解析云南退耕还林法制问题[精选多篇]

第一篇：解析云南退耕还林法制问题

解析云南退耕还林法制问题

【摘要】云南退耕还林政策实施以来取得了巨大的成就，但也出现了一些问题，现阶段必须进一步针对云南新的问题与情况，落实并完善退耕还林方面的法律法规，依法推进云南退耕还林的进程。

【关键词】云南生态 退耕还林 法律法规

生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。而森林有涵养水源、防止水土流失、吸收二氧化碳、排放氧气的作用，是陆地生态系统的主体，退耕还林能增加森林资源、增加林产品有效供给、增加农民收入，是提高森林覆盖率、防止水土流失的重要举措。

一、云南退耕还林概况

退耕还林是党中央、国务院为改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重大战略决策。云南省退耕还林工程于2000年开展试点，2002年全面启动，工程实施以来，进展顺利，成效显著。

(一)自然生态环境明显改善

自退耕还林工程启动以来，“绿了山”，生态环境得到改善，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降。

(二)退耕农户收入明显增加

我省退耕还林工程区大多处于位置偏远、基础设施落后、生产生活条件较差的少数民族贫困地区，退耕还林的补贴资金已成为他们重要的经济收入来源。实施退耕还林等生态工程以来，云南地区贫困县贫困人口数量明显下降，生产生活条件明显改善。退耕还林改变了长期以来广种薄收的习惯，有效地调整了不合理的土地使用模式，优化了农村产业结构，带动了各项社会事业的发展。退耕农户从工程实施中得到了实惠，一定程度上缓解了我省贫困山区退耕农户的贫困问题，加快了脱贫致富步伐。

(三)增收致富门路明显拓宽 工程实施后，有效推动了农村剩余劳动力向城镇和二、三产业的转移，促进了退耕农户生产经营由原来以种植、养殖为主向多元化格局的转变，拓宽了增收渠道。退耕农户加大了外出务工和从一产业转向二、三产业转移的力度。

(四)产业结构调整明显加快

工程实施中，各地按照 “生态建设产业化，产业发展生态化”的发展思路，紧紧抓住国家实施退耕还林的机遇，结合林产业发展，充分利用退耕还林补助期长、投资高、涉及农户多的特点，引导和带动广大农户大力培植特色经济林，努力扩大种植面积，推动林产业大发展，增强脱贫致富的后劲。在退耕还林工程的辐射带动下，全省特色经济林建设有了较快的发展，其中茶叶栽培面积居全国第一位，橡胶居全国第二位，核桃、竹、板栗、八角、花椒、澳洲坚果等大面积增加，掀起了发展特色经济林的新一轮高潮。

(五)提高了全民生态保护意识

随着工程的推进，政策的宣传落实，生态效益的显现，经济效益的体现，农民深刻认识到退耕还林对减少水土流失，加快生态建设步伐，发展特色经济，调整经济结构，促进经济社会和谐发展，加快社会主义新农村建设方面的意义和重要推动作用，触动了人们思想观念的转变和生产方式的调整，从工程起步时的担心、不积极、压任务，到今天广大群众实施退耕还林的积极性空前高涨，要求进一步加大退耕还林工程实施力度的呼声强烈，加强生态建设和环境保护已成为全社会的共识。[1]

二、云南退耕还林过程中出现的问题

(一)退耕还林的绩效考核缺乏监督机制

退耕还林的验收标准是面积计算。那么在田退耕后，栽树之后，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率呢？答案却是不一定的。所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。有的地方树苗种上之后，能不能活，没人管。只见树木，不见森林。究其原因主要有：一是农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。甚至很多退耕农户只管拿补偿金，今后有没有收益则不闻不问。二是退耕户林草管理水平良莠不齐。不管是经济林还是生态林5-8年后效益不佳。特别是经济林，5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5-8年后难以发挥其经济效益。[2](二)退耕区农民生计与发展问题

云南退耕区兼具生态功能区和欠发达地区的双重特征，有些地方农民的温饱甚至得不到满足，在这种情况下要求他们去改善生态、保护环境着实艰难。未能解决长远生计问题，就难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。

(三)云南退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等

云南按照国家要求在为保护、治理、修复西南生态，为东南沿海地区乃至全国做出积极贡献的同时，也付出了放弃许多发展机遇的沉重代价。然而，确定生态效益的经济价值是一个世界性难题，虽然一些人也曾尝试对生态系统、生物多样性等进行了经济价值估算，但是要准确估算退耕还林工程的经济价值，难度则要大得多[3]。正因如此，西部退耕区的农民无法得到对等的利益补偿。

