增长的近十年，正如基层干部自我调侃的那样，竟然伴生了一个尴尬局面——“中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，市级财政稳稳当当，县级财政哭爹喊娘，乡镇财政精精光光。”事实上，《瞭望》新闻周刊调研中发现的一组数据，一定程度解读了地方财政运行艰难的原因。据财政部网站公布，2009年1～9月份，中央本级收入占财政总收入的53.4%，地方收入占46.6%；中央本级支出占财政总支出的21%，地方支出占79%。这意味着，中央政府拥有较多的财力只负责了较少的事务支出，地方政府用较少的财力要处理大部分的事务支出。这种财权上的集权与事权上的高度分权局面，集中暴露了一个当下中国政府治理的大痼疾——政府间财力和事权严重失调，正在将地方财政变成了一根只能越绷越紧的“钢丝绳”。在“对上负责”的体制因素驱动下，财权层层上收，事权层层下放，财政压力直接下压到县乡基层„„而这样的社会后果尤其令人担忧。由于基层地方政府不能不能履行如提供安全和服务等公共产品等功能，导致当前群体性事件频发，这与地方财政的困顿有着非常直接的关系。

1、分税制改革厘清了中央与地方的事权和收入，基层政府财政为什么还会发生“走钢丝”的险象？（7分）

事权划分不明晰；（2分）

事权与财权不统一，中央与地方财政转移支付缺乏规范性；；（2分）

阐述3分

2、应该如何解决基层政府财政“走钢丝”的问题？（8分）

确立地方政府的主体税种；（2分）

完善中央与地方的转移支付制度。（2分）

阐述4分

案例三：

三鹿奶粉案所折射的政府职能问题

在没有把政企真正分开的情况下，“企业出了问题，政府就是共犯”。清华大学法学院教授张卫平在正在江苏无锡召开的“法制建设”论坛上表示。“三鹿奶粉事件说明中国某些地方政府和企业并没有真正分开，政府职能亟待彻底转变”。张卫平引用石家庄三鹿集团网站的介绍说，该集团是河北省、石家庄市“重点支持”的奶业龙头企业，年销售额达100亿元人民币。这家企业的问题奶粉直接导致了石家庄市市长的辞职。目前中国大陆已有6200多个婴儿因食用受三聚氰胺污染的配方奶粉而患病。总部位于河北省省会石家庄的三鹿集团是第一家在该丑闻中曝光的乳业巨头。后续的调查发现共有蒙牛和伊利集团在内的22家生产企业牵涉其中。质检局、工商管理局、和卫生局等政府监管部门“既然要对企业进行监管，就必须和企业保持一定的距离。”他指出：“而我们现在的某些行政机构往往在执行职能时，独立性不够。”张卫平表示，商人和企业是以谋取利益为第一的。而“政府的职能就是提供良好的市场经济秩序，安全的社会秩序，解决环境污染问题，以及解决交通问题，”而不是与企业保持着千丝万缕的联系。“这才是对政府为企业‘保驾护航’的正确理解”。他说。“政府依法行政，在这方面还有很长的路要走。”

1、根据政府职能的一般原理，在三鹿奶粉事件中，政府应该承担哪些责任？

保护消费者，督促企业在赚钱利润的同时，履行其社会责任。（1分）

产品质量监控职能；（2分）

假冒伪劣产品处罚职能；（2分）

阐述2分

2、案例反映出当前我国地方政府职能履行存在哪些问题？

监管职能不到位（2分）

与企业存在利益交换（2分）

阐述4分

案例四：

推进落实中央调控政策方面，没有哪一项比推进房产税的开征更得到地方政府真心实意不遗余力的支持，房产税的开征将每年为地方财政增加税收逾千亿元。但关键的问题是，房产税开征了，财税问题解决了，房价就能回归理性吗？地方政府就不再炒地了吗？“这不是一个必然的因果联系。”全国人大财政经济委员会副主任委员贺铿指出，房地产泡沫原因是两个，一个是政府炒地，另外一个是社会资金炒房。既然土地是国有，中央财政把土地出让金收回是合理合法，然后再由中央把钱转移支付到需要的地方。也就是说，要想地方政府不炒地，就必须堵住地方政府卖地吸金的口子，由中央收缴土地出让金。但时至今日，中央对此并无说法。财路不断，也就不难理解为什么中央十二道令牌也拦不住地方政府闷头炒地的势头。当然，多数地方政府都在积极响应中央号召，并不遗余力的贯彻落实中央政府的调控政策。但在利益的诱惑面前，有些地方政府却沦落为开发商的利益代言人。比如有些地方政府一边表态“土地出让要综合考量，不再价高者得”，一边新地王频出。除了财路不断，还有问责不实。10月1日，住建部、国土资源部、监察部决定，对省级人民政府稳定房价和住房保障工作进行考核与问责。对政策落实不到位、工作不得力的，要进行约谈，直至追究责任。要利益还是要乌纱帽？这本是一个很好的问题。但遗憾的是，此次三部委的所谓联合问责，对于“控制房价不力的标准”“如何问责”“追究何种责任”均无说明，更本质的是，三部委与地方政府在人财物上均无制约关系，又凭何来问呢？

