PPP模式在教育领域的应用研究-曹田

第一篇：PPP模式在教育领域的应用研究-曹田

PPP模式在教育领域的应用研究

曹田

摘要：教育市场化改革以及改善服务供给的诉求催生了公私合作PPP模式在教育领域的应用，随着人们对教育质量、效益、公平的需求日益加深，教育领域逐渐开始通过各种形式的PPP将私人部门的资源和管理等方面的优势引入教育领域的尝试。本文以此作为切入点，从理论与实践两个方面简要阐述PPP模式在教育领域的探索性应用。

教育是到社会文明演进的灵魂指引，是一个国家或民族全民性和持久性发展的社会原动力。为寻求教育在普及、质量和绩效等不同层次和水平的纵深发展，各地政府不断在教育体制、教育管理等方面探索改革措施，以克服传统教育服务供给方式的弊端。

笔者以当下盛行的PPP模式作为研究切入点，在对其概念性解读以及在教育领域应用回顾的基础上，以曾经手的实操案例为补充，着重阐述如何利用PPP模式吸纳私人部门在融资、管理等方面积极有效的成分，以补充政府在经费和管理等方面的不足，为规范教育市场化改革、改善教育服务供给，以更加科学有效的方式引入私人部门优势促进教育事业发展提供借鉴。

一、PPP内涵界定

PPP是公共部门为了公共产品或服务更好的供给，通过正式契约或合同与私人部门建立起来的一种长效的、形式多样的合作关系，诸如特许经营、合同管理等。本文所探讨的PPP是指涉及公共机构和私人部门之间所形成的，旨在改善公共产品或服务的供给而建立起来的各种合作关系，通常伴随引入私人部门的资源或专长优势等目的。

PPP的确立通常通过书面的、正式的协议或合约明确规定合作关系的条款，包括责任分担、控制权分配、合作范围、交付条件、回报机制等。PPP是以效率为导向的关注成果的制度安排，是建立在政府和私营合作方各自优势基础上的角色互补和能力重构，PPP的范围及其盈利的潜力主要是受合约的制约，而不完全受市场或政府法规的驱动和调节①，公私合作关系不能总是被看做私有化，而是一种介于公有部门和私有部门之间的不参照其中任何一种模式的合作关系，公共部门至始至终都在合作框架中发挥着重要作用。

二、教育领域PPP办学的发展

（一）国外教育PPP办学的发展

国外教育领域中公共部门与私人实体的合作早在PPP术语形成之前就在一些国家存在，例如荷兰、丹麦等国利用私人部门提供公共基础教育己有100多年的历史。但目前流行的“公 ①迈克尔·吉拉尔德.论公私合作关系——公私合作并非私有化[J].徐觉哉译.国外社会科学文摘,2002,03.私合作”PPP通常指的是始于20世纪90年代早期的新趋势，并且一般关于PPP术语的界定也被认为适用于教育领域的PPP①。

自20世纪90年英国率先提出“公私合作伙伴关系”模式以来，在西方国家公共部门的民营化理论影响和实践改革浪潮的直接推动下，西方各国纷纷开启了教育市场化的改革。各国对这种改革的虽有不同的称谓，但无论是教育市场化、教育民营化、教育私营化，还是教育产业化、教育商品化，无不都表达了一个共同的信念，即把市场机制引入到教育领域，通过选择、竞争等机制来改革教育的办学体制和管理模式，扩展教育的选择权。例如，英国的“私人融资计划”、澳大利亚新南威尔士州的“新学校项目”、美国“特许学校”和“契约学校”、菲律宾和巴基斯坦的学校“领养”计划、新西兰的“选替教育”，以及智利和美国的非限制性教育券或仿教育券计划等。

（二）国内教育PPP办学的发展

改革开放以来，受西方国家市场化改革的影响，随着我国市场经济体制的发展和政府管理体制变革的推进，市场化改革也开始在我国的公共服务领域得到应用，教育领域开始逐步扩大与私人部门的合作，开启引入市场竞争机制的改革尝试，并且这种改革的范围开始从设施维护、学生接送、学校餐饮等非核心领域向学校教学和教育供给等核心服务扩展，出现了“公校办民校”、“公私合作办学”等尝试性探索。

然而，从国内对PPP研究和应用情况来看，尽管PPP模式在我国公用基础设施建设中已有一定的应用，但遗憾的是，国内对教育领域的PPP研究缺乏专门性和整体性，对教育领域扩大与私人部门的合作、引入市场竞争机制的相关研究绝大多数都还停留在市场化的视域里，仍然是限于从市场化或民营化视角的笼统探讨。

三、案例分析

依区域性教育需求层次及面临问题的不同，教育领域PPP合作办学的模式类型较多，并且国内尚未形成统一的分类方式，本文以职业教育公私股份制合作办学项目为案例，简要阐述PPP在调和政府、教育与市场关系以打破教育市场化困境的应用尝试。

（一）项目背景

根据新疆的地域特性、经济现状以及民族特征，职业教育培训拥有不同于内地的供给模式和需求情况，在全疆范围内探索并推广本地化的职业教育模式是促进地方劳动力接受职业教育，提高职业教育效率的重要措施。在本地化招生和就业的基础上，实现本地化教育，不仅可以缓解少数民族就业的社会难题，更重要的是有利于全疆的社会安定与和谐发展。

因此，新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县拟发展一所地方职业教育学校，探索地方招生、地方教育、地方就业的职业教育模式。

（二）方案设计

① Edueation International.Public Private Partnerships in Edueation[R].2009,09:21,16.1、设立察布查尔职业教育学院有限公司作为发展职业教育的投资运作母体。由察布查尔投资发展集团有限公司以货币和土地及房产的形式出资成立察布查尔职业教育学院有限公司，以公司制形式从事教育培训业务，组织形式灵活，适应性较强，且在学费价格机制方面拥有较大的自主性。

2、引入社会资本——伊泰集团。伊泰集团拥有强大的资金实力，通过协商洽谈，伊泰集团以增资的方式入股察布查尔职业教育学院，在股权层面达成合作，共同推进察布查尔全县职业教育事业的发展。员工稳定是新疆地区大型企业面临的普遍难题，通过合作办学，伊泰集团可依据自身的人员需求类型设置课程类别、课时数量，通过校企结合，依托、贴近伊泰的人员需求，推行订单式培训、定岗培训、定向培训等培训模式，为伊泰集团输送优秀学员，打造双赢格局。

3、业务分类。察布查尔职业教育学院的业务类型涵盖职业技能培训、教育辅助服务、公共就业服务、职业中介服务等，其中糅杂了社会性（公益性）业务和收益性业务，学院在设立时要将两类业务分开，明确业务分类体系，公益性业务依区域政策采用政府补贴的形式，收益性业务则参与市场竞争，两类业务独立核算，以确保投资人合理的收益回报。

