我国生态补偿制度建设的突出问题与重大战略对策讲解

第一篇：我国生态补偿制度建设的突出问题与重大战略对策讲解

收稿日期 :2008-06-02 作者简介 :孙新章 , 博士 , 副研究员 , 主要研究方向为生态系统服务功能与生态补偿研究。

3国家 “ 十一五” 科技支撑计划重点项目 “ 生态补偿关键技术开发与示范应用”(2006BAC18B04。我国生态补偿制度建设的突出问题与重大战略对策 3 孙新章

周海林

(中国 21世纪议程管理中心 , 北京 100038 摘要

30但是 在以人为 本、构建和谐社会的主旋律下 , , 人与人和谐共处和社会经济可持续发展的必然 选择。事实上 , 我国于 , 经过近20年的发展 , 也积累了一定的经验。但是 , 总体来看 , 融资等方面 , 都还没有形成一套完整的体系与方法 , 生态补偿措施尚没有在我国的和 鉴于此 , 本文在对目前生态补偿存在突出问题进行深入分析并参考相关国际经验基础上 , 提出了全 面建立生态补偿制度的战略对策。即加快立法进程 , 为生态补偿制度建设保驾护航;明确生态环境问题的轻重缓急 , 有序拓展生态补 偿制度建设;加强生态补偿关键问题研究 , 为补偿工作开展提供科技支撑;建立多元化的投融资渠道 , 使生态补偿能得到持续的资金 支持。

关键词

生态补偿;突出问题;战略对策

中图分类号

X 171.4文献标识码

A

文章编号

1002-2104(2008 05-0139-05

生态补偿是当前我国学术界和政府较为关注的热点 问题之一。生态补偿作为解决发展中引发的 “ 效率” 与 “ 公平” 问题比较有效的环境管制手段 , 其基本原理是当发展 带来外部环境不经济时 , 从发展中获益一方应对他人造成 的外部环境损害进行赔偿;而当一方为了保护环境放弃发 展机会时 , 他有权获取相应的补偿 [1]。国外很早就开始了 生态补偿的探索与实践 , 现已成为世界各国为实现可持续 发展而广泛采用的政策措施。我国于 20世纪 80年代初 期开始了对生态补偿的探索 , 经过近20年的发展 , 现在也 积累了一定的经验。但是 , 总体来看 , 我国在补偿主体确 定、补偿标准、补偿方法、资金来源、监管措施等方面 , 都还 没有形成一套完整的体系与方法 , 我国的生态补偿制度建 设仍处于初步发展阶段 , 生态补偿措施尚没有在我国的可 持续发展中发挥应有的作用。鉴于此 , 本文在对我国生态 补偿的探索历程与存在突出问题进行深入分析基础上 , 提 出了全面建立生态补偿制度的战略对策 , 以期为政府的相 应政策制定提供依据。

1建立生态补偿制度客观必然性与可行性

改革开放 30年来 , 中国经济得到极快的发展 , 年均 G DP 增长 9.7%, 至 2007年 , 中国 G DP 总量达到 24.66万

亿元 , 稳居世界第四位。根据目前的发展趋势 , 我国 G DP 总量将在 2008年超过德国 , 在 2012年后有可能超过日本 , 从而占据世界第二位。在 2008博鳌亚洲论坛上 , 来自世 界各地的政要、商界精英等用 “不可思议”、“ 中国奇迹”、“ 历史性变化” 来形容中国的发展。但是 , 中国的这种快速 发展是建立在大量消耗能源、资源和付出巨大环境代价的 基础之上。据估计 ,近年来我国每年因环境污染造成的经 济损失约为全国 G DP 的 10%左右。“十五” 时期 , 我国经 济发展的各项指标大多超额完成 , 但环境保护的指标没有 完成。长期积累的环境问题尚未解决 , 新的环境问题又在 不断产生。在这样严峻的环境形势下 , 要完成中国政府确 定的 “ 十一五” 环境目标任务是十分艰巨的。另外 , 改革开 放以来 , 我国的经济增长存在明显的 “马太效应” , 社会分 配不公的现象也日益严重。解决收入分配不公 , 从协调好 经济发展与环境保护的角度考虑 , 就是要解决资源与环境 的不公平使用问题。

我国自然资源的空间分布与我国各 地区的经济发展水平错位严重 , 由此便产生了生态的跨区 占用及资源跨区流动。这种流动虽然符合资源利用效率 最大化的经济原则 , 但由于忽略了资源所在区优先利用的 权利 , 对资源外流区未能给予足够补偿 , 致使资源的跨区 流动加速了资源开发区与资源消费区的发展水平差异 , 加

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第 18卷

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CHINA POPU LATION, RESOURCES AN D ENVIR ONMENT V ol 118 N o 15 2008

剧了西部地区与东部地区发展的差距。

鉴于国内资源与环境面临的严峻形势 , 中国再也不能 以进一步牺牲资源环境为代价来片面地追求经济的快速 发展 , 但我们也不可能要求全国各地为了保护环境而放弃 发展。这是因为 , 我国的经济总量虽然已经位居世界第四 位 , 但人均 G DP 仍在 100位左右 , 我国仍属于中低收入发 展中国家 , 发展经济、消除贫困、改善人民生活仍旧是当前 中国政府面临的主要任务。面对如此局面 , 在经济发展中 我们必须在确保经济平稳发展的同时 , 采取综合而有效的 环境控制措施 , 特别是市场机制的经济措施 , 即建立生态 补偿制度 , 以确保经济与环境之间、协调发展。

当前 , 保护 , 建立生态补偿制度 , 国务院的高度重 视。温家宝总理在 2006年 4月召开的第六次全国环境保 护大会上的重要讲话中明确指示 :“ 要按照 ‘谁开发谁保 护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费’ 的原则 , 完善生态补偿政策 , 建立生态补偿机制。” 在十七大报告 中 , 也明确提出了要 “ 建立健全资源有偿使用制度和生态 环境补偿机制”。另外 ,近些年来全国人大和政协关于加 强环境保护 , 建立生态补偿机制的建议和提案逐年上升 , 在 2008年两会提案中 , 关于节能

减排、生态补偿、环境保 护的建议最为集中。这些建议和提案充分反映了建立生 态补偿制度已经具备了广泛的社会基础。我国对建立生态补偿制度的探索

早在 1983年 , 针对采矿业对生态环境造成严重影响 和破坏 , 云南省以昆阳磷矿为试点 , 每吨矿石征收 0.3元 , 用于采矿区植被恢复及其他生态破坏的恢复治理 [2], 这可 视为我国探索生态补偿政策的开始。随后 , 又有一些省

(区 陆续开始征收针对矿产开发的补偿费用。如 1989 年 , 江苏省制定并实施 《江苏省集体矿山企业和个体采矿 业收费试行办法》 , 规定对集体矿山和个体采矿业开始征 收矿产资源费和环境整治基金;1990年 , 福建省决定对国 营、集体和个体煤矿征收 “ 生态环境保护费”;1992年广西 壮族自治区开始对乡镇集体矿山和个体采矿企业实行排 污费征收制度;1993年国务院批准在晋陕蒙接壤地区的能 源基地试行生态环境补偿政策等 [3]。

对森林生态效益的补偿是我国较早开始探索的另一 种生态补偿形式。基于对森林生态效益认识的逐步加深 , 在 1989年四川乐山的一次学术研讨会上 , 森林生态效益 补偿的政策思路被正式提出。到 1995年 , 该思路写入了 《林业经济体制改革总体纲要》 ,1995-1997年 , 在经过林 业部门有关人员的努力下 , 财政部和林业部向国务院呈报

了 《森林生态效益补偿基金征收管理暂行办法》 ,1998年森 林生态效益补偿基金正式写入了 《森林法》 , 从而为开展森 林生态效益补偿制度奠定了法律基础 [4]。