1、从中央与地方政府事权和财权划分的角度，谈谈为什么地方政府炒地屡禁不绝？（7分）

由于中央与地方政府事权划分不明确，财权与事权不统一造成的地方政府财政紧张；（2分）地方政府具有不同于中央政府的利益与目标；（2分）

阐述3分

2、如何通过完善问责机制，解决地方政府不落实中央政府政策的问题？（8分）

政绩考核中，把公共服务水平作为重要指标；（2分）

强化地方民众参与与监督（2分）

阐述4分

案例五:

从来没有一场大范围的迷雾阴霾像今天这样，引起舆论和民间的强烈批评与戏谑。在PM指数频频在一些城市爆表的背后，是呼吸道等各类疾病的高发、是交通的阻滞、是社会心理的恐惧与焦虑，甚至是生命的提前终结。几十年过去了，这种以高消耗、高污染、高成本为支撑的经济发展模式，红利开始消失、弊端不断显露，一个关于发展、关于进步、关于文明的终极问题必须直面：一切发展是为了人的福祉和权益，如果既有发展模式不但没有实现人的福祉的帕累托递进，反而在不断削弱和损害人的幸福感，那么这样的模式必须进行伤筋动骨的变革。这场变革的核心是一切发展要建立在“人”的基础上，把“人”的福祉能不能改善、“人”的权益能不能保障、“人”的意愿能不能实现作为标准。只有这样的理念成为坚定不移的执政理念，经济增长方式、发展模式、政绩考核才能在这样的基础上建造出正义的高楼大厦。很多地方在发展的时候，惯性思维还常常被“GDP第一”所左右，这必然会衍生出重招商引资轻环境保护、重解决就业轻污染处理、重财税贡献轻空气质量等一系列逻辑。

1、地方政府追求“GDP至上”的深层动机是什么？（7分）

地方财政压力，以及政绩考核中GDP成了重要衡量指标；（2分）

某些地方政府的自利倾向；（2分）

阐述3分

2、如果改变地方政府“GDP至上”的发展模式？（8分）

以绿色GDP、人文GDP作为官员考核指标；（2分）

规范中央政府与地方政府的财权与事权划分（2分）

阐述4分

第四篇：地方政府学

名词解释：4*5=20分（50字）

地方政府制度分类

1、纯属地方行政机关行政体地方政府（直接国家任命，漠视民众选举）

2、实行地方自治地方政府（民众选举产生，忽视国家利益）

3、混合体地方政府（上级国家任命，下级选举产生）

地方政府的发展方向（P248）

总方向：从管理走向治理

理念：“治理”是指各公共或私人机构与个人管理公共事务的诸多方式的总和，是使互相不同或有冲突的利益得以协调的联合行动的持续过程。

含义：1.多元治理，公共机构+其他组织人员合作

2.包括正式和非正式的规则，两者均重视，根据轻重产生次序

3.强调市场机制、重视政府固有核心权威和协调合作的网络关系

4.基于政治运作系统，考虑利害关系人间权力互动促进自身利益情景（不交给社会精英、管理主义者掌控）

历程：

20世纪80年代——英国兴起地方治理

20世纪最后20多年——地方政府发展特点：社会管理主题超越了地方政府本身

1988年奥斯特洛姆指出：地方治理包括政府、私人、资源部门、市民社会以内，他们之间的复杂关系称为地方治理结构。

管理→治理，意味地方政府角色的变化。

价值观：政府强调对地方公众的回应，强化政府的服务理念。

主体角度：地方政府不是传统地方公共权力的唯一中心。结构不是自上而下的权威等级

权力体系。各方所构成合作关系。

权利结构：唯一中心变成地方权力多元主义。

中央政府和地方政府的关系（P129）

基本模式：

（1）中央集权型、地方分权型、均权型

（2）合伙型、代理型、依赖关系型

应该是什么模式、什么关系。通过对立、竞争、合作、分权组合来设想比较好的关系。

1、分权合作

2、竞争合作

（我国目前需要达到的就是分权合作）

Point：我国的整个政权体系是按民主集中制原则确立的。就中央政府与地方政府关系而言, 中央政府既要保证有足够的权威来实现统一领导, 又要保证地方政府应有的自主性和创造性。