(四)退耕农民尚未完成价值观念的转变

退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退耕还林还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退耕还林还草政策补助款当成扶贫款。

三、加强法律手段，推进云南退耕还林发展

(一)进一步完善云南地区退耕还林相关法律法规。

1、明确退耕还林与农民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[4]。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。

2、在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则[5]。

3、必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善： ①法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾； ②环境法律体系必须与市场经济相协调；③环境立法必须与环境执法相协调； ④国内环境法必须与国际环境法相协调[6]。

4、加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。如我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续发展之必需。

(二)因地制宜对部分不合理法条进行修改

1、有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。

结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益[7]。建议相关立法机关在听取林业专家意见的基础上，修改《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适宜林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。

2、退耕还林补助比照粮价，实行浮动补贴。

退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。如果农户没有退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获取多余的利益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[8]。

(三)依法落实激励机制，保障农民合法权益

林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”（第35条），解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”（第49条）；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”（47条），保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。

(四)完善立法，健全配套政策

退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。

目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。[9] 退耕还林是云南及全国可持续发展的必然选择，关系到广大群众的近期利益和长远利益，能否处理好二者关系是保障工程长效成果的关键所在。因此要树立可持续发展的法律协调观，把环境、经济、人口、社会作为整体，以人为本，处理好人与林、退耕与增收、开发与保护的关系。统筹人与自然，统筹经济规律与生态规律，因地制宜、科学设计，发展既有较好生态效益、又有较高经济价值的兼用林，选择适宜的林种、树种和配置模式，形成持续稳定的生态系统，又培植多种资源，发展后续产业，兼顾农民群众的长远生计问题，把生态效益、经济效益和社会效益结合起来，真正实现可持续发展。

参考文献

[1]《云南省退耕还林文件汇编》云南省退耕还林办公室2009年3月 [2] 陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10 [3] 黄富祥，康慕谊，张新时，退耕还林还草过程中的经济补偿问题探讨。生态学报，2002.4.[4] 郭明瑞，唐广良，房绍坤。民商法原理[M].北京：中国人民大学出版社，1999.[5] 国务院。国务院关于完善退耕还林政策的通知，2007.8.9.[6] 宋才发。实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考。西北第二民族学

[7] 高椿翔，高杰，邓国胜，焦桂英。林粮间作生态效果分析。防护林科技，2000.3.[8] 陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10.[9] 退耕还林法律法规完善措施探究。

第二篇：“退耕还林”问题

“退耕还林”问题

尊敬的上级领导：

国家“退耕还林”工程实施后，从2002年至今，我们村退耕户都享受到了国家补贴，但在这种利益的驱使下，在村民们没有 “土地证”的现实情况下，“退耕还林”项目的实施在我们村也变得没有秩序，具体情况如下：

1、按实际亩数退耕还林的，也是最合理的一种；

2、不按实际亩数退耕还林的，退三亩登记五亩，按五亩享受国家补贴；

3、集体荒地和机动地退耕后的国家补贴全部成为村干部享有；

4、没有实地退耕还林，只作登记并享受国家补贴；

5、同一块退耕还林地，若干户重复享受国家补贴；

6、“张三”的土地因外出打工多年没有经营，退耕后登记给“李四”享受国家补贴，“张三”打工回来后，因从未领取过“土地证”而束手无策。

现新建高速公路，征占用退耕还林地时，因高额的补偿款变得争纷四起。

在此，肯请上级领导能关注贫苦农民的利益，按照国务院的 “退耕还林”政策，征占用林地等法律法规，以公平、公正、公开的方式，给老百姓一个合情合法的处理结果。

山西省神池县贺职乡下花园村二〇一二年四月二十三日

第三篇：退耕还林区农民增收问题

退耕还林区农民增收问题的探讨

——以云县爱华镇为例

杨凤玲

（云县爱华镇农业综合服务中心 云南临沧 675800）

摘要：退耕还林还草工程不仅改善了生态环境，而且还促进了农民生产、生活及农村社会经济的发展。然而政策补助期满，退耕农户的生活何以为继，退耕还林成果能否巩固，如何实施退耕还林工程才能真正做到农民增收、社会增效，目前存在的问题又将如何解决……。本文通过对爱华镇在实施退耕还林工程期间遇到的情况和存在的问题进行分析，探讨了几点促进退耕还林区农民增收、地方经济增长的方法。