进入 20世纪 90年代中期以来 , 由于长期偏重经济发 展而带来的生态环境问题日渐突出 , 并导致了一系列的生 态灾难 , 其中较为突出的就是 1998年长江流域的特大洪 水和 2000下 , 20天 , 其涉及区域 , , 史无前例。近些年来 , 除了大型 , 我国还在其他领域开展了一系列的生态 补偿计划或项目 , 如农村新能源建设、水土保

持补贴和农 田保护、退田还湖、退牧还草、饮用水源地保护、自然保护 区补偿等 [5]。

2005年 8月 , 浙江省政府在全国率先出台了 《关于进

一步完善生态补偿机制的若干意见》 , 要求全省各地按照 生态省建设的战略部署 , 进一步加大生态补偿力度。这是 我国地方政府首次出台以生态补偿为主题的政策文件。

2007年 9月 , 国家环保总局印发了 《关于开展生态补偿试

点工作的指导意见》。这是我国中央政府首次对开展生态 补偿措施发布指导性文件。其目的是通过试点工作 , 推动 相关生态补偿政策法规的制定和完善 , 为全面建立生态补 偿制度奠定基础。2008年 4月 , 海南省有关部门确定了 《海南省中部地区生态补偿管理办法》 和 《海南生态补偿机 制框架设计》 并提交省政府和人大审议。一旦通过立法 , 海南省的生态补偿将真正进入可操作层面 , 从而将填补我 国生态补偿制度建设缺乏立法保障的空白。

3当前我国在生态补偿制度建设中存在的 主要问题

经过近20年的发展 , 我国在探索通过建立生态补偿 机制来促进资源环境与社会经济协调发展方面积累了一 定的经验。但是 , 客观地讲 , 目前我国的生态补偿制度建 设仍处于初步发展阶段 , 生态补偿措施尚没有在我国的可 持续发展中发挥应有的重要作用。具体来看 , 目前我国的 生态补偿制度建设主要存在以下四个问题。

3.1生态补偿政策本身存有缺陷

目前 , 我国由中央政府出台的涉及生态补偿内容的相 关政策有十余项 , 但除了 《关于开展生态补偿试点工作的 指导意见》 外 , 其他均不是以生态补偿为目的而设计的。这些相关政策主要是从某一种生态要素或为实现某一种 生态目标而设计 的政策。如退耕还林、天然林保护、退牧 还草、矿产资源补偿费等。现有的这些生态补偿政策普遍 带有较强烈的部门色彩。在实际工作中就存在了这样的

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现象 , 即 :以部门的生态保护责任为目的进行相应的政策 设计 , 并以国家有关规律法规的形式将这些部门性的政策 固化 , 其结果往往会出现部门利益化和利益部门化的问 题。《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》 也只是部 门性指导意见 , 不具有法律效力 , 中国的生态补偿制度建 设缺乏有力的法律支撑。但是在国外 , 生态补偿制度已经 得到了许多国家的立法支持 , 如日本、俄罗斯、瑞典、美国、法国、澳大利亚、比利时等 [6~11]。

3.2生态补偿的范围过窄

目前我国的生态补偿主要局限于退耕还林、天然林保 护、矿区植被恢复等内容 , , 补偿;与此同时 ，人 , 然而 , , 生态补偿的 实施范围已经很广。如美国在农业、自然环境保护、采掘 业、流域水管理、环境污染防治等领域广泛建立了补偿机 制 , 欧盟对有机农业、生态农业、传统水土保持措施、甚至 地边田梗生物多样性的保护措施等 , 日本在造林、水污染 防治、自然保护区、农业等领域建立生态补偿机制 , 哥斯达 黎加为保护森林和减轻温室气体排放而建立的可确认贸 易补偿制度(Certified T radable O ffsets , CT Os , 巴西、奥地 利、瑞典、丹麦、荷兰和德国等国将收入税向危害环境税或 生态税转移等 [8~15]。

3.3生态补偿标准制定不合理

我国目前生态服务定价机制很不完善 , 主要是政府的 行政定价 , 补偿标准过于单一。以生态公益林补偿为例 , 目前在各个试点省采用了统一的补偿标准(5元 /亩 , 这 不能充分反映各地的经济、社会和生态区位条件的差异。在退耕还林中 , 全国也仅采用了南、北两个标准。政府尽 管考虑到了南北两地退耕还林存在着机会成本的差异 , 但 这个标准过于粗略 , 远不能反映南北地区内部各区域之间 退耕还林的机会成本差异 , 其结果是 , 对一些北方地区 , 补 偿标准偏高 , 而对一些南方地区 , 补偿标准则偏低 , 使过度 补偿与补偿不足现象并存 , 这不仅耗费了宝贵的财政资 源 , 而且大大弱化了生态补偿的激励作用。在生态补偿标 准的制定方面 , 国外有一些经验可以借鉴。以美国的环保 休耕计划(C onservation Reserve Programme , CRP 为例 [10], 政 府并不统一规定一个补偿标准 , 而只是根据不同地方耕地 生产条件和土地特征 , 确定每一类型耕地的单位年最高补 偿金额。然后 , 美国政府借助竞标机制和遵循农户自愿的 原则来确定与各地自然和经济条件相适应的补偿标准。这种方式确定的补偿标准实际上是农户与政府博弈后的 结果 , 化解了许多潜在的矛盾。

3.4融资渠道单一

我国的生态补偿融资渠道主要有财政转移支付和专 项基金两种方式。其中 , 财政转移支付是最为主要的生态 补偿资金来源。从目前我国生态补偿的财政转移支付方 式看 , 纵向转移支付占绝对主导地位 , 即中央对地方的转 移支付 , 而区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间 的横向转移支付微乎其微。目前我国这

种主要依靠中央 对地方转移支付的生态补偿融资方式 , 大大限制了生态补 偿的持续开展。对比来看 , , 实 , , 例如 , 在 M ittelfranken 地区 , 环境保护的政策措 施及资金来源是由一个农民协会来负责;法国的 Perrier 公 司为了能获得持续的清洁水源 , 给上游地区的森林所有者 提供了一定数量的补偿金。类似的补偿方式在哥斯达黎 加、哥伦比亚、澳大利亚、美国、巴西等国家和地区均广泛 实施 [1]。这种多元化的补偿方式使得补偿资金不再单纯 由政府负担 , 既减轻了政府的财政压力 , 又体现了社会公平。

4促进我国生态补偿制度建设的重大战略 对策

4.1加快立法进程 , 为生态补偿制度建设保驾护航 要全面建立生态补偿机制 , 首先必须建立并完善生态 补偿的政策、法律、法规等保障机制。目前 , 生态补偿的立 法已成为当务之急 , 急需以法律形式将补偿范围、对象、方 式、补偿标准等的制定和实施确立下来。考虑到法律出台 的程序性和生态补偿工作的急需程度 , 生态补偿立法可考 虑分两步走 :一是在环保总局 《关于开展生态补偿试点工 作的指导意见》 的基础上 , 结合地方的一些试点情况 , 研究 制定以国务院名义下发的关于生态补偿的政策性文件 , 如 可考虑出台 《关于进一步完善生态补偿制度的若干意见》 , 进一步明确生态补偿对于生态保护和建设的意义与近期 需要重点开展的领域和地区;二是在目前工作的基础上 , 不断完善各部门的工作 , 争取出台 《生态补偿法》 , 使生态 补偿制度建设能得到法律的有力保障。

4.2明确生态环境问题的轻重缓急 , 有序开展生态补偿 制度建设

西方发达国家的生态补偿范围很广 , 特别是在欧盟 , 几乎囊括了所有对环境友好的生产措施。但欧盟的这种 补偿政策是与其强大的经济实力所密切相关的。从中国 的经济实力看 , 我国当前还不具备全面实施生态补偿的条 件。从目前情况看 , 我国在实施生态补偿时重点不突出的 问题比较严重。为此 , 在今后的工作