措施：

1、中央下放权力，明确权责划分

2、强调完善法律

3、构建优势互补关系(财政依赖/立法依赖/行政依赖)

简答：5题

1、非户籍人口渐进关爱战略意义

例子：珠海市教育资源实行户籍人口和非户籍人口皆免费的政策

①带来劳动力资源、智力资源，统称人力资源（包括人才引进和吸收外来工）②缓解城市老龄化水平

③完善城市功能（指非户籍人口从事相关的服务行业，包括保姆、餐饮、清洁等）

④提升城市形象，更大限度吸引外来劳动力，减少被其他地区争夺人力资源的危险。（各城市间的竞争：人力资源的竞争）

⑤缩小户籍人口和非户籍人口差距，实现部分公平

⑥非户籍人口减轻本地政府的压力。

⑦非户籍人口拉低户籍人口的暂时利益，但是长期利益增加。

2、强化市场经济、法治化行政主体

市场经济：是指存在于发达商品经济社会的，以市场为中心来组织社会经济生活，并实现社会资源优化配置的经济运行方式。

我国采用：市场机制+政府机制。目的，克服市场失灵，采取手段引导经济良性发展。Point： 强化对象，强化方法。

强化对象：市场经济本身存在的特点：

1、平等性——根植于平等、自愿、透明的商品交换行为

2、开放性——利益主体多元化且有序竞争／突破行政、所有制、地域等限制

3、自主性——企业、消费者、政府等主体均具有自主意志与利益诉求

4、法制性——运用法律逻辑、手段构筑法理性交互平台，解决各式权益纠纷

（强化重点、特别是行政人员的法制性建设）

法治化行政主体构建：

1、明确行政主体的价值定位——公共服务人

2、明确行政主体的价值目标——实现公共利益最大化

3、行政主体内部的法制建设——设立行政机构对应的职位说明书，约束权利、完善监督 政府建立法治化政府

意义： 一是降低经济活动中的行政管理成本；

二是最大限度地激发人们的创业积极性，利用各种制度和机制构建一种只要付出辛劳就能获得成功的社会预期；

三是打破因行政管理而形成的垄断，更加合理、高效地配置资源； 四是维持统一、公平的市场竞争秩序，确保政令畅通，合法权益得到切实保护，违法行为得到及时制裁

措施：

（一）进一步完善行政决策机制。民主科学依法决策，是行政行为的基础和保障。各级政府必

须把行政决策纳入规范化、民主化、法治化的轨道，切实提高决策质量和水平。

（二）切实提高政府执行力。国家的法律制度和中央、省、市的重大决策，体现的是全体人民的意志和经济社会发展的全局性部署，一旦公布实施，就必须得到有效贯彻执行。

（三）全面推进依法行政。依法行政就是要求行政机关及其工作人员依照法律规定行使行政权力。在形式上，要求行政主体及其活动符合法律法规的规定，不越权，不滥用权力，不违法行政；在实质上，要求行政主体及其行政活动要符合法律法规的规定，符合法律原则、目的与法理等；在责任上，要求行政主体承担一定的责任，体现权责一致原则。

（四）强力转变行政管理职能。坚决实行政企分开，理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系，做到有所为、有所不为。切实解决越位、缺位和错位问题，真正把政府职能转到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来，特别是在经济管理上，要强化“看不见的手”，弱化“看得见的手”，充分发挥市场机制的作用，做到凡是市场能运作的，政府不包揽；凡是企业能自主经营的，政府不干预；凡是该社会办理的，政府不插手；凡事能由行业协会和社会中介组织提供服务的领域，政府尽快退出，真正做到强化公共服务职能，建立健全统一、公开、公平、公正的现代公共服务体系。要进一步搞好政务公开，向社会公开政府行政法规、规章、规范性文件、行政措施和行政执法行为，提高政府工作的透明度，保障群众的知情权、参与权和监督权。加快推进行政审批制度改革，大幅度削减行政审批事项，规范审批行为。

（五）不断优化法治环境。良好的法治环境是构建和谐社会、创造宜居城市、吸引外来投资者的重要因素，也是提升城市整体竞争力的关键环节。

（六）努力提高干部队伍自身素质。要高度重视行政机关工作人员依法行政意识与能力的培养。要建立法律知识学习培训长效机制。完善各级行政机关领导干部学法制度。要通过政府常务会议会前学法、法制讲座等形式，组织学习宪法、通用法律知识和与履行职责相关的专门法律知识。并把培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一。行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。要重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部。