关键词：爱华镇；退耕还林；农民增收 引言

退耕还林工程是我国为改善西部地区生态环境恶化而采取的重大生态建设工程，也是一项功在当代、利在千秋的富民工程。它是中国历史上涉及面最广、政策性最强、工序最复杂、群众参与度最高的生态建设工程,是解决重点地区水土流失，调整国土利用结构、增加森林植被、治理风沙危害的根本性措施。然而，要达到退耕还林所追求的上述长期生态效益，还必须解决好退耕还林区农民长期的生产、生活问题，否则最终又将以农民毁林复垦而告终。

从实施退耕还林工程初期来看，退耕农户的收入是有所增加。但这只是暂时的，因为目前增收的相当一部分都得益于国家的补偿政策，然而国家的补偿毕竟有限，不可能对退耕户进行长期补偿。我国退耕还林政策中明确规定：生态林补偿8年，经济林补偿5年。因此补助期满，农民的收入势必下降，到时农民靠经营副业或外出打工所得的相当一部分收入都将用来购买粮食，若农户经济收入没有新的增收点，大部分退耕户又势必陷入贫困。仅就当前而言，由于2000年以来国家粮食连续四年减产，粮价逐年升高，中央在出台2004年一号文件鼓励粮食生产的同时，也不得不

首先，农民只追求眼前利益，只顾应付完成项目领取补助，没有从长远生计考虑去选林造林，农户们自认为政府总要解决，因此从思想上就没有把退耕还林当作今后的生计产业认真对待。其次，退耕农户缺乏林地管护常识，重造轻管现象普遍，将管护简单理解为不放牧、不复垦即可，没有采取必要的抚育措施，杂草丛生，草比树高，造林结束、补植结束也就一切结束，树木成活与否、长势好坏似乎和他们没有关系，致使年年造林，年年补林仍不见林的地块总是存在。检查结果总是退耕面积复核率100%，而造林合格率大部分都在80%以下，给政策兑现增加了阻力，直接威胁着退耕还林成果。

2．爱华镇退耕农户收入状况 2.1 农户主要收入来源

首先，国家补偿的退耕还林政策资金是大部分退耕户的主要生活来源。全镇1407户退耕农户，在家庭总收入中退耕还林国家补助资金占70%的134户，占50%的412户，占30%的750户，只有少部分退耕面积较少的农户可以不指望补助资金生活。其次种植业和畜牧业可增加退耕农户相当一部分收入。另外剩余劳动力经营副业也可增加少部分收入。2.2 制约退耕还林农户增收的主要因素

第一、耕地少，退耕后平均每人经营耕地还不到1亩，农业投入不足，生产资料价格上涨，技术落后，劳动生产率低，投入产出水平低。

第二、退耕后由于饲料可种面积减少，降低了部分农户的养殖业收入。第三、农业产业结构不合理，农产品缺乏市场竞争力，部分农产品市场价格不稳，在仅有的耕地上生产出来的产品不值钱。

第四、退耕农户思想观念落后，文化程度和劳动技能水平偏低，使得剩余劳动力就业空间小，转移困难。

第五、社会负担和隐性负担重，用于婚丧嫁娶、子女入学、看病就医、建房等支出增加，造成退耕户生产投入资金严重不足，从而制约了退耕户增收。3． 增加退耕农户收入的几点对策和建议 3.1 结合实际，完善退耕还林政策

林业是受益周期长但见效慢的产业，经济林最少也得2－3年，生态林则长达10年以上才见效，因此充分利用好幼林期空闲土地发展林下经济既可以加强幼树抚育，又可以增加农民收入。但现行的退耕还林政策只

求和当地实际，发展增收潜力大的种植业、养殖业，把退耕还林与养殖业、农产品加工业、设施农业等相关产业充分结合，有效地利用林间闲地，即解决退耕还林后农民干什么的问题，同时也解决了农民长远的生产生活依托问题。例如通过林草间作发展牛羊养殖，退耕地离住地较近有条件的村组农户还可以利用林间空地用竹、木搭建鸡棚舍散养山地良种鸡，都可成为比较稳定的增收渠道。3.4 积极推广农村沼气能源建设

发展能源建设既可以保护森林资源和提高植被覆盖率、改善生态环境，又可以调整农村经济结构，促进畜牧业发展、实现农业增效、农民增收。沼气池建设与改圈、改厕、改厨、改水、改浴配套实施，沼气烧水做饭、照明可节省电费，沼液、沼渣喂猪、养鱼、种植无公害蔬菜可增收节支，既保护了生态环境，又为农村经济发展、农户增收创造了新的有效途径。3.5 加强劳务开发促增收

