大力推进耕地保护与质量提升加快践行保土增粮新目标

大力推进耕地保护与质量提升加快践行保土增粮新目标

增加粮食生产能力是解决我国粮食安全问题的关键，而增加粮食生产能力，一靠增加粮食播种面积，二靠提高粮食单产，前者必须有一定的耕地数量为基础，后者必须有良好的耕地质量为保障。韩长赋部长在分析粮食安全问题时曾指出“要保土增粮，否则皮之不存，毛将焉附”。2014年中央一号文件明确，要落实最严格的耕地保护制度，加快实施土壤有机质提升补贴项目。2014年6月财政部拨付了25.1亿的农业资源及生态保护补助资金，其中耕地保护与质量提升（含重金属污染耕地治理）项目占资金总量的76.7%。耕地质量问题已成为社会关注热点并上升到战略高度，即中国粮食安全战略基点由过去的“保耕地数量”转变为“保耕地质量”。因此，整合现有项目资源、推进新沃土工程，充分应用已有农业技术成果，做好耕地的用养结合和培肥地力，大力推进耕地保护与质量提升，是践行保土增粮新目标的重要举措。

一、推进耕地保护与质量提升是实现保土增粮的战略选择

（一）推进耕地保护与质量提升有利于农业可持续发展。

耕地保护与质量提升是耕地可持续利用的重要保证。随着人口不断增加与土地资源不断退化，耕地土壤质量退化加剧，作为我国粮仓的东北平原，耕地黑土层有机质含量已由开垦初期的80克/公斤-100克/公斤下降到30克/公斤左右。据全国农技中心调查，与第二次土壤普查结果相比，有机质含量小于10克/公斤的水田面积增加了3.9个百分点，旱地增加23.4个百分点。因此，实现保土增粮目标就要打破用地不养地的观念，加强耕地保护与质量提升，突破耕地资源约束，保持和提高耕地的持续生产能力，实现农业可持续发展。

（二）推进耕地保护与质量提升有利于提高农业综合生产能力。

推进耕地保护与质量提升的重要抓手是提高土壤肥力，土壤肥力的核心是土壤有机质，土壤有机质影响土壤的理化、生物性状和土壤生产力。据统计，美国的土壤有机质平均含量为30克/公斤，大部分欧洲国家和澳洲国家超过30克/公斤，我国则在22克/公斤左右。据中国农科院专家研究，我国粮食主产区常年平均粮食单产水平与耕地土壤有机质水平密切相关。北方旱作区，1克/公斤的土壤有机质相当于0.6吨/公顷粮食生产地力，南方稻作区1克/公斤的土壤有机质相当于0.8吨/

公顷粮食生产地力。平均来看，土壤有机质每提高0.1个百分点，粮食产量的稳产性提高10%-15%。

（三）推进耕地保护与质量提升有利于提高农业生态安全水平。

随着社会经济发展，耕地污染的日益加剧，严重影响了食品卫生安全。据统计，重金属污染的耕地超过3亿亩，其中工业“三废”污染的耕地达到了1.5亿亩，污水灌溉的耕地面积已达4950万亩，耕地的污染直接导致了农产品的污染。有些地区由于使用污水灌溉，导致蔬菜的味道变差、易烂，出现难闻的异味；农产品的储藏品质和加工品质下降，不能满足深加工的要求。在某些污染严重的地区，癌症等疾病的发病率和死亡率增加了数倍。实践证明唯有保护耕地、提升耕地质量，才能提高农业生态安全水平，保障农产品质量安全，保护人类舌尖上的安全。

（四）推进耕地保护与质量提升有利于保障国家粮食安全。

粮食安全问题，无论何时都是中国的头等大事，也是中国社会稳定，参与全球化竞争的一个重大战略问题。年初，农业部下发了《关于切实抓好粮食生产保障国家粮食安全的通知》，提出要坚持“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，指出保障国家粮食安全，根本在确保产能，关键在提升耕地质

量；粮食安全的根基在耕地，保护好耕地，农业部门有义不容辞的责任。我国耕地基础地力对粮食产量的贡献率仅为50%，与欧美国家相比，低20-30个百分点。因此，切实抓好耕地保护和质量建设是夯实粮食安全基础的重中之重。

二、耕地保护与质量提升面临的机遇与挑战

“十二五”以来，国家加大了耕地建设和管理的力度，通过土壤有机质提升补贴项目，农业部门推广了大批改良土壤的先进实用技术以提高土壤肥力，2009-2013年，全国秸秆还田、绿肥种植、增施有机肥、综合地力培肥等技术累计推广面积约1.8亿亩。当前，随着中国的粮食安全战略转移，推进耕地保护与质量提升迎来了良好发展机遇。但是，也应清楚认识到，耕地质量建设的目标远未实现，还有许多突出问题亟待解决，具体表现在以下三个不足：