中应首先对我国的生 态环境问题状况进行全面的评估 , 明确轻重缓急 , 根据评 ・ 1 4 1 ・ 孙新章等 :

我国生态补偿制度建设的突出问题与重大战略对策

估结果确定补偿的优先序 , 使有限的补偿资金用到刀刃 上 , 提高补偿资金利用效率。初步的设想是将全国的生态 补偿划分为三个级别 : 第一 , 优先补偿项目。对于一些已经非常突出的生态 环境问题 , 或者不及时制止将可能导致极其严重生态环境 后果的行为 , 进行优先补偿。第二 , 重点补偿项目。对于 一些生态问题较为严重的地区或对生态环境具有显著影 响作用的行为 , 进行重点补偿。第三 , 拓展性补偿项目。对于一些在一定程度上有利于生态环境建设的行为或措 施 , 进行补偿(见表 1。

表 1 T ab.1 com 级别

建议补偿方式 优先补 偿项目 1.三江源、京津风沙源等重要

生态功能区保护补偿 2.长江、黄河、珠江、海河、淮河 等跨省区流域补偿 3.南水北调、西气东输、北煤南 运等重大跨区资源配置补偿

…… 以中央直接投

资为 主 , 地 方 配套为辅 重点补 偿项目

1.能源、矿产资源开发区补偿 2.区域性水源地保护补偿 3.工业性污染物排放补偿

……

以产业间或区

域 间 补 偿 为 主 , 中 央 政 府 补偿为辅 拓展性 补偿项目

1.秸秆、牲畜粪便等农业废弃

物资源化利用补偿 2.农业节水、水土保持措施建 设补偿

3.农业面源污染控制与绿色农 业生产补偿 以政策性补偿 或市场补偿为 主 4.3加强生态补偿关键问题研究 , 为补偿工作开展提供 科技支撑

补偿主体划分(即谁补给谁 与补偿标准(即补多少 制定是实施生态补偿最为核心的内容 , 同时也是最难确定 的内容。由于生态环境服务或产品属于公共物品 , 不仅在 我国 , 甚至在西方发达国家也存在着产权界定困难的问 题。在产权不明晰的情况下 , 补偿主体的划分工作将可能 引起区域间或产业间相互扯皮 , 乃至无

休止的争吵。进一 步完善所有权制度 , 改变目前生态环境服务所有权 “虚 拟”、产权不明晰的状况 , 是科技攻关的一个重要方向。对 于生态补偿标准的制定问题 , 由于我国各地气候与自然资 源状况千差万别 , 这使区域之间生态环境服务功能差异很 大。另外 , 生态环境服务功能也与特定的经济社会条件息 息相关。因此 , 应结合优化开发、重点开发、限制开发和禁 止开发四类主体功能区的划分工作 , 深入开展全国层面的 生态环境服务功能与跨区占用研究 , 摸清我国不同类型区

究竟给人类提供多少生态环境服务 , 以及流域之间、区域 之间的相互利用关系 , 为生态补偿标准的制定提供必要的 科技支撑。

4.4

建立多元化的投融资渠道 , 使生态补偿能得到持续 的资金支持

能否得到持续的资金支持是生态补偿项目能否启动 , 的原则。参考国际经 , 制转变 , 拓宽生态环境保护与建设投入渠道。例如 , 可考 虑根据地区经济发展水平及流域上下游位置 , 开征一种有 差别的生态环境建设税 , 培育和发展生态资本市场 , 等等。另外 , 加强对外合作交流 , 争取国际性金融机构优惠贷款 和民间社团组织及个人捐款 , 进行生态环境建设。

(编辑 :王兴杰 参考文献(References [1]中国 21世纪议程管理中心可持续发展战略研究组.生态补偿 :国 际经验 与 中 国 实 践 [M ].北 京 :社 会 科 学 文 献 出 版 社 , 2007.[Sustainable Development S trategy Research G roup of The Adm inistrative Center for China ’ s Agenda 21.Ecological C om pensation :International Experiences and China ’ s Practices [M ].Beijing :S ocial Sciences Academ ic Press , 2007.]

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com pensation level is unreas onable , and the funds mainly come from central g overnment and little funds provided by public.Based on these problems and experiences from other countries , this article gave s ome suggestions to per fect Chinese eco 2com pensation system :develop eco 2com pensation under the umbrella of laws;make an im plementing order of eco 2com pensation based on Chinese economic development and eco 2environment situation;strengthen scientific researches on key problems restricted eco 2com pensation system building;establish multiple fund collecting channels , for instance , im posing environmental tax , and develop ecological product market and s o on.K ey w ords eco 2com pensation;key problems;strategy ・

341・ 孙新章等 :

我国生态补偿制度建设的突出问题与重大战略对策

第二篇：我国生态环境保护问题与对策

我国生态环境保护问题与对策

摘要：党的十七大报告指出，做好环保工作，要“重点加强水、大气、土壤等污染防治，改善城乡人居环境，加强水利、林业、草原建设，加强荒漠化、石漠化治理，促进生态修复。加强应对气候变化能力建设，为保护全球气候做出新贡献”。走可持续发展之路，是世界各国在本世纪发展的唯一选择。我国的社会基本特征和资源环境约束状况表明，只有把合理使用资源，保护生态环境纳入经济发展中，我国的经济增长才能得以持续。因此，生态环境保护作为一个全球性的问题越来越受到政府的重视。关键词：生态环境环境保护解决措施 前言

2002年3月5日，朱镕基总理在政府工作报告中强调指出：我国生态环境问题已经相当严重。城市环境整治和工业污染防治取得了明显成效，局部环境有所改善。但总体来看，我国的生态环境问题依然严峻，环境保护工作任重而道远。

随着经济增长、人口增加和城市化进程加快，我国环境形势日趋严峻，以城市为中心的环境污染正在加剧并向农村蔓延，生态破坏的范围在扩大，程度在加重，局部地区的环境污染和生态破坏已成为制约当地经济发展，影响改革开放和社会稳定、威胁人民健康的重要因素。我国的生态环境现状 长期以来，由于我国实行的是粗放型的经济增长方式，再加上生态保护管理与执法监督体系不健全，以及不合理的开发与建设活动，我国生态环境的恶化目前已经相当严重。我国大江大河源区生态环境质量日趋下降，水源涵养等生态功能严重衰退；北方重要防风固沙区植被破坏严重，沙尘暴频发；江河洪水调蓄区生态系统退化，调蓄功能下降，旱涝灾害频繁发生；湿地面积减少、功能退化；森林质量不高，生态调节功能下降；生物多样性减少，资源开发活动对生态环境破坏严重。水生态失衡

我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的1/4，部分河流开发利用率超过国际警戒线，黄河、淮河、辽河水资源开发利用率已超过60％，海河超过90％，生态用水被大量挤占；部分地区地下水位下降，形成了大小不同的地下水漏斗，造成地面沉降。近海海域环境质量没有明显好转，局部海域污染加重，“十五”期间，我国的四个海区中只有东海污染面积减少，其他三个海区污染面积均有不同程度增加。土地退化严重

全国水土流失面积达356万平方公里，沙化土地174万平方公里。虽然实施了林业六大工程，土地沙漠化趋势得到减缓，但北方干旱、半干旱地区荒漠化土地分布仍很广泛，水蚀、风蚀、土壤盐渍化与土壤污染并存，土地的生态服务功能降低。农村生态环境质量明显下降

近年来，随着农村经济的迅速发展，农村生活污水、垃圾、农业生产及畜禽养殖废弃物排放量逐年增大，农村“脏、乱、差”现象普遍，农村地区环境状况日益恶化，直接威胁着广大农民群众的生存环境与身体健康。生物多样性锐减