紧迫性

加强法治政府建设的重要性紧迫性。贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，具有划时代的重要意义。《纲要》实施6年来，各级人民政府对依法行政工作高度重视，加强领导、狠抓落实，法治政府建设取得了重要进展。当前，我国经济社会发展进入新阶段，国内外环境更为复杂，挑战增多。转变经济发展方式和调整经济结构的任务更加紧迫和艰巨，城乡之间、地区之间发展不平衡，收入分配不公平和差距扩大，社会结构和利益格局深刻调整，部分地区和一些领域社会矛盾有所增加，群体性事件时有发生，一些领域腐败现象仍然易发多发，执法不公、行政不作为乱作为等问题比较突出。解决这些突出问题，要求进一步深化改革，加强制度建设，强化对行政权力运行的监督和制约，推进依法行政，建设法治政府。各级行政机关及其领导干部一定要正确看待我国经济社会环境的新变化，准确把握改革发展稳定的新形势，及时回应人民群众的新期待，切实增强建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感。

4中央地方间的权力关系（结合卖地、分税制改革、地方政府事权重、财权小）我国目前是“多任务委托—代理关系”，在单一制的国家结构，中央政府的意志通过地方政府得以贯彻，实现对社会进行有效的管理，央地政府间的事权和财权关系缺乏制度性安

排，在财政相互独立的情况下，衍生出上级政府的机会主义行为，即尽可能地控制更多财政资金和来源，尽可能把行政责任向下级政府下方，同时不愿意通过规范的财政转移支付的形式向下级政府让渡自己的财力。造成了地方政府责任与财政能力的严重不对称以及地方政府在社会转型过程中承担了越来越多的经济、这回、政治、文化等职能。

地方政府疯狂卖地体现出地方政府承受着自上而下的体制压力，事权不断下移，财权不断上移，地方政府层级间的财政支出责任不是依法划分，而是根据行政权力来调整，体现在财政支出责任上，迫使地方政府承担更多的财政责任，只能通过滥用行政权限来获得更多的资金来源，其中疯狂卖地只是其中的手段之一。

5政府公共物品供给（适当倾斜、负外部性效应）

适当倾斜的例子：

物业管理（把部分公共管理权力下放到私人企业）

公共事业物品，也称自然垄断产品。如电信、电力、自来水、管道、煤气等。当达到一定的成都市，具有竞争性。（不给钱不给你用）

负外部性：

经济学中的外部效应（外部性）是指，在实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场性影响。这种影响可能是有益的，也可能是有害的。有害的影响（成本的外部化）称为外部不经济性，或负的外部性。（例子：当一个人使用资源的时候，减少了其他人对该资源的享用，无以损人则无以利人。）

减少负外部效应的措施：

1、征税或惩罚性收费

2、政府管制（颁发许可）

3、法律诉讼（由于结果不确定性而比较少用）

论述题

1． 海角七号（民众参与、区域发展意义、青年成长）

①推动实施、减少阻力。

②调动本地民众积极性

③有利于加强执行效果。

④有利于拉动区域各方面发展（就业、文化、经济、政治）

⑤树立政府形象

2． 李克强，人本主义政府管理追求、效率、公平

（科学主义+人本主义）

在城市公正和公众参与的理论中, 城市规划不再是规划师专属的纯粹物质性的工作, 城市中各类人群、各种利益群体都会对城市的发展产生作用.在城市规划的制定中,让公众能直接、有效的参与其中, 表达自己的观点和愿望。规划师的角色也不再是英雄主义的权威和专政, 而成为社会各个不同群体的代表和辩护人, 进行协调和综合。

案例

1、政府环境治理（鄂尔多斯、煤炭）

2、加强中央对政府控制（中央不要管太多，应放权；）

中央：环保、国防

地方：医疗、交通、卫生、文化、

第五篇：地方政府学作业

地方政府学

作业一．

个人讨论提纲：

党的十六大和十六届三中全会提出，要适应建立完善的社会主义市场经济体制的要求深化地方行政体制改革，依法规范中央和地方政府的职能和权限，合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃仲等问题，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。行政区划是地方国家机构设置的前提条件，也是地方行政体制的重要组成部分。调整创新现行行政区划格局是地方行政体制改革的要求，更是适应并促进我国工业化、城市化和现代化发展的需要。

1.我国地方政府在现代化进程中发挥的作用。

2.“省直管县”如何改革。

3.我国地方政府机构设置存在哪些问题？

4.如何进行地方机构设置的改革。

小组讨论后形成的主要内容：

行政区划是一项重要的政治体制，是国家结构的重要组织形式，对经济的发展、社会的稳定、民族的团结和国家的长治久安具有十分重要的意义。因此行政区划的调整变更要慎之又慎，要与国家的整体发展战略和发展进程相适应，既不能超前，也不能滞后。超前和滞后都会造成各种经济社会问题，尤其会严重束缚经济的发展，改革开放前20年我国人民公社体制和设市设镇的大起大落曾有过这方面深刻的教训。所以有关领导同志深刻指出，行政区划调整好了就是解放生产力、发展生产力，是投入成本低产出效益高的改革举措。