退耕还林工程的实施，使得耕地减少，富裕劳动力增加，一大批农民从土地上解放出来，因此搞好劳动力技能培训，提高退耕户文化素质，把富余的劳动力转移到二、三产业就业，是增加退耕农户收入的一个新亮点。3.6 加强退耕还林管护工作

退耕还林工程实施以来，由于管护不力，导致造林保存率过低，每年退耕户都要拿出补助资金的一部分进行补植，无行中增加了造林成本，减少了退耕户实际收入。因此，退耕还林既要抓好种植，更要抓好管护，管护问题是退耕还林工程的重要环节之一，关系到退耕还林的成败，必须改变过去重造轻管、只造不管的现象，要想办法多渠道筹措资金，实施多形式管护，建立起完善的管护制度，加大管护力度，从而提高工程成效，减少退耕农户支出。

3.7 抓好退耕农户文化素质的提高和新技术的推广应用

文化素质、先进技术是退耕还林区农户增收的重要支撑，高文化素质和劳动技能可以使退耕户更快更好地接受新事物，获取更多新信息；先进技术可以帮助退耕户降低生产成本，获取更大利益。因此，要彻底帮助退耕户脱贫增收关键还是要提高他们的文化素质，大力加强实用技术培训，帮助他们掌握一技之长，提高致富素质。4． 结论

第四篇：退耕还林存在的问题及对策

退耕还林存在的问题及对策

张家界市林业办公室

2002年4月10日至5月7日，省林业厅对我市去冬今春的退耕还林进行了验收，全市共完成退耕还林17万亩，计划完成率、面积核实率、质量合格率均为100％。各项内容均达到技术规程要求，造林质量较好。但退耕还林还存在以下几个主要问题：

一是管护费用和工作经费严重短缺。生态环境建设，特别是退耕还林工程是一项宏大的工程，任务重，时间长，涉及面广，施工难度大，标准高，要求严。这项工程上级没有安排工作经费，加之我市林业部门从1998年以来，由于严格控制了林木采伐量，“一金两费”收入 大幅度减少，全讪市林业技术人员和管理人员多达1500余人，而当地财政只拨付人头费只有10％左右，其余靠育林基金支付，但都不能保证正常工资支付，所以根本无力支付退耕还林庞大工作经费。另外，对退耕还林，国家暂定补助5—8年，以后怎么办，现在没有定下来，给退耕还林的农户带来了一些顾虑。

二是如何把实施退耕还林与调整农村产业结构有机地结合起来，各地想得不够多。如何心实施退耕还林为契机，把农村的产业结构调整好，如何使农村经济得到更多的实惠，各地想得不多。只是简单地保证任务完成。

三是生态环境保护难度大，依法保护意识不强。退耕还林工作是国家加强生态环境建设一个重要举措，但是一些建设项目往往是以牺牲生态环境为代价，特别是少数领导以重点工程或办公益事业为名，随意核减正常收费和干扰正常执法。更有甚者一些特权部门往往利用自己的职能和作用来干扰正常的执法。一些地方形成了这里大力植树和退耕还林，而那里却在大肆的毁林的局面，在群众中造成不良影响。

四是生态环境建设保护工作开展不平衡。少数地方对生态环境建设不够重视，没有真正落实好保护措施、人员和经费，致使乱砍滥伐，乱捕滥猎和乱食野生动物的现象时有发生。

五是生态环境脆弱，对环境保护作用还是不强。虽然我市经过10多年狠抓生态环境 建设，特别是实施了退耕还林以后，生态环境有所改善。但是生态环境还十分脆弱，保护环境的效果不明显，自然灾害比较频繁。

六是退耕还林与荒山按1：1比例100％的配套难度大。退耕还林与荒山按1：1的比例配套，因在实际工作中村、组农户之间退耕还林与荒山面积不是相等的，有的有退耕地，但没有荒山；有的有荒山，但退耕地很少，因而导致退耕地与荒山面积不相配套。如果用退耕地面积列抵荒山面积，农民的利益势必在一定程度上受到损害，那么将挫伤林农退耕还林的积极性。

如何解决上述问题呢？

一要认真落实好工程建设必要的工作经费和管护费用。实施退耕还林的地方，大多数都是贫困地区，地方财政十分困难，无力独自承担这部分费用，建议国家或省里安排一定数量的工作经费和管护费用，以确保工程建设顺利进行。