我国现有自然保护区建设质量和管理水平不高，物种濒危和灭绝的速度加快，生物遗传资源流失严重，林草和生物品种单一化问题突出。目前濒危或接近濒危的高等植物已占高等植物总数的15%－20 %外来物种入侵危及生态系统安全，造成巨大经济损失。我国生态环境恶化的原因 传统的粗放型经济增长方式 传统的粗放型经济增长方式是我国生态环境遭到严重破坏的深层次因素。我国相对落后的传统产业和以煤为主的能源结构形成了严重的结构性污染，同时，粗放型经济增长模式造成资源能源消耗高、浪费大、污染严重。目前，由于我国经济结构不合理，传统的资源开发利用方式仍未根本转变，重开发轻保护、重建设轻管护的思想仍普遍存在，以牺牲生态环境为代价换取眼前和局部利益的现象在一些地区依然严重，经济快速增长对生态环境造成了巨大压力，超过了生态环境承载能力。发展与环境的矛盾

我国目前处于低收入的国家，一方面要满足人民群众的基本生活需求、提高人们的生活水平和生活质量，解决农村贫困人口的生活问题；同时，我们实现工业化需要大量的资源和原材料投入，这势必对资源环境造成巨大的压力。我国是一个人口众多、经济技术水平较低的发展中国家，目前仍处于资本原始积累阶段，没有足够的资金投入在环境保护上。这也是对发展中国国家可持续发展的最大挑战。人口增长与生态环境的矛盾

我国的13亿人口仍以每年1400万的速度在增长，我国资源有限，人口的增加不仅导致了人均资源拥有量的减少，还导致了资源消耗的增长。人口对资源的巨大压力在相当长的时期内将难以扭转。前期发展起来的乡镇企业，对解决就业问题起了很大作用。但是乡镇企业的迅猛发展使农村生态环境的污染和破坏迅速扩展。环境保护体制中存在的问题

我国生态环境保护管理机制不健全、法制不完善也是生态环境恶化的重要原因。一些部门和单位监管薄弱，执法不严，管理不力，致使许多生态环境破坏的现象屡禁不止，加剧了生态环境的退化。目前，我国的法规大多数是政策性的，缺少配套的实施细则，不足以成为执法部门执法的依据。同时，我国法制的权威性不够，许多地方仍然是人治大于法治。近年来，我国的环境执法工作正在逐步形成以集中式执法检查活动为推动，以日常监督执法为基础，以环境监察执法稽查为保证，以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系。我国的生态环境督查机构少，力量薄弱，执法人员配备不足，加上执法权限有限，缺少协调各利益主体关系的生态环境督查职能机构，不能适应当前生态环境保护的需要。我国目前的环保执法主体分散在水利、海洋、林业、矿产资源等10余个资源开发部门，环保部门难以统一指挥和协调，其执法能力大受影响。而环保局人员编制有限，相对于繁重的执法任务，往往显得无能为力。再加上执法人员的权限不明确，处罚力度不够，所有这些都为环境违法行为提供了可乘之机。

我国生态环境治理的对策

加强对公众的生态环境保护教育

引导公众积极参与重视生态环境保护的教育，增强社会公众生态环境保护意识和可持续发展意识；加大环保法制宣传力度，增强企业事业单位和普通民众的环保意识、环保责任和环保法制观念，使环保法律意识和环保责任能够扎根于民众内心。为此，必须尽快建立生态环境保护宣传的网络体系，深入持久地开展宣传教育，在全社会形成遵守环保法规，自觉保护环境的良好风尚，进而提高公众的环境保护和可持续发展意识。同时，要以多种手段发动群众，积极创造条件，广泛动员全社会的力量共同参与生态环境建设。可以采取媒体宣传、开展培训、领导重视、全民教育、不断完善公众参与机制等措施，积极形成政府引导与公众积极参与的大好局面。

完善环境保护法律体系，加强执法力度 强化执法力度加强立法和执法，把生态环境保护纳入法治轨道。尽快完善我国生态环境保护法规体系，做到有法可依，依法行政，切实加强对水、土地、森林、草原和矿产等重要自然资源开发的生态环境保护和管理。抓紧制订有关土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、循环经济、环境损害赔偿和环境监测等方面的法律法规，修改并完善《中华人民共和国环境保护法》，建立一部系统而全面调整人为活动与生态环境关系的法律法规。加大生态环境保护的执法力度。对有法不依，造成重大生态环境破坏的案件，要严肃查处，并向社会公示。此外，还要通过各种培训，迅速提高生态环境执法人员的业务素质，提高他们的执法水平，环保、公安、工商、司法等有关部门要积极配合，协同执法，坚决打击违反环保法律法规的行为。

加大对各类工业开发区的环境监管力度，对达不到环境质量要求的，要限期整改。完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度。健全环境管理体制

建立健全“国家监察、地方监管、单位负责”的环境监管体制，加大国家对地方政府及其有关部门执行环保法律法规情况的监察力度，强化中央政府协调解决跨省界环境问题的能力，督促检查突出的环境问题。

要求地方政府对本辖区环境质量负责，组织落实污染防治和生态保护任务，监督下一级政府和有关部门环保工作落实情况，查处重点单位环境违法行为。

各类法人和其他组织负责解决自身的环境问题，承担污染治理和生态恢复责任。

强化环境管理，严格实行污染物排放总量控制、排放许可和环境影响评价制度，把防范范围由建设项目扩展到宏观经济发展的源头，由投资领域扩展到消费和对外贸易领域，构建全方位的环境防范体系，体现“预防为主，综合治理”原则，实现环境保护从末端治理向源头削减和全程控制转变的目标要求。依靠科技创新，加强环保队伍的建设

运用先进技术依靠科技创新是搞好我国生态环境综合治理的重要条件。无论是天然林保护、退耕还林（草）、防沙治沙，还是水资源的合理开发和有效利用，都离不开科技进步，都需要高技术的支持，需要按自然规律办事。各级政府要把生态环境保护科学研究纳入科技发展计划，鼓励科技创新，加强农村生态环境保护、生物多样性保护、生态恢复和水土保持等重点生态环境保护领域的技术开发和推广工作。因此，我们要强化环保科技基础平台建设，将重大环保科研项目优先列入国家科技计划，积极组织对重大关键和共性技术的科技攻关，重点组织对饮水安全、污水深度处理、资源循环利用、燃煤电厂脱硫脱硝、汽车尾气净化处理等重大环保技术的科研开发和产业化示范，加快信息、生物、新材料等高技术在环保领域的应用，加快科技成果转化，积极推广先进适用的环保技术。参考文献: 王灿发:论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径.法学论坛,2003～4期 新华社.国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定[N].2006-02-15（8）梁从戒.2005：中国环境危局与突围[M].北京：社会科学文献出版社，2006.