4、组织结构。察布查尔职业教育学院是察布查尔投资发展集团的全资子公司，后期伊泰公司、合作高校将以增资扩股的方式入股察布查尔职业教育学院，学院与各高校通过成立“合作办学项目公司”的形式展开合作，各项目公司间独立运营。

察布查尔职业教育学院以“一校，三中心，多基地，合作办学”的模式发展。同时，察布查尔职业技术学院下设综合办公室、就业招生部、合作办学部、教务管理部、学生工作部、财务部六个辅助部门。

图 1 察布查尔职业教育组织结构图

四、启示

PPP作为调节政府、教育与市场三者关系的一把钥匙，是改革教育领域办学模式的新举措。PPP模式能够克服传统教育供给形式和完全市场化变革的弊端，利用公私部门的有限合作方式来改善基础教育的供给效率和质量，从而为公众提供更多可供选择的、高质量的教育，同时引入民间资源也减轻了政府在教育领域供给的财政负担。

PPP对于促进各层次教育的发展均有多方面的意义，国家宏观层面也在创设积极、宽松的制度安排，但鉴于目前我国教育领域公私合作的政策条文尚不明朗细致，以PPP形式进行教育供给的服务内容、范围以及私人合作者的资质要求等需要详细的评估审定。因此，教育领域成功实践PPP模式需要周密的前期规划和严谨的实施过程，以避免可能出现的各种问题，从而顺利实现预期目标。

第二篇：PPP模式在教育领域的应用研究

PPP模式在教育领域的应用研究

教育是到社会文明演进的灵魂指引，是一个国家或民族全民性和持久性发展的社会原动力。为寻求教育在普及、质量和绩效等不同层次和水平的纵深发展，各地政府不断在教育体制、教育管理等方面探索改革措施，以克服传统教育服务供给方式的弊端。

笔者以当下盛行的PPP模式作为研究切入点，在对其概念性解读以及在教育领域应用回顾的基础上，以曾经手的实操案例为补充，着重阐述如何利用PPP模式吸纳私人部门在融资、管理等方面积极有效的成分，以补充政府在经费和管理等方面的不足，为规范教育市场化改革、改善教育服务供给，以更加科学有效的方式引入私人部门优势促进教育事业发展提供借鉴。

一、PPP内涵界定

PPP是公共部门为了公共产品或服务更好的供给，通过正式契约或合同与私人部门建立起来的一种长效的、形式多样的合作关系，诸如特许经营、合同管理等。本文所探讨的PPP是指涉及公共机构和私人部门之间所形成的，旨在改善公共产品或服务的供给而建立起来的各种合作关系，通常伴随引入私人部门的资源或专长优势等目的。

PPP的确立通常通过书面的、正式的协议或合约明确规定合作关系的条款，包括责任分担、控制权分配、合作范围、交付条件、回报机制等。PPP是以效率为导向的关注成果的制度安排，是建立在政府和私营合作方各自优势基础上的角色互补和能力重构，PPP的范围及其盈利的潜力主要是受合约的制约，而不完全受市场或政府法规的驱动和调节[1]，公私合作关系不能总是被看做私有化，而是一种介于公有部门和私有部门之间的不参照其中任何一种模式的合作关系，公共部门至始至终都在合作框架中发挥着重要作用。

二、教育领域PPP办学的发展

国外教育PPP办学的发展

国外教育领域中公共部门与私人实体的合作早在PPP术语形成之前就在一些国家存在，例如荷兰、丹麦等国利用私人部门提供公共基础教育己有100多年的历史。但目前流行的“公私合作”PPP通常指的是始于20世纪90年代早期的新趋势，并且一般关于PPP术语的界定也被认为适用于教育领域的PPP[2]。

自 20世纪90年英国率先提出“公私合作伙伴关系”模式以来，在西方国家公共部门的民营化理论影响和实践改革浪潮的直接推动下，西方各国纷纷开启了教育市场化的改革。各国对这种改革的虽有不同的称谓，但无论是教育市场化、教育民营化、教育私营化，还是教育产业化、教育商品化，无不都表达了一个共同的信念，即把市场机制引入到教育领域，通过选择、竞争等机制来改革教育的办学体制和管理模式，扩展教育的选择权。例如，英国的“私人融资计划”、澳大利亚新南威尔士州的“新学校项目”、美国“特许学校”和“契约学校”、菲律宾和巴基斯坦的学校“领养”计划、新西兰的“选替教育”，以及智利和美国的非限制性教育券或仿教育券计划等。

国内教育PPP办学的发展

改革开放以来，受西方国家市场化改革的影响，随着我国市场经济体制的发展和政府管理体制变革的推进，市场化改革也开始在我国的公共服务领域得到应用，教育领域开始逐步扩大与私人部门的合作，开启引入市场竞争机制的改革尝试，并且这种改革的范围开始从设施维护、学生接送、学校餐饮等非核心领域向学校教学和教育供给等核心服务扩展，出现了“公校办民校”、“公私合作办学”等尝试性探索。

然而，从国内对PPP研究和应用情况来看，尽管PPP模式在我国公用基础设施建设中已有一定的应用，但遗憾的是，国内对教育领域的PPP研究缺乏专门性和整体性，对教育领域扩大与私人部门的合作、引入市场竞争机制的相关研究绝大多数都还停留在市场化的视域里，仍然是限于从市场化或民营化视角的笼统探讨。

三、案例分析

依区域性教育需求层次及面临问题的不同，教育领域PPP合作办学的模式类型较多，并且国内尚未形成统一的分类方式，本文以职业教育公私股份制合作办学项目为案例，简要阐述PPP在调和政府、教育与市场关系以打破教育市场化困境的应用尝试。

项目背景

根据新疆的地域特性、经济现状以及民族特征，职业教育培训拥有不同于内地的供给模式和需求情况，在全疆范围内探索并推广本地化的职业教育模式是促进地方劳动力接受职业教育，提高职业教育效率的重要措施。在本地化招生和就业的基础上，实现本地化教育，不仅可以缓解少数民族就业的社会难题，更重要的是有利于全疆的社会安定与和谐发展。因此，新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县拟发展一所地方职业教育学校，探索地方招生、地方教育、地方就业的职业教育模式。

方案设计

1、设立察布查尔职业教育学院有限公司作为发展职业教育的投资运作母体。由察布查尔投资发展集团有限公司以货币和土地及房产的形式出资成立察布查尔职业教育学院有限公司，以公司制形式从事教育培训业务，组织形式灵活，适应性较强，且在学费价格机制方面拥有较大的自主性。