二要提前一个下达退耕还林计划。退耕还林人工植苗的季节性强，并且要提前一个准备种苗。为了确保有充足、优质、对路的种苗用于退耕还林，提高退耕还林的质量和成效，建议退耕还林计划提前一个下达，以便与计划有机衔接。

三是加大执法监督力度，有力推进退耕还林工作的进程。执法监督机构要对干扰正常执法的，随意执法的要加大监督力度，对一些重大的案件、干扰正常执法的主要责任人要严肃查处并进行曝光，心消除以言代法，心权代法的现象。

四是真正把退耕还林与农村产业结构结合起来。各级政府要在退耕还林工作与农村产业结构上多作文章，结合本地实际，制定一定优惠政策使广大群众从退耕还林工作中真正得到更多的实惠，使农村经济发展起来，以确保退耕还林退得下，还得上，稳得住，不反弹。

五要尽快出台退耕还林后续政策。目前，退耕还林国家政策暂定补助5—8年，以后怎么办，现在国家没有定下来，给退耕还林的农户带来了一定的顾虑，同时后续工作如何去搞？等等这些，国家应尽快出台切实可行的退耕还林的后续政策，为退耕还林工作提供政策保障。

第五篇：退耕还林存在的问题和对策

退耕还林存在的问题和对策

1.退耕还林工程退实施概况

退耕还林工程的实施使全省的造林质量、管理质量和规划设计质量均跨上一个新的台阶，使林业生态工程建设步入一个新的阶段。为保证工程建设质量，提高工程建设成效，推进退耕还林工程顺利实施。我省积极响应国家的号召，采取有力措施，认真组织实施了退耕还林工程。按照“退耕还林（草），封山绿化，以粮代赈，个体承包”的生态建设方针，对全省退耕还林工作进行了全面部署。2002年，国家正式启动了退耕还林工程，全省退耕还林计划任务为240万亩，其中退耕地造林面积为120万亩，荒山荒地人工造林面积为120万亩。退耕还林建设基本覆盖全省。

2.退耕还林概念

退耕还林工程建设包括两个方面的内容：一是坡耕地退耕还林；二是宜林荒山荒地造林。国家对退耕还林工程实行退耕还林资金和粮食补贴制度，国家按照核定的退耕地还林面积，在一定期限内无偿向退耕还林者提供适当的补助粮食、种苗造林费和现金补助。粮食补助现在改为按每公斤1.4元发放粮食现金补助。每亩退耕地和宜林荒山荒地补助种苗造林费50元，为当年一次性补助。

密山市退耕地还林工程始于2002年，工程涉及全市16个乡镇，9个国有林场，已累计完成退耕还林面积14.7万亩，其中退耕地还林5.5万亩（其中生态林5万亩，经济林0.5万亩），两荒造林9.2万亩（全部为生态林）。退耕地还林主要以落叶松、樟子松、杨树、果树等树种为主，宜林荒山造林主要以落叶松、樟子松等树种为主。通过退耕还林的实施，对于治理我市坡耕地水土流失，改善生态环境，调整农村产业结构，提高农民生活水平起到了积极作用。

3.存在的问题

退耕还林工程涉及面广、政策性强、实施标准高任务重，在实施过程中存在一些不容忽视的问题。

3.1重造轻管现象仍然存在

我市退耕还林存在重造轻管的现象。尽管市政府制定出台了相应的管护办法，各乡镇也不同程度地交管护工作纳入议事日程，按照“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”的政策，管护措施要落实到实施退耕还林的一家一户，难度较大，管护 效果也不理想，原因是：①农户的经营意识中仍有以前的粗放经营的老思想，树栽上就很少管理，任凭林木自由生长。②退耕农户以短期经济效益考虑，在退耕地上块间种粮食，而对于间作现象，乡镇干部在清理间作的时候，存在同情心理，措施不到位，制止不力。③管理技术跟不上，对退耕还林栽植的经济林树种，广大退耕户缺乏专业的修枝、锄草、施肥等专业技术，至使很多不成林现象。

3.2工程缺乏运作经费

退耕还林工程涉及面广，任务量大，工程要求高，从规划、实施方案、作业设计、工程实施及监理、检查验收到政策兑现等涉及夫环节多，工程工期长（政策兑现10-16年不等）需大量的工作经费。而国家对地方退耕还林的前期工作和科技支撑费用予以部分补助，并明确检查验收、政策兑付等兑付费用由地方财政承担。由于我市财政困难，难以随后全部工作费用，因此，工程经费不足和工作负担过重已成为困扰林业主管部门和项目乡镇的一大难题。一是林业部门除支付工程规划、作业设计、工程监理、检查验收等方面正常费用外，还要承担退耕还林信访、林权纠纷、退耕还林督查整改、会议、培训及接待等方面额外费用，大大增加了林业部门资金压力。二是各实施乡镇在自身财力紧张的情况下，还要承担制作退耕合同、图表卡、人员差旅、会议、培训、接待等费用。三是因为无工作经费，承担大量退耕还林基础工作的基层工作干部工作不积极，应付了事。

