公共政策分析

公共政策分析

第一章

导论：公共政策分析的基本理论与框架

第一节

公共政策的本质

一、公共政策的概念

从理论上讲，凡是为解决社会公共事务中的各种问题所制定的政策，都是公共政策。在我国，所有制定公共政策的主体中，最基本、最核心的主体是中国共产党和政府。从一般意义上讲，公共政策是由政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为准则。

1.社会公共事务的管理不仅仅是对社会性公共事务的管理，还包括政治性公共事务和经济性公共事务的管理。

2.社会公共事务所指的“社会”是相对的，比如全球、全国、地区、社区。

3.社会公共事务所指的“公共事务”不仅包括人们公认的、涉及到所有或绝大多数人的共同事务，而且也包括那些可能转换为前者，但却与部分人，甚至个别相关的事务。

国内学者陈振明认为：“政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、方法、方针、条例等的总称。”

美国学者戴维·伊斯顿从政治系统分析的理论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，因此它是对全社会的价值作有权威的分配。

二、公共政策的本质

1.“利益”是公共政策的核心要素

2.对社会利益的权威性分配

政策的形成过程，实际上就是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。

3.利益分配的基础及其动态性

(1)

利益分配的基础是社会利益的增进；

(2)

分配利益是一个动态过程，在增进社会利益的前提下，分配的利益基础是选择利益和整合利益，分配的关键是利益落实。

Ø

利益选择：政府把利益分给谁，首先来自政治统治的目的。政府要选择那些与政府的价值取向一致的社会群体作为分配对象，满足他们的利益需要。其次作为社会公共权力代表的各级政府，也是社会多元利益主体之一，除了全社会的利益之外，也要寻求自身的最大利益。

Ø

利益整合：政府必须综合地平衡各种利益关系，利益整合，除体现在政治行为与普通准则上，还体现在原则性和灵活性的结合上。

Ø

利益分配：对不同的政策对象来说，公共政策所分配的利益，往往对一些人是直接的，而对另一些人是间接的。利益分配的结果既能使部门人获得利益，也可以使部分人失去利益。

Ø

利益落实：政府的政策主体地位，需要它们主动地把政策内容贯穿到实践中去，产生应有政策效果，即从本质上讲，使得分配的利益到位。

Ø

增进社会利益

若暂不研究其他政策主体，仅考虑政府管理行为，并结合利益分析的视角，对公共政策的定义如下：公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配利益的过程中所制定的行为准则。

第二节

公共政策的基本特征与主要功能

一、公共政策的基本特征

1.阶级性

公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范，是政府政治行为的产物。政府是统治阶级行使国家权力的核心工具。政府的政策要符合统治阶级维护和巩固现行政治统治的需要，要体现统治阶级的意志，反映统治阶级的根本利益和共同愿望。

2.整体性

政策要配套，是指众多数量、类型不一的政策组成政策体系，强化政策的整体功能。整体性不仅表现于政策的内容与形式上，而且还表现在政策过程中。一个理想的政策过程，基本包括了政策的制定、执行、评价和调整等多个环节，不同环节相互联系，共同对政策的质量发生作用。环境的变化必然会引起政策过程诸环节的变化，同时也将导致政策及政策体系的变化。

3.超前性

尽管公共政策是针对现实问题提出的，但它们是对未来发展的一种安排与指南，必须具有预见性。政策的超前性，不是脱离实际地空想，而是建立在科学预测与对客观事物发展规律充分认识基础上的必然结果。

4.层次性

按照权力主体来划分，政策包括中央政策和地方政策；从内容上看，政策可分为总政策、基本政策。具体政策等等。

5.多样性

随着生产力的不断发展，社会事务的日益增多，总的来说政府职能的发展趋势日益丰富，由此而引发的政策问题，自然变得多样和复杂。

6.合法性

对于一个逐步走向法制化的国家来说，政策的合法性是极其重要的政治要求。它首先表现在内容上不能与宪法、法律相抵触；其次还表现在程序上要严格守法。

二、公共政策的主要功能

1.导向功能

(1)

政策为社会的发展、人们的行为确定方向，能有效地使整个社会生活由复杂、多变、相互冲突、漫无目的的行为，纳入到统一而明确的目标上来，使之按照既定方向有序前进。

(2)

政策的导向，是行为的导向，也是观念的导向。

(3)

公共政策的导向功能，一种是直接引导，一种是间接引导。

(4)

从作用结果上看，包括正向引导功能和负向引导功能：正导向是政策对事务发展方向的正确引导，体现了人们对事物发展规律所表现出的正确认识；负导向是指不正确的政策，违背大多数人利益的政策，也包括那些基本正确的政策，因其具有不可克服的负效应，也会产生负导向功能。

2.调控功能

(1)

公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾，进行调节和控制的过程中所起的作用。调控作用主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系。

(2)

公共政策作为政府用以管理社会的工具，首先必须在维护统治阶级的利益与需要方面，起到巨大的政治作用。这是政府发挥调控作用的出发点。

(3)

调控功能也有直接的和间接的两种形式。

(4)

调控功能还常常表现出特有的倾斜性，即政府在满足整体利益的前提下，优先对某一领域以及相应的某一利益群体施加保护或者采取促进性措施，使之得到充分发展。

3.分配功能

公共政策应具有利益的分配功能，首先将那些满足社会需求的资源（即利益）向谁分配？

Ø

与政府主观偏好一致或基本一致者

Ø

最能代表社会生产力发展方向者

Ø

普遍获益的社会多数或绝大多数者

第三节

公共政策分析

一、公共政策分析的框架

1.公共政策分析的内涵

公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所采取的的对政策的本质、产生原因及实施效果的研究。

2.公共政策分析的三种模式

（1）

麦考尔——韦伯分析模式

美国学者麦考尔与韦伯认为，政策分析主要包括对政策内容与政策过程的研究。

政策内容包括政策将要影响的特定目标或目标集合，期望的特定事件过程，选择的特定行为路线，提出的说明意图的特定陈述，以及采取的特定行动；政策过程包括一些行动和相互影响，这些行动和相互影响导致了对一个最好的特定政策内容作出权威性的最终选择，以及还包括政策的实施细效果及对政策的评价。

