第一篇：信访制度改革的理论分析和模式选择(田文利)
信访制度改革的理论分析和模式选择
田文利 上传时间:2005-3-8
关键词: 信访/制度/权利/权力/模式
内容提要: 在新的历史条件下，需要对信访制度进行必要的反思和重新构建。本文首先评述了我国信访体制改革的背景及学界观点，以阐述信访制度的基本法理为基础，重点揭示信访的概念、调整范围、信访人的权利、信访机关的权力以及信访的功能，进而提出信访制度改革的三种模式：集中统一模式、以点带面的整合模式以及分别改进的分散模式。
一、信访制度改革的背景与必要性
信访是我国社会主义建设过程中的一项具有中国特色的制度。它是人民群众依法行使民主权利，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务和维护自身合法权益的重要形式；是国家机关发扬社会主义民主，听取人民群众意见、建议和要求，接受人民群众监督的重要渠道。我国目前正处于关键的社会转型时期，改革中产生许多的问题，如法律不完备、执法不严、司法不公和政策偏失等等，这些问题都通过不同渠道汇集到信访部门，使信访成为社会公众关注的焦点。但人们发现，在众多的矛盾面前，原来寄托希望的信访制度已经滞后于时代发展，表现出对解决问题的不力和不适应。这种局面如果持续下去，不利于推进依法治国的方略，也不利于我国国际地位的提升。故应对信访制度进行大力整合，以制度创新来回应现实的挑战。
从国外的情况来看，继瑞典首次建立申诉专员制度之后，芬兰、挪威、英国、加拿大、法国等很多国家纷纷仿效，或者建立议会体制下的监督专员制度，或者在行政机关内部设立相对独立的行政监督专员机制，甚至在欧盟这一超国家的体系当中申诉专员制度也得到采用。这一世界性的发展趋势为我们进行制度创新提供了良好的制度模版，但在制度背景、政治文化、法律文化、基本国情以及面临的现实问题上与我国信访制度还存在诸多不可比性，因此如果不考虑我国的特殊宪政体制和政治法律文化背景，无法真正将各国制度的精华提取出来，难以创立适应我国国情的信访制度。因此，笔者以为不论提出何种改革方案，都应当符合一个标准，那就是新的信访制度一定要与我国现实的民主环境、法治目标以及宪政体制相吻合。目前我国学者一般在“法治”与“人治”相对立的语境下探讨信访制度，认为信访兼具“法治之友”与“法治之敌”的两面性，[1]并以此为前提，或者提出将信访纳入法治化轨道，或者主张干脆取消信访，另建他制。[2]
对此，笔者以为信访制度的研究要避免进入如下误区。误区之一是设想信访制度解决所有的问题，将政治、经济、社会、法律所有的问题全部推给信访解决；误区之二是让信访成为一种十分专业化的法律制度，规定严格的法律程序，清清楚楚地将政策等处于边界的问题剔除出去；误区之三是让信访仅仅成为信息通道，而将信访的救济和监督功能分别交给法院和检察院以及行政监察部门。笔者以为之所以存在这样的误区，主要是于如下原因所导致，一是没有站在我国的宪政背景之下，没有全面地了解我国宪政制度的特点，将三权分立体制下的运作模式机械地套用于我国；二是只看到信访制度的一个片面或一个局部，没有与我国立法体制、行政体制、司法体制以及地方制度相协调；三是将信访制度目前表现不佳的功能 1 当作信访不应当具有的功能而简单加以抛弃，将本来有多种功能的制度变成没有实在生命力的制度“稗壳”。
综上所述，笔者认为要使信访制度获得较大的改进，首先要用历史唯物论的观点，辩证地看待现实制度，注重研究信访制度本身的法理基础，区分表象和本质、实然与应然；同时以目的论的观点，从信访制度所要实现的保护公民合法权利、改善国家权力体系这两个基本点出发，理顺二者之间的关系，建立协调和互动，消弭紧张和冲突；最为重要的是，采用系统论和过程论的观点建立新的信访制度体系，使其在我国特殊的国情和宪政背景下，与现有的行政复议、行政诉讼、行政监察等专项法律制度相衔接，在较小的社会震荡、较少的资源投入的情况下逐步走向完善。
二、信访制度建构的理论分析
（一）信访制度的概念
1995年颁布的《信访条例》将信访界定为：公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。而从广义的信访来说，信访还包括各级党委、人民法院、人民检察院以及国有企业进行的信访。自新中国成立以来，信访成为联系党与人民、国家与公民之间的桥梁，在国家的政治、经济和社会各项事业的建设当中发挥了积极的协调、沟通作用，成为社会主义民主和法治建设的重要阵地。
根据当代救济制度发展趋势并结合我国国情，笔者将信访制度界定为：公民和组织在其合法权利受到各类公权力侵害致损时，选择以书信、走访等形式反映事实、表达意愿、寻求补救，接受来信来访的机关通过直接或间接的各种方式予以协调、督促和帮助，促成其获得及时有效的权利救济之法律制度，它是其他法定救济制度的重要补充。
（二）信访制度的调整范围
如下事项，可以作为信访制度的调整范围：
1．在没有向行政复议、行政诉讼、行政监察机关以及检察机关提起申诉、起诉或控诉之前，信访人可就有关人员的违法、失职及不公或失当的行为向信访机关寻求救济。
2．在行政复议、行政诉讼、行政监察机关以及检察机关的审理、判决和起诉等行政或司法程序终结之后，信访人认为行政或司法过程中有关人员的违法、失职、不公或失当行为有所不满时，也可以向信访机关再次寻求救济。
3．对于行政机关、行政复议机关、法院、行政监察部门或检察院不予受理的案件，在上诉或复议之后仍得不到受理时，信访人可以向信访机关寻求救济。
4．对于不合理的政策、抽象行政行为、或具体行政行为，信访人可以向信访机关寻求救济，并可提出建设性意见。
5．信访机关可就立法、行政和司法制度中的不合理之处给予相关机关以批评或建议。
（三）信访人的权利
信访人的权利，从规范的角度来看，是公民和组织在其基本权利受到公权力（立法、行政和司法）侵害时，以书信和走访的形式反映事实，表达意愿，要求国家给予有效救济的权利，同时信访人有权就国家机关工作人员的行为作出积极或消极的评价。这一概念当中包含着如下的关键要素：
1．信访权利首先是一种寻求救济的权利。在从宏观层面，它属于一类诉权，与民事诉权、刑事诉权和行政诉权、行政复议申请权、民事仲裁申请权等程序性权利有着相同的属性，其共同的特征是：公民和组织可以由这一权利直接导致相应的国家公权力机关对于自己受侵害的事实给予救济。
2．在信访权利这种形式意义上的权利背后，还隐藏着其他众多的权利群，这些等待救济的权利包括公民权利、政治权利和社会权利。[3]
3．信访权利是一种动态的民主权利，公民除了通过选举制、代议制、复决制等方式参与国家的生活之外，还可以通过这种权利来保持日常当中对于国家生活的参与。
4．信访权利从结果上说，具有双重性，一是直接实现了对私人权益的救济，二是通过这种争取权利恢复正义的过程而间接地实现了对国家公权力机关的监督和制约。
总之，信访权利是一项重要的民主权利，它为我国宪法所确认，具有一种复式的包容结构。从表面上看，信访权利是程序性权利，但它却以实现实体权利为根本目标，正是由于这种复式的结构，使权利行使的结果一方面使公民受侵害的基本权利获得恢复和救济，同时使产生侵害结果的国家机关受到监督和约束，并以此作为政府改进服务、提高效率之鞭策。这项民主权利与公民的其他民主权利相比，更富于动态性，它更侧重于从日常生活和具体的案件中建设国家与公民之间的关系。同时，与其他的救济性权利相比，信访权利救济范围更加全面，公民通过行使信访权利，可以得到比行政复议和行政诉讼更多的救济机会。
（四）信访机关的权力
信访机关的权力，从规范的角度讲，是信访机关在接到信访人的信访要求或建议时，为实现其职责或目标而应当具有的解决问题的实际手段或能力，具体表现为信访机关能够以多种手段实现信访功能的能力。这一概念揭示了信访机关的权力具有如下性质：
1．信访机关权力是处于第二层位的监督权
（1）从逻辑上看，监督权与立法、行政、司法三种权力的性质有所不同，这后三种权力在宪政体制当中，属于第一层位的权力，而监督权则是属于第二层位的权力，第二层位的权力有两种方式与第一层位的权力发生关系，既可以内涵于系统，也可以外设于系统，第二层位的权力以第一层位的权力的行使为基础。
（2）从宪政构架上看，立法、行政和司法三种权力的目标是形成一定的规范、事实和判断结果，而监督权则是对已经形成的规范和事实及判断结果进行反思，它所要解决的问题并不局限于通过矫正正义而实现公民个体的权益，而是通过这样的形式达成维护民主秩序和宪政制度的目的。
2．信访机关的权力是间接权力而非直接权力
（1）不论立法权、行政权还是司法权，这些权力对它们所调整的对象都是采取直接的调整方式，均具有一定的形成力，亦即它们可以直接对相对方的利益作出分配。当行使这种直接分配的权力时，权力的主体常常以“我有权力让相对方服从”的姿态而出现。而监督权显然只能通过对权力的事后监督和纠正才能使利益得到重新的分配，它的作用只能在事后通过对第一层权力的纠正才能实现。在这个意义上，信访权力是直接指向公法上的国家权力，也就是通过对国家权力的制约而影响对公民利益分配。在信访人员的思维当中，其考虑的问题常常可作这样有表述：“你（指国家权力机关）让相对方服从你这公平吗？还有更合理的 3 方式吗？”
（2）立法、行政和司法权的行使对象往往是公民的基本权利，而且往往是对私法上的法律关系进行公法上的调整，可以用国家对个人的向度来表示，而监督权则是通过对公法调整后的法律关系再度以公法手段进行调整，前者的权力结构中有两重架构（国家→公民），而后者则包括三重架构（国家→[国家→公民]）。
3．信访机关的权力是具有政治性质的权力
从现实功能来看，不能认为信访仅仅具有行政或司法方面的影响力；从信访所救济的对象来看，也不能只把信访简单归结为对公民权利进行救济的一种方式；同时，从信访的历史来看更不能把信访看作是只对部分国家机关和部分公民之间的关系。对此，笔者以为信访实际上关涉国家与公民之间的整体关系，同时还关涉执政党与人民之间的整体关系。因为从这种关系的互动当中可以检验建设“民主与法治国家”方略的实施情况，也可以检验“国家尊重与保障人权”的制度建设情况，更可以检验执政党与人民群众之间的信任程度。前述关系是如此复杂、如此重要，以致于只能用政治性来表述。