第三篇：我国跨区域流域生态补偿的模式、问题与对策

我国跨区域流域生态补偿的模式、问题与对策

摘 要：通过归纳已践行的生态补偿模式，分析得出现有机制仍存在补偿标准难确定、补偿制度缺乏保障等困境。从而提出以政府主导模式为基础，根据流域规模不同采用不同方式设立补偿标准，通过组建各级流域生态补偿管理小组及仲裁委员会以搭建府际协商沟通平台实现逐级协商模式，并建议完善流域生态补偿基金制度以保障补偿资金来源，最后通过上级政府的监督作用以实现机制有效运行。

关键词：流域;生态补偿;模式;问题;对策

中图分类号：FX171 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）23-0093-02

生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的、以经济手段为主要方式，调节利益相关者关系，减少或消除外部性的制度安排。从20世纪末开始，流域生态补偿的己经成为国内学术界和管理界研究的热点领域，国内外也出现了很多生态补偿的实践。国外对于流域生态补偿的理论研究和实践均起步较早，其形式较为多样化。归结起来有自发组织的私人贸易模式、排污权交易模式与公共支付模式。国际上流域生态服务补偿最早起源于流域管理，属于政府为主导的公共支付体系。在此基础上，以市场导向逐渐发展起来以生态服务交易和污染权交易为主的私人贸易与排污权交易模式。

一、国内流域生态补偿的主要模式

相比国外，国内的流域生态补偿机制最大的特点就是以政府为主导。由于我国水资源产权属于国家所有，对流域及其自然资源和环境的保护也主要由政府投资。目前来看，国外流行的市场机制下的流域生态补偿在国内还远未成熟。当前，在实践上，我国的流域生态补偿机制主要有以下三类。

（一）基于大型项目的国家补偿模式

对流域生态与环境服务进行国家购买是目前中国流域生态服务补偿的主要内容之一，这种补偿政策主要是通过国家的大型项目实施，包括规模巨大的六大林业重点工程，即退耕还林还草项目、天然林保护工程、京津风沙源治理工程、三北及长江中下游地区等重点防护林工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程、重点地区速生丰产用材林基地建设工程。

（二）地方政府为主导的补偿模式

由于中央政府资金有限，只能负责重要水源地区、生态功能区、自然保护区和生态脆弱地区的补偿。地方政府为了实现流域环境的改善，达到所需要的环境状况，提供清洁水源和相应的水量，上下游通过协商、谈判和环境协议等形式实现流域上下游的补偿。这种以地方政府为主导的补偿方式是中国目前流域生态补偿的主要方面。例如，北京市对密云水库和官厅水库水源地的补偿、浙江省小舜江上游汤浦水库的补偿、东江源区的财政转移支付与水电费相结合的补偿模式、千岛湖流域的生态补偿、福建省流域下游补助上游等。

（三）水权交易模式

水权交易作为中国生态服务补偿的一种重要形式，首例水权交易东阳―义乌水权交易成功后，水利部出台了《水利部关于水权转让的若干意见》，对水权交易进行一定的引导和认可。水权交易这种模式是基于质与量的水资源交易中最直接的方式，交易双方通过谈判达成协议，补偿双方责任和义务清晰，协议易于执行。但前提是水权应该是清晰的。由于初始水权的划分存在一定问题，导致交易成本较高。这种模式主要在水资源十分紧缺、初始水权易于或已经分配的地区或支付能力强的经济发达地区，水权转换多是由经济欠发达地区转向经济发达地区或有低附加值的产业部门转向高附加值的产业部门。

二、现行流域生态补偿机制存在的问题

无论从国外还是国内来看，现行的流域补偿机制仍有较大的进步空间。目前我国流域生态补偿实践多存在于一省行政辖区内，跨省间的流域生态补偿实践寥寥，并未形成具有示范意义的运行机制。虽然在理论上学者们构建了不少跨省的流域生态补偿机制，但这些模型或因假设太多而不符合实际，或因指标计算复杂而难于应用，或是缺乏流域生态补偿的保障制度等等，这些原因造成实践中的跨区域流域生态补偿机制与理论存在差距。

而造成这种差距的主要原因是：（1）在相当长的一段时间内，我国政绩考核机制存在“唯GDP论英雄”的现象。在这种现实背景下，地方政府更重视的是如何发展当地经济，而不是如何保护环境给下游创造更好的条件。这种自利性造成了资源的无序利用，从上游到下游各个地方都想使本地收益最大化，其结果只能使全流域生态效益无法达到最优。由于缺乏有效的激励，很难使上游政府产生动力转变发展模式来保护流域生态环境。（2）我国立法存在一定的空白，现行法律规定的是地方政府需对本地区的环境质量负责。这种机制忽略了环境问题的外部性，弱化了环境受惠（下游）地区政府的责任，导致下游本能地认为上游应当提供优质的水环境而缺乏共同承担流域生态治理责任的意愿。这种情况下下游地区主动提出生态补偿的可能性不高。（3）上下游地方政府对于流域生态补偿标准的意见不一加大了协商难度。上游政府从自身利益出发更倾向于市场价值法、机会成本法等计算结果较大的标准，而下游地方政府则更青睐直接成本法、费用分析法和支付意愿法等计算结果较小的标准。这种标准上的模糊性无疑增加了协商的成本，往往导致原本有意向进行流域生态补偿的合作破裂，最终陷入“上游不保护，下游不补偿”的帕累托劣解中。（4）我国涉水问题长期存在着“九龙治水”的局面。流域内部缺乏相应的协调机构，相关的协调责任归属于水利部、环保部等中央政府部门，这种不合理的设置给流域管理设置了断层。流域上下游省级政府因缺乏沟通平台而难以合作。

三、完善流域生态补偿机制的对策建议

（一）健全组织机构

我国政府机构已有为某些特殊目的组建特别行动小组的先例。为了更好地实施流域生态补偿机制，各级政府首先应组建流域生态补偿管理小组及相应的仲裁委员会。流域生态补偿管理小组可以由水利、环保、财政、农业、发改委等部门抽调人员组成。该小组负责总领流域生态补偿过程中的各项工作。其核心工作是代表本级政府部门与同级流域生态补偿管理小组进行生态补偿标准的协商。由于汇集各部门人员，一方面可以使流域生态补偿标准富有综合性，更能够反映流域生态补偿的现实需求;另一方面，人员复杂也带来管理上的困难，如何进行科学有效的管理使各部门发挥出更大的协作效应也是建立流域生态补偿管理小组时应深入研究的问题。上级流域生态补偿管理小组还负有召集下级流域生态补偿小组进行流域生态补偿标准协商的责任，同时对流域生态补偿效果及时监督的责任。各级仲裁委员会可以由当地主要用水联盟组成。利用这种相对独立于政府的组织可以增加流域生态补偿标准的公正性，也为民主协商提供基础。

（二）完善运行机制

组建本地区的流域生态补偿管理小组后，应及时设立小组活动章程，以规范的形式确立流域生态补偿的具体运行机制。目前我国采用较多的途径是政府主导模式，该模式成本相对较低，但在发挥生态补偿效率的问题上仍值得探讨。建议在建立运行机制时，如果采用政府主导模式，可以实行逐级协商制度。即以同级流域生态补偿管理小组协商为主，协议成功后报备上级流域生态补偿管理小组进行完善后确认。若协议不成功，则由同级仲裁委员会裁定后形成建议上报，由上级决策形成文件后，公示并转发下级流域生态补偿管理小组具体实行。在协议期结束时，由上级管理小组牵头对流域生态补偿结果进行后评价，依据补偿标准最终确定实际补偿金额，同时对流域生态补偿实施过程中出现的各类问题进行总结，适时采取整改措施，为下一期流域生态补偿实践积累经验。

（三）建立补偿基金制度

流域生态补偿制度的最终落实还需要有资金支持。要保障流域生态补偿机制能顺利实现，还需要建立一套完善的流域生态补偿基金制度。建立流域生态补偿基金制度需要在以下方面进行：（1）明确流域生态补偿基金的补偿标准;（2）明确流域生态补偿基金的补偿对象和适用范围;（3）确定筹集流域生态补偿基金的基本方式;（4）建立流域补偿基金的管理机构;（5）确立流域生态补偿基金的运行程序;（6）确立流域生态补偿基金的监督机制。