政策分析常见的形式是规范性分析与描述性分析。前者主要应用各种规范性原则以及提供政策性建议；后者则在价值自由下给出描述性的或解释性的叙述。

（2）

沃尔夫的分析模式

他从政策过程的角度，认为政策分析通常有如下程序：

Ø

认真收集和分析所研究的政策领域中各种数据资料，特别要使用那些定量化数据。

Ø

运用数据分析结果与政府机构所提供的资料，以及相关理论，建立研究领域或系统内部的各种变量间的关系。

Ø

建立分析模型，详细说明因变量与自变量之间的关系。

Ø

提出多种可供选择的项目和政策，其中包括具有“基准性”的现有的项目或政策。

Ø

通过检验所选择的方案模型，以及对所描述的目标完成结果的比较，切实评价这些政策。

Ø

对执行过程的分析往往是标准分析程序中“漏掉的一章”。

（3）

邓恩的分析模式

美国学者邓恩侧重从政策信息的转换过程去研究公共政策分析的基本框架。他认为，政策分析基本上要解决三类问题：事实、价值和规范。由此产生了与之相关的三种方法中的一种或多种分析，这三种方法是经验方法、评价方法和规范方法。

Ø

经验方法主要是描述某一公共政策的因果关系，指出某事物是不是存在，因为提供的信息是描述性的。

Ø

评价方法主要是决定某项政策的价值，即是否值得这样做，与之相关的信息是评价性的。

Ø

规范方法是对所解决的公共问题，提出一种引导性方向，即告诉人们应该做什么。

因不同的政策信息元与政策分析方法之间的关系是多重的，从而导致了政策分析的主要形式至少有三种：预测分析、回溯分析和综合集成分析。

Ø

预测分析涉及到政策行为启动和执行之前信息的产生与转换过程。

Ø

回溯分析主要是限于政策实施后信息的获取和转换上。

Ø

综合集成分析是一种全方位的分析形式，它不仅要把预测分析与回溯分析阶段的研究结合起来，而且要求分析者不断捕捉新的信息与转化信息。

3.综合分析框架

(1)

公共政策问题的构建

(2)

公共政策方案的制定与通过

(3)

公共政策内容的实施

(4)

公共政策效果的评价

二、公共政策分析要素

1.政策问题

某一公共政策能否顺利提出，在一定程度上取决于人们是否对政策问题取得共识。政策问题是从大量的社会问题中筛选出来的，人们对社会问题所作出的判断是否准确，既取决于经验知识，还取决于伦理道德方面的价值观念等。

2.政策目标

政策分析的中心任务是要确定解决问题的目标，确定目标是分析的前提。所谓政策目标是政策所希望取得的结果或完成的任务。界定了政策问题，并不等于确定了目标，因为问题中确认的东西还太抽象，往往抓不住要害。所以必须目标明确，具体落实。

3.政策方案

为实现某一目标，可采用多种手段或措施，它们统称为备选方案。由于好与坏、优与劣都是在对比中发现的，所以需要拟定出一定数量的可行方案进行对比选择。决策理论中的“霍布森选择”，即形式上有多种方案的选择，而实质上只有一种方案的选择，在公共政策分析中应该严禁出现。

4.政策模型

按照系统分析的理解，模型是对研究对象和过程某一方面的本质属性所进行的一种抽象描述。模型是由变量与关系组成的，变量反映随时间或其他条件的数值改变程度。明确变量及其相互关系是分析的主要任务。所有的模型讨论，都涉及到总体研究。模型应该首先在整体水平上建立各种关系，并依据需要逐步补充，直至得到最理想的结果。

5.政策资源

政府的作为以能提供多少资源为基础，这是政策分析的前提条件。所消耗的资源、一般可以用货币表示其费用。但在政策分析中，大量的是非货币支出的费用，如生态影响因素、环境污染因素等。

6.政策评价标准

政策制定是政治过程，离不开政治上的评价及其标准。

7.政策效果

效果是达到目的时所取得的成果。衡量政策效果的尺度往往用效益和有效性表示。效益大体有三个方面：社会效益、经济效益与生态效益。

8.政策环境

制约和影响公共政策的制定与实施结果的外在因素统称为环境因素，其中包括经济环境、政治环境和国际环境。

9.政策信息

公共政策活动实际上是对政策信息进行搜集、加工、传递、使用、反馈的过程，即输入关于社会各方面要求与需要的信息，经过转换（领导层的决策），输出作为所制定的政策内容的信息，其中包括政策实施情况的反馈信息。

三、公共政策分析原则

1.系统原则

某项政策不仅本身可看出一个系统，而且它也不可能孤立存在，总是与其他政策相联系，处于一个政策体系之中。坚持正确处理全局与局部关系，坚持统筹兼顾，是系统原则的基本要求。

2.预测原则

制定政策是对未来行为所做的一种设想，是在事情发生之前的一种预先分析与选择，故具有明显的预测性。

3.协调原则

公共政策协调的最基本特征是利益的协调。协调的目的是为保持某种平衡，平衡前的失调反映着事物间的失衡、无序、不稳定。从利益分析看，失调说明了利益分配失衡，利益关系不稳定。