从以上分析可以看出，信访机关的权力属于一种间接的、第二个级别的政治权力。因为它处于国家权力架构的更高一级层面，直接面对国家制度的整体及间接面对人民利益的全部，它可以通过对公权力的制约而实现对私权的保护。因此，在设计信访的权力组成时，不宜像第一个级别的机关一样具有直接的形成性的权力，而应当考虑配置协调性、督办性、民主性、建设性的权力，否则便容易冲击立法、行政和司法这些第一层面的权力，造成制度混乱。但这并不能认为信访的上述权力是软弱无力的。实际上，信访的上述权力在民主国家当中借助于民主大众的力量，借助于执政党政治力量，可以发挥相当大的作用。
（五）信访制度的功能定位
1963年9月20日，中共中央国务院发出《关于加强人民来信来访工作的通知》，是年10月15日由国务院秘书厅整理出《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿）》，其中重申了人民写信或上访的民主权利，并对信访功能做了更全面的总结，即了解社情民意的渠道、群众监督的方法、思想政治教育的途径、调解矛盾的手段，同时指出信访还可以起到调动人民群众积极性，巩固人民民主专政，促进社会主义革命和建设事业心的作用。从上面文件所反映的理念来看，信访具有重要的民主建设功能，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助这一信息渠道，起到监督和改进制度的作用。分别从信访人和国家公共权力机关两个角度来解读信访制度的功能，大致可包括如下两个方面的内容：
1．对公民而言，信访意味着一项简便、经济、有效而全面的救济方式，具有保障和维护公民权利和自由的功能。
作为一个现代的民主国家来说，其根本目的在于保障人权，促进人的尊严和价值的实现。这一点已为2004年通过的我国宪法第二十四条修正案所确认。就我国目前总体的法治状态来说，法律体系已经基本建立起来，但制度之间还有一些互相矛盾或不协调的地方。同时，从法律体系的运行结果来看，并不能保证行政机关的每一个行政行为都符合法治的要求，司法机关审理的每一件案件都获得公正的审理和裁判，可以说公民现实权利还不能全部得到顺利实现和救济。因而一项更加简便有效，也更加全面灵活的救济方式，就成为必需。这一点就是信访对于公民而言所能够提供的制度功能。
从整体论的角度来讲，法只是生活的一个局部，在法之外还有伦理、道德、文化和习俗以及政策等等。在一个完整的生活领域当中，法律的功能和作用是有限的，这种有限性表现为非唯一性、非最佳性和非最终性，亦即我们可于法律之外寻求其他的、更好的和今后的解决方案。因而如果从法律有限性的角度来看信访，能够获得更加深刻的理解。我们可以把信访看作是寻求法律解决之前的一种权衡，如果信访能够解决问题的话，我们就无需进入法律的救济程序多费周折；同时，由于法律的不完善性和落后性的存在，也可以让信访在法律所不能涉及的政策领域里保持一定的救济能力；最后，法律并不能保证对生活是非问题的判断到此为止，因而对无尽生活保持一种不断的反思也应是人类精神的应有之义。如前所述，信访可以成为行政复议和行政诉讼的前置程序，也可以受理行政复议和行政诉讼不受理的案件，法律的合理性问题和国家权力行为的合理性问题亦可以成为信访的关注之焦点；同时，司法程序所不能实现的正义仍然可以在信访的制度中继续探讨。可见，正是在法律所不及或法律不能发挥理想效果的地方，信访起到一种补充的权利救济功能。
2．对公共权力而言，信访是一项温和的、反思的、高效的制度更新机制，具有稳定和促进民主与法治的功能。
（1）信访可以充当立法、执法和司法这三种权力互相配合、互相制约的协调器。我国目前还没有协调公权力之间冲突的专门机构，现实中许多超越职权、滥用权力、管辖权冲突和权力不作为等现象还不能得到有效的抑制，制度之间的矛盾和冲突常常只能靠领导人的个人能力来加以协调。从制度的整体角度来看，这种协调性制度的缺位是很不利于民主与法治建设的。在信访案件的处理当中，信访机关经常面临的问题是“这个问题该哪个部门管”，亦即“哪个机关对此负有法定的职责”。由此可以看出，这是一个具有公权力协调的部门才能有资格进行判断的问题，显然信访实际上已经承担了一定的协调责任。
（2）信访可以充当整个制度的保健医生的功能。按照过程论的观点，任何事物都是一种“在途中”的事物，都不可能十全十美，制度的不完善性是现实生活中极为普遍的现象。因而对于一个国家的各项政治、经济和法律制度来说，都需要用理性的和发展的眼光去看待，以务实和不断完善的精神去实践，用零星的社会工程[4]的方法去改造现实当中不能适应社会发展的制度。基于这样的考虑，笔者认为在一个宏观的制度体系当中，应当设置某种特殊的机制以完成制度的内在反思、缺陷查找和及时补救的功能。通观我国各种制度和各类公共组织，似乎还没有专门设立这样一个类似的机构。这对于信访制度而言，可能意味着一种重要的改革机遇，如果信访能够承担这样的制度功能，就可能大大提高我国民主制度的整体水平。
三、信访制度改革模式选择
基于上述分析讨论，笔者提出我国信访制度改革举措的三种构想供选择参考：
（一）集中统一模式——大改模式
所谓集中模式，是指将现在分散的信访机构统一起来，形成一个专门处理信访个案的专门委员会。具体来说，可以国外的议会监察专员制度或行政监察专员制度作为参照，建立我国的信访委员会制度，将其集中放在全国人民代表大会和地方各级人民代表大会之下，与人大的其他专门委员会相并列。信访委员会受理公民、法人和其他组织就行政机关、司法机关的执法和司法行为是否合法、是否合理的各类案件，以调查、报告、公开、建议、调解等方 5 式指导行政机关和司法机关以更有效率的方式作出更符合信访人合法利益的改进建议和指导。这种建议和指导不具有当然的法律强制力，但其结论应当公开并受有关国家机关之尊重。信访人有权于行政复议或行政诉讼之前、之后向信访专员寻求救济，但于行政复议和行政诉讼程序之中则不得进行，除非法院认为不属于其受理范围而予以驳回的情况。上述构想的理由是：
首先，这种模式与我国宪政体制相符合：（1）我国《宪法》第二条规定：中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。宪法的这一规定，说明我国的权力机关各级人民代表大会，是人民行使当家作主权力的机关，同时宪法还为人民参与国家生活规定了广泛的参与渠道，上述规定恰恰与信访制度的实质目标相吻合。（2）我国《宪法》第三条规定：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。具体而言，人民代表大会享有选举权、罢免权、质询权、立法权、调查权、审议权等专项权力，这些权力的行使必须以民意和事实为基础，而信访个案则正好提供这样的案件事实和民意信息，从而可以与人民代表大会制度相衔接。（3）我国《宪法》第七十条规定，全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的委员会。这一条说明我国人民代表大会下设的委员会可以按分工设置，这就为信访委员会的建立留下可操作的空间。
其次，这种模式有利于信访制度发挥功能优势：（1）信访委员会设在人大，有利于发挥信访的信息沟通功能，便于人民群众反映民情民意，及时将好的建议提供给立法机关，制定出更加科学、更加合理的政策和法律。（2）从信访的机构设置来看，可以脱离行政权力和司法权力的干涉，保持相对独立性和客观性，一方面利于对公民的合法权益进行救济，另一方面也方便对行政机关和司法机关进行监督。（3）信访委员会成为专门受理信访案件的机关，有利于信访事业向专业化、规范化和现代化的方向发展，这样可以集中处理热点、难点问题，节省社会资源，提高工作效率。
再次，这种模式有利于国家的稳定和发展：从目前我国的现实情况而言，正处于社会转型时期，新的制度还没有完全建立起来，旧的制度还在不同程度上发挥着作用，因此就更需要有一种开放的、灵活的机制来协调各种矛盾，减少对国家制度的冲击力，确保社会的稳定和发展。在这样的前提下，建立一种稳妥的制度来吸纳社会的不满，促进社会公平就显得尤为必要。对于信访制度来讲，其汇集信息、舒缓矛盾、矫正不公的制度功能正好可以发挥优势。
信访委员会的角色定位是作为关心民间疾苦、听取人民意见的渠道，向人民提供简便、高效之权利救济，监督国家机关合法公正地行使国家公权力、协调国家机关之间的矛盾冲突。因此，信访委员会制度的主要特点可以概括为：（1）以尊重和保障人权为制度的根本目标，为信访人提供高效而便捷的救济。（2）信访的主要目标是解决问题，救济权利，提高效率，而非找出违法行为和失当行为的罪魁祸首。（3）信访委员虽无直接作出具有强制性决定的权力，但具有法定的调查权，责令被信访的机关作出书面报告的权力，以及公开调查报告的权力。（4）信访委员受理的案件范围十分广泛，使社会基层的不满和不公正可以有渠道得到发 6 泄和纠正。（5）信访委员制度可以对执法和司法起到补充作用和监督作用。一方面信访委员可以受理没有向行政或司法机关寻求救济的行政申诉或起诉的案件，并可以以调解的方式处理违法和行为失当，减轻司法系统的压力；另一方面，信访对于进行过司法救济的案件仍有权力进行再次处理，起到监督司法的作用。（6）信访委员不会造成对行政和司法的干涉。因为信访委员不受理已经处于司法程序之中的案件，同时由于信访委员不具有执法权和决策权，而只是通过建议、因而不会对行政权和司法权造成干涉。（7）信访委员可以报告的形式向立法机关、行政机关和司法机关提出建议，对于国家的制度构建缺陷提出改善意见，完善国家整体的制度架构。（8）信访委员解决问题的手段是灵活多样的，可以采取包括转办、督办、调解、和解、奖励、批评、建议、调查、公开、安慰、抚恤等多种方式。（9）信访委员会不受理民事案件，不涉及国家安全、军事等国家事项，已经处于行政、司法等处于之中的事项或案件，信访委员会也不受理。
（二）以点带面的整合模式——中改模式
所谓以点带面的整合模式，是指将现在人大的信访机构作为总协调点，统一受理信访案件，而其他部门的信访机构则作为人大信访机构派驻的工作部门，建立一种以人大信访为中心、各部门信访为具体负责办事机构的联合模式。这样设计的理由是：
首先，目前我国人大和各国家机关几乎都有信访机构的设置，现成的组织和现成的人员是进行整合的现实基础，而将人大的信访作为信访体系的中心也有宪法上的依据。（同上）