（四）实施法律保障

上述机制若缺少法律保障在实施过程中势必将遇到不少阻力。只有制定流域生态补偿的相关法律法规，才能使今后的流域生态补偿实践做到有法可依，为其顺利施行提供有力的法律保障。建议改变过去《森林法》、《草原法》、《水污染防治法》等法律中分别规定生态补偿的方式，制定一部统一的《生态补偿法》，对生态补偿的基本原则、类型与种类、补偿方式、经费来源、基本标准、法律责任、基本程序和法律责任等作出规定[37]，该生态补偿法自然也适用于流域生态补偿。同时，还可在宪法和环境保护基本法中对生态补偿做出原则性规定，进一步巩固生态补偿的地位。

参考文献：

[1] 孙钰.探索建立中国式生态补偿机制――访中国工程院院士李文华[J].环境保护，2006，（10A）：4-8.[2] 陈瑞莲，胡熠.我国流域区际生态补偿：依据，模式与机制[J].学术研究，2005，9（7）：71-74.[3] Gouyon A.Rewarding the upland poor for environmental services：a review of initiatives from developed countries[J].World Agroforestry

Centre（ICRAF），Bogor，Indonesia，2003.[责任编辑

柯 黎]

第四篇：我国小城镇建设问题与对策

试点小城镇建设与健康发展之路---生态化

摘要：随着社会生产力的发展和我国经济、社会发展战略的定位，城镇化的步伐不断加快，要想在提高速度、扩大规模的同时，又能确保质量，使小城镇建设步入良性的发展轨道，必须把生态建设放到更加突出的位置，走城镇建设与生态建设相统一的可持续发展之路。本文通过分析国内小城镇生态环境现状，并在借鉴国外小城镇建设的基础上，提出国内建设生态小城镇的建议与策略。

关键词： 小城镇建设生态环境策略

改革开放以来，小城镇得到了迅速的恢复和发展。小城镇数量增加，规模扩大，社会功能趋于完善,对周围社区的辐射力、吸引力和综合服务能力显著提高。但是与此同时，一系列环境问题也随之产生，进而使得小城镇的可持续发展受到一定阻碍。在这个发展状况下，我们有必要、有责任重新思考、认识“小城镇生态建设”问题。

1.小城镇生态环境现状

90年代以来，各级政府逐渐统一了对小城镇联结城市与乡村功能及带动农村经济飞跃潜能的认识，把加快小城镇建设作为农村工作的一个重心。加速小城镇规划建设，逐渐形成了具有一定功能的区域性经济、文化和生活服务中心的非建制镇或建制镇，推进了小城镇的加速发展。[3]

小城镇建设的突飞猛进，一般是首先在交通发达的地点形成与发展，并带动附近若干村落，成为幅射周边区域的经济中心。由于其位置比较适中，交通较为便利，逐步发展成为具有一定规模的乡镇企业的生产和经营基地，物资交流和贸易的集散地和居民物质文化生活的服务中心。在小城镇建设形成了可观的经济社会效益的同时，给生态环境也带来了许多不可弥补的损失。当二者难以兼顾时，必然产生规划建设与生态环境之间的矛盾。

小城镇所处区域的自然资源是小城镇规划建设的基础。资源的性质、储量、分布范围等，对小城镇的形成与分布、性质与规模等，都有很大的作用和影响。而小城镇的规划建设，多强调改造自然，即以人工环境取代自然环境，这种人为的改造、损毁，事实上就对小城镇的生态环境造成了一定的影响甚至毁灭。

由于小城镇特殊的地位特殊的构成特殊的生态环境，在规划建设与发展中存在着一些不可忽视的生态环境问题。当前，小城镇生态环境现状有几种情况：

一是生态环境破坏较严重。存在着道路毁坏、河流污染、湖泊干涸、土地荒芜、绿化率低、资源浪费、古迹破坏、水土流失等情况，在一定程度上阻碍了小城镇的发展。

二是浪费严重，资源利用率低。普遍存在着空间分布分散、规模小、重要的人文—自然历史景观要素毁损严重、经济实力弱、竞争意识落后与发展环境差等情况，导致小城镇建设滞后。

三是配套设施差，环境污染大。镇区道路、配套设施不完善，乡镇企业排污减废经费少、手段差，街面脏、乱、差影响镇容镇貌，不少小城镇仍然处于农村集镇状态。

2.小城镇建设中的生态问题分析

2.1小城镇建设活动本身对生态环境的破坏

在小城镇建设的实践活动中，对各种矿藏资源(如铁矿、煤矿、石矿和粘土矿等)的开采和重新组合，必然会造成植被破坏、水土流失；同时，在这些资源转化为各类建筑材料的生产过程中排放出得大量废水、废气和废弃物等，又会造成超越自然环境容量的各种污染，其污染的治理还将耗费大量投资；并且，生产过程如果管理不好，将会使生态环境产生恶性循环；此外，各种基础设施如铁路、公路及桥涵的建设，电力、信息、油气等各种管网的埋(架)设，同样会造成大量的土方搬迁、植被破坏、水土流失等破坏生态环境的现象[4]。

2.2布局和规划上的盲目性，忽视特色，破坏文化底蕴。

以20世纪 50年代的北京为例，它曾为修地铁而拆除了世界上唯一保留完好的北京城墙，城市的框架被大幅度更改，古都风貌遭到严重破坏。在城镇化的进程中，存在着许多与此相类似的问题，许多地方出现了急于求成的催生行为，对原有的资源缺乏有效配置，强调政府行为，习惯于闻风而动、一哄而上，大搞形式主义，或一味追求高楼大厦，或到处仿古建筑，或大搞微缩景观，甚至不惜破坏名胜风景和历史文化遗产，无法实现自然、历史、文化景观的延续利用，使城镇环境变得单调、冷峻、枯燥，造成生态失衡的“特色”危机，城镇的文化内涵和底蕴丧失殆尽，让人在钢筋混凝土的框架中感到紧张和郁闷。

2.3将经济效益与生态效益对立起来。

在小城镇建设中，往往忽视了生态环境所能承受的能力，而把人的物质需要与利益放在第一位，对自然资源进行掠夺性开发。例如，许多村办或乡办企业为了眼前的利益而向自然排放大量的废气和污水，没有考虑到被污染的环境会以怎样的方式反作用于人类自身，也没有考虑到生态效益所带来的长期作用。诚然，在市场经济中，追求经济效益的最大化是毋庸置疑的，但切不可置社会效益和生态效益于不顾。这种将阶段性与根本性、工具理性与价值理性对立起来的做法，只会使生态问题越来越严重，造成了经济效益与生态效益的严重失衡。

2.4因投资不足而带来的问题也较为严重。

在其它的融投资渠道还不健全的情况下，政府是小城镇基础设施建设的唯一投资主体，其基础建设的资金主要来源于预算外的资金收入，诸如出租出让土地使用权、收取一定的基础设施配套费等。但这些投资回收周期长、回报率低，因而，政府担保的社会集资往往不能按期还本付息，有些地方还引发了一些社会问题。由于资金不足，必将导致基础设施规划缺乏前瞻性，偷工减料、粗制滥造的现象频频出现，如此一来，小城镇建设要谈及对生态环境的保护就更难了。

3.典型国外城市小城镇建设经验

3.1日本小城镇发展与生态环境保护

目前日本的小城镇己走过了数量增长的高峰期，正在向提高质量的方向发展。据统计，战后日本建制镇的数量，已从1945年的1797个，发展到1965年的2005个，经过20年达到了高峰期，此后1995年减为2001个，2000年又减为1991个,从发展来看，日本小城镇逐渐从资源分散、结构趋同的单一模式，向个性化、园林化城镇发展，更加注重小城镇的质量和个性。政府宏观角度上制定了城镇发展计划，分为全国计划、大城市圈整备计划和地方城镇开发促进计划等三大类，同时还颁布《新城镇村建设促进法》(1956年),《关于市合并特例的法律》(1962年)，《关于市镇村合并特例的法律》（1965年），在这些计划和法律中明确地提出了城镇发展的方向和目标 [1]。通过扩大公共投资，为城镇环境和基础设施配