4.分解综合原则

这要求政策分析必须在对政策系统整体把握的前提下，实行科学的分解和总体的组织综合。分解是将具有比较密切结合关系的要素分组化，对政策系统来说，就是要归纳出相对独立、层次不同的子系统；综合则是完成新系统的设计过程，即选择具有性能好、适宜标准化的子系统，设计它们之间的关系。

5.民主原则

公共政策过程是与民主分不开的，民主的内涵与实质是人民的权力问题。公共政策中体现民主原则，首先要回答的是那些被选举出来的少数人所制定的政策，是不是真正代表人民的利益，体现广大人民的意志。

第二章

政府、市场与公共政策的关系分析

第一节

社会问题及其解决途径

一、社会问题的定义

一般来说，问题的出现意味着需要与现实之间产生了距离或者差别，从而出现了一种令人不满的状态。社会问题是在一个社会群体的生活中至少令一部分人同时感到不满的状态或现象。至于这些个体数量究竟是在社会中占多大的比例，则是一个实践过程中的问题，不能从理论上简单的确定。

二、社会问题的认定与价值标准

1.社会问题的认定

社会问题的认定主要包括两个方面的内容：一是使用事实分析方法来搞清楚有关该社会问题的各种事实，包括其自身特征、相关的人群、人们对其不满的程度、造成该社会问题的原因等诸多方面；二是使用价值分析方法来搞清楚与该社会问题相关联的各种价值标准并使用这些价值标准对问题进行评价。

2.社会问题认定过程中的价值标准

为了认定一定的状态是一种社会问题，我们首先必须确定用于评价的价值标准，然后使用这些价值标准来判断眼前的状态与价值标准之间的距离或差距，并最终根据对这些距离或差距的判断来确定社会问题的存在。我们通常不能离开所研究的社会来抽象地讨论价值标准问题。

（1）

社会福利

福利是一个主观的概念，从个体来看，福利就是个体从消费各种私人的或公共物品（或服务）中所获得的幸福感。以个体福利为基础，社会福利则是社会群体中所有个体的个人福利的加总。如果变动目前的状态能够使社会福利得到提高，那么这样的变动就是一种满意的变动。

要想确定一个社会福利标准，“加总”的过程使得社会福利成为一个复杂的。缺乏可操作性的概念。一种方法是将社会福利定义为所有个体福利的简单加总，即采用简单的加法的方式来对所有社会成员的福利逐个相加从而得到社会总福利；另一个方式是为了更公平起见，社会总福利的加总方式中应当为弱势群体设定更大的权数，同时给社会中相对强势的成员设定相对较小的权数。

（2）

效率

首先是日常生活中的效率概念，就是产出与投入之间的一种比例关系。

其次是经济学的效率概念，按照该效率概念，如果我们还有可能对社会目前的状态进行改变，从而可以使社会中某些个体或群体的福利得到提高，但同时其他所有个体或群体的福利都至少维持了原先的水平，那么目前的状态就是没有效率的，相反，如果进行这样的改变的可能性已经不存在了，则我们已经达到一种最优的状态。经济学中将这种最优状态称为帕累托最优状态。

除了投入产出效率外，经济效率还包括更高层次的效率概念，即资源配置效率。按照经济学理论，所谓资源配置问题就是如何使用社会中的有限资源（包括资本、劳动和自然资源）来生产物品和服务并使用这些物品和服务来满足社会成员的需要的问题。广义的讲，资源配置过程既包含了生产的过程，也包含了资源在各种物品和服务之间的选择和生产的最终结果在社会成员之间的分配。

（3）

公平

将有关公平的讨论转变为不平等的讨论，将不平等划分为三个层次，即一般意义上的不平等、经济上的不平等和收入（或财富）的不平等。

Ø

一般意义上的不平等是一个非常抽象、内涵十分丰富的概念，不平等是社会群体中的个体在相同的条件下得到了不同的待遇。

Ø

当待遇上的差别发生在经济领域时，就称其为经济不平等。

Ø

上面两个概念由于难以把握，收入（或财富）不平等就成为最具可操作性的不平等的概念，收入不平等衡量人们在一定时期内所获得的收入的差距，而财富不平等则衡量人们在拥有财富方面所存在的差距。

三、社会问题的解决途径

1.作为非正式部门的社区

社区是我们解决问题的基本途径，社区是个体之间通过各种途径形式形成各种非正式的、但又非常紧密的关系的领域。与其他三个部门相比，社区的最主要特点是它的非正式性。

2.三个正式部门

（1）

政府

一般地，我们将政府称作为第一部门。政府的主要特点：

Ø

它是现代社会中公共物品（和服务）的主要提供者

Ø

它由各种正式的公共机构（或组织）组成Ø

它在提供物品（或服务）时一般并不以营利为目的Ø

它通过合法地行使强制力来达到自己的目标

（2）

市场

Ø

一般地，我们将市场称作为第二部门。市场的主要特点：

Ø

它是现代社会中私人物品（和服务）的主要提供者

Ø

它由各种正式的私人组织（企业）组成Ø

市场中的私人组织（企业）提供物品（或服务）的主要目的是为了获得最大利润

Ø

分散决策和基于互利的自主交易是市场提供物品（或服务）的主要模式

（3）

第三部门

除了作为非正式部门的社区和作为正式部门的政府和时长外，第三部门的范畴包括了余下的各种机构或组织，对于这些组织，包括非政府组织（NGO）、非盈利组织（NPO）、志愿组织等。这些组织的特点：