“省直管县”体制是指： 省、市、县行政管理关系由“省——市——县”三级管理转变为“省——市、省——县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市——市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。实行省直管县改革的主要目的就是激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐。

地方政府机构改革的主要任务：一是转变职能。坚持把转变职能作为地方政府机构改革的核心，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开；突出不同层级政府履行职责的重点，形成全面衔接、分工合理的职能体系；加强直接面向基层和群众的“窗口”机构的服务与管理。二是优化结构。地方各级政府要加强机构优化整合，在实行大部门体制方面进行积极探索；充分考虑政府职能特点设置机构；清理规范议事协调机构和部门管理机构。三是强化责任。着力解决职责交叉、权责脱节等突出问题，不断健全部门协作机制，积极探索明确和强化责任的途径及方法。继续推进省直接管理县的财政体制改革，理顺和明确垂直管理部门与地方政府的权责关系。

四是严控编制。要按照中央规定严格控制机构数量和人员编制总量，认真执行机构编制审批和备案制度。

作业二．

行政体制改革在中国改革总体战略中的地位

【内容提要】文章论述了行政体制改革在中国改革总体战略中处于经济体制改革和政治体制改革的结合部，认为行政体制改革的目标仍在于提高效率。目前改革的难点在于经济体制改革、行政体制改革、政治体制改革并未形成良性互动，行政体制本身的改革并不配套和适度，改革在操作层面上有很多阻力。对此，文章提出了进行综合配套改革的对策，并认为行政体制改革应与政治体制改革协同进行。

【关 键 词】政府/行政体制/行政改革/中国

行政体制改革理论是我国政治学和行政学自本世纪80年代初恢复重建以来的一个研究热点，也伴随着我国行政体制改革的实际进程。当然，有关行政体制改革的研究，应当说在政治学和行政学恢复重建以前就已经存在了，因为对这一问题的研究历来并不局限在政治学或行政学界，虽然那时研究的数量和质量尚比较有限，而且由于处在改革开放之前，有关研究也不可能明确上升到“体制改革”的高度。改革开放以后，在广大政治学、行政学以及其他社会科学工作者的努力下，在我国现代化建设和体制改革实践的呼唤下，学术界对于行政体制改革的理论研究获得了前所未有的大发展，在数量和质量上都有了明显的提高，内容也相当丰富，为构建我国面向现代化的政府权力作出了积极的贡献。同时应当看到，由于我国政治学和行政学研究的底子薄，基础理论较为肤浅，有关研究又深受现实政治发展的制约和影响，我国的行政体制改革理论在学术界还没有形成权威性的系统观点，学术规范尚未完全建立起来，在同一水平上的重复研究比较多，富有理论创新的成果还不多见。

处于世纪之交的中国行政体制改革正在向纵深推进，迫切要求学术界在体制改革理论上进行创新和超越。在此情况下，总结和分析建国50年，尤其是改革开放20年来我国行政体制改革理论的进展，对于切实推进21世纪我国行政体制改革，进一步繁荣中国政治学和行政学等学科建设，都具有重要的理论价值和实践意义。

关于行政体制改革在中国改革战略中的地位问题，国内学术界有多种说法，主流观点认为行政体制改革介于经济体制改革和政治体制改革之间，是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”。一般认为，中国改革战略系统主要包含政治体制改革和经济体制改革上下两个结构。但中国政治体制改革循于经济主导模式，成为经济体制改革的副产品，政治体制改革严重滞后于经济发展。由于既有的改革基本上是遵循经济体制改革驱动政治体制改革，形成经济体制改革先导，政治体制改革滞后的发展序列，这就导致了经济体制改革与政治体制改革之间的时间落差和进度落差，这两大落差随着经济体制改革的深化而不断拉大，政治体制的不适应性矛盾日渐积累，引发经济和政治两个层面上的双重困境，并且相互激化。对此，邓小平指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”。但是，由于政治体制改革涉及国家基本的政治结构和权力关系，因此政治体制改革很难有实质性突破，政治体制与经济体制不相适应的矛盾也未能彻底解决。