套建设提供保障，这些设施的建成，极大地促进了城镇的企业迁入、人口增加和商业繁荣，加速了城镇经济集聚的进程。目前在日本国内有多个花园式小城镇的旅游业已成为其支柱产业，成为国内外游客的重要观光地。

3.2美国小城镇管理和环境保护

美国小城镇的管理有很强的自治色彩，小城镇政府拥有必要的经济和行政管理权限，独立自主地决定小城镇的建设与发展;居民明确自身参与管理的权利和义务，并有直接参与管理的渠道和手段;美国小城镇建设的资金来源是多方面的，吸纳个人资本投入是建设资金的主渠道，主要项目是开发房地产和投资经营第三产业，小城镇在投资金融方面指向明确，手续简洁，更重要的是在规划、环保、公共服务设施上创造良好的投资环境。小城镇建设十分重视小城镇的规划，规划的基本原则是尽可能满足人的生活需要，充分尊重和发扬当地的生活传统和习俗，最大限度地绿化和美化环境；最后，塑造城市不同的特点和培育有个性的城市。美国在小城镇环境建设上投入了巨大的财力、物力。这一方面是为了改善和提高人民生活的住区环境质量，另一方面则着眼于经济社会可持续发展战略。另外，美国小城镇建设也十分注意垃圾和污水处理等环保项目建设。

3.3德国小城镇规划与保护

小城镇在德国经济社会的发展中有十分重要的战略地位。德国有8500多个小城镇，吸纳了约60%的人口，聚集了80%的中小企业。各个小城镇组建符合自己发展特点的政府管理机构和地方组织体系。科学的城镇规划和系统的环境保护相结合，创造了优美的城市和舒适的环境。德国对城镇规划进行了严格的立法，环境与经济的矛盾在小城镇的规划中被考虑进去。德国小城镇的财政体制实行区域自治管理和区域财政平衡的体制。小城镇的财政收入主要是靠税收。由于各小城镇的发展水平不一致，往往采取集中部分税收上缴国家和留成部分税收给小城镇，以鼓励小城镇引入资金发展经济，改善区域环境。同时通过建立纵向和横向的财政平衡机制，对于增加小城镇之间的均衡发展和增强其财力产生了积极的作用。

纵观上述各国小城镇建设发展的历程，虽然理论和做法各具特色，但是大都具有以下几点共同之处：

(1)各级政府的大力支持

(2)重视规划的权威性和按规划实施建设。

(3)重视基础设施和社会服务设施的建设。

(4)重视人文环境的继承和生态环境的保护。

(5)政府鼓励公众参与小城镇建设。

相比国外，我国小城镇环境政策的研究起步较晚，关于小城镇生态环境保护的独立、完整的环境政策体系还正在完善中[4] [5]。2002年国家环境保护总局、建设部发布《关于印发(小城镇环境规划编制导则(试行)的通知》，小城镇的环境规划第一次有了系统科学的指导。它从制度上逐渐规范了我国小城镇生态环境保护工作，对区域环境和布局做出了新的要求，但是由于公共财政投入不足、监督管理不到位等原因使目前国内各小城镇的经济发展和环境保护仍然存在显著的差异，在国内我们既能看到周庄、丽江那样建筑有序、风景如画、环境优美的风情小镇，也能看到污水横溢、街面混乱的破旧不堪的农村集镇。因此，国内小城镇的发展依然任重而道远。

4.实现小城镇生态环境可持续发展的途径

实践证明，坚持“生态优先、四态同步”理念是实现小城镇可持续发展的重要保障。四态同步是指在城镇规划建设中的文态（小镇的历史文化）、生态（小镇的环境）、业态（小镇的产业）和形态（小镇的城市格局）应该同步，而四态中，又必须坚持生态优先的原则，也就是无论在产业引进或城镇改造中首先应考虑的是小镇的环境承载力。实现“四态同步、生态优先”，可从以下几方面进行控制。

4.1土地是根本

在小城镇土地利用方面，应坚持耕地总量动态平衡的目标，给子孙后代留下生存发展的资源和空间。要协调各业用地布局，通过用途管制，杜绝乱占滥用耕地，使地尽其用。通过农村居民点缩并，集中居住，退宅还耕，以城市化促进耕地总量动态平衡。对于小城镇的土地利用，应建立统一协调规划体系。以区域土地利用综合效益最大化为目标，科学的确定小城镇用地规模和布局，把小城镇土地利用规划纳入区域规划体系中，避免粗放的土地利用方式，有效避免搞“圈地运动”和“开发区”、搞重复建设、“政绩工程”、“形象工程”等大量浪费土地资源的开发建设方式。对于目前比较盛行的“飞地工业”策略，也应该在保护耕地的前提下实施，确保区域环境的生态安全。

4.2规划是龙头

小城镇的规划应是一种绿和可持续发展的规划。应从现有的关注大气、水体、噪音、环境的污染程度转向把小城镇环境、生态作为系统工程与人工环境结合起来的一种规划，规划应该从经济发展中去把握，从自然环境中去发现，从区位交通中去判断，用建筑实体来表现，充分体现安全性、生活便捷性、环境舒适性、经济性、生态持续性。在规划中应重点做好历史文化保护、传统商业街区延续等文章，充分挖掘和体现人文、自然景观，塑造特小城镇特色；在规划中应避免产业趋同现象，同时，在修改小城镇发展规划时，要制定小城镇环境保护与建设专项规划，并作为城镇建设规划的重要内容，科学地设置工业生产环境功能区和居民生活环境功能区，使小城镇建设规划与环境建设规划有机地结合起来；打破行政区划界限，制定区域供排水、垃圾处理、绿地系统，水利整治与环境治理综合规划，使其通过综合治理创造综合效益，满足新一轮建设和发展的需要。

4.3资金是保障

从我国多年来小城镇建设的实际情况看，公共环境建设、基础设施配套、乡镇企业问题是小城镇建设中三个焦点问题，都从不同角度影响了小城镇生态环境质量。利用市场机制是在小城镇财政大多比较困难的情况下是一条有效出路。在小城镇生态环境保护资金方面，投资、融资体制需要改革和创新。建设资金不足是制约小城镇发展的重要因素，政府应有计划、分阶段、有重点地加大财政支持，同时更为重要的是顺应市场经济发展规律，多渠道、全方位地筹集资金，改善投资环境，增强资金吸纳能力。

4.4公众参与是核心

居民的参与是城镇生态建设成功的关键。人是城镇化推进过程中最活跃的因素，小城镇在促进农村城市化的同时，也在推动着传统社会形态中农民演变为现代社会形态中的市民[6]。小城镇居民对环境状况感受的反映、对政府环保措施的评价在加强，但是小城镇不同地区、不同群体的环境意识存在差异较大，对自身及其他社会组织应当做的和能够做的环保工作缺乏清晰认识，参与环境保护的自觉程度不高，也缺乏身体力行参与环境保护的主动性。为此，政府应加强公民教育，开展群众性精神文明建设活动，引导居民的可持续行为，提高居民的环境道德和生态文明意识。

参考文献：

[1]李秀淼.日本小城镇建设[J].小城镇建设,2000,(3).[2]沈贵平.从国外经验谈我国小城镇的生态环境保护和建设.2009年3月

[3]刘丽 试点小城镇建设与健康发展之路----生态化.福州新闻网.[4]刘莉莉.谈创建可持续发展的生态小城镇[J].当代建设,2001,(5).[5]伦海.徐敏..小城镇的生态建设[J].东北林业大学学报,2003,(5).[6]金鉴明.城市的明天—构建生态城市的探讨.台州园林网.