Ø

它既可能提供私人物品（服务），也可能提供公共物品（服务）

Ø

它主要由正式的组织构成，但这些组织可能是公共组织，也可能是私人组织

Ø

它在提供物品（或服务）时一般并不以营利为目标

Ø

它的活动往往建立在人们自愿地提供各种资源并在提供物品（或服务）的过程中进行自愿地合作来解决问题。

第二节

市场失灵、政府失灵和志愿失灵

一、社区途径的优势和缺陷

1.社区的优势

(1)

信息优势：社区范围相对较小，社区中的人群能够在频繁交往中形成相对紧密的关系，这就使得相关个体的信息能够充分地在社区范围内传播。

(2)

激励充分：处于社区内部的个体更容易将有关本社区的各种社会问题看成与自己相关的事情，个体解决社会问题有更大的积极性。

(3)

有利于社会资本的积累：当问题通过社区途径获得解决时，通过个体的参与，各种有利的社会价值得以形成和提高。

(4)

具有较好的回应性

(5)

对财政资金的依赖程度较小

2.社区的缺陷

(1)

社区的范围一般不会太大，所容纳的人口也相对较小。

(2)

社区的非正式性也经常成为其从社区之外获得资源的最大障碍。

二、第三部门途径的优势和缺陷

1.第三部门的优势

(1)

与社区相比，第三部门具有相对较大的活动范围和解决问题的能力

(2)

与政府相比，第三部门具有相对较小的垄断性和相对较大的竞争性

(3)

与政府相比，第三部门对个性化需求具有较好的回应性

2.第三部门的缺陷：志愿失灵理论

(1)

与政府途径相比，单纯依靠第三部门一般不能提供足够数量的公共物品（或服务）

(2)

与政府途径不同，第三部门中所提供的志愿性服务在分布上可能具有不平衡性

(3)

第三部门中的志愿组织很可能会受到其捐助者过多的影响，从而将违背民主原则的家长制作风带入其服务过程中。

(4)

第三部门可能由于不能吸引到优秀的专业人才而制约其服务能力。

三、市场途径的优势和缺陷

1.市场的优势

(1)

通过分工和专业化生产促进投入产出效率

(2)

通过为个体提供充分的激励来提高投入产出效率

(3)

市场通过对社会成员的需求进行评估来保证资源配置效率的实现

2.市场的缺陷：市场失灵理论

（1）

垄断与效率损失

垄断是指市场的参与者具有了影响市场机制发挥作用的力量，这又主要是指市场参与者具有了影响市场价格的力量。一旦少数市场参与者具有了影响市场价格的能力，价格作为反映社会成员需求信息的机制的能力也就或多或少地受到了削弱，从而价格机制不再具有推进资源配置效率实现的能力。另一方面，资源配置效率的损失最终是与垄断者利用其影响市场价格的能力来为自己谋取最大福利的行为紧密地联系在一起的。

（2）

公共物品与效率损失

公共物品的非竞争性与非排他性的特征意味着，个体很难想向那些消费这些物品的其他个体收取由提供这些物品而应当获得的合理补偿，其结果必然是降低了个体在提供这些公共物品方面的激励。与承担成本并获得利益相比，不承担成本并同样能够获得利益往往更具有吸引力。但如果大家都选择后者，即等待别人来提供公共物品并获得无成本消费的机会，公共物品也就不能被生产出来了，这种现象被称为“搭便车”。

（3）

外部效益与效率损失

“外部”是指市场的外部，即不存在市场的地方。因此，外部效应也就是指存在于市场之外因此不受市场机制调节的活动或影响。外部效益的经典例子就是环境污染。实际上，环境污染本身并不是人类活动本初的目的，它的出现多半是由于某种市场活动造成了不受市场调节的附带性影响。

（4）

信息不对称与效率损失

信息不对称是指市场参与各方在掌握对市场具有重要性的信息的量上和质上出现了差异。以信息不对称为基础，掌握信息比较充分的一方必然要试图利用其信息优势为自己谋取利益，而这种谋取利益活动又往往会降低处于信息劣势一方的利益。

四、市场途径的优势和缺陷

1.政府的优势

Ø

一是权威的广泛性，除非遇到特殊的障碍，其权威一般能够遍及其管辖范围的所有地域和人群；

Ø

二是政府是唯一能够合法地使用强制力的组织。

2.政府的劣势：政府失灵理论

（1）

作为一种加总社会中所有个体的意见的途径，政府是不完美的如何通过加总所有个体的意见来得到集体行动的目标或方案，加总个体意见的方式并非只有多数票原则一种，这样就需要在各种方式之间进行选择，而选择又必然涉及到标准问题。美国经济学家肯尼斯·阿罗提出了一套基本上能够被普遍接受的标准，然后证明了同时满足这些标准的加总方式是不存在的。阿罗这一结论通常被称为阿罗不可能定理，它告诉我们无论采取何种加总个体意见的方式都是存在缺陷的，所有民主方式中的投票过程都潜在地具有被操纵的可能性。尽管集体行动的结果可能不会是非常理想的，但它总能在一定程度上解决社会问题。