2、引入社会资本——伊泰集团。伊泰集团拥有强大的资金实力，通过协商洽谈，伊泰集团以增资的方式入股察布查尔职业教育学院，在股权层面达成合作，共同推进察布查尔全县职业教育事业的发展。员工稳定是新疆地区大型企业面临的普遍难题，通过合作办学，伊泰集团可依据自身的人员需求类型设置课程类别、课时数量，通过校企结合，依托、贴近伊泰的人员需求，推行订单式培训、定岗培训、定向培训等培训模式，为伊泰集团输送优秀学员，打造双赢格局。

3、业务分类。察布查尔职业教育学院的业务类型涵盖职业技能培训、教育辅助服务、公共就业服务、职业中介服务等，其中糅杂了社会性（公益性）业务和收益性业务，学院在设立时要将两类业务分开，明确业务分类体系，公益性业务依区域政策采用政府补贴的形式，收益性业务则参与市场竞争，两类业务独立核算，以确保投资人合理的收益回报。

4、组织结构。察布查尔职业教育学院是察布查尔投资发展集团的全资子公司，后期伊泰公司、合作高校将以增资扩股的方式入股察布查尔职业教育学院，学院与各高校通过成立“合作办学项目公司”的形式展开合作，各项目公司间独立运营。

察布查尔职业教育学院以“一校，三中心，多基地，合作办学”的模式发展。同时，察布查尔职业技术学院下设综合办公室、就业招生部、合作办学部、教务管理部、学生工作部、财务部六个辅助部门。

四、启示

PPP作为调节政府、教育与市场三者关系的一把钥匙，是改革教育领域办学模式的新举措。PPP模式能够克服传统教育供给形式和完全市场化变革的弊端，利用公私部门的有限合作方式来改善基础教育的供给效率和质量，从而为公众提供更多可供选择的、高质量的教育，同时引入民间资源也减轻了政府在教育领域供给的财政负担。

PPP对于促进各层次教育的发展均有多方面的意义，国家宏观层面也在创设积极、宽松的制度安排，但鉴于目前我国教育领域公私合作的政策条文尚不明朗细致，以PPP 形式进行教育供给的服务内容、范围以及私人合作者的资质要求等需要详细的评估审定。因此，教育领域成功实践PPP模式需要周密的前期规划和严谨的实施过程，以避免可能出现的各种问题，从而顺利实现预期目标。

第三篇：PPP模式在国家体育场

PPP模式在国家体育场（鸟巢）项目的应用分析 ——试论公开招标是PPP项目实施的有效途径

2015-03-03

引言

随着国务院《关于投资体制改革的决定》、《关于加强城市基础设施建设的意见》及《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等文件颁布实施，我国市政公用事业改革进一步深化。当前我国在城镇化建设、化解地方融资平台债务风险、改进政府公共服务、提高资金社会效率等方面存在诸多问题，推广PPP模式尤为重要。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：在自然垄断行业实行政企分开，特许经营改革；允许社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施投资、建设、运营；推广政府购买服务；大力发展混合制经济。国务院已推出80个PPP示范项目，面向社会公开招标，鼓励社会资本，以合资、独资、特许经营等方式参与，要求把这80个PPP项目建成社会资本参与的样板工程；指出各地政府要积极筹备更多的PPP项目。在财政部召开的全国PPP专题会上，财政部对PPP作了系统部署，财政部作为PPP的第一责任部门，正大力推广PPP。

国信招标集团作为国内大型咨询服务机构和招标代理企业，自2006年起连续八年获得“中国招标代理机构十强”第一名。集团业务涵盖各行各业，业绩居业界首位，仅PPP项目就完成了200余项。其中，国家体育场（鸟巢）是我国首个采取公开招标的PPP项目，也是我国相当成功的大型PPP项目案例，目前正向全国推广。国信招标集团作为该项目的总顾问单位，牵头组织该项目的融资顾问、财务顾问、法律顾问及招标代理。

本文结合国家体育场（鸟巢）PPP项目，就当前推广PPP模式的意义及如何应用进行研究探讨。

一、城镇化面临的问题

党的十八届三中全会《决定》要求：坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。中共中央、国务院于2014年3月印发《国家新型城镇化规划(2014 —2020年)》指出，走中国特色新型城镇化道路，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。但是，新型城镇化需要大量资金投入，而已形成的大量地方债务风险也亟须化解。

1.地方债的形成

《中华人民共和国预算法》已于2014年8月31日修订，并将于2015年1月1日开始施行。修订后的《预算法》稍微放开了地方政府举债的限制，规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”，“除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。而在此以前，依据自1995年开始实施的《预算法》，地方政府各级预算不列赤字。为了进行地方建设，在经济高速发展的十年时间里，地方政府通过组建各类地方融资平台筹集资金，形成了大量的地方政府债。具体原因如下：

一是地方财力严重不足。由于地方财政过分依赖土地，一方面房地产调控带来财政减收；另一方面保障和改善民生，尤其是新农村建设、教育、医疗、社保等刚性支出持续攀升，财政收支矛盾非常突出。地方政府在不同程度上不顾自身偿债能力，举债度日。

二是计划经济观念影响。长期计划经济影响，许多领导干部思想仍停留在“计划经济为主、市场经济为辅”阶段，对于政府指导干预经济运行细节情有独钟，频繁使用宏观调控手段及财政力量对经济运行进行干预，破坏了市场规律，造成了严重依赖投资拉动经济的畸形发展模式。同时，误解公有制为主导，认为“公有制为主导”就是一切归国有、一切归政府所有，融资平台和银行都是公有。政府认为“不怕还不了”；银行认为“不怕政府不还”。尤其是2008年实行经济刺激计划后，由于取消了贷款数额限制，银行争抢政府项目，造成相当部分银行信贷资金“财政化”。

三是地主情结深厚。中国几千年的农业社会，地主情结根深蒂固。表现在个人上，重积累、轻享受，省吃节用、买田置地、建楼盖房；表现在政府上，重投资、轻消费，经济发展依赖投资拉动而不是消费增长，为了建设不惜到处举债。

四是监管缺位。分税制改革后，中央财政大量资金通过专项转移支付划拨地方，出现了配套资金“相互钓鱼”现象，地方为了拿到中央专项转移支付资金，申报项目时承诺无法承担的配套资金，只能靠举债配套。

此外，以GDP为核心的干部考核制度，催生了许多地方领导干部扭曲的“政绩观”，“前人借钱后人还债”导致各级地方政府普遍负债。

2．城镇化建设的紧迫性

当前我国实际城镇化率并不高，由于软件硬件配套不完善，名义上是超过50%，实际上只有40%。2020年要达到中央要求的60%，由此带来的投资需求将超过40万亿元。加上目前已形成了大量的地方债，旧债要还，新债要举，资金缺口非常大。