其次，这样的模式与我国目前的信访制度容易接轨。我国目前的信访机构分散于各个国家机关，但各信访机关之间却没有工作联系，信访案件的处理效率十分低下，这就不利于信访制度统一优势的发挥。将人大的信访机构作为主要负责机构的同时，再辅以各部门的信访机构，统一对人大的信访委员会负责，这样配置的合理性在于可以将信访资源进行统一的调配，形成一个比较完整的信访处理体系，再次，这种模式的另一个好处是使现在不独立的信访机构相对地超脱出来，不再对原来的国家机关负责，从而为信访的公正和效率提供组织上的保证。
（三）分别改进的分散模式——小改模式
所谓分别改进的分散模式，是在维持目前多系统并存的信访格局前提下，制定统一的信访程序法，将信访案件的受理、处理、终结等一般过程以法律的形式规定下来，亦即以法律为形式统一各部门的信访行为，不求机构的统一，但求整体行为的协调一致。这样设计的理由是：
首先，目前我国没有统一的《信访法》，而只有国务院的信访条例和某些部门的信访规范。信访机构的层次不一，权力不一，如果制定出统一的信访程序法，就可以在各部门之间进行信访案件管辖分配，按照谁主管、谁负责的原则处置，可以防止信访案件的交叉，从而提高工作效率。
其次，这种模式与我目前的信访格局最为接近，实施起来也较为方便，可以节省社会资源。
综合对比上面三种模式，笔者以为从长远考虑第一种模式最为理想，这种制度的设计对于增强民主、提高效率、扩大人民代表大会的职能、增加国家宪政制度整体的稳定性和合理性上都有可取之处。但是这种模式是一种高层位的宪政制度改革，因而需要的前提条件也是 7 很高的，一是需要配合我国的人大体制改革，二是需要培养和挑选高素质的信访专业人员，三是需要一定的过渡时间。相比之下，第二种模式则稍微现实一些，这种设计直接以我国现阶段的信访制度为基础，突出在各种信访机构的断裂处和交叠处进行整合，明确主从关系，从效果上看，这种模式也可以基本上形成一个统一的局面。第三种模式侧重于从信访的内在处理方式上进行统一的规范化，在明确分工的基础上进行程序上的统一。如果说前两种方式是外延式的整合模式，则第三种可以看作是内涵式的整合模式。就我国目前情况而言，第二种模式和第三种模式都具有一定的可操作性，并且这两种模式都可以与第一种模式在未来的时期里互相衔接，同时也都可以为第一种模式的建立准备条件。
注释: [1] 参见应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》2004年第3期。
[2] 参见赵凌：《国内首份信访报告获高层重视》，载《南方周末》2004年月11月4日第 版，文中多次引用中国社会科学院研究员于建嵘的观点。
[3] 关于基本权利的分类，请另参见韩大元主编《比较宪法学》，北京：高等教育出版社2003年出版，第161页。
[4] 参见[英]卡尔•波普尔著、陆衡等译《开放的社会及其敌人》，中国社会科学出版社 出版，第一卷，第1—14页。
第二篇：我国企业员工福利制度改革和模式选择
【摘要】:我国的企业福利制度是在建国初期，依据当时的国情而建立起来的。60多年来，我国企业福利制度通过退休养老、劳保医疗、福利分房、生活照顾等一系列保障项目的资助和服务，在满足职工基本生活需求、改善职工的生活待遇、安定社会秩序等方面起了很大的作用；但同时也积累了许多问题，对生产力的进一步提高和经济、社会的发展造成了诸多障碍。因此，在社会主义市场经济的新形势下，企业福利制度的改革势在必行。本文就试图在分析我国企业福利制度的历史与发展的基础上，提出针对性的改革思路和模式选择。
【关键词】：企业福利法定福利企业补充福利弹性福利机构福利
一、企业福利制度的发展概况
薪酬是维系人力资源管理系统正常运转的关键因素之一，福利作为薪酬的有机组成。由于其表现形式与实现形式的多样性与灵活性，所以福利制度改革在建立现代化制度的过程中显得比较普遍。特别是我国的国有企业，由于历史原因，企业员工福利方面的情况更为特殊，因此福利制度改革在我国国有企业改革过程中显得尤为突出。
福利不仅是建立现代企业制度的基本保障，也是衡量企业管理水平的标志。对于员工来说，福利是一种“保健因素”，完善的福利制度虽然不能对其产生直接激励作用，但可以减少员工的不满意，提高员工对本职工作的专注度，改善工作态度。此外，福利在稳定员工工作情绪、提高员工创新能力、减少员工流动率等过程中可以起到独特的作用。
弹性福利又称自助餐式的福利计划，因为它“提供了一份福利项目的菜单给员工选择，每一个弹性福利制所提供的选项都不一样”。这种福利模式打破了长期以来福利固定化、均一化、僵硬化的形式，创新了福利制度。
除弹性福利外，福利货币化和福利外包管理也成为当前各大企业经常采用的福利实施模式，然而比较起来，它们无论在使用范围和专业人力资源管理人员的认可程度上都远远不及弹性福利。但无论采用哪种形式的福利制度，目的都是为了最大程度上减少员工对工作的不满意，保障工作的正常、有效进行。
二、我国传统的企业福利状况
在建国初期的计划经济时代，国家为了体现社会主义的优越性，在经济实力不高的情况下争取高就业率，在很长一段时间里采取低工资高就业的策略。企业中劳动者所得工资长期处于较低水平，仅限于日常的食物、衣着、日用品的基本生活开支，而员工的基本生活又必须得到保障，因此政府要求企业提供各种福利来补充低工资所导致的收入不足。在劳动者的收入中，福利所占的比例很大，除维持日常开支的工资外，诸如住房、医疗、交通等全部由企业提供的福利解决，以企业办社会的方式发放给职工。
“低工资、高福利”的政策在一段时间内对于社会发展和保障劳动者的基本生活、减轻劳动者的负担起到了积极作用。但随着生产力的发展、人民生活水平的提高和需求层次的上升，原有福利制度的弊端越来越明显。
1、国家的负担过重。由于要保证一定的就业率，企业内的冗员大量增加，在生产率不断下降的同时，企业的福利负担却在增长，而传统企业福利名义上是以企业的形式发放，但实际上却以减少上缴所得税的方式转化为国家负担。
2、劳动者之间的福利水平差距不断扩大。劳动者所享受到的福利水平取决于劳动者所在单位的级别、规模、所属行业以及劳动者在单位中的资历长短甚至人际关系好坏，与劳动者个人的贡献联系不大，这造成了新的不公平。
3、福利和货币工资比例失调。在计划经济时代，劳动者货币工资较低且差距很小，而福利又具有平均分配的特点，使得福利的激励功能几乎全部丧失，阻碍了劳动者积极性的提高。
4、企业发放工资的数量和标准完全由国家统一制定。企业在没有自主权的情况下只能以增加福利来改善职工的收入水平，这使得“工资侵蚀利润”的现象更为突出。
三、我国企业福利的发展现状
改革开放以来，我国企业的福利发生了巨大的变化，福利在劳动者收入中所占比重迅速降低。现阶段我国企业提供的福利主要有法定福利和企业补充福利，其中法定福利包括社会保险项目（养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险）和法定假期，企业补充福利主要有企业年金、人寿保险、住房补贴、实物福利等。
目前，福利仍是我国企业管理中相对薄弱的环节，福利在工资中所占的比例较低，占员工工资总额的6%~10%。企业员工平均法定福利与非法定福利的比例悬殊，国家强制规定的福利占据了很大比例。由于受多年计划经济的影响，多数企业在福利管理方面依然是大锅饭形式，激励效果并不理想。这现种象的出现也是由于企业在福利设计方面存在着以下误区。
1、固守公平性原则，缺乏激励性。我国企业在福利设计上多存在平均化倾向，企业福利被认为是普惠性的，并不与绩效挂钩，久而久之员工认为福利就是企业付出的薪酬的一部分，是企业必须做的，因而感受不到企业的关怀，并导致企业福利成本攀升，更无法实现福利应有的作用。另外，企业的每一位员工都享受同样的福利待遇，没有差别更谈不上激励。这既增加了企业的成本，又无益于调动员工的积极性。
2、福利项目设计单一，忽视了员工的不同需求。我国企业现行的福利制度大多是由企业单方面制定的，通常企业提供什么样的福利员工便接受什么样的福利，福利项目完全由企业决定，员工的参与度很低。这种模式的选择能使制定的计划符合企业的利益、简化制定过程、提高决策的效率，但是，由于缺乏员工的参与，员工无法表达自己的意愿。员工的年龄结构、文化层次、收入层次不同，对福利的需求也必定不同，因此设计的福利项目可能与员工的需求不太相符，导致员工对企业的管理不满意，降低工作积极性。企业付出了大量成本却没有达到预期的效果。
3、漠视员工福利，劳资矛盾激化。许多企业除了遵守对员工的法定福利外，对补充福利并不积极，甚至由于劳资双方信息与话语权的不对称，在法定福利的执行方面也是能省则省，员工利益得不到根本的保证。特别是在一些制造企业，由于没有重视员工福利，在出现工伤后也不负责任，直接损害员工利益，激化劳资矛盾，同时也让其他员工对企业丧失信心。近年来，劳动争议案件呈大幅上升趋势，社会影响大，处理不好往往影响到劳资关系的和谐，甚至会导致矛盾激化，造成不良的社会影响。
四、企业福利制度的改革思路
1.搞好所有制改革,加快企业产权制度的创新。这既是我们寻求的治本之策,也是企业福利制度改革必须首先突破的禁区。
在遵循“ 放权让利” 的思路下,国家和企业无法建立起符合市场竞争的责、权、利关系,因而业自主权远未落到实处。国有企业负盈不负亏的局面无法从根本上扭转,传统利益分配格局能从根本上打破,必然出现企业福利一方面膨胀, 企业负担一方面加剧的现象。
防止企业福利膨胀的根本出路, 搞好所有制改革是治本之策。在坚持公有制为主体的前提选择产权明晰, 易于操作的所有制形式(如股份合作制),在保证企业成为相对独立的商品产者同时, 使其具有区别于职工个人利益而相对独立的经济利益,以产生资本自我积累和自约束功能, 为企业利益分配的合理化奠定基础,也为机构福利和社会福利的分离创造内在条件:
第三篇：我国企业员工福利制度改革和模式选择
【摘要】:我国的企业福利制度是在建国初期，依据当时的国情而建立起来的。60多年来，我国企业福利制度通过退休养老、劳保医疗、福利分房、生活照顾等一系列保障项目的资助和服务，在满足职工基本生活需求、改善职工的生活待遇、安定社会秩序等方面起了很大的作用；但同时也积累了许多问题，对生产力的进一步提高和经济、社会的发展造成了诸多障碍。因此，在社会主义市场经济的新形势下，企业福利制度的改革势在必行。本文就试图在分析我国企业福利制度的历史与发展的基础上，提出针对性的改革思路和模式选择。
【关键词】：企业福利 法定福利 企业补充福利 弹性福利 机构福利
一、企业福利制度的发展概况