（2）

政府中的决策者可能会被少数人的利益所引导，从而忽视甚至损害多数人的利益

（3）

行政机构的低效率问题

第一，与企业相比，评估行政机构的绩效往往非常困难，其结果是我们往往缺乏监督和激励行政机构并促使其改进效率的手段

第二，与企业相比，行政机构缺乏竞争也是其效率低下的一个重要的原因

第三，与企业的人力资源系统相比，行政机构的公务员体制往往比价僵化，从而制约了行政机构的活力

第三节

政府角色与公共政策

一、关于政府角色定位和公共政策作用范围的规范理论

1.两个基本问题

（1）

有关政府角色定位问题的讨论属于规范理论的范畴

所谓政府角色定位问题就是要回答政府应当做什么或者不应当做什么的问题。

（2）

政府角色定位与公共政策作用范围之间的关系

制定和执行公共政策是政府发挥作用的基本方式。因此一个关于政府角色定位的理论基本上也就是在回答公共政策应当在哪些地方发挥作用或者不应当在哪些地方发挥作用。

2.讨论政府角色定位问题的基本逻辑

首先，作为该逻辑的起点，我们建立起一个价值标准的体系。所谓价值标准的体系通常包括不同的价值标准以及关于这些价值标准在该体系中的重要性的判断。

其次，当价值标准确定之后，我们就可以依据这些价值标准来对解决社会问题的各种方案进行综合地评价。

最后，我们按照上述评判的结果来选择对于解决特定社会问题最满意的路径或方案。

3.关于政府角色定位与公共政策的理想作用范围的争论

第一，争论的发生可能是由于我们对各种问题解决途径的认识有待深入，此时争论发生在事实层面。

第二，争论的发生可能是由于争论各方在选择价值标准方面出现了差异，此时争论发生在价值层面。

4.关于政府与其他部门关系的类型划分

（1）

替代型

鉴于不同的问题解决途径各有自己的优势和缺陷，政府能够做好的地方，其他部门未必能够做好，而其他部门能够做好的地方，政府未必能够做好，因此各个部门需要有一定的分工，从而在解决社会问题上各自发挥自己的作用。

（2）

补充型

在补充关系中，政府与其他部门之间所形成的是一种合作关系。按照这种关系，政府应当在适当的地方选择与其他部门进行合作地政策，共同解决社会问题。

二、关于政府角色定位和公共政策作用范围的一些事实

1.市场化趋势

市场化趋势是指政府通过全面的改革来建立或深化市场在解决社会问题过程中所发挥的作用。

2.第三部门发挥着越来越重要的作用

这一趋势既表现在第三部门中的组织独立地承担着越来越多的社会职能，也表现在政府在解决社会问题过程中越来越强调与第三部门的合作伙伴关系。

3.社区角色的变迁

一方面，对于发展中国家来说，经济发展的过程同时也就是非正式部门的角色不断地被政府、市场（企业组织）和第三部门（非政府组织）侵蚀的过程，或者说，是一个正式部门不断地取代非正式部门的过程。另一方面，在全球范围内，政府在公共政策实践中也越来越强调社区的重要性，包括依靠社区解决社会问题和通过政府与社区的合作来解决社会问题。

第三章

公共政策系统分析

第一节

公共政策主体

主体，按照哲学观点而言，是指进行着认识和实践活动的有意识的人。一般来说，公共政策主体是指直接或间接地参与公共政策全过程的个人、团体或组织。

一、官方决策者

一般而言，官方决策者是指广义的政府，即立法机关、行政机关和司法机关。在我国，官方决策者还包括执政党。

1.立法机关

立法机关是公共政策主体最重要的构成要素之一，其主要职能是立法，即履行制定法律和政策。

2.行政机关

行政机关是贯彻执行国家的法律和政策，管理国家的内政、外交等行政事务的机关，它掌握着国家行政权力，运用公共政策对社会公共事务进行管理，是立法机构所确定的国家意志的执行者。

3.司法机关

在美国，法院可以运用司法审查权和法令解释权对公共政策的性质和内容产生很大的影响。法院还可以通过判例对经济政策和社会政策产生影响。法院不仅参与政策制定，而且还在其中扮演重要角色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应当采取何种行为。

在我国目前的实际情况来看，司法机关的作用更多的表现在政策执行和监督方面，并没有真正成为政策制定的主体。

4.中国共产党

我国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一体制，中国共产党作为执政党，在我国公共政策过程中发挥着主导性作用，体现在党的政治领导、组织领导和思想领导上。

二、非官方参与者

1.利益集团

利益集团具有两个特征：第一有共同的利益和主张

第二影响公共政策的制定

以美国为例，利益集团影响公共政策制定的方式和途径主要有直接游说、间接游说、司法诉讼、政治捐款、示威抗议等。

2.政党

政党在现代社会中发挥着组织选举、参与立法、组建政府、利益聚合等功能。

3.大众传媒

大众传播媒介主要包括广播、报纸、电视、书刊、电影、过激互联网等传播工具。有两个主要作用：第一是传播公共政策信息，实现政府与社会公众的双向沟通；第二是引导社会舆论，影响公共政策议程设置。

4.思想库

思想库是现代政策研究组织的别称，由专业人员组成的跨学科、跨领域的综合性政策研究组织，它的出现对于改善政策系统和环境、促进决策质量的提高有着积极的影响。一般来说，思想库分为几种类型：

（1）

官方思想库：这类思想库隶属于政府及其职能部门，带有明确的官方色彩，直接反映了政府的态度、立场和感兴趣的问题。

（2）

半官方思想库：这类思想库处于民间，但与政府有着非常密切的关系。政府可以通过投资或资助重点研究领域和方向，使其为政府服务，或者与思想库签订合同，建立相互依存的关系。

（3）

民进思想库：它是由民间发起并得到基金会和企业的资助的社会性政策研究机构。

（4）

国际思想库：它是由不同国家的各学科专家者组成的、以研究人类全球问题为主的政策研究机构，研究范围包括环境保护、战争与和平等。

5.公民个人

公民个人通过各种政治参与途径，影响或制约公共政策的制定与执行。在西方国家，公民参与政策过程的方式主要包括投票选举、全民公决、听证会、示威游行、罢工等。

第二节

公共政策客体

公共政策客体是公共政策所发生的作用的对象，包括公共政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员两个方面。公共政策主体和公共政策客体的划分只是相对意义上的，对于许多处于中间层次的人、团体和组织而言，它们往往充当了政策主体和政策客体的双重角色。