亚行、世行一直倡导PPP模式，中央层面正在加速PPP模式立法进程，国家发展改革委报请国务院推出80个PPP示范项目，财政部正大力推动PPP模式，地方政府对PPP更是高度关注，北京、上海、天津、浙江、福建等多个省市正在调研筹备PPP项目。因此，PPP模式未来大有可为。

二、推广PPP模式的意义

党的十八届三中全会指出：推进城市建设管理创新，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。当前，创新城镇化投融资体制，大力推广PPP模式，具有十分重要的意义。

1．PPP涵义

PPP即英文“Public Private Partnership”的缩写，译为“公共私营合作制”。

PPP模式通常被定义为政府公共部门与私人企业组织之间，为合作建设城市基础设施项目或者为提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。广义的PPP包括BOT、BOO、TOT、PFI等模式，PPP的核心是收益和风险的兼顾，即收益和风险共担，缺一不可。狭义的PPP模式通常是指政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。

2.PPP在全球应用

PPP最早在19世纪的西方铁路建设中以特许权形式出现。20世纪90年代，PPP被发达经济和新兴经济体大量用于交通运输、医疗、通信、能源、水务、固废等领域。2008年美国次贷危机中，美国财长盖特纳提出利用PPP机制来清除金融机构有毒资产的方案，节约了财政救助成本。

3．PPP在我国发展

我国广义上的PPP模式原以BOT、BOO、TOT等居多，1984年香港合和实业在深圳投资建设了沙角B电厂项目,是我国首家BOT项目，1995年广西来宾电厂二期工程是我国引进BOT方式的里程碑。目前，BOT方式在污水处理、垃圾处理、燃气设施、高速公路和道路桥梁等市政公用领域广泛应用。

2002年启动的国家体育场（鸟巢）PPP项目，是我国首个采取公开招标的典型的狭义上的PPP项目。政府通过资产存量转让（TOT）吸引社会资本、收益共享共担风险的项目也具有PPP特征，如国信招标集团负责组织实施的“双汇集团国有股权转让”、“天津市北水业国有股权转让”、“虎门大桥10%股权转让”等项目，引进了资金、技术和管理，实现了公私合营。目前国内规模最大、环保标准最高的北京鲁家山生活垃圾焚烧发电项目，也按照PPP模式运作。

4．推广PPP意义

采用PPP模式加快城镇化建设，对我国全面建成小康社会、推进社会主义现代化具有重大意义。PPP模式能解决资金短缺、有效转移风险、提高服务效率、控制预算成本，推动政府职能转变。

第一，解决资金来源，推进城镇化建设。推广应用PPP模式，PPP吸引社会资本，改变过去资金单一由政府提供的模式，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化可持续的资金投入机制。

第二，提高管理效率，提升公共服务水平。推广应用PPP模式是改进政府公共服务的重要举措。PPP项目是由专业部门运营，管理效率更高，PPP模式能将政府的战略规划、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合，有助于厘清政府与市场的边界，提升公共服务水平。

第三，提高PPP项目的综合效益。成功的PPP兼顾财政和社会福利两个角度。从财政角度，PPP机制能降低财政的支出负担；从社会福利的角度看，PPP机制能提高社会福利水平。

三、国家体育场（鸟巢）PPP模式介绍

奥运是中华民族的百年之梦。国家体育场（鸟巢）是北京2008年奥运会的主体育场，是标志性建筑，是最具国际先进水平的多功能体育场，可承担各类比赛项目，能容纳观众十万人。北京市政府为履行与国际奥委会签订的2008年第29届奥林匹克运动会主办城市合同项下的义务，决定在北京奥林匹克公园（B区）内建设国家体育场。参照国内外先进经验，为降低项目的融资成本、运营成本、提高运营效率，北京市政府决定引进市场化机制，采用公开招标方式选择项目法人合作方（PPP）。投资人与代表市政府的北京市国有资产公司签订合作经营合同，双方共同组建项目公司，负责PPP项目的设计、融资、投资、建设、运营及移交等全面工作。

（一）项目总体情况 1．招标情况

项目名称：国家体育场项目法人合作方招标（PPP项目）。招 标 人：北京市人民政府。

咨询服务及招标机构：国信招标集团（原名为“国信招标有限责任公司”）。资格预审公告：在中国采购与招标网、《人民日报》、《中国日报》等发布。发标时间：2003年4月21日。开标时间：2003年6月30日。招标方式：公开招标，“一次招标、两步进行”。

第一步招商，先进行资格预审和意向征集，对全球39家申请人的投标资格、建设方案设想、融资计划思路、运营方案意向等进行评估，确定5名投标入围者。

第二步招标，对投标人递交的优化设计方案、建设方案、融资方案、运营方案以及移交方案等进行综合评审，最终确定项目法人合作方。

中标单位：中国中信集团联合体。投标单位有中国中信集团联合体、北京建工集团联合体、筑巢国际联合体、MAX BOEGL联合体（德国）等四家单位。

签约仪式：2003年8月9日上午，在人民大会堂举行，北京奥组委常务副主席、北京市副市长刘敬民、国信招标集团董事长叶青和中标人代表参加签约仪式。

2．特许经营期 2008年奥运会后30年。3．融资情况

招标控制价：中标人出资不得超过49%（政府投资比例不得低于51%）。融资比例：中标人出资42%（政府出资58%）。

北京市政府的投资部分注入项目公司，委托北京市国有资产公司作为出资人代表。4．相关权利

政府按出资比例拥有项目所有权、决策权、监管权，但不参与项目的收益分配；中标人有经营权、收益权，但没有项目的处置权。经营期满，项目公司向北京市政府移交全部资产。

（二）顾问服务内容

国信招标集团作为国家体育场（鸟巢）PPP项目的总顾问单位，为本项目提供了咨询服务及招标代理工作。内容包括：

1．编制《特许经营实施方案》

首先通过市场调研，组织潜在投资人尽职调查，让投资人了解项目情况，以利于作出科学的投资决策；政府也能了解投资人的实力及投资意愿，便于制订对策。然后编制《特许经营实施方案》，内容包括：工作计划、实施步骤、边界条件、风险分析；搭建财务模型、进行财务测算，提出政府与投资人出资比例建议等，为政府决策提供依据。2．发布信息，进行全球招商

《中国采购与招标网》是国家指定发布招标公告的唯一网络媒体，国内外用户关注度非常高，每天的访问量达百万以上。国家体育场（鸟巢）PPP项目在《中国采购与招标网》、《人民日报》等同时发布，吸引全球39家投资人参与竞争。各投资人提交了项目初步方案，包括建设方案设想、融资思路、运营方案等。