薪酬是维系人力资源管理系统正常运转的关键因素之一，福利作为薪酬的有机组成。由于其表现形式与实现形式的多样性与灵活性，所以福利制度改革在建立现代化制度的过程中显得比较普遍。特别是我国的国有企业，由于历史原因，企业员工福利方面的情况更为特殊，因此福利制度改革在我国国有企业改革过程中显得尤为突出。
福利不仅是建立现代企业制度的基本保障，也是衡量企业管理水平的标志。对于员工来说，福利是一种“保健因素”，完善的福利制度虽然不能对其产生直接激励作用，但可以减少员工的不满意，提高员工对本职工作的专注度，改善工作态度。此外，福利在稳定员工工作情绪、提高员工创新能力、减少员工流动率等过程中可以起到独特的作用。
弹性福利又称自助餐式的福利计划，因为它“提供了一份福利项目的菜单给员工选择，每一个弹性福利制所提供的选项都不一样”。这种福利模式打破了长期以来福利固定化、均一化、僵硬化的形式，创新了福利制度。
除弹性福利外，福利货币化和福利外包管理也成为当前各大企业经常采用的福利实施模式，然而比较起来，它们无论在使用范围和专业人力资源管理人员的认可程度上都远远不及弹性福利。但无论采用哪种形式的福利制度，目的都是为了最大程度上减少员工对工作的不满意，保障工作的正常、有效进行。
二、我国传统的企业福利状况 在建国初期的计划经济时代，国家为了体现社会主义的优越性，在经济实力不高的情况下争取高就业率，在很长一段时间里采取低工资高就业的策略。企业中劳动者所得工资长期处于较低水平，仅限于日常的食物、衣着、日用品的基本生活开支，而员工的基本生活又必须得到保障，因此政府要求企业提供各种福利来补充低工资所导致的收入不足。在劳动者的收入中，福利所占的比例很大，除维持日常开支的工资外，诸如住房、医疗、交通等全部由企业提供的福利解决，以企业办社会的方式发放给职工。
“低工资、高福利”的政策在一段时间内对于社会发展和保障劳动者的基本生活、减轻劳动者的负担起到了积极作用。但随着生产力的发展、人民生活水平的提高和需求层次的上升，原有福利制度的弊端越来越明显。
1、国家的负担过重。由于要保证一定的就业率，企业内的冗员大量增加，在生产率不断下降的同时，企业的福利负担却在增长，而传统企业福利名义上是以企业的形式发放，但实际上却以减少上缴所得税的方式转化为国家负担。
2、劳动者之间的福利水平差距不断扩大。劳动者所享受到的福利水平取决于劳动者所在单位的级别、规模、所属行业以及劳动者在单位中的资历长短甚至人际关系好坏，与劳动者个人的贡献联系不大，这造成了新的不公平。
3、福利和货币工资比例失调。在计划经济时代，劳动者货币工资较低且差距很小，而福利又具有平均分配的特点，使得福利的激励功能几乎全部丧失，阻碍了劳动者积极性的提高。
4、企业发放工资的数量和标准完全由国家统一制定。企业在没有自主权的情况下只能以增加福利来改善职工的收入水平，这使得“工资侵蚀利润”的现象更为突出。
三、我国企业福利的发展现状
改革开放以来，我国企业的福利发生了巨大的变化，福利在劳动者收入中所占比重迅速降低。现阶段我国企业提供的福利主要有法定福利和企业补充福利，其中法定福利包括社会保险项目（养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险）和法定假期，企业补充福利主要有企业年金、人寿保险、住房补贴、实物福利等。
目前，福利仍是我国企业管理中相对薄弱的环节，福利在工资中所占的比例较低，占员工工资总额的6%~10%。企业员工平均法定福利与非法定福利的比例悬殊，国家强制规定的福利占据了很大比例。由于受多年计划经济的影响，多数企业在福利管理方面依然是大锅饭形式，激励效果并不理想。这现种象的出现也是由于企业在福利设计方面存在着以下误区。
1、固守公平性原则，缺乏激励性。我国企业在福利设计上多存在平均化倾向，企业福利被认为是普惠性的，并不与绩效挂钩，久而久之员工认为福利就是企业付出的薪酬的一部分，是企业必须做的，因而感受不到企业的关怀，并导致企业福利成本攀升，更无法实现福利应有的作用。另外，企业的每一位员工都享受同样的福利待遇，没有差别更谈不上激励。这既增加了企业的成本，又无益于调动员工的积极性。
2、福利项目设计单一，忽视了员工的不同需求。我国企业现行的福利制度大多是由企业单方面制定的，通常企业提供什么样的福利员工便接受什么样的福利，福利项目完全由企业决定，员工的参与度很低。这种模式的选择能使制定的计划符合企业的利益、简化制定过程、提高决策的效率，但是，由于缺乏员工的参与，员工无法表达自己的意愿。员工的年龄结构、文化层次、收入层次不同，对福利的需求也必定不同，因此设计的福利项目可能与员工的需求不太相符，导致员工对企业的管理不满意，降低工作积极性。企业付出了大量成本却没有达到预期的效果。
3、漠视员工福利，劳资矛盾激化。许多企业除了遵守对员工的法定福利外，对补充福利并不积极，甚至由于劳资双方信息与话语权的不对称，在法定福利的执行方面也是能省则省，员工利益得不到根本的保证。特别是在一些制造企业，由于没有重视员工福利，在出现工伤后也不负责任，直接损害员工利益，激化劳资矛盾，同时也让其他员工对企业丧失信心。近年来，劳动争议案件呈大幅上升趋势，社会影响大，处理不好往往影响到劳资关系的和谐，甚至会导致矛盾激化，造成不良的社会影响。
四、企业福利制度的改革思路
1.搞好所有制改革,加快企业产权制度的创新。这既是我们寻求的治本之策,也是企业福利制度改革必须首先突破的禁区。
在遵循“ 放权让利” 的思路下,国家和企业无法建立起符合市场竞争的责、权、利关系,因而业自主权远未落到实处。国有企业负盈不负亏的局面无法从根本上扭转,传统利益分配格局能从根本上打破,必然出现企业福利一方面膨胀, 企业负担一方面加剧的现象。防止企业福利膨胀的根本出路, 搞好所有制改革是治本之策。在坚持公有制为主体的前提选择产权明晰, 易于操作的所有制形式(如股份合作制),在保证企业成为相对独立的商品产者同时, 使其具有区别于职工个人利益而相对独立的经济利益,以产生资本自我积累和自约束功能, 为企业利益分配的合理化奠定基础,也为机构福利和社会福利的分离创造内在条件: 福利基金的扩大,必然加大劳动力成本,必然限制资本的周转和竞争增值,从而使企业产生把不必要的社会福利项目从其机构福利中剥离出去的强大冲动;企业福利设置成为企业自己的事情,从而把企业福利严格限制在初次分配领域,恢复其作为机构福利的本质,发挥其应有的激励作用。
要实现这样的目标,必须按照十五大提出的要求,积极探索国有经济的实现形式,调整和 完善所有制结构, 全面推进现代企业制度, 使企业真正成为具有自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场竞争主体。这是现代企业制度和企业福利制度改革的本质要求。2.加快建立与社会主义市场经济体制相适应的社会保障制度, 为企业产权制度的创新, 为社会福利和机构福利的分离创造良好的外部条件。这是我国企业福利制度改革的配套工程。
从保护工业社会的总体任务来说,社会保障是一种基本和关键的机制。完善的社会保障制度,第一,可以把企业担负的退休养老、劳保医疗、失业保障等社会福利职能分担起来,最大限度地减轻企业负担。第二, 完善的社会保障制度可以促进劳动力流动,有利于劳动力资源的优化配置。劳动力作为基本的生产要素,在市场经济条件下,一方面,劳动者有根据价格水平,劳动条件、产业结构调整等多种因素进行流动择业、转产培训的可能;另一方面,企业有根据利润水平自由招收、裁减人员的权利。而完善的社会保障制度可为劳动力的流动解除后顾之忧,如基本养老保障制度的建立, 可解除劳动者对企业的终身依赖;失业保障制度的建立, 不仅保证劳动者在失业期间的基本生活需求, 而且通过积极的培训措施可以提高劳动者的技能素质,为他们重新投入市场竞争创造条件。总之,随着企业改革的深入,社会保障制度的建立已经是一个无法回避和绕过的问题。因为实际上社会保障制度的缺乏和不完善。已经拖了国有企业改革的后腿,阻碍着企业产权制度的创新。因此,加速社会保障体制的建立,通过保障的社会化把国有企业从繁重的养老、就业、医疗和住房保障中解放出来,已经是势在必行而且刻不容缓了。
3.改革我国现行的企业福利制度, 还要注重发挥其它社会支持体系的作用。
在市场经济条件下,人们的社会需求是多侧面、多样化的, 政府不可能也不必要包揽个人保障的每一个层次,每一个方面。也就是说,鼓励不同类型、不同层次的社会团体参与社会福利、社会保障领域,通过他们开展方式更加灵活的福利服务,来满足日益增多的社会需求,减少员工对企业的过多依赖。比如近年来广泛兴起的城市社区服务,在减轻企业承担生活服务职能方面扮演了重要的角色。通过广泛开展街企共建、居企共建等形式,在社区组织和企业之间建立起互惠互利的关系: 企业为街道和居委会兴办的社区服务提供场地、设施, 并给予一定的资金支持;街道、居委会则组织人力为企业退休孤老服务, 协助企业解决员工子女托幼和中午就餐以及居住区的治安、绿化、市容、交通等方面的管理事务。这一方面,已有一些地方, 如上海、鞍山一些社区帮助企业卸担子的成功经验。民政部门已经把这个问题作为社区服务的重点来抓,可以期望在今后几年内有重要大突破。
政府今后应结合我国企业福利制度和社会保障制度改革的实际, 制定政策, 出台措施,有效地减轻企业在个人保障方面的压力,为企业减轻负担,实现经济运行的高效率积极创设条件。
五、企业福利制度的模式选择
传统企业所提供的福利是固定的，企业提供的福利并非适用于每一个员工。在这种情况下，可能企业支付的福利成本很高，但提供的福利对有的员工没有价值，福利的功能不能很好发挥。当今的管理理论已发展到以员工为中心的人本管理阶段，在人本管理思想的指导下，福利制度也应该去适应人、尊重人、满足人、激励人，因此企业必须针对不同员工的需求以及在不同阶段的需求，不断丰富福利的发放形式。20世纪70年代发达国家的一些企业就开始针对员工不同的需求提供不同的福利内容，弹性福利计划(Flexible-Benefit Plan)逐渐兴起并成为了福利管理发展的一个趋势。
弹性福利计划通常是由企业提供一份列有各种福利项目的“菜单”，员工可以从中选择所需要的福利，组合自己的“福利套餐”。当然，员工的选择也并不是完全自由的，企业还会根据员工的工资、工作年限、家庭情况等因素设定每一个员工所拥有的福利限额，同时福利清单所列出的福利项目都会附一个金额，员工只能在自己的限额内购买自己需要的福利。弹性福利的类型主要有附加型弹性福利、核心加选择型弹性福利、套餐型员工福利、弹性支用账户和选高择低型，企业可以根据自己的实际情况和不同需要加以选择。