（一）中低产田比重逐年扩大，土地后备资源不足。

由于人口增长引致的粮食需求不断膨胀，许多干旱、半干旱、山地和低洼易涝地被开垦出来，这种地理条件的限制与垦地的不合理性，造成了我国耕地中低产田比重过大，占耕地总面积的65%。54%

耕地的分布在平原和盆地，46%分布在山地、丘陵和高原地区，受干旱、陡坡、瘠薄、洪涝、盐碱等各种限制因素的制约。自1999年开始实行的“耕地占补平衡”制度，对近几年我国耕地数量的保护起到了巨大作用。但有些地区仅重视数量平衡，忽视耕地质量平衡，占优补劣现象严重，新增耕地质量偏低，使中低产田的比重继续增大。此外，我国未利用的后备土地资源数量约为5亿亩，但其中仅有1亿亩左右可以开发利用，而且多分布在自然和区位条件较差的边远地带和山区，开发难度大，土地后备资源不足。

（二）耕地土壤退化严重，生产潜力发挥不足。

耕地负载逐年加大，耕地土壤退化严重，出现了东北黑土有机质含量大幅下降、华北耕层变浅趋势明显、南方土壤酸化加剧、西北盐渍化日益加重等区域性耕地退化问题。同时，我国耕地基础地力后劲不足、生物性状差等问题也越来越突出。据有关研究，东北平原耕地黑土层有机质含量已由开垦初期的8%-10%下降到3%左右，华北小麦玉米轮作区耕层厚度17厘米，仅为美国玉米田平均厚度的一半，南方部分地区土壤pH值小于6.5的比例由30年前的52%扩大到65%，西北地区耕地盐渍化面积已达3

亿亩。耕地土壤退化已成为制约我国粮食综合生产能力进一步提高的瓶颈。

（三）耕地的水土资源匹配程度不高，农田基础设施建设不足。

我国人均水资源仅为世界平均数的7%，是世界上严重缺水的国家之一，加上降水量时空分布不均，水土资源很不匹配。全国水资源总量的80%集中在南方，“长江—淮河”一线以北地区集中了全国65%的耕地，而水资源占有量仅为全国总量的20%。我国东北平原和华北平原大部分年份干旱，农业生产基本靠天吃饭。农田基础设施差，损坏、老化严重，也使得耕地抗御自然灾害的能力不断降低，遇暴雨，极易造成洪涝灾害，影响粮食生产；遇干旱缺水，平均每年受灾面积达1亿至3亿亩以上，近年来我国北方地区连续遭受严重干旱，极大地影响了粮食产量。

三、推进我国耕地保护与质量提升的思路和对策

（一）总体思路

为“保土增粮”，确保国家粮食安全、食品安全和农业的可持续发展，以保护和提升耕地质量为

重点，结合“高标准农田建设”查明农田耕地质量基本情况，科学划分实施区域，推进耕地保护与质量提升、土壤改良、科学施肥、积造农家肥和水肥一体化等技术的集成和应用，切实提高农业科技服务于提升耕地质量的能力，为保障国家粮食安全和农产品质量安全提供基础保障。

（二）具体措施

结合耕地保护与质量提升项目，整合项目资金，积极推动新沃土工程实施，大力提升耕地质量；结合开展重金属污染耕地综合治理，摸清底数，制定科学的耕地质量建设和修复的技术路径和措施；密切关注补充耕地的质量，积极参与质量验收，确保补充耕地数量不少、质量不减。扩大秸秆还田、绿肥种植、增施有机肥、改良土壤、节水农业等技术的应用范围，即重点实施一项工程，推进三项工作，推广五项技术，做好七项保障。

1.实施一项工程。重点围绕标准农田建设，实施新沃土工程，加强田间保护性耕作、有机肥料积造、秸秆还田、绿肥种植及商品有机肥料生产设施建设，装备深耕翻、深松、秸秆还田小型机械、机具及节水灌溉、灌溉施肥设施，配套以改良中低产

田为主的工程、农艺、生物和化学措施，建立健全耕地地力、施肥效益与环境质量监测网络体系。

2.推进三项工作。一是结合开展重金属污染耕地综合治理与耕地地力调查与质量评价工作，摸清底数，主要是扩大调查与评价范围，抓紧完善县域耕地资源管理信息系统和省级、国家级数据中心建设；二是耕地质量建设标准的制定工作，主要是完善中低产田改良标准，制定高标准粮田建设标准，配套相应的技术规程或规范。三是积极参与补充耕地质量验收，确保补充耕地数量不少、质量不降。