在政治体制改革进退维谷而政治体制与经济体制不相适应的矛盾日益突出的情况下，行政体制的改革提上了议事日程。行政体制改革提出的目的就在于及时适应经济体制改革的需求并进而带动政治体制改革。由于中国政府传统行政思维和行为的惯性影响，以及政府及其成员本身的权力利益关系，政府缺乏自我改革的内在动力。在现阶段，行政体制改革的主要任务应是克服各种改革阻力，通过结构性的职能转换，有效地适应经济发展的新情况。1992年党的十四大提出了行政体制改革的历史任务，明确了经济体制、政治体制和行政体制三大体制改革的思路。其中行政体制改革既是经济体制改革的必然结果，又是政治体制改革的必要先导，既是经济体制改革深入进行的客观要求，又是政治体制改革逐步推进的直接动力。有的学者指出：“当行政体制改革的诉求被提出后，它就同时承担起变革生产关系和上层建筑的双重任务：一方面通过调整生产关系，克服旧体制下形成的某些束缚生产力发展的障碍，促进新的生产关系的建立；另一方面通过改革上层建筑领域中的某些弊端，巩固新的经济基础。”行政体制改革成为经济体制改革深入发展和政治体制改革实际启动的共同要求，处于中国体制改革逻辑发展全程的结合部。

实际上，行政体制改革本来是政治体制改革的一个有机组成部分。有的学者指出：政治体制包括三个层面：一是各种政治组织（政党、政治团体）与政权组织之间的关系及其运行制度；二是政权的组织形式或政体；三是政府（行政机关）的机构设置和运行机制，即行政

体制。但在政治体制改革在总体上难以推进的情况下，行政体制改革便从政治体制改革当中脱颖而出并进而取得了相对独立的地位。对此，学术界予以相当的关注，从不同角度对我国行政体制改革的必要性予以论证。例如一种观点认为，虽然从法理上讲，中国“议行合一”的国家政权体制决定了行政机关只是立法机关的执行机构，但在实际政治生活中，政府发挥着非常活跃的国家统治和管理力量的功能，在所有国家机器（人大与“一府两院”）中居于主导和中心地位，实际承担着大量行政立法、决策和执行事务。因此，将行政体制改革从政治体制改革中单列出来，一方面有利于推进行政领域自身的发展，另一方面可以适应经济体制的变迁，带动政治体制的变革。还有一种观点认为，部分发展中国家和地区五六十年代后的政治发展经验，特别是亚洲“四小龙”行政体制改革先导的成功经验，为中国体制改革的模式选择提供了取同的对象。国外学者普遍认为，行政体制改革优先模式比较适合发展中国家的体制改革，而政治体制改革优先模式并不符合大多数发展中国家的实际国情。由于行政体制改革主要涉及政府功能的定位、政府组织结构的设置、行政权力的运行、行政法制的建

设以及行政人员的管理等，可以广泛借鉴外国政府管理的经验，故具有较高的实际可操作性。从根本上说，行政体制改革之所以能够从政治体制改革当中剥离出来并取得重要地位，是由中国后发现代化国家的具体历史条件所决定的。根据政治—行政“两分法”的基本理论假设看，政治体制改革导向权力利益再分配和公平与民主诉求，行政体制改革导向责任和效率，行政体制改革能以改善政府成本—效益关系（紧缩编制、转换职能、澄清吏治、提高效率等）推动社会经济发展，同时避免积极政治体制改革所可能造成的超前政治参与等“转型问题”。中指出，“现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性”，后发外生型现代化国家在从传统走向现代的进程中出现的大量问题，并不是落后的产物，而是转型的特有问题，包括大规模的政治参与与政治制度化之间的矛盾等等。）从现实情况看，由于我们生活在一个“以行政为中心的时代”，在这一时代中，无论是政策的制定还是政策的执行，政府的效能从根本上来说取决于行政领导，政治与行政之间形成了不可分割的交织关系。这决定了行政活动对于政治的重要影响，行政体制改革可以有效促动政治体制改革的发展。

参考文献:

胡伟等：《论政治——中国发展的政治学思考》，第329-358页，江西人民出版社，1996年版。

《邓小平文选》，第3卷，第176页，人民出版社，1993年版。

汪玉凯：《中国行政体制改革20年》，第17页，中州古籍出版社，1998年版。

王惠岩：《当代政治学基本理论》，第194-201页，天津人民出版社，1998年版。

张国庆：《我国行政管理体制改革的若干思考》，《光明日报》，1993年2月21日。汪玉凯：《从政策调整到体制创新》，《工人日报》，1998年10月14日。

亨廷顿在《变动社会的政治秩序》（上海译文出版社1989年版，第45页。

安德森；《公共决策》，第47-49页，华夏出版社，1990年版。

作业三.填空题

1.人民代表大会2.城市地方3.五.4.直辖市5.行政手段6.块块管理为主7.层级8.分类管理9.税收10.雇员制

名词解释

1． 地方政府人力资源

是指省级和省级以下政府系统内所雇用的人力资源以及地方政府所能利用和开发的人力资源，包括地方国家权力系统与中国共产党地方组织系统内所雇用的人力资源，以及民主党派人士、新闻媒体、作协、艺术团体、高校和科研机构的人员。