一、公共政策的直接客体：社会问题

所谓问题通常泛指实际状态与期望之间的差距，由此出发，社会问题是指社会的实际状态与社会期望之间的差距。

社会问题、公共问题和公共政策问题这三个概念的含义较为接近，容易造成混淆。其中，社会问题是外延最广的概念，是与私人问题相对应的。一般来说，仅涉及某个人的期望与实际状态之间的差距问题无疑是私人问题，当许多人的期望与实际状态出现差距，问题就超出了私人的界限，从而演变为社会问题。当问题超出了当事人范围，影响波及到非直接相关的群体，受到社会公众普遍关注时，问题就转换成为公共问题。在现代社会，政府所面临的公共问题非常多，并不是所有的公共问题都能够进入政府的议事日程，只有那些被政府摆上议事日程并加以处理的问题才是公共政策问题。

公共政策的制定即是沿着问题——社会问题——公共问题——公共政策问题这条路线发展演化的。制定公共政策是为了解决社会问题，但在政府决策者看来，并非所有的社会问题都是需要政府解决的。

二、公共政策的间接客体：目标群体

所谓目标群体就是那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。

作为公共政策的客体的目标群体与公共政策主体之间是相互作用、在一定条件下会相互转化的。公共政策主体在某些情况下可以作为客体而存在，公共政策客体也可以作为主体而存在。比如，国家公职人员在制定和执行某项具体政策时，是作为公共政策主体而存在的，而当他们在日常私人生活中受到该政策的调控和制约时，他们是作为公共政策客体而存在的。

公共政策所要调整和规范的对象就是具有不同性质的利益诉求的社会成员之间的关系。

在公共政策的制定与执行中，目标群体的态度对于公共政策能否达到其预期目标有着重要的影响。目标群体的态度分为接受和不接受。有学者把目标群体顺服的原因归纳为政治社会化、政策合法化、成本利益衡量、顾全大局观念、基于私利、避免惩罚、情势变迁等，认为目标群体不接受政策的原因有价值观念冲突、同辈团体的社会化、传媒影响、追求目前利益、选择性认知不同、政策本身不妥等。

第三节

公共政策环境

一、公共政策环境的内涵

公共政策环境是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和。从系统论的角度看，凡是对公共政策产生作用和影响的因素都可归为公共政策环境。

把公共政策环境划分为一般环境和工作环境两类。一般环境是指影响公共政策的所有外部因素的总和，进一步可以划分为地理自然环境、经济环境、政治环境、社会文化环境和国家环境；真正与具体的公共政策过程发生作用的是一般环境中较为具体的成分，它们构成了公共政策过程的工作环境。

二、公共政策环境的构成1.经济环境

经济环境是对公共政策系统具有重要影响的各种经济因素的总和。无论何种性质的公共政策主体，其决策体制、决策目标、决策行为、决策原则、决策方法等都要受到经济环境的制约，这种制约表现在：

(1)

经济环境是制定和执行公共政策的基本出发点

(2)

经济环境提供了公共政策系统运行所必需的资源

(3)

经济环境影响公共政策系统的经济目标取向

2.政治环境

政治环境是指对公共政策系统具有重要影响的政治状态，包括一个国家或一个地区的政治体制、政治结构、政治文化、政治关系等，政治环境对公共政策系统的影响表现在：

(1)

政治环境决定着公共政策系统的性质

(2)

政治环境决定着公共政策系统的民主化程度

(3)

政治环境决定着公共政策的合法化程度

3.社会文化环境

社会文化环境是对公共政策系统具有重要影响的社会状况和文化状况，包括人口规模、性别与年龄比例、地区和民族分布、社会道德风尚、国民受教育程度等，影响有：

(1)

社会文化环境影响公共政策系统运行所需的智力条件

(2)

社会文化环境影响公共政策系统运行的伦理和心理条件

4.国际环境

(1)

国际环境影响公共政策系统的价值选择

(2)

国际环境影响公共政策系统的参照系选择

(3)

国际环境影响公共政策系统的性质

第四节

公共政策工具

一、公共政策工具概述

1.政策工具的含义

政策工具是实现政策目标的手段。政策方案只有通过适当的政策工具才能得到有效的执行，从而达到政策设计的理想状态。它是连接目标和结果的桥梁，是将政策目标转化为具体行动的路径和机制。

2.关于政策工具分类的讨论

关于政策工具分类的讨论并没有形成统一的观点。

二、公共政策工具的分类

加拿大学者霍利特和拉梅什根据在提供公共物品和服务的过程中政府介入程度的高低，将政策工具分为三类：自愿性工具、混合性工具、强制性工具。

（一）自愿性工具

它的核心特征是它很少或几乎没有政府干预，它是在自愿的基础上完成预定任务。

1.家庭与社区

2.志愿者组织

3.市场

（二）强制性工具

也叫指导性工具，它借助政府的权威和强制力，对目标群体的行动进行控制和指导。

1.管制

是指政府通过一系列行政管理过程对个人和机构的行为作出要求和规定的活动。对于这些规定，目标群体必须遵守好服从，反之将受到惩罚。

2.公共企业（也称国有企业）

3.直接提供

由公共财政拨款并由政府及其雇员直接提供物品和服务，例如国防、外交关系、消防等。

（三）混合性工具

它结合了自愿性工具和强制性工具的特征，允许政府对非政府行为主体的决策进行不同程度的干预，但最终仍由私人作出决策。

1.信息与规劝

信息传播是一种消极工具，政府向个人和公司提供信息并期待他们的行为发生预期的变化，但信息传播并不具有强制性，公众并没有义务作出特定的回应。

规劝是政府试图说服人们去做或不做某事，力图改变人们的偏好和行动，但是规劝并不运用奖励和惩罚手段。

2.补贴

补贴是指政府（或者通过其代理）给个人、公司和组织的各种形式的财政转移，目的在于通过影响和改变受资助者对不同备选方案成本与收益的判断，促使其采取政府期望的行为。形式包括拨款、税收减免、凭单、低息贷款。