3.推广五项技术。在提升耕地质量方面，除了继续重视现有土肥技术、培肥地力外，还应通过扩种绿肥、推广农作物秸秆还田和增施有机肥等途径，尽可能地减少化肥用量，制定不同作物的综合培肥技术。一是秸秆还田技术；二是种植绿肥技术；三是有机物料的无害化处理及工厂化生产；四是土壤改良技术，主要是根据不同类型土壤的障碍因素，采取以工程措施为主，农艺、生物、生化调控为辅的综合配套技术，提高土壤肥力，增强抗灾减灾能力；五是节水农业技术，通过改革耕作制度，提高复种指数，增强农田集水、蓄水、保水、节水能力，实现土肥水资源的高效调控与综合利用。

4.做好七项保障。一是统一认识。耕地质量建设与管理是一项社会性、基础性、公益性很强的工作，耕地质量表面上看不见、摸不着，其发展变化是一个缓慢的、难以逆转的过程，在没有发生质的飞跃之前往往被人们所忽视。为此，必须针对当前耕地保护中普遍存在的“重数量、轻质量”、“重利用、轻养护”、“重外部环境建设、轻土壤培肥”倾向，切实加大宣传力度，唤起各级领导和广大农民群众的耕地质量建设意识，将粮食安全由过去的“藏粮于民”、“藏粮于仓”逐步向“保土增粮”转变，动员全社会尤其是广大农民群众参与耕地质量建设的自觉性和积极性。

二是强化耕地质量管理制度。

按照系统的层次尺度性管理原则管理耕地：从高层，耕地应是“一把手”抓的“头等大事”，“一把手”不仅要管控土地数量，而且应肩负起耕地质量提升和管理任务，实现区域化耕地数量、质量和生态严格监管；从基层，耕地质量提升和管护应尽可能落实到最直接的利益相关者或最适当的一级，制定以农户为主体的土地整治和耕地质量管护制度，让农户成为耕地质量的受益者和“守护神”。

三是加强监管。

从耕地质量管理体系构建来看，政府应着力创立一种跨部门、跨行业、跨学科，强

有力的协调和管理制度或机构，建立土地整理全过程考核监管制度，推进高标准农田建设、耕地质量提升。农户或基层集体经济组织应充分参与到耕地质量提升和管理的相关环节之中，享有充分的话语权，监督耕地质量提升和管理的其他利益相关者。例如，欧盟提出的农业环境管护制度、美国的耕地休耕和自然资源保护制度，皆是通过政府给予资金补贴，以农户为主体，实现了较为有效的耕地质量提升和管护，值得学习和借鉴。

四是加强组织领导。

加强耕地质量建设与管理不仅是党和国家赋予各级农业主管部门的一项重要职能，而且是地方各级人民政府的重要职责。各级农业部门要进一步完善工作机制和管理体制，理顺管理职能，建立健全统一、高效的专门机构，充实管理人员，层层建立目标管理责任制。积极探索建立政府引导、企业参与、社会支持的多元化投资机制，充分调动广大农民和社会资本参与高标准农田建设的积极性。

五是配套和完善法律法规。

加强耕地质量保护法规体系建设，尽快制订《全国耕地质量保护条例》。各地要积极争取地方性耕地质量管理法规出台，加强农用地（特别是基本农田）转用审批、补充耕地方案、新开垦耕地质量验收的监督管理，切实落实

最严格的耕地保护制度；完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，保护失地农民利益；将标准粮田建设、耕地质量监测和耕地质量管理纳入土地出让金使用范围，健全土地出让金征缴、管理、使用的监督管理办法。

六是加大政策支持力度。

按照“取之于土，用之于土”的原则，每年从土地出让金和新增耕地开垦费中安排不少于10%的资金，建立耕地质量保护与建设专项基金，用于耕地质量建设、耕地质量动态监测，并对秸秆还田、绿肥种植和新型农机具实行直接补贴；在按规定提取的、用于农业土地开发的土地出让金中，拿出5%集中到中央，专门建立耕地质量建设基金，用于粮食主产区高标准粮田建设。将专用肥和有机肥产业化建设纳入国家和地方高新技术产业发展引导资金支持范围，鼓励有机物料无害化处理与综合利用，制订信贷、税收优惠政策，加大扶持力度。

七是提高科技支撑能力。

各级土壤肥料教学、科研和技术推广部门要加强合作，联合开展土壤改良与地力培肥、土壤退化与防治、污染耕地修复与防治、新型肥料研发与施肥技术推广、土肥水技术标准制定、耕地质量监测技术和耕地质量预警系统等方面的基础理论与应用技术研究。建立工作考核

激励机制，鼓励土肥科技人员深入基层开展试验示范和推广服务。