弹性福利计划的实施具有显著的优点。首先，由于每个员工个人的情况不同，因此他们的需求可能也是不同的。例如，年轻的员工可能更喜欢以货币的方式支付福利，有孩子的员工可能希望企业提供儿童照顾的津贴，而年龄大的员工又可能特别关注养老保险和医疗保险。而弹性福利计划的实施，则充分考虑了员工个人的需求，使他们可以根据自己的需求来选择福利项目，这样就满足了员工的不同需求，从而提高了福利计划的适应性，这是弹性福利计划最大的优点。其次，由员工自行选择所需要的福利项目，企业就可以不再提供那些员工不需要的福利，这有助于节约福利成本。再次，这种模式的实施通常会给出每个员工的福利限额和每项福利的金额，这样就会促使员工更加注意自己的选择，从而有助于进行福利成本控制，同时还会使员工真实感觉到企业给自己提供了福利。弹性福利计划既有效控制了企业福利成本，又照顾到了员工对福利项目的个性化需求，可以说是一个双赢的管理模式。也正因为如此，弹性福利制正在被越来越多的企业关注和采纳。
但是，弹性福利计划也是存在一些问题的。首先，它造成了管理的复杂。由于员工的需求是不同的，因此自由选择大大增加了企业具体实施福利的种类，从而增加了统计、核算和管理的工作量，这会增加福利的管理成本。其次，这种模式的实施可能存在“逆向选择”的倾向，员工可能为了享受的金额最大化而选择了自己并不最需要的福利项目。再次，由员工自己选择可能还会出现非理性的情况，员工可能只照顾眼前利益或者考虑不周，从而过早地用完了自己的限额，这样当他再需要其他的福利项目时，就可能无法购买或者需要透支。最后，允许员工自由选择，可能会造成福利项目实施的不统一，这样就会减少统一性模式所具有的规模效应。
弹性福利计划在设计中要想取得好的效果必须遵循一定的原则：
1、设计要符合企业的支付能力。弹性福利计划在设计的初始阶段，要通盘考虑企业的整体支付能力，弹性福利在增加员工的选择权的同时，也增加了企业对福利成本的控制难度。因此，实施弹性福利计划要根据企业的实际情况确定弹性福利的方案，保障计划的顺利运转。
2、做好充分的需求调查，调动员工参与的积极性。弹性福利设计的出发点是满足员工的多样化需求，因此在福利项目组合的设计上，要最大限度的征求员工的意见，根据员工的需求变化不断调整和更新福利内容，形成一种良性互动，提高员工对福利设计的关注度，最大限度的发挥福利的作用。
3、清晰界定不同项目间的关系。例如，要弄清楚一笔奖金和一天的额外休假或者一定量的实物之间的换算关系，并且这种估算要当作企业的管理成本来计算。只有在估值的时候客观反映福利项目的价值，才不会使很多福利项目无人选择，造成设计上的浪费。
福利在传统上被视为报酬中的重要元素，雇主的观点是金钱的给付就是付予员工的实质成本，但员工则希望得到更多的金钱酬劳或更多非金钱的福利。弹性福利制度是一个比较新的观念，在美国被越来越多的企业采用，这足以证明其是一个既被资方喜爱亦受劳方欢迎的制度。一位希望塑造更好企业文化的雇主，必须注重把福利与报酬和工作环境提升到一样的地位，企业组织必须正视福利制度的问题，顺应时代的潮流，从一个全新的角度思考员工福利的问题。
六、构建我国特色的企业福利制度
提升福利在薪酬体系中的作用。提升福利的作用必须做到有针对性，最重要的莫过于认识到福利的本质是只起保健作用，达到这一目标的关键是“投其所好”：把福利当作是满足员工因工作而无法解决的一些问题的手段。
1.注重福利制度与企业战略的有机结合。企业战略是从宏观上规定了企业的前进路线，具体到企业发展的各个阶段，福利制度可以略有调整。从短期（也就是企业发展的每一个阶段）来看，企业发展的每一个阶段都有其各自的任务，所以为保证这些任务指标的完成，企业的福利制度应保持稳定，不宜频繁变化。从长期（也就是企业发展的若干个阶段）来看，企业的福利制度并非一成不变。
2.注重文化因素对福利管理的影响。在21世纪及以后，跨国公司全球化的生产运作是大势所趋，每个企业除了要重视资源在全球范围内进行配置之外，最重要的就是要注重企业内部的跨文化管理问题。因此在组织设计上，不妨设立一个单独的部门，专门负责跨文化管理的研究与实践，尽量在企业中创造出一个多元文化和谐共处的局面，以助于企业的发展与进步。
3.制定灵活的福利制度。把大学教育设置课程的“必修课＋选修课”模式应用于福利的规划，必修课是法定福利，选修课是企业根据员工需要列出的可选项。那么，分清必修课（法定福利）与选修课（企业自主福利），是有效进行福利管理的前提。特别是在选修课中，企业结合实际情况，是可以尽可能多地满足员工的不同需求。
综观国内外的著名企业，他们的成功无一例外的都有一个制度化的、配套措施齐全的福利体系做支撑，能够在关键时刻起到消除员工不满意，提升企业士气的作用。兵法有云：兵马未动，粮草先行。这句话用在企业管理中，正好为福利管理做了完美的注解。
【注释】
1、机构福利：机构福利又可以称之为职业福利, 其作用在于刺激本机构(企业)从业人员的工作主动性和创造性, 从而提高机构(企业)从业的经济效率。在发达市场经济国家,机构福利主要表现为附加养老保险、附加医疗保险等由企业自定的福利或奖励政策,决定其给付水平的因素是市场竞争。
2、社会福利：社会福利的基本功能是通过收入再分配和提供服务,保障社会成员无法从市场获得满足的社会需要,保护与生产力水平相适应的最低限度的社会公平,从而保持社会的稳定。社会保障、社会服务、社会救助即为社会福利的主要组成部分,决定其给付水平的是该社会的基本生存条件和价值观念。
【参考文献】（1）唐钧：《市场经济与社会保障》，黑龙江人民出版社<1996>
（2）陈冬红、王敏：《社会保障学》，西南财经大学出版社<1996>（3）盖勇、马勇：《薪酬管理》，山东人民出版社<2004>（4）孙月平、刘俊、谭军：《应用福利经济学》北京经济管理出版社<2004>
第四篇：小学数学的主要教学理论及其模式分析
《小学数学教学论》教案
第五章 小学数学的主要教学理论及其模式分析
一、教学目的
通过本章的学习，使学生：
（1）了解一些主要的数学学习理论或教学模式的以及相应的教学过程特征；
（2）知道这些学习理论或教学模式的运用及其优缺点；
（3）能用这些基本的数学学习理论或教学模式对课程实践做简要的分析。
二、教学重点、难点
教学重点是小学数学的教学模式；教学难点是小学数学的教学理论。
三、教学方法
讲授、讨论交流与阅读文献。
四、教学内容
本章主要内容： 尝试学习理论 发现学习理论 探究学习理论 问题解决学习理论
五、教学过程
§5.1 尝试学习理论
尝试学习是指用尝试题引路，引导学生自学课本，通过尝试练习，引导学生讨论，发挥学生之间的相互作用的一种自主学习。
——由学生用用尝试的方法，去发现所学的知识，初步解决问题。——这是一种有指导的发现学习方式，注重教师的指导作用和教科书的示范导向作用。
《小学数学教学论》教案
尝试教学模式源于我国著名数学特级教师邱学华的“尝试教学法”，是我国当代小学数学教学中的一个系统性强、影响面广的教学模式。
2000年10月全国第十届尝试教学法研讨会提出以下一些新的观点，从而形成了尝试教学理论的核心。
——“学生能尝试、尝试能成功、成功能创新” ——使学生在“尝试中学习、尝试中成功、尝试中创新”
一、尝试教学模式的教学基本流程
出示尝试题——自学课本——尝试练习——组织讨论——教师讲解 具体可以分为以下三个阶段：
1、提出尝试问题
教师提出（中低年级） 学生提出（高年级）
2、解决尝试问题（1）自学课本（2）合作讨论（3）动手操作（4）提问请教（5）资料查询
3、自我评价、自我鉴别
二、尝试教学模式的特征 先试后导 先练后讲 先学后教
——“先试”是尝试教学理论的核心
——“让学生试一试”是尝试教学理论的基本精神
三、尝试教学理论的简单评析
《小学数学教学论》教案
优点：
有利于培养学生的自学能力和探索精神，促进智力的发展； 有利于提高课堂教学效率；
有利于减轻学生作业负担，提高教学质量； 具有可操作性。局限性：
学生必须要有一定的自学能力。低年级学生学习有一定困难。 学习内容需要前后有密切联系。
实践性较强的内容和数学初步概念的引入课不宜用尝试教学法。
§5.2 发现学习理论
发现学习——源自于“启发学习”，就是指学生不是从教师的讲述中得到一个概念或原则，而是在教师组织的学习情境中，学生通过自己的头脑亲自获得知识的一种方法。它的理论基础是布鲁纳的认知发现理论。
——核心思想是让学生体验科学家从发现过程中所获得的情感，从而激起学生学习科学的动机，培养学生的创造性。
——强调通过发现的方式学习知识，重视知识的产生和发展的过程。
一、发现教学模式的教学基本流程
教师创设问题的情境 学生提出解决问题的假设 学生检验假设
总结解决问题过程并得出结论
二、发现教学模式的主要特征
注重知识的发生、发展过程，提倡让学生自己发现、分析解决问题，获取知识；
强调学生学习的主动性、学习的认知过程，重视认知结构、知识结构和学生的独立思考在学习中的重要作用；
《小学数学教学论》教案
教师的作用是促进学生积极思考并参与帮助学生获得知识。
三、发现教学模式的简单评析 优点：
能激发学生的学习兴趣； 能发挥学生学习的主动性；
能使学生掌握一定的发现方法和探究的方式； 促使学生的“迁移”能力的提高；
有利于学生直觉思维能力和创造性思维能力的发展。缺陷：
发现教学需要学生具备一定的经验积累、知识的储备和能力的准备，否则无法从事主动发现学习。该方法上上适合高年级的学生。
发现教学忽视了学生之间的个体差异性，这种方法有利于基础好、智力好的学生，不利于基础差、智力差的学生。
发现教学中学生自行探索问题时，往往会遭遇疑难，会感到气馁，以致降低学生学习的积极性。
在单位时间内学生的学习效率相对较低。
四、发现教学模式的教例—“商不变的性质” 首先，列出一批例式：
6÷3＝2
12÷6＝2
20÷10＝2
30÷15＝2
60÷30＝2 180÷90＝2
600÷300＝2
2400÷1200＝2
6000÷3000＝2 让学生仔细思考：这些式子的共同之处是什么？为什么这些式子中，被除数和除数都不相同，而商都是一样的？