3．编制招标文件

国家体育场（鸟巢）PPP项目招标文件包括《资格预审文件》、《招标文件》、《合作经营合同》、《特许权协议》、《国家体育场协议》等中英文全套法律文件。

（1）招标文件组成部分。

第一卷《投标人须知》：第一章《总则》；第二章《投标人资格》；第三章《招标文件》；第四章《投标文件的构成与要求》；第五章《投标文件的编制要求》；第六章《开标、评标与定标》；第七章《授予合同》；附件《投标文件格式》。

第二卷《合同与协议》：第一篇《特许权协议》；第二篇《国家体育场协议》；第三篇《合作经营合同》。

第三卷《设计条件和设计大纲》：第一篇《国家体育场规划设计条件》；第二篇《国家体育场奥运工程设计大纲》；第三篇《岩土工程勘察报告》。

第四卷《建筑概念设计方案》。第五卷《参考资料》。（2）评标办法为综合评估法。评审因素及权重如下： 建筑设计优化方案： 10% 建设方案： 15% 融资方案： 20% 运营方案： 25% 财务分析： 5% 保险方案： 5% 移交方案：5% 对合同文件响应：15% 4．组织招标投标工作

经过资格预审确定了五家合格投标人，有四家投标单位参加了投标。评标委员会由北京市政府出资人代表和技术、经济、法律、财务、体育设施运营和国际奥林匹克事务管理等方面的专家组成，成员人数为17人。评标委员会依照评标办法，针对各投标人的上述评审因素进行了综合评审，编写中英文《评标报告》，推荐中标人。

5．合同谈判，签署协议

由于招标文件中附有《合作经营合同》、《特许权协议》及《国家体育场协议》，投标人均作出了充分响应，谈判时没有出现实质性修改，双方只就细节问题进行讨论并很快达成一致，因而合同谈判愉快而高效。（1）《合作经营合同》，由中标人与北京市国有资产公司签署，由双方共同出资设立项目公司，负责项目的投资、融资、设计、施工、运营管理、维护维修及移交等事项。包括项目公司的章程、出资比例、收益分配、法人治理结构、劳动管理、财务管理、招标采购、解散及终止等，从公司的设立、运行到终止全过程约定。

（2）《特许权协议》，由项目公司与北京市政府签署，协议界定了双方权益和责任，明确了政府对特许经营企业有监管的权利；约定双方责任义务，如：特许范围、特许年限、建设质量和服务标准、经营权的使用、变更及终止、设施的所有权与使用权、设施的使用维修及更新、安全管理、违约责任及争议解决等。

（3）《国家体育场协议》，由项目公司与北京奥组委及北京市政府签署，是项目公司为奥运会提供服务的协议。协议规定北京奥组委使用国家体育场的权利和义务，项目公司为北京奥组委服务的内容及标准。包括设计、施工、竣工验收、交付使用、运行维护、服务管理、安全保卫、知识产权等，项目公司必须尊重奥运准则。

（三）鸟巢PPP模式的贡献

北京2008年奥运会的成功举办，以及十多年的建设、运营经验证明，通过公开招标的国家体育场（鸟巢）PPP项目贡献突出。

1．拓展了融资渠道，解决了建设资金

国家体育场（鸟巢）PPP项目，既降低了北京市政府的投资额度（社会融资42%，政府投资58%），减轻了政府的投资压力；通过引入社会资本，又全面提高资金利用效率，因而，节省了项目总投资，节约了社会总体资源。

2．提高了建设和运营的整体效率

既避免了政府对项目设施后期维修及更改费用的投入，又避免了政府对项目设施运营的补贴，使政府免予背负长期的财务负担，节省了政府的后期投入。

3．分散了政府投资风险

由于项目的每一个阶段均由政府和投资人共同完成，也分担了投资人的部分风险。政府和投资人真正整合成为战略合作伙伴，共同参与设施项目的建设和运营，实现了风险共担利益共享的长期目标。

4．探索出了政府进行投融资体制改革的新模式

为北京后来的市场化融资积累了丰富的经验，为我国PPP模式发展奠定了基础、树立了榜样。

四、PPP项目公开招标实施要点

市场竞争能实现PPP项目资源优化配置，公开招标能在PPP项目实施过程中形成充分竞争。PPP项目公开招标实施要点如下：

（一）坚持公开、公平、公正的原则，加强市场监管 1.公开招标是法定的竞争方式

在实施特许经营时，有的地方政府片面追求吸引资金、不进行招标而直接与投资人进行谈判、对投资人承诺过高收益或固定回报。为此，国家有关部门下发了相关规定，《市政公用事业特许经营管理办法》规范了特许经营权的实施程序，对招投标程序作了具体规定；《关于加强市政公用事业监管的意见》明确竞争原则，要求公开招标；国务院推出80个PPP示范项目要求“面向社会公开招标”；财政部也强调PPP项目必须公开招标。因此，PPP项目公开招标是国家政策法规规定，具有强制性和法定性。

2.公开招标具有诸多优势

PPP项目公开招标，其竞争性强、透明度高，既体现了“公平、公正、公开”的原则，又能选择最满足招标文件的投资人。

（1）公开招标能发现投资人，通过国家指定《中国采购与招标网》等“三报一网”公开发布项目信息，其权威性高、聚焦性强，广泛引起投资人关注，吸引国内外投资人参与竞争。因此，公开招标能发现更多更强的投资人。

（2）公开招标能发现价值，公开招标能实现资源优化配置、实现PPP项目的“物有所值”。通过公平竞争，防止垄断；避免信息不对称给政府造成的损失；促使投资人保证质量、改善服务、降低费用、提高效率，创造合理的利益回报。因此，公开招标能找到合理价格，从而发现价值。

（3）公开招标能在阳光下操作，让公众广泛参与并监督，以利于防范PPP项目实施过程中舞弊现象和滋生腐败。

3.公开招标应关注的重点

与传统的工程建设项目招标相比，PPP项目的公开招标应关注以下重点：

（1）参与项目前期工作，PPP项目具有多样性、复杂性、长期性的特点，咨询服务机构应提前介入。政府在确定PPP项目时，咨询服务机构应参与项目前期论证，判定项目采用PPP模式的可行性，对项目的资本结构、运行成本及利润进行综合分析，编写PPP项目的《投融资方案》。

咨询服务机构应参与PPP项目的规划、可行性研究、设计等前期工作，使各项工作在满足规范标准的前提下，还应符合PPP项目《投融资方案》。在技术方面，专业投资人有自身的特长，用其成熟的技术，既可提高质量、改善环境，又可节省投资、降低成本，对政府、公众和投资人均有利。

（2）招标工作提前介入，这样不仅能缩短项目实施时间，提高工作效率，还能从PPP项目起点开始，周密策划、缜密部署、统筹安排和规范组织。评标办法要科学完善，评标因素应综合考虑投资、融资、设计、施工、运营管理、维护维修及移交等方案。评委会应有政府代表参加，充分体现政府的监督管理权。