3.产权拍卖

这种工具假定市场是最有效率的资源配置工具，政府通过产权拍卖，在不存在市场的公共物品和服务领域建立市场。政府对特定的资源确立一定数量的可交易的产权，创造出认为的稀缺，并让价格机制起作用。

许多国家都采用这种工具来控制有害污染物的排放。典型的做法是政府先确定可以进入市场进行交易的污染物排放总量，然后通过定期拍卖来分配污染物的排放指标。

4.税收与使用者付费

三、公共政策工具的选择

1.经济学模型

经济学家大多把政策工具的选择等同于特定工具与需要完成的任务之间的技术性配对演练。

2.政治学模型

政治学家认为在技术层面上各种政策工具之间具有或多或少的可替换性，因此应该把研究焦点放在各种政治力量上，是它们决定了政策工具的选择。

3.综合模型

政策子系统的复杂程度

高

低

国家能力

强

市场工具

管制、公共企业、直接提供等工具

弱

家庭与社区、志愿者组织

混合工具

第四章

公共政策问题的构建分析

构建政策问题是进行政策分析的第一步，它直接影响政策过程后续阶段的程序与任务。要制定公共政策，首先必须是挖掘和确认政策问题，了解问题产生的原因和背景，寻找社会问题进入政策议程的途径，把握政策问题分析的基本方法。

第一节

公共政策问题概述

一、公共政策问题的定义

问题通常泛指实际状态与社会期望之间的差距。

公共政策问题是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题。

1.社会客观现象或问题情境

2.对上述问题的察觉与认同

3.价值、利益与规范的冲突

4.团体的活动与力量

5.政府的必要行动

二、公共政策问题的特征

1.政策问题的关联性

2.政策问题的主观性：政策问题是思想作用于环境的产物，政策问题既与客观的社会现象有关，也与人们对这种现象的认识和选择有关。

3.政策问题的人为性：只有当人们对改变某些问题情势的希望作出判断时，才可能产生政策问题。

4.政策问题的动态性

三、公共政策问题的类型

1.米特罗夫与基尔曼对政策问题的分析

他们提出政策问题构建的主要内容是政策问题的概念化。所谓问题概念化是指政策分析者使用通用的语言，将政策问题情境界定为一个实质行动的政策问题。

（1）

自然观

认为社会问题的产生是历史发展的自然产物

（2）

道德观

认为社会问题产生是由于政策相关者的道德沦丧

（3）

环境观

认为社会问题的产生是因问题受害者本身的行动不当或决策不当导致的。

2.洛维对政策问题的分类

洛维根据受到问题影响的人数及其相互间的关系，将政策问题分为分配型、管制型与再分配型三类。

（1）

分配型问题

分配型问题是把物品和服务、成本和义务分配给社会中特定群体而引发的政策问题。从博弈论的角度出发，此类问题基本上是一种“非零和博弈”的问题，因为处理这类问题并不构成一方之所得建立在另一方之所失的基础上，不具备利益和义务的排他性。

（2）

管制型问题

管制型问题是政府等管制者设定明确一致的管制标准与管制规则，对标的团体从事某种活动或处理不同利益的行为加以限制所引发的政策问题。此类问题属于“零和博弈”的问题，因为这类问题的处理常常使一方获得利益，而另一方失去利益。

（3）

再分配型问题

再分配型问题是政策将某一标的团体的利益或义务，转移给另一标的的团体享受或承担所引发的问题。这类问题的处理容易引起利益上的排他性，是一种“零和博弈”的问题。

3.威廉·N.邓恩对政策问题的分类

他从政策问题的结构角度，把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型。每一类问题的结构取决于它们的相对复杂程度。

要素

问题的结构

结构优良

结构适度

结构不良

决策者

一人或数人

一人或数人

许多

备选方案

有限

有限

无限

效用（价值）

一致

一致

冲突

结果

确定性或风险

不确定

未知

概率

可计算

不可计算

不可计算

第二节

公共政策问题构建的程序

一、政策问题构建的程序

在公共政策过程中，政策问题构建通常由问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述四个相互依存的过程组成；政策问题构建包括问题情境、元问题、实质问题和正式问题。

第一阶段：以问题感知体悟问题情境

第二阶段：以问题搜索认定元问题

第三阶段：以问题界定发现实质问题

第四阶段：以问题陈述建立正式问题

二、政策问题的论证

在构建政策问题的过程中，经常会遇到对问题的争论，这种争论不仅包括对即将采取的实际的或可能的行动有不同的意见，也反映了对政策问题本身性质的认识还存在分歧，为此就需要进行政策问题论证。