然后，以60÷30＝2为标准，让学生把它的被除数和除数分别与其他各式的被除数和除数对应比较，看看能发现什么？（被除数和除数同时扩大或缩小了相同的倍数）
60÷30＝6÷3＝2
《小学数学教学论》教案
60÷30＝2
12÷6＝2
60÷30＝2
20÷10＝2
60÷30＝2
30÷15＝2 60÷30＝2
180÷90＝2 60÷30＝2
600÷300＝2 60÷30＝2
2400÷1200＝2
60÷30＝2
6000÷3000＝2
最后，由学生自己定出商不变的性质，从而完成从具体到抽象的过渡。
§5.3 探究学习理论
探究学习——最早源于20世纪初的以经验哲学为基础的美国心理学家和教育家杜威（John Dewey）就用“主动作业”的课程形态来实施其所倡导的“做中学”教育思想。探究学习指的是仿照科学研究的过程来学习科学内容，从而在掌握科学内容的同时体验、理解和应用科学研究方法，掌握科研能力的一种学习方式。它的理论基础是以杜威、施瓦布、萨其曼等学者关于探究学习的论述。
20世纪初，美国教育心理学家
杜威提出“做中学”的教育思想； 20世纪60年代，施瓦布提出“探究学习”的概念；
20世纪60年代，美国伊利若大学探究训练所所长萨其曼提出“探究方式训练”教学思想；
20世纪60年代，美国学者兰本达提出“探究——研讨”的学习观点； 20世纪六七十年代，美国著名教育哲学家费尼克斯提出“探究教育”的教育思想。
一、探究教学模式的教学基本流程
教师呈现问题情境 学生探究提出假设 形成结论
反思并分析探究过程
《小学数学教学论》教案
二、探究教学模式的主要特征
强调学习就是学生自己参与、卷入和经历分析与认识的过程； 强调学生是学习的主体； 强调学习过程的开发性； 探究学习有别于发现学习。
三、探究教学模式的简单评析 优点：
教学过程中，突出的是学生的“学”，而不是教师的“教”。 在教学中，为学生主动探索、独立获取知识开创有效的途径。 鼓励学生主动参与，自主探索与发现，多角度和多样化地解决问题，有利于学生进行知识的自我建构，培养创造性问题解决的能力。
探究教学有利于学生非智力因素的发展。
探究教学有利于培养学生掌握科学研究的方法，形成实事求是的科学探究精神。局限性：
探究教学比较适合于高年级的学生。
探究教学对教师的要求较高，由于探究学习具有一定的开放性和偶然性，在整个探究过程中不确定因素较多，给教师的组织和管理带来一定难度。
探究教学所需时间较多，学生在单位时间内的学习效率较低。
四、探究教学模式的教例—“圆的周长”
创设情境：引发圆的周长的实际问题，产生认识圆周长的意愿。联系经验：让学生结合生活例子说一说圆周长与什么有关系。策略交流：根据自己的经验设计圆周长方案。实证操作：根据自己方案开展研究。总结交流：发现圆周长的计算方法。
《小学数学教学论》教案
§5.4 问题解决学习理论
问题解决是指以问题为载体，以问题解决为过程，以问题解决能力的培养为目标，以师生和谐发展为价值取向的一种学习方式。
——强调将知识的学习融入问题的解决过程中获得； ——强调学生问题意识和问题解决能力的培养； ——强调师生和谐发展。
一、问题解决教学模式的教学基本流程
创设情境 提出问题 合作探索 解释建构 应用反思
二、问题解决教学模式的主要特征
强调通过创设教学情境，密切数学与生活的联系；
强调通过引导学生提出问题，明确学习的目标和方向，激发学习的动机；
强调通过合作学习的方式，探索解决问题的方案，在合作中优势互补，共同发展；
强调通过解释问题解决方案的形式，建构所学的知识，学会数学地思考和交流；
强调通过知识的应用，巩固知识，同时进行自我反思，不仅包括对问题解决策略优劣性的反思，而且还包括对新问题的反思。
三、问题解决教学模式的简单评析 优点：
有利于学生的问题意识和问题解决能力的培养。 重视了学习的过程和学习方式的转变。
《小学数学教学论》教案
有利于创新意识和创新能力的培养。存在的困难
在教学中，教师对固有的模式根深蒂固 在实验中，教师对模式的实质理解不够深入
在创设情境中，教师难于把握问题的出发点和兴奋点。 在合作探索中，教师不知所措。
六、思考题
1．什么是尝试学习？其理论基础与基本的程序是什么？并尝试对尝试学习作简要的分析。
2．什么是发现学习？其理论基础与基本的程序是什么？并尝试对发现学习作简要的分析。
3．什么是探究学习？其理论基础与基本的程序是什么？并尝试对探究学习作简要的分析。
4．什么是问题解决学习？其理论基础与基本的程序是什么？并尝试对问题解决学习作简要的分析。
第五篇：关于中国农业保险模式选择的分析和思考
关于中国农业保险模式选择的分析和思考
内容提要：我国的农业风险损失逐年增大，作为重要风险保障机制的农业保险却不断萎缩。本文首先分析了中国的商业性农业保险的现状和存在的问题，然后借鉴了国际农业保险的发展经验，探讨了美加模式和日法农业保险模式在中国的适用性，最后得出结论——以相互保险为主导的政策性农业保险是发展中国农业保险的最优模式。
关键词：农业保险 商业保险 政策性保险 相互保险
一、中国农业现状
我国是世界上最大的农业国家，农业在我国的国民经济中发挥着基础性作用。但是近年来，农民收入增长缓慢和城乡收入差距不断扩大已成为现阶段我国经济发展中最迫切需要解决的问题。农民增收难是由许多因素造成的，其中很重要的原因之一就是和其它产业相比，农业是典型的“高风险、低收益”性产业。我国是受自然灾害影响最为严重的国家之一。我国农业受灾面积占种植总面积的比重在30%以上，比发达国家高10～20％，成灾面积占总面积的比例也一直在20%左右波动。如此频繁的自然灾害给农民带来了严重的经济损失，统计数据显示，近几年我国每年因自然灾害导致的损失约为125亿美元，占世界的近1/4 [①]。
要想维持农民收入的稳定性和农业的平稳发展，就必须建立起一系列农业风险保障机制，以补偿农业风险给农民造成的经济损失。我国对农业灾害的损失补偿水平很低，一直维持在2～5%左右，补偿手段也很单一，只有政府救济、灾害扶持和农业保险三大类，其中以政府救济和灾害扶持为主，占了整个补偿的90%以上，农业保险作为一种主要的风险管理形式，在鼎盛时期的1992年也仅占总赔偿额的25%左右，从1992年开始，农业保险在农村自然灾害补偿中的比例不断下降，到2003年末，农业保险赔款仅占总补偿额的5%。[②]
二．中国的商业性农业保险
商业保险以股份保险公司为代表，以利润最大化为经营目的。自上世纪90年代中国人民保险公司逐步转化为规范的商业保险公司以来，我国的农业保险市场性质就由原来的政策性农业保险转化为商业性农业保险。
纵观中国商业性农业保险的发展历程，可以看出其呈现出两大特点： 1.农业保险发展速度显著下降，保费额逐年递减。在1992年以前，农业保费增长速度普遍高于GDP和农业GDP增长速度，但是自1992年到达顶峰以后，农业保费增长速度开始显著下降，甚至出现负增长。这与中国保费额年均30%的增长速度形成强烈反差，和保险业的“一般规律”——随着一国国民经济的发展，保险业在国民经济中所占比重越来越大，一般情况下，保险业的增长速度略高于国民经济的发展水平（《中国保险的发展》课题组 1990）也是背道而驰的。
2．对农民的保障程度低。如表1所示，伴随需补偿的农业产值的不断攀升，保费却在逐年递减。2003年，需要补偿的农业产值大1884.2亿美元，按当年从事农业的人口（31259.6万人）计算，需要补偿的人均产值为603元，但是，保险公司的人均保费只有不到1.6元，人均赔付率更是只有0.96元。可见，农业保险对农民的风险保障作用几乎为0。
表1 1900～2003年我国农业风险及保费收入情况（单位：亿元）
年份 农业GDP 需要补偿的产值 农业保费 保费 赔付 赔付率% 1990 5016.99 367.08 1.9 1.7 86.9 1991 5288.6 594.45 4.6 5.4 117.4 1992 5800 591.85 8.6 8.1 94.2 1993 6882.1 637.65 5.6 6.5 115.3 1994 9457.19 1209.06 5 5.4 106.9 1995 11992.99 1127.03 5 3.6 73.5 1996 13844.19 1204.29 5.7 3.9 68.7 1997 14211.19 1702.23 5.8 4.2 72.7 1998 14552.38 1510.52 7.1 5.6 78.9 1999 14472.01 1540.85 6.3 4.8 76.2 2000 14628.19 1933.39 4 3 75 2001 15411.82 1942 3 3 100 2002 16117.28 1717.4 5 4 80 2003 17092.1 1884.2 5 3 60 资料来源：《中国统计年鉴》、国家统计局网站、国研网，经作者整理而得造成商业性农业保险发展严重受挫的原因主要有以下几点：
1．保险公司亏损严重。在中国经营农业保险的主要有中国人民保险公司和中华联合财产保险公司（原新疆建设兵团财险）两家。在1982～2003年，人保农业保险收入约70亿元，总赔付率为88.6%，联保在新疆地区开展的农业保险业务平均赔付率也高达81.59%，再加上约20%的经营费用，这两家公司的农业保险都是严重亏损的。这与商业保险公司的“追逐利润”的动机显然是相违背的。因此，两家公司不得不压缩其农业保险业务，直接造成农业保险有效供给严重不足。
2.农业保险风险的高度相关性和低可预见性。理想的可保风险是大量分散且不相关的风险，但是在农业领域，诸如洪灾、旱灾等自然风险一旦发生，可能导致大面积的投保单位同时发生损失。这就使保险公司难以通过集中大量的风险单位来分摊损失，即使是较轻的自然灾害，由于受损单位数量巨大，也极易导致重大损失，使保险公司陷入严重的财务危机，并日益成为保险公司破产的重要原因之一（David Rode 2000）。再加上大部分自然风险的不可预见性，使保险精算难度增大，进一步加大了保险公司损失的可能性。