3.3退耕还林超计划实施造成的遗留问题

由于密山市在2002年开始实施退耕还林工程时，出台了“五个一律”的政策规定，全市在政策规定的范围内实施退耕还林，全市当年还林面积大大超出了计划面积，这样使得一部分退耕还林地没有纳入政策补贴范围内，而目前这些林分已经成林，相应的退耕还林户没有得到任何补助，给生活造成了不小的负担，这种现象在富源乡比较突出。

3.4缺乏强有力的制约手段

《退耕还林条例》明确规定了相关违纪违法行为就承担的法律责任，但对退耕户还缺乏强制制约措施。《条例》仅仅从擅自复耕、林粮间作等方面给予处罚规定，但未具体明确量的问题，地方在定性定量的问题上不好把握，给处罚造成一定难度。另外，对退耕地块管护不到位、保存率不达标的，主管部门和实施乡镇也只能依靠做思想工作、不予验收、不发退耕还林补助款的手段来解决，（验收合格后，再出现不合格的问题，解决的难度更大）缺乏强制性措施约定退耕户加强对退耕地块的管理。

3.5作业设计滞后

个别地方由于国家计划任务下达较晚、北方造林季节性强、时间要求紧等诸多原因，使退耕还林前期基础性工作受到影响。不同程度地存在先施工后设计的现象。个别地方存在作业设计不合理，造成退耕还林小班过度分散，有的小班不足1亩地。不但给日后工程管理造成一定的困难，也将影响工程效益的发挥。

3.6林权证发放工作进展缓慢

林权证是退耕还林者林地使用权和林木所有权的重要法律凭证，发放的是否及时将直接关系到保护退耕者的合法权益，调动其造林、抚育和管护积极性、达到工程建设质量的大问题。但在核查过程中发现，由于林权证发放费用过高，工作量过大，各地普遍存在林权证发放滞后的现象。一定程度上影响了农民退耕还林的积极性。

3.7基层工作人员业务能力亟待提高

退耕还林工程是个政策性强，技术质量高，涉及面广的宏大系统工程，现在全省普遍存在基层林业工作者无论是法律法规、政策理论水平，还是管理能力及业务素质都难以满足工程建设的需要。不同程度存在基层林业站工作人员因业务素质低，装备落后等情况，造成造林技术指导方法不当，设计不规范等问题。

4.对策与建议

4.1中央增加对退耕还林地区财政投入

一是应增加地方政府的管理费用，减轻财政负担；二是增加增加退耕农户种苗补助，适当补贴林林管护费，巩固退耕还林成果。适当申请增加退耕还林计划，缓解因退耕未补助的问题。中央或地方出台相应的管护措施和相关的处罚细则，便于对出现的林粮间作和随意改变退耕地用途的行为依法处罚，确保退耕还林工程的延续和健康发展。

4.2建议尽快制定出台相关的后续政策

一是我省地处寒温带，树木生长慢，主要营造杨树、落叶松等树种，达到允许采伐时间较长，近期无收益，建议延长我省退耕还林生态林补助年限。二是建议在农业开发项目上给予政策倾斜，为退耕后农民开发替代产业创造有利条件，解决农民的后顾之忧。三是中国农林网建议研究制定退耕还林林木采伐政策，彻底消除退耕农户对林木采伐利用的后顾之忧。

4.3建议加大工程管理人员培训力度

由于退耕还林工程是个庞大的系统工程，工程质量要求高，技术性强，政策性强，建议国家经常性举办高水平的工程管理人员培训班，以达到层层培训，提高整体工程管理人员素质，保证工程的顺利实施。

4.4建议通过立法或政策制定加强乡镇林业工作站建设

乡镇林业站是最基层林业管理机构，在工程建设中即负有宣传贯彻国家林业政策，又承担工程建设的具体工作。林业工作站建设的好坏，将直接关系到退耕还林工程建设的成败。因此，建议国家通过立法或政策制定，明确要求加强林业工作站建设，确保基层林业工作的顺利开展。