第五篇：略论我国生态文明建设的问题及对策

略论我国生态文明建设的问题及对策

摘要：生态文明作为一种兴起的现代文明形态意味着人类同自然的关系不再是这个征服与被征服，而是和谐共荣。党的十八大首次将将建设生态文明提到前所未有的高度，标志我国开始全面进入生态文明建设时期。我国生态文明建设的关键是要以科学发展观为指导，转变经济发展模式，培育公民生态文明意识，加快生态法制建设和提高环境管理效率。关键词：生态文明 建设 科学发展观

20世纪70年代以来，随着全球生态环境恶化，生态问题成为人们高度关注的重大战略问题，当前我国生态文明建设面临诸多压力与挑战，既涉及经济因素，也涉及观念和制度等因素。面对严峻的形势，如何加快建设我国生态文明就成为一个亟待解决的重大课题。

一、当前制约我国生态文明建设的主要因素 1.传统经济发展模式根深蒂固

传统经济是由“资源——产品——污染排放”所构成的物质单行道流动的经济。在这种经济中，人们以越来越高的强度把地球上的物质和能源开采出来，在生产加工和消费过程中又把污染和废物大量地排放到环境中去，对资源的利用常常是粗放的和一次性的。.传统经济通过把资源持续不断地变成废物来实现经济的数量型增长，这样最终导致了许多自然资源的短缺与枯竭，并酿成了灾难性的环境污染后果。

面对日益严重的生态危机，虽然人们已经认识到了工业文明时期的发展观存在缺陷，也一再倡导与绿色文明相匹配的现代发展观，可这并没有完全内化为人们的意识，在经济与生态利益发生冲突时，人们往往还是会以牺牲生态效益为代价来谋求经济的发展。

2.公民生态意识淡薄

公民的素质在很大程度上决定了公民生态文明的意识程度，中国特色社会主义生态文明建设尚处于初级阶段，传统发展观和粗放式经济增长方式造成我国公民整体生态意识淡薄。

随着我国生活质量的提高和现代传媒的发展，特别是随着重大环境问题的披露，越来越多的公众开始关注环境问题，认识到生态环境问题后果的严重性。但这并不意味着我国公众具备足够的环境意识。

“中国环境意识项目”和中国社会科学院社会学研究所进行的《公众环境意识调查》显示，人们的生态保护价值取向较高，人们对于生态保护的重要性、必要性、责任感、紧迫感均有着较高的意识。同时，人们的环保行为、环保认知、环境污染的严重性评价较低。在生态环境污染的问题上，公众更多地将自身置于生态环境污染事件受影响者的角度来认识，而没有将自身置于生态环境保护的主动执行者的角度来认识问题。

3.环保法律不够健全

我国环境保护法律法规中主要存在三个方面的不足：一是环保法律内容的滞后。尽管我国以《宪法》和《环境保护法》为基础，颁布了一系列环境保护的法律法规以及部门规章，但仍滞后于环境保护实践的需要。二是环境资源法律体系并不平衡，长期以来重污染防治、轻资源保护的理念使得我国在自然资源开发利用和保护方面的立法和研究相对薄弱，对资源开发利用和生态环境保护不够重视。三是法治震慑力不足。刑法有条例明确规定，只有当排污行为造成重大污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果时，才有可能定罪。对于造成污染事故、损失一般的排污行为，刑法并无论及。且环境污染处罚的最高金额是100万元，这对现代化的大规模企业缺乏威慑力，导致一年一度的“环保风暴”和“行政处罚”收效甚微。“统计数据显示：我国环境违法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代价的20%。”相反，违法成本低于守法成本的悖论刺激了一些守法企业向违法轨道的转移。

二、我国生态文明建设的对策选择

党的十八大报告已经为我国生态文明建设描绘了蓝图，提出了要求，指明了方向。为大力推进我国生态文明建设，必须借鉴国外生态文明建设的先进经验，以下提出几点建议：

1.大力发展绿色生态经济

科学发展观作为中国特色社会主义建设新阶段的产物，是新时期党治国执政的重要指导思想和行动纲领，是当代中国发展的根本理念。其基本要求是：既要坚持以经济建设为中心，以发展为第一要务，同时又要求这一发展必须具有全面性、协调性和可持续性，实现又快又好的发展。我国的生态文明建设必须以科学发展观为指导，要从我国特殊的自然生态环境、人口素质状况、经济文化发展水平和社会政治条件出发，建设中国特色的生态文明。

2012年党的十八大报告首次将生态文明建设放到突出地位，提出要着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式；要从优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度以及加强生态文明制度建设等方面进行生态文明建设。这也是对我国近几年来大力倡导的“资源节约型和环境友好型”社会建设的又一重大推进。生态文明的本质就是可持续发展，走了绿色发展道路，实现人与自然的和谐共生和人类社会的永续发展。

2.培育公民生态文明意识

生态文明是人类实践的产物，其主体是现实中的人，全民参与是生态文明建设的根本，而“意识是行为的起点，公民意识从根本上决定了公民在生态文明构建中的角色认知、态度倾向与价值判断等，进而构成生态文明制度与政策的价值基础和本质内涵。”因此，培养全民生态文明意识，是建设生态文明的基础性工程。

在培养全民生态文明意识这项基础性工程中，政府应当在价值引导方面起积极作用，使全民充分认识和尊重自然生态的内在价值，让“人、自然、社会和谐共生”的观念深入人心，使保护生态环境，建设生态文明成为全民的自觉行为。培育公民的生态文明意识，首先将生态文明意识教育内容系统化，包括生态环境知识、生态道德、生态经济观、生态政治观和生态法制教育等，逐步建立完整的生态环境教育体系。其次要将形式多样化，可以利用植树节、世界环境日、世界水日、国际保护臭氧层日、中国保护母亲河日、中国土地日等环境节日开展环境知识教育和宣传，也可以通过出版书籍、报纸和各种刊物，召开报告会、研讨会，开设主题网站以及举办公益活动等各种形式进行教育。同时要加强学校教育，把生态教育渗透到中小学教育、高等成人教育中，将生态文明知识纳入教学体系，并做好实践教育环节，而且要建立相应的考评体系。

3.加强生态法制建设

（1）.以生态文明建设的价值取向指导环境立法理念的更新

我们必须从根本上承认自然的主体性并确定自然界中全部生物所享有的生存和发展的权利。以尊重生态自然作为环境法律立法理念，需要我们在订立环境法律时将自然的权力纳入立法范围。统筹社会公平公正、树立公民的生态道德观为环境法律立法的出发点，摒弃以往先发展后治理的发展模式下的立法思想。

（2）.提升对环境违法行为的震慑力。

第一，在法律上赋予环境保护管理部门以更大的制约权力。一方面赋予环保行政主管部门强制执行权；另一方面，赋予环保部门一票否决权，在组织上提高环保部门在政府中的地位，使之可以真正参与和影响各项发展政策、规划和重大决策的制定，成为政府决策的重要参与机构。第二，加大执法机构对环境违法行为的处惩力度。当务之急是解决“违法成本低，守法成本高”的问题。改进罚款的设计机制，提高罚款额度，加大违法成本，真正使罚款这一惩处手段在环境违法惩处中发挥杠杆作用。

当前，生态恶化已成为制约我国经济和社会发展的主要瓶颈。我们要加快改革开放和现代化建设步伐，推进中国特色社会主义的伟大事业，必须深入贯彻落实科学发展观，高度重视和加快生态文明建设。

参考文献：

[1]大力推进我国生态文明建设的主要对策.张金艳 [2]当前中国社会转型条件下的生态文明研究.包双叶 [3]加强公民生态文明意识建设的思考.卓越

[4]建国以来我国生态文明建设的历程及其启示.王学俭 [5]略论我国生态文明建设中的环境法律支持.程章威 [6]生态文明理论研究的新视角.张骥 [7]中国特色社会主义生态文明建设研究.刘静