3.农业保险严重的信息不对称性。在农业保险领域，信息不对称导致的逆向选择和道德风险尤其严重。一般而言，风险较高的人趋向于参加保险。由于农村地区广大，农民居住分散，保险公司不可能深入了解投保标的风险状况，再加上农业生产中不确定因素非常多，在保险公司无法区分投保标的的风险状况时，保费就会被定得较高以弥补潜在的损失，然而过高的保费又将低风险者拒之门外，导致高风险的保户占了投保者的大多数。除此之外，农民在投保以后采取风险防范措施的积极性也大大降低，在受损后一般不会主动进行风险自救，使灾害损失更为严重。据调查，农业保险中的道德风险给保险公司造成的损失占农作物保险赔款的20%，在畜牧业中骗赔尤为严重 [③]。降低道德风险又会成本的增加监督成本。
4．商业农业保险有效需求不足。虽然参加农业保险可以极大地减少灾害发生后的损失，但大量研究表明，农民并非典型的风险厌恶者，有限的购买意愿与能力无法满足商业保险公司提供保险商品或服务的要求（Goodwin 2001），在我国更是如此。首先，由于中国农村地区广大，农民居住又相当分散，保险公司由于经营成本不可能在广大的农村地区建立分支机构。即使农民有投保愿望，很多时候也投保无门。其次，农业是典型的高风险行业，商业保险的保险费率自然偏高，如我国一些地区的保费率高达9～10%。受支付能力的限制，农户不可能投保，他们对保险的需求只可能是一种潜在的而非有效的需求。
正是基于以上原因，完全依靠商业保险来解决我国农业风险保障是不可行的。近些年来，农业商业保险正逐渐趋于消失的边缘就是很好的印证。农业风险大，赔付率高，保险公司的利润空间几乎不存在，甚至为负。所以商业保险一般不愿意承保农业险；保险公司收取的保费费率一般也会非常高，这又造成了农户拒保的情况。二者相互影响，共同形成了我国农业保险的有效供给和有效需求“双不足”现象。
三、国际经验及借鉴
商业性农业保险在中国的失败并不是偶然的，事实上，在世界农业保险发展史上，商业保险开展农业保险业务基本上是失败的。到目前为止只有极少的成功案例：一是商业保险公司承担单一雹灾风险获得了成功；而是智利、毛里求斯等国在严格的承包条件下也获得了成功。
商业保险公司开办农业保险失败之后，世界农业保险逐步形成了以政策性农业保险发展模式为主导、商业性农业保险发展模式为补充的基本格局。由于各国在农业保险发展背景、具体扶持措施、农业保险组织体系和采用的农业保险技术等方面有所差异，上述模式又可以分成三种：以政府主办、商业保险公司经营为特征的美国农业保险模式；以中央和地方政府联合主办、政府直接经营为特征的加拿大农业保险模式；以政府资助、农业合作组织经营为特征的日本和法国农业保险模式。
三大模式都以政策性农业保险为基本制度安排，都体现了财政补贴支持的基本特征，体现了农业行政主管部门在农业保险计划中的重要作用。但是，三大模式也有各自的特点：
表1 世界农业保险主要发展模式简表
国别 发展依据 扶持措施 组织体系 主要险种 保险责任
美国 《联邦农作物保险法》 保费补贴(53%)、业务费用补贴、免税、再保险服务等 联邦农作物保险公司主办、商业保险公司承办 农作物产量保险和农业收入保险等 一切险
加拿大
《联邦农作物保险法》、中央与地方政府协议 保费补贴(50%)、业务费用补贴、免税、再保险服务等 省农作物保险公司主办并直接经营 农作物产量保险 一切险
日本 《农业灾害补偿法》
保费补贴(40%－80%)、业务费用补贴、再保险服务等 农民互助共济组合及其联合会经营 主要农作物和牲畜保险 一切险
法国 《农业保险法》 保费补贴（50%－80%），政府直接干预巨灾风险、免税 政府控股为主体的农业相互保险集团和社会参股
牲畜死亡、火灾、冰雹和意外事故险等
一切险
资料来源：史建民、孟昭智.我国农业保险现状、问题及对策研究[J].农业经济问题.2003（9）；
龙文军.法国农业保险制度及经验[J].世界农业.2003（5）；经作者加工而得。
在美国，农业保险主要采用政府补贴和商业保险公司相结合的方式进行保险。这是建立在美国商业保险发展程度较高和美国农业生产集中化、规模化、现代化的基础之上的，这样的保险公司能够制定出比较合理的保费额度,发生理赔事项也便于定损理赔。所以，商业保险在美国的农业保险中起到了相对较大的作用。在加拿大，农业补贴费用则几乎是由中央和地方政府承担，对农业进行全面支持，这种方式最能体现政府对农业的扶持力度。
但是，美、加模式在我国却并不能很好的被借鉴。我国幅员辽阔，农业面积大、农民人口多，风险分散，商业保险发展滞后，难以制定出统一的险种和费率。这些因素制约了美国模式在中国的适用性，我国商业性农业保险自1993年以来的持续萎缩正是这一体现。加拿大则主要靠政府财政支持，这在我国可行性也非常有限。我国虽然每年的财政收入和财政支农支出都在迅速的增长，但是巨大的风险补偿额却是国家财政难以全部承担的。据统计，2003年美国的农业人均直接补贴为2685.8美元，同期我国财政农业支出达到1754.45亿元人民币，人均仅有228.3元，需补偿的农业风险损失为人均603元,即使全部支出用于农业风险补贴,也只能补偿农民1/3的损失。同时，作为一个后起的发展中国家，我国财政还有很多基础设施建设等领域需要支持，所以完全靠财政来支持农业在我国是行不通的。
不仅如此，美、加模式在实际中很难解决信息不对称和高昂的营运成本的问题。信息在投保人和承保人间的不对称极易形成道德风险和逆向选择问题。保险公司为了降低信息不对称、制定出合理的能够盈利的费率，成本又会相应的增加，导致了即使很高的费率也仍难以获益的局面。政府型农业保险中，农户、地方政府和中央政府间的博弈又使得补贴对象的选择和补贴金额的确定变得困难，成本也不能够合理控制。
相对于美、加模式，日本和法国采用了相互制农业保险模式，很好地利用了农户的主动性，取得了显著成果。相互保险是一些对同一危险有某种保障要求的人所组成的组织，以互相帮助为目的，实行“共享收益，共摊风险”。相互保险没有股东，不必为股东的短期盈利性所束缚，从而能够为成员提供长期有力的保障。
一、中国农业现状
我国是世界上最大的农业国家，农业在我国的国民经济中发挥着基础性作用。但是近年来，农民收入增长缓慢和城乡收入差距不断扩大已成为现阶段我国经济发展中最迫切需要解决的问题。农民增收难是由许多因素造成的，其中很重要的原因之一就是和其它产业相比，农业是典型的“高风险、低收益”性产业。我国是受自然灾害影响最为严重的国家之一。我国农业受灾面积占种植总面积的比重在30%以上，比发达国家高10～20％，成灾面积占总面积的比例也一直在20%左右波动。如此频繁的自然灾害给农民带来了严重的经济损失，统计数据显示，近几年我国每年因自然灾害导致的损失约为125亿美元，占世界的近1/4 [①]。
要想维持农民收入的稳定性和农业的平稳发展，就必须建立起一系列农业风险保障机制，以补偿农业风险给农民造成的经济损失。我国对农业灾害的损失补偿水平很低，一直维持在2～5%左右，补偿手段也很单一，只有政府救济、灾害扶持和农业保险三大类，其中以政府救济和灾害扶持为主，占了整个补偿的90%以上，农业保险作为一种主要的风险管理形式，在鼎盛时期的1992年也仅占总赔偿额的25%左右，从1992年开始，农业保险在农村自然灾害补偿中的比例不断下降，到2003年末，农业保险赔款仅占总补偿额的5%。[②] 二．中国的商业性农业保险
商业保险以股份保险公司为代表，以利润最大化为经营目的。自上世纪90年代中国人民保险公司逐步转化为规范的商业保险公司以来，我国的农业保险市场性质就由原来的政策性农业保险转化为商业性农业保险。
纵观中国商业性农业保险的发展历程，可以看出其呈现出两大特点：
1.农业保险发展速度显著下降，保费额逐年递减。在1992年以前，农业保费增长速度普遍高于GDP和农业GDP增长速度，但是自1992年到达顶峰以后，农业保费增长速度开始显著下降，甚至出现负增长。这与中国保费额年均30%的增长速度形成强烈反差，和保险业的“一般规律”——随着一国国民经济的发展，保险业在国民经济中所占比重越来越大，一般情况下，保险业的增长速度略高于国民经济的发展水平（《中国保险的发展》课题组 1990）也是背道而驰的。2．对农民的保障程度低。如表1所示，伴随需补偿的农业产值的不断攀升，保费却在逐年递减。2003年，需要补偿的农业产值大1884.2亿美元，按当年从事农业的人口（31259.6万人）计算，需要补偿的人均产值为603元，但是，保险公司的人均保费只有不到1.6元，人均赔付率更是只有0.96元。可见，农业保险对农民的风险保障作用几乎为0。表1 1900～2003年我国农业风险及保费收入情况（单位：亿元）
年份 农业GDP 需要补偿的产值 农业保费 保费 赔付 赔付率% 1990 5016.99 367.08 1.9 1.7 86.9 1991 5288.6 594.45 4.6 5.4 117.4 1992 5800 591.85 8.6 8.1 94.2 1993 6882.1 637.65 5.6 6.5 115.3 1994 9457.19 1209.06 5 5.4 106.9 1995 11992.99 1127.03 5 3.6 73.5 1996 13844.19 1204.29 5.7 3.9 68.7 1997 14211.19 1702.23 5.8 4.2 72.7 1998 14552.38 1510.52 7.1 5.6 78.9 1999 14472.01 1540.85 6.3 4.8 76.2 2000 14628.19 1933.39 4 3 75 2001 15411.82 1942 3 3 100 2002 16117.28 1717.4 5 4 80 2003 17092.1 1884.2 5 3 60 资料来源：《中国统计年鉴》、国家统计局网站、国研网，经作者整理而得
造成商业性农业保险发展严重受挫的原因主要有以下几点： 1．保险公司亏损严重。在中国经营农业保险的主要有中国人民保险公司和中华联合财产保险公司（原新疆建设兵团财险）两家。在1982～2003年，人保农业保险收入约70亿元，总赔付率为88.6%，联保在新疆地区开展的农业保险业务平均赔付率也高达81.59%，再加上约20%的经营费用，这两家公司的农业保险都是严重亏损的。这与商业保险公司的“追逐利润”的动机显然是相违背的。因此，两家公司不得不压缩其农业保险业务，直接造成农业保险有效供给严重不足。
2.农业保险风险的高度相关性和低可预见性。理想的可保风险是大量分散且不相关的风险，但是在农业领域，诸如洪灾、旱灾等自然风险一旦发生，可能导致大面积的投保单位同时发生损失。这就使保险公司难以通过集中大量的风险单位来分摊损失，即使是较轻的自然灾害，由于受损单位数量巨大，也极易导致重大损失，使保险公司陷入严重的财务危机，并日益成为保险公司破产的重要原因之一（David Rode 2000）。再加上大部分自然风险的不可预见性，使保险精算难度增大，进一步加大了保险公司损失的可能性。