（3）招标文件重视监管，PPP项目一般为基础设施及公用事业项目，加强市场监管，维护公众利益。招标文件应规定的具体监管制度和措施。如：

履约担保，要求投资人提交履约担保，可分阶段设置：建设期履约担保、运营期履约担保，以及移交前的履约担保等；

质量及成本监管，监管产品质量、服务质量、公共利益、公众安全、环境保护以及其他社会责任履行情况等；对经营成本进行定期核验，包括动力费、材料费、维修费、财务费用等；

公众监督，PPP项目为公众服务，公众有权了解经营成本和服务质量，经营者有义务接受公众监督。还可委派专职监督员，代表政府随时监督企业运营情况；

中期评估，每隔两三年政府组织有关部门及专家对运营情况进行综合评估，包括资产维护、生产运营、经营权使用、负债及担保等所有内容。（4）重视合同谈判，PPP项目既要重视前期的沟通洽谈，更要重视后期的合同谈判。通过公开招标确定PPP项目的中标人后，咨询服务机构还要为合同谈判提供支持，如制定谈判方案和策略、对谈判中的关键问题提出建议，但不得对招标文件和投标文件作实质性修改或补充。

（二）坚持权责对等，处理好政府与市场的关系

市场在资源配置中起决定性作用是PPP模式的实施基础。坚持市场化，确保项目质量，降低项目成本。处理好政府与市场的关系，政府和社会资本在平等协商、依法合规的基础上合作。

首先，政府要有市场观念。PPP的实质是在公共服务领域引入市场机制，应处理好政府与市场主体之间的关系。在PPP项目的建设、运营等具体环节，按照“权责对等”的原则，减少政府干预。但对供水、供气、供电、污水处理、垃圾处理、公共交通等公共产品，政府应加强对服务效率的监管。PPP项目是政府和企业之间的合作，按市场规律办事，按照利益共享、风险共担的原则，明确双方的权利、责任和义务，通过合同条款约束政企双方的行为。

其次，投资人要有综合能力。PPP模式贯穿项目经营的整个生命周期，投资人应有过硬的综合实力，包括财务状况、融资能力、经验业绩、技术和管理能力等。有实力的投资人能够实现“集团作战”，将设计单位、建设企业、供应商、银行等机构联合起来，发挥各自优势。国家体育场（鸟巢）PPP项目的中标人中信集团联合体，由中信集团、国安岳强、北京城建等组成，具有项目建设、运营、融资等方面的综合优势。

（三）坚持公共利益最大化原则，兼顾社会与经济效益

PPP模式既涉及政府和社会资本的经济效益，又涉及政府和公众的社会效益。既要避免社会资本利润超出合理区间，公共服务价格高引发公众不满情绪；又要保障社会资本长期合理回报，确保项目运营可持续发展。因此，在进行融资方式的设计时，要确保PPP模式能使项目的经济效益和社会效益均有所提高，对社会效益较好、经济效益差的项目，政府应考虑给予适度的财政补贴。同时，政府应行使监督管理权，切实维护好公众利益。

（四）有效规避各类风险，处理好发展与稳定关系

1．选择咨询服务机构，规避操作风险。由于PPP项目需要市场、政策、法律、财务以及技术等各方面的知识广泛融合，政府部门往往缺乏系统的操作经验，充分利用咨询服务机构的专业技能，熟练掌握国家的政策规定，能制定出科学可行的PPP实施方案，使项目实施少走弯路，达到事半功倍的效果。

2．规范招标投标工作，规避政策风险。国家有关部门要求PPP项目应公开招标。公开招标能在“公开、公平、公正”的原则下，通过充分竞争选择最合适的投资人，规避了政策风险。为了使PPP项目的咨询服务和招标代理有效衔接，依照国家对咨询和招标代理的资质规定，由同时具有咨询资质和招标资质的咨询服务机构担任PPP项目的总顾问是最理想的选择。

结束语

国家体育场（鸟巢）PPP项目是我国首个采取公开招标的大型PPP项目，其操作规范、社会效益和经济效益好，得到了国家发展改革委、财政部及北京市政府的充分肯定。国信招标集团在咨询服务和招标过程中，精心策划、规范实施，探索出PPP项目实施途径，积累了丰富的经验，在后来200多个PPP项目中得到巩固和发展。实践证明：公开招标是PPP项目实施的有效途径。

来源：《招标采购管理》（作者：李长军 高存红 单位：国信招标集团）

第四篇：浅析智能交通领域的PPP建设模式

浅析智能交通领域的PPP建设模式

一、什么是PPP

PPP，是Public-Private Partnership的缩写，直译为公共部门与私人部门之间的合作伙伴关系，简译为公私合营，在中国又常被翻译为公私合伙、政企合营等。2014年11月29日，财政部印发的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》中，明确规定PPP项目运作方式模式包括OM(委托运营)、BOT、BOOT（建设-拥有-经营-转让）、DBFO（设计-建设-融资-运营）、TOT（转让－经营－转让）、BOO（改建-运营-移交）等等。投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP即政府和社会资本合作模式。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

PPP模式因其在资金和效率上的优势，可广泛应用于自然资源开发，电厂、供水或污水处理厂，通信，公路、隧道或桥梁，铁路、地铁，机场、港口等建设领域。PPP模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。

PPP模式的目标是多方参与、多方共赢。PPP的巨大优越性是很明显的： PPP模式实现了政企的真正合作；由于能够吸引社会资本的广泛参与；最重要的是PPP模式将风险管理透明化，PPP模式通过对政府和企业双方股权结构的设计来合理分配风险和权利，这样的风险管理能够很好的契合市场对风险的定价机制。但是PPP模式也存在一些不足。首先，PPP模式解决的是政府层面的融资问题，却没有解决参与其中的企业的融资问题。有人撰文称，PPP项目的融资可以将基金搭配债务、银行贷款，如基金出20%，银行贷款20%，基金要求10%的回报，银行要求7%的回报，1：1配比，综合成本就变成8.5%，比基金低一些，比银行贷款高一些。

在传统的智能交通领域的融资建设项目中，大多采用的是BT模式，由社会资本垫资，建好后转交给政府，政府分期付款，但BT项目都需要市一级政府审核批准，非批准项目不得采用BT模式。

但PPP模式明显排除了BT模式，因为从PPP所包含的建设模式中，所有模式都包含了一个“O”，也就是运营，而BT只是简单的建设-转交。之所以排除BT模式，主要原因还是在于目前地方债规模已经远超出地方财政支付能力（一般口径为15万亿，2014年我国财政总收入也不过14万亿多一点），我们也经常听到某某集成商抱怨某某项目拖款严重，导致企业现金流非常紧张，无法按计划参与下阶段的BT项目。