2.政府职能：

是指政府在一定的时期内，根据国家、社会和政治经济发展的需要，在社会生产和政治文化生活等领域所承担的职责和义务，以及为此所进行的管理活动和所体现的功效和作用。

3.地方政府公共财政

就是地方政府的理财活动。即地方政府为了实现地方政府的职能和责任，依据宪法和法律，运用地方政府拥有的权力，进行的资金的收支和管理活动。

4.地方立法权

是国家权力体系的重要组成部分，是有立法权的地方国家机关，按照宪法、法律的规定或授权，根据本地政治、经济、文化生活的特点，制定、修改、废止效力不超出本行政区域范围内的规范性法律文本的权力。

简答题

1.1.提供教育等公共服务

2.提供社会保障和社会救济

3.保护生态环境

4.维护社会秩序

3.（1）地方财政体制改革的基本原则“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级

预算，一级产权，一级举债权”是地方财政体制改革的基本原则，配之以自上而下转移支付的健全，来完善以分税制为基础的分级财政，是我国分税制改革的基本方向。（2）合理划分中央与地方政府职责，科学界定地方政府职能（3）根据事权和职责界定各级财政支出范围

（4）对进一步合理界定省以下政府的职能、权限和财政收支的划分（5）压缩管理层级（6）进一步完善政府间财政转移支付制度

论述题

首先应当科学地界定引咎辞职的标准。在认定标准上，必须本着客观公正、群众认可、定性准确、定量合理的原则，在体现科学合理的前提下，努力增强可行性、可操作性和导向性，让辞职者明白自己“咎”在何处。当然同时也要避免将引咎辞职标准一律数字化不良倾向。因为这样虽然便于操作，却很不科学。最大的隐患是，上面定下数字硬杠杠，少数地区、部门和单位在出事之后很可能会拼命隐瞒事故真相，导致更恶劣的后果。

其次，完善相关的法律制度和操作程序。不少西方国家也并没有关于“引咎辞职”的法律条文，从某种意义上说，它更像一种不成文的规定。如《法国公务员总章程》、《美国文官制度改革法》均立法规定了公务员的辞职辞退制度，但都没有与引咎辞职相关的条款。显然，在这些国家中引咎辞职制度还未成为法律规范。在我国的相关法律法规中，仅有《国家公务员暂行条例》规定了辞职和辞退两种形式。辞职是指公务员“不愿意”或“不适宜”在国家行政机关工作而自己提出的一种制度，属于公务员的个人行为和个人权利。辞退则带有强制性的条件。显然，引咎辞职不属于这两者的范畴。由于缺乏强有力的制度保证，一些明显不称职，甚至严重失职、渎职的人非但不会主动请求辞职，反而“笑骂由他笑骂，好官我自为之”。这无疑将严重影响其所在地区和单位的发展。虽然我国法律还没有引进引咎辞职制度，但宪法和法律也没有排斥这项制度，因此建立一个与辞职辞退互补、与引咎辞职相配套的法律制度势在必行。

再次，加强相关的制度建设，使之与引咎辞职制度共同发挥积极作用。从发达国家的经验来看，成熟的引咎辞职制度离不开另外两个相关方面：一是可以启动国家程序追究官员的失察责任和不作为责任，比如立法机关可以提出不信任案对官员进行责任追究；二是能够表达国民意向，即国民意愿能充分地表现出来，形成巨大的舆论压力。我国现在缺乏启动国家程序的相应规范来对引咎辞职提供支撑，但如果对现有的政治架构赋予新的内涵就有可能解决这个问题。现在人大进行监督主要通过三种方式：询问、质询和提案。法律对提案内容并没作具体限制，我国人大虽然从来没有提出过不信任案，但完全可以赋予它这个新职能，使引咎辞职获得国家程序的支撑。另外，引咎辞职的根本标准应是公众的满意度，而我国政府在运作中缺乏透明度。这就需要做到两点：一是政务公开。二是言路畅通，让舆论、公众对不称职官员的批评能够充分表达出来。这样才能使官员的行为得到有效地监督制约，才能使该“引咎辞职”的人辞职下台。