3.农业保险严重的信息不对称性。在农业保险领域，信息不对称导致的逆向选择和道德风险尤其严重。一般而言，风险较高的人趋向于参加保险。由于农村地区广大，农民居住分散，保险公司不可能深入了解投保标的风险状况，再加上农业生产中不确定因素非常多，在保险公司无法区分投保标的的风险状况时，保费就会被定得较高以弥补潜在的损失，然而过高的保费又将低风险者拒之门外，导致高风险的保户占了投保者的大多数。除此之外，农民在投保以后采取风险防范措施的积极性也大大降低，在受损后一般不会主动进行风险自救，使灾害损失更为严重。据调查，农业保险中的道德风险给保险公司造成的损失占农作物保险赔款的20%，在畜牧业中骗赔尤为严重 [③]。降低道德风险又会成本的增加监督成本。
4．商业农业保险有效需求不足。虽然参加农业保险可以极大地减少灾害发生后的损失，但大量研究表明，农民并非典型的风险厌恶者，有限的购买意愿与能力无法满足商业保险公司提供保险商品或服务的要求（Goodwin 2001），在我国更是如此。首先，由于中国农村地区广大，农民居住又相当分散，保险公司由于经营成本不可能在广大的农村地区建立分支机构。即使农民有投保愿望，很多时候也投保无门。其次，农业是典型的高风险行业，商业保险的保险费率自然偏高，如我国一些地区的保费率高达9～10%。受支付能力的限制，农户不可能投保，他们对保险的需求只可能是一种潜在的而非有效的需求。
正是基于以上原因，完全依靠商业保险来解决我国农业风险保障是不可行的。近些年来，农业商业保险正逐渐趋于消失的边缘就是很好的印证。农业风险大，赔付率高，保险公司的利润空间几乎不存在，甚至为负。所以商业保险一般不愿意承保农业险；保险公司收取的保费费率一般也会非常高，这又造成了农户拒保的情况。二者相互影响，共同形成了我国农业保险的有效供给和有效需求“双不足”现象。
三、国际经验及借鉴
商业性农业保险在中国的失败并不是偶然的，事实上，在世界农业保险发展史上，商业保险开展农业保险业务基本上是失败的。到目前为止只有极少的成功案例：一是商业保险公司承担单一雹灾风险获得了成功；而是智利、毛里求斯等国在严格的承包条件下也获得了成功。
商业保险公司开办农业保险失败之后，世界农业保险逐步形成了以政策性农业保险发展模式为主导、商业性农业保险发展模式为补充的基本格局。由于各国在农业保险发展背景、具体扶持措施、农业保险组织体系和采用的农业保险技术等方面有所差异，上述模式又可以分成三种：以政府主办、商业保险公司经营为特征的美国农业保险模式；以中央和地方政府联合主办、政府直接经营为特征的加拿大农业保险模式；以政府资助、农业合作组织经营为特征的日本和法国农业保险模式。
三大模式都以政策性农业保险为基本制度安排，都体现了财政补贴支持的基本特征，体现了农业行政主管部门在农业保险计划中的重要作用。但是，三大模式也有各自的特点： 表1 世界农业保险主要发展模式简表
国别 发展依据 扶持措施 组织体系 主要险种 保险责任 美国 《联邦农作物保险法》 保费补贴(53%)、业务费用补贴、免税、再保险服务等 联邦农作物保险公司主办、商业保险公司承办 农作物产量保险和农业收入保险等 一切险 加拿大
《联邦农作物保险法》、中央与地方政府协议 保费补贴(50%)、业务费用补贴、免税、再保险服务等 省农作物保险公司主办并直接经营 农作物产量保险 一切险 日本 《农业灾害补偿法》
保费补贴(40%－80%)、业务费用补贴、再保险服务等 农民互助共济组合及其联合会经营 主要农作物和牲畜保险 一切险
法国 《农业保险法》 保费补贴（50%－80%），政府直接干预巨灾风险、免税 政府控股为主体的农业相互保险集团和社会参股
牲畜死亡、火灾、冰雹和意外事故险等 一切险
资料来源：史建民、孟昭智.我国农业保险现状、问题及对策研究[J].农业经济问题.2003（9）；
龙文军.法国农业保险制度及经验[J].世界农业.2003（5）；经作者加工而得。在美国，农业保险主要采用政府补贴和商业保险公司相结合的方式进行保险。这是建立在美国商业保险发展程度较高和美国农业生产集中化、规模化、现代化的基础之上的，这样的保险公司能够制定出比较合理的保费额度,发生理赔事项也便于定损理赔。所以，商业保险在美国的农业保险中起到了相对较大的作用。在加拿大，农业补贴费用则几乎是由中央和地方政府承担，对农业进行全面支持，这种方式最能体现政府对农业的扶持力度。
但是，美、加模式在我国却并不能很好的被借鉴。我国幅员辽阔，农业面积大、农民人口多，风险分散，商业保险发展滞后，难以制定出统一的险种和费率。这些因素制约了美国模式在中国的适用性，我国商业性农业保险自1993年以来的持续萎缩正是这一体现。加拿大则主要靠政府财政支持，这在我国可行性也非常有限。我国虽然每年的财政收入和财政支农支出都在迅速的增长，但是巨大的风险补偿额却是国家财政难以全部承担的。据统计，2003年美国的农业人均直接补贴为2685.8美元，同期我国财政农业支出达到1754.45亿元人民币，人均仅有228.3元，需补偿的农业风险损失为人均603元,即使全部支出用于农业风险补贴,也只能补偿农民1/3的损失。同时，作为一个后起的发展中国家，我国财政还有很多基础设施建设等领域需要支持，所以完全靠财政来支持农业在我国是行不通的。
不仅如此，美、加模式在实际中很难解决信息不对称和高昂的营运成本的问题。信息在投保人和承保人间的不对称极易形成道德风险和逆向选择问题。保险公司为了降低信息不对称、制定出合理的能够盈利的费率，成本又会相应的增加，导致了即使很高的费率也仍难以获益的局面。政府型农业保险中，农户、地方政府和中央政府间的博弈又使得补贴对象的选择和补贴金额的确定变得困难，成本也不能够合理控制。
相对于美、加模式，日本和法国采用了相互制农业保险模式，很好地利用了农户的主动性，取得了显著成果。相互保险是一些对同一危险有某种保障要求的人所组成的组织，以互相帮助为目的，实行“共享收益，共摊风险”。相互保险没有股东，不必为股东的短期盈利性所束缚，从而能够为成员提供长期有力的保国，1900－1936年时间里就有4万多家相互保险公司成立，1986年，法国成立了专门的农业相互保险集团公司，经营农业保险及相关业务。
相互制农业保险是保险业中的特有形式，在农业保险领域实行相互保险具有以下优点：
1.在很大程度上可以降低道德风险。合作保险机构多由同一地区(一个或数个乡镇)的农户自愿组成，农户之间彼此熟悉、信息透明,并且对于农业生产过程以及所面临的风险因素都比较清楚,能够有效地进行相互监督，大大降低道德风险。同时,农民既是投保人,又是合作社的所有者之一,投保人骗取保费的主观动力大为削弱。再加上我国农民传统的集体意识强，所以通过相互保险的自律和相互监督,能够有效地降低道德风险带来的损失。
2.可以有效促进防灾减损工作。以相邻地区为统一体的相互保险公司将风险范围缩小、集中，为防灾减损工作提供了便利。同时，投保人与合作社利益的一致性使得投保农户能够主动采取必要的风险预防措施,降低风险，如发动社员改善排涝灌溉措施,以减少灾害发生的概率。在风险发生后，也能主动地进行灾后自救工作，以降低风险损失度。
3.组织和管理成本较低。我国广大农村在几千年的传统道德文化中形成了强烈的集体意识和大同文化，有接受相互制保险、进行团体抗险的较好人群；再加上有建国后的农村互助合作社为基础，在我国推行这种组织形式的成本较低。相互保险的成员多为相关农业领域的专业人员，在很多地方都具有比商业保险公司更好的信息，这也能够有效地降低成本。
通过上面的对比分析可知，相互保险是我国农业保险的合理选择。一方面是相互制农业保险自身具有很多优势；另一方面，这一制度是与我国国情相适应的。即使如此，借鉴国外的经验，我国农业保险的完善也离不开政府的支持。农业风险在很多情况下是由于自然风险所致，一旦发生，损失将会很大，即使有相互制保险，也不能完全承担所遭受的损失。而且我国农民总体经济实力较弱，风险承受力相当低。所以，相互制保险对我国的农业风险保障能够起到很好的效果，但完全依靠这一制度在我国也是行不通的。
四、我国农业保险发展的建议
通过上面的分析，建立以相互保险为主导的政策性保险是中国农业保险模式的最优选择。2005年1月1日成立的我国第一家农业相互保险公司——阳光保险自2005年成立以来经营业绩非常好，这也印证了相互保险在中国农业领域具有较强的适用性。相互保险在中国作为一种全新的保险形式，要想在全国范围内推广和普及，还需建立一系列的政策措施进行支持。
1．建立完整的农业保险体系。在广大农村地区要建立基层的相互保险合作社，坚持自愿参加的原则，让农民充分了解相互保险的性质、特点和赔付方法等，提高农民的投保参保意识。在市、县一级建立相互保险合作联社，在省一级建立保险总社，为下级保险社提供指导和再保险服务。2．国家财政进行大力支持。首先，对保险进行补贴。保费过高是阻止农民进行投保的主要障碍，政府进行补贴后，可以将保费降至大部分农民可以接受的水平，让更多的农民得到风险保障。其次，对相互保险合作社的经营亏损进行补贴。农业风险主要是由自然灾害造成的，具有受灾范围广、程度深的特点，相互保险公司由于高赔付率导致亏损可能性极高，只有政府对其进行补贴后相互保险合作社才可能正常进行下去。此外，财政还应免除农业保险的一切税赋。
3．建立和完善已有的法律体制。尽管我国相关农业文件中大力鼓励相互保险，但法律明确规定的保险形式中却没有承认这一形式。所以，必须完善相关法律条文，承认相互保险的合法形式。同时，还应通过法律的形式对财政补贴进行界定，避免一些地方政府资金的不到位。
4．切实防范农业保险的道德风险。由于农业生产极高的信息不对称性，道德风险尤其严重，必须采取有效措施予以规避。主要包括充分发挥相互保险的优点，提升农民的主人翁意识，加强投保人之间的互助和监督；精心培养专业的农业保险队伍，深入细致地开展定损工作，加强制度建设，建立一套规范的工作步骤和程序，并不断地根据工作开展的实际情况进行调整和完善，以最大程度地防止监管漏洞。参考文献：
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