二、交通管控项目的PPP

在2014年以前，智能交通领域的大型项目多为交通管控项目，如道路交通监控、信号控制、交通诱导、系统集成等，业主和发包方基本上为地方政府，因此智能交通领域的BT项目基本上全部来自交通管控领域。高速公路机电领域的项目也很大，但其中有相当部分为民营资本所组建的高速公路管理公司所发包建设，BT项目也不多。

BT项目的好处是，集成商可以在短期内汇集资金、设备、人员，完成项目建设调试，然后抽身参与其他项目；坏处在于，BT项目的合同金额往往超出合同约定，且分包严重、项目质量难以保障。

整体而言，交通管控项目多是管理需求而产生的项目，属于“政府付费”的模式，不能对管理对象进行收费，在运营方面，也不可能产生直接的经济效益。所以经济较发达的城市和地区大多采用财政投资建设方式，很少向社会融资，在中西部部分经济实力不足的城市和地区，则倾向于采用BT以及其他融资建设模式，通过分期付款的形式，缓解财政压力。交通管控项目的“交通违法罚款收入”是直接进入到地方财政账户，项目建设和运营方不能参与“交通违法罚款收入”的分成，而且是被国家命令禁止的。现在有一些地方的项目，项目建设费用的来源，从“交通违法罚款收入”中分期拨付，与以往建设方直接参与分成相比，这一模式是将建设方排除在建设运营之外的，点位设置、设备选型等都由业主方决定，而以往则是直接由建设方负责，而且设置点位和设备类型在2007年公安部出台《关于规范使用道路交通技术监控设备的通知》前，都是不向社会公开的。但这一模式是否违法国家禁令，还没有明确的意见。

交通管控项目一直以来重硬偏软，在一些项目中，软件是作为硬件的附赠服务存在的，项目建成之后，往往缺乏足够的力量进行维护和运营，也缺乏明确的标准对项目的质量进行评价。现在在一二线城市中，对交通管控系统的运营维护工作已经非常重视，千万级别的运营维护项目也不断出现。

正因为以往的项目中，建设方在运营环节是缺席的，所以现在大多数交通管控项目会将系统的操作、维护培训作为要求之一写入合同，而且不少地方政府都越来越倾向于将项目打包给当地的电信运营商，再由电信运营商进行项目的招投标，项目建设的主体其实还是集成商，但在这些项目中成为了影子英雄，也就是说，电信运营商在这其中不仅承担了项目总包的角色，还承担了运营的角色，项目有了本地化的运营维护企业，同时也可以根据项目建设质量和运行效果，对项目建设运营提出整改要求，更重要的是，本地的电信运营商大多是当地政府的长期合作伙伴，在项目费用的支付方面，可以有很多的变通方式，不会造成因项目费用支付不及时，导致项目建设进程拖沓、运营效率低下等情况发生。而对于参与建设的集成商而言，其好处在于不用担心项目费用的拖欠。

交通管控项目所具有的管理属性，没有商业运营模式，不管采用哪一种模式，最后的结果还是财政买单，加上目前政府拖欠工程款的现象不容乐观，使得交通管控项目设计成为PPP方式的难度较大，资本感兴趣的可能性较低。比较可行的方式，一是上文所提及的，将“交通违法罚款收入”与交通管理水平相结合，用科学的评价体系，在项目周期内测算道路交通通行效率和交通拥堵水平，然后从“交通违法罚款收入”中分期付清项目费用；

二是与当地电信运营商合作，由电信运营商作为总建设和服务单位，电信运营商再公开招标选择集成商，政府只与电信运营商发生经济关系，政府可用的支付物品包括财政支付、土地支付以及其他抵押物，此外，交通管控项目所产生的动态交通信息和交通视频资源，也可以作为电信运营商向用户提供动态交通信息服务的一个抵押。

三、智慧交通与智能公交项目的PPP

先要了解的一点是，交通口的智慧交通项目大多是偏软的信息系统集成项目，重硬轻软也同样存在于这个领域。

一段时间以来，交通口的智慧交通项目，大多小而散，主要为运输企业、公交出租企业的自发需求，也是为企业的车辆安全管理、智能调度而建设，项目简单，智能化水平较低。只有北上广等少数城市，所成立的交通信息中心/综合交通运行指挥中心等类似机构，有比较大型的信息系统集成和数据处理的项目。

在2014年以后，智能运输领域的大型项目也开始增多，主要集中在公交智能化、出租汽车管理信息服务、路网监测和应急指挥、联网售票等方面，而且这些项目的兴起，大多有来自交通运输部的政策支持，前期的示范项目也大多有部一级的财政支持。因为项目较少，项目总额不大，这个领域很少采用社会融资建设模式，基本来自政府财政投资。

当交通运输部所主导的一些示范性项目落地之后，各示范城市（大多为省会城市）所在省份的其他城市，受到示范城市的影响，也开始建设一些智慧交通项目，主要为公交智能化、出行信息服务、出租汽车管理信息服务项目，这些项目从原来分散在各运输企业，逐步升级打包为市/区一级项目，体量和项目总额都迅速扩大。但整体来说，交通口在智慧交通领域的项目几年难得一个，在申请财政资金方面，不是很困难，所以采用社会融资建设并不多见，在招投标中也很少见BT模式，印象中近几年只有前年的阜阳智能公交项目采用了BT。

高速公路领域的交通智能化项目，比如ETC、高速公路监控等等，其建设主体都是高速公路管理公司，大多是不差钱的主，有稳定的高速公路通行费收入。即便高速公路建设是PPP模式，但高速公路机电以及其他智能化项目大多也会是运营主体直接面向市场招投标建设。只有路网监测和交警口的视频监控设备，面向于管理，项目费用来自政府投资，需要财政拨款，很少有社会融资的需求。

交通运输部2014年开始推行的省级客运联网售票项目，意欲在2017年实现二级以上客运站的全国联网售票，已有部分省份项目已建成，多是当地交通运输部门财政投资，也有部分PPP项目，比如甘肃。

甘肃省运管局采用PPP模式建设道路客运联网售票系统的过程中，其下属的甘肃道路运输场站资产监管运营中心作为国投资金出资人，委托下属全国资的新陆港资产运营公司履行国有资金股东权益，与招标确定的社会资本方--北京盛威南凌科技有限公司按照混合所有制企业模式，成立股份制的甘肃公众道路客运联网售票运营服务中心有限公司。在具体运作中，甘肃道路运输场站资产监管运营中心负责组织实施项目的招标、建设等具体工作，并引进社会资本2100万元，填补了项目建设资金缺口，解决了“建设难”问题；采用市场化运作模式，在道路客运售票联网的同时开发商旅、广告等业务，解决“运营难”问题；通过制定统一规则，和客运站签订合同，确保其合法利益，解决了“组织难”问题。