威廉·N.邓恩认为公共政策问题论证的复杂性可以通过论证所在的组织层次具体表现出来。根据类别等级，政策问题的论证可分为一级论证、二级论证、功能论证和小论证。

1.小论证

它是指将政策问题分解成若干项目，再对具体项目进行论证，往往是由政策分析人员划分为专门小组来进行的。

2.功能论证

通常是由政策制定的具体组织来进行的，其任务是将构成政策问题的主要要素的单独分析有机综合起来，从而确定政策问题的结构类型。

3.二级论证

是由政府的决策机构作出的论证，主要是集中讨论政策目标、政策计划、政策成本、政策效果等问题。

4.一级论证

实际上是对政策问题是否进入政策议程的最终决定。

三、政策问题诊断的误差

1.组织结构：层级节制体系；专业化；集权化

2.意识形态

3.无知

4.信息超载

5.噪音干扰

6.时间落差

7.逃避问题

8.隐蔽问题

9.虚假问题

第三节

公共政策议程的建立

一、政策议程的含义与类型

社会公众要求政府采取行动解决各种各样社会问题，但只有一小部分被公共政策者所关注，那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程。政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步。

1.系统议程

又称为公众议程，是指某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决这样的一种政策议程。

2.正式议程

又称为政府议程，是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。政策议程包括以下四个阶段：

（1）

界定议程：通过讨论，积极而慎重的研究被认定的政策问题

（2）

规划议程：从总体上讨论需要优先解决的政策项目

（3）

议价议程：根据每一规范方案的利害得失，政策相关人就价值标准与利益分配进行讨价还价的争论。

（4）

循环议程：正式进入政府议程的政策方案，都要不断接受评估与检验，并加以科学修正。

3.两种议程的区别

公众议程一般由一些较抽象的项目组成，其概念和范围都比较模糊，仅是发现问题，提出问题，它可以不提出政策方案或解决方法，所体现出来的往往是众说纷纭的特点。

政府议程则比公众议程来得特定而且具体，它是对政策问题进行认定或陈述的最后阶段，问题经过一定的描述，为决策系统正式接受，并采取具体方案试图解决的时候，公众议程就转入政府议程。

二、社会问题进入政策议程的途径

1.社会中部分团体或者个体主动，政府只是有限介入

不少团体会从各自的利益出发，力图谋求在社会中所期望获得的平衡位置。如果这些团体的利益受到了威胁，产生了被剥夺感，他们就会千方百计地要求政府采取行动保护他们的利益。

对于社会团体或个人认为很重要的社会问题，政府为什么会有限介入呢？四个原因：

(1)

政府基本上不知道这些问题的存在。

(2)

政府知道问题的存在，但没有权力去处理。

(3)

政府知道问题的存在，也有权力处理，但无能力办理。

(4)

政府知道问题的存在，也有权力与能力处理，但不能马上列入政府的议事日程。

2.政府主动介入发现和解决问题，社会团体或个人只是有限介入

(1)

例如保护环境这一类带有全局性的问题，政府会从更高的层次关心并加以解决。

(2)

社会上的一部门团体或个人由于缺乏资源，他们无力向政府请求帮助，而实际上他们又特别需要政府的主动关注。

(3)

在社会各种利益的冲突中，有些团体或个人会凭借控制大量资源的优势，始终处于冲突的主导地位，为了维护社会的公正，政府需要主动干预，保护冲突中的受害者。

(4)

政府会从自身利益的需求出发，主动地发现问题。

3.政府及社会团体与个人都主动

(1)

政府希望解决的问题与公众妖气解决的问题完全一致或基本一致。

(2)

政府希望解决的问题与公众要求解决的问题完全相反或基本相反。

(3)

政府希望解决的问题与公众要求解决的问题，在多数情况下既有共同的一面，又有差异的一面。

4.政府与个人、团体都不主动介入

理论上存在，实践中不常见

三、影响社会问题进入政策议程的因素

1.公民个人的作用

2.利益团体的作用

3.政治领袖的作用

4.政府体制的作用

5.大众传媒的作用

6.专家学者的作用

7.问题自身的作用

四、社会问题进入政策议程的触发机制

推动社会问题加速进入政策议程的四种触发机制：

1.政治领导

3.危机事件

2.抗议活动

4.传媒曝光

五、社会问题进入政策议程的障碍

“无决策制定”是主张改变社会现行利益和特权分配的需求尚未提出以前，就加以抑制，或在这种需求尚未达到政策制定领域以前，就加以阻止的一种方法。

1.政治原则的偏离

4.表达方式的失当

2.价值体系的排斥

5.承受能力的不足

3.政府体系的封闭

六、公共政策议程建立的模型

1.科布的政策议程建立模型

（1）

外在创始型

政策诉求由政府系统以外的公民个人或社会团体提出，经阐释（对政策诉求进行解释和说明）和扩散（通过一定方式把政策诉求传统给相关群体），首先进入公众议程，然后通过对政府施加压力的手段，使之进入政府议程。

（2）

政治动员型

具有权威作用的政治领导人主动提出其政策意向，并使其进入政府议程。

（3）

内在创始型

政府系统内部的人员或部门为解决纯粹的内部事务而提出政策问题，且问题扩散的对象仅限于体制内的相关团体和个人。

2.约翰·W.金的多源流分析模型

他的模型建立在问题流、政策流、政治流三种信息流的基础上。

Ø

问题流主要关注问题的界定，它包括问题是如何被认知的，以及客观条件是如何被定义为问题的。

Ø

政策流与解决问题的技术可行性、问题解决方案的公众接受度等有关。，其重要方面在于针对政策问题而提出的各种建议。

Ø

政治流涉及政治对于问题解决方案的影响。他包括三个因素：公众情绪、压力集团间的竞争、行政机构或立法机构的换届。

另外，外溢现象也影响到政策议程的建立。外溢指的是这样一个过程：某一领域的问题（被称为先例）在政府议程上的出现同时也就确定了另一领域的类似问题后来在政策议程上的重要地位。