最后还要认真做好引咎辞职干部的教育管理工作。引咎辞职是为推动干部能上能下而建立的一种淘汰机制。因此，对引咎辞职的干部既不能另眼看待，也不能放任自流。对引咎辞职的干部，如果具备条件，可以根据影响的大小、承担责任的轻重、个人综合素质和工作实绩优劣等情形，采取转岗、降职任用、待岗或提前退休等多种方式进行安置。对那些认真吸取教训，在新的岗位上进步明显、得到群众公认的，应当及时表扬鼓励。对符合提拔条件的还可以重新予以起用，努力形成一种既“能上能下”，又“能下能上”的新局面。同时，干部引咎辞职后，对经调查、审计等发现有违纪违法行为的，应当坚决查办，以防止某些干部把引咎辞职当作保护伞，逃避党纪国法的处理。

作业四．

回顾《地方政府学》课程的学习生活，我自感喜忧参半，收获与经验同在，成绩和失误并存，专业知识储备有所丰富，能力素质有了进一步提高，让我受益颇丰，倍感欣慰。学习是知识积累的唯一途径。我感到，知识犹如人的血液，人缺少了血液，身体就会衰弱，人缺少了知识，头脑就要枯竭。一年多的工作经历告诉我：要想把工作做好，就必须了解工作方面的相关知识，“知其然，还要知其所以然”对其运用技术的各方面知识都有深入的了解，只有这样，才能更好地应用于工作中。这也是工作之后选择度成人本科教育的原因和目的。“活到老，学到老”，对知识的学习是永无止境的，只要潜下心钻进去，就一定能有所收获，有所见长。

1、学习的意义和重要性在于学习过程本身。

我感到，学习除了能掌握相关理论知识外，更重要的是我们在学习过程中我们的思考和得到的启示。学会适应，初入大学，来到崭新的大学校园，对这里的情况很不熟悉，特别是这里的上课时间，挺不习惯，经常坐不住，弄到每节课的最后几分钟都不自觉地分神，浪费了不少时间。经过一段时间的适应，现在基本上都可以习惯了这个学习时间制度，保证每堂课都认真听好听足。此外，在课余时间，我还抓紧时间阅读各方面的书本知识，以求提高自己的知识面，拓宽自己思考问题的角度，从而多方面的考虑问题，避免片面看问题，养成不好的思考习惯。学会学习，我认为还有一样东西是非常重要的，那就是学习态度，养成一种谦虚、勤问的学习态度对于学习而言非常重要。因为我知道学习上的东西来不了弄虚作假，是不懂就不懂，绝不能不懂装懂，要想在学问上有所成就，古今中外所有的成功例子都证明了只要保持这两种学习态度才行。所以，我一有问题就问同学和老师，直到弄懂为止。学会思考，“行成于思毁于随”，工作经验告诉我，工作的时候只知道盲目去干而不去深入思考是不会去的进步的，学习犹是如此，在《地方政府学》课程的学习过程中，我就通过一道道习题，一次次讲解，弄清楚了问题的逻辑层次，进而自己去思考“为什么”，不断总结，并把这种习惯运用到工作当中去，收到了较好的效果。

2、学习的落脚点在于指导工作实践。

工作实践对于我们这些已经参加工作的大学生是从象牙塔迈向社会的“再淬火”，它有助于我们更全面、深入地认识社会，了解社会，适应社会，工作实践可以提高自己的动手能力，锻炼自己的交际能力，加深对社会的全面认识。因此，从学校再次回到自己的工作岗位，我有以下几点体会：摆正心态，拥有一颗平常心，一颗谦虚求教的心，一颗乐观的心去面对社会里的人。在实践中不如意和挫折是不可避免的，但是我们不能轻言放弃，我们要把它当作是走向成功的经历，我们应该积极总结经验，积累宝贵的财富。懂得珍惜，珍惜来之不易的机会;学会总结，总结实践中的经验;学会节约，节约积累来的财富。用心体会工作实践，那么我们将不断走向成熟，走向成功。正视工作，对工作要有热情，要跟公司上级、同事相处的时候，要真心相待，用一颗真诚的心去面对那些熟悉又陌生的面孔，与之和睦相处，就如同对待老师和同学一样。工作上还要有自信，自信不是麻木的自夸，而是对自己的能力做出肯定，就能克服心理障碍，那一切就变得容易解决了。善于沟通，跟老师同学在一起时，要不断地跟他们沟通，工作中，更要拉近人际关系，人在社会中都会融入社会这个团体中，人与人之间合力去做事，使其做事的过程中更加融洽，事半功倍。别人给你的意见，要听取，耐心，虚心地接受。

此外，我感到我们学校的课堂设置，教育思想，教学方法，教学进度，教学手段，管理水平以及教师的形象、举止等方面还是值得肯定的，但是，针对大部分在读生都在一边学习一边工作的情况，我们在自身调整工学矛盾的基础上，也希望学校采取问卷调查的方式了解我们参加工作学生的困难和需求，以便于更合理地设置教学内容，安排教学时间。