城市智慧交通领域的项目包括综合交通运行指挥中心/交通信息与应急指挥中心、停车管理/收费联网、公交智能化系统/出租车管理信息服务、出行信息服务、公共自行车等等。交通口的项目有面向管理需求的，也有面向服务需求的，交通口的智能系统所覆盖到的交通参与者要远远超过交警口，服务对象也是面向所有出行者，而且其中有一些领域是可以合法合理的面向用户收费运营。

综合交通运行指挥中心/交通信息与应急指挥中心，这个大多在一二线城市才有，是整合了路政、运管、轨道、港航、城市客运管理等诸多系统内的交通信息，一些城市甚至接入了交警、气象等部门的信息资源，最大化的获取与城市有关的交通数据，从而为交通组织、交通运行、交通应急提供决策参考，同时为市民出行提供信息参考。这一类型的项目，将成为城市智慧交通建设的重要项目，能够放入智慧城市框架下，作为其重要一部分，与其他城市管理信息系统互联互通。这一类型的项目，基本上只能依靠财政拨款来维持运营，也没可能获得“交通违法罚款收入”，目前也很少看到社会融资，因为建设城市大多是经济发达的城市，而且一个城市也仅有一个项目，多为财政投资，未来中西部城市或可能需要社会融资，但PPP模式是否适用于这一领域，还有待资本来设计模式，以及行业内的智慧支持。

停车管理/收费联网、公共自行车、出行信息服务等，都直接面向使用者，尤其是前两者，每使用一次，都需要向运营方付费，这两个项目类型可以设计出很多的PPP模式，而且政府也完全可以放手让社会资本参与，但前提是做好系统规划和技术方案设计，同时出台严格的考核措施，规范收费费率和价格。只是很可能在这个领域，政府的角色是既当运动员，又做裁判员，根本在于与民争利，尤其是停车管理/收费联网，因为这个领域，没有政府的牵头参与，市场力量是很难完成资源整合，利益很难协调，前期投资成本巨大，或许成立国有与民营的合资企业会比较靠谱，收入主要来自停车联网之后的停车位收费分成。路侧的停车位联网收费，不在这个范围之内，因为路侧停车位属于公共资源，按要求是要全部上缴财政。据了解一些要推行停车管理联网的城市，多是成立市属企业来进行运营，其主要收入来源就是路侧的停车位收费。

至于公交智能化/出租车管理信息服务、出行信息服务，在示范城市中，建设资金大多由交通运输部补贴一部分，市级财政支持一部分，公交企业承担一部分等来筹集，基本上不需要向社会融资。但在示范城市之外，尤其是中西部城市，即便将系统、硬件、运营打包在一起，也不过一两千万，但对财政而言，这并不是优先考虑的，如果示范城市以外的城市项目，要进行社会融资，将比较困难。一是公交智能化系统在大部分功能设计上，是面向政府和公交企业的管理需求的，面向公众的那一小部分，也都是没可能收费的，能设计PPP模式？首先，一两千万的项目较难获得社会资本关注，其次，中小城市的公交公司运营很难盈利，再次，中小城市的浮动车数据对于交通信息服务企业而言，也缺乏吸引力，建立在此之上的手机出行APP，用户规模欠缺，也难以吸引到广告客户。公交公司的车身广告、车载电视和站牌广告，早已经被承包完毕，唯一可能有运营收入的，就只有电子站牌和出行信息服务APP的广告收入。中小城市的公交智能化/出租车管理信息服务、出行信息服务，可能的PPP模式，就是将车身、场站、电子站牌、出行信息服务APP的所有广告打包，作为运营环节的组成部分，合同期内，双方协商分成模式。

四、传统集成商的角色？

从目前来看，不管是交通管控领域，还是高速公路、智慧交通、智能公交领域，甚少有传统的集成商和工程商参与到运营环节中去，目前所了解到，仅有千方科技、易华录等少数几家企业有参与到运营中去的可能，千方科技在2014年中标了阜阳智能公交BOT项目，特许经营4年，或许千方科技可以将此作为试点。

对于大多数的集成商而言，其角色依然是系统集成和产品设备提供安装，参与到运营环节，人力、资金都是不可承受之重，要知道对一些项目较多的集成商来说，连项目的后期维护和人员培训都是一个让人头疼的问题，要分散不少的资源。所幸的是，不管项目建设模式如何变化，但集成商在项目建设中的核心地位不可能改变，一些本地的电信运营商中标之后，通常会进行二次招标。只是一些上市公司可能会有业绩和报表上的需求，中标企业要一定是本企业出现，这会造成一些困扰。

未上市的集成商未来或可能与一两家有兴趣参与智能交通行业PPP模式的资本机构，达成战略合作，作为一个联合体，去参与PPP模式的建设、运营，资金由资本机构来承担，集成商只与资本机构发生经济联系。或者，集成商与银行、证券金融机构达成战略合作，由银行、金融机构提供授信，集成商承担整个项目的建设、运营，但这样对集成商是一个非常大的挑战，在经营模式上，是一个巨大的挑战。

五、小结

从大环境来看，缺乏运营环节的项目不管设计成哪种PPP模式，社会资本的兴趣都不会很大。国家发改委投资司副司长罗国三4月24日表示，国家发改委正准备建一个PPP项目库，目前正在收集、汇总地方的PPP项目。全国各地大概只有10％－20％左右的项目签订了合同。另外，4月25日开幕的南京创洽会集中发布37个PPP合作项目，总投资240亿元，拟引入社会资本146亿元但有合作意向的洽谈者不到两成。

这其中的原因，可能比较复杂，首先资本会对采用PPP模式的项目利润进行一个比较，是否合算，是否合理，毕竟资本永远是逐利的，他们永远在寻找更高回报，投资期更短的项目；其次，在设计上会比较麻烦，要兼顾政府、投资方、建设方、运营企业等多方利益；再次，社会资本对政府偿债能力的担忧，以及政府公信力下降的原因，政府项目的PPP模式，我们只能是且看且行。

整体而言，PPP模式还处于一个摸索阶段，更需要众多企业去探索，但可以断定，传统的ITS企业不可能成为PPP模式的主力，专业的事情交给更专业的人和机构去做，这应该是ITS企业应该放在第一位考虑的。

不同于污水/垃圾处理、收费公路建设、收费停车位管理、与房地产有关的市政建设、客运运营等公共服务，在智能交通领域，不论是交通管控还是智慧交通，都属于信息化项目，其特点是建立在公路、营运车辆、停车位等交通基础要素上，依附于这些交通要素；其次是不能直接产生经济效益，不能面向被管理者和用户收费；所以将这样的项目PPP化，更为复杂，也更需要各方探索和妥协。

最后以国家ITS中心主任王笑京的话做结尾：PPP模式是我们国家在未来整个建设或者是产业发展中与大城市基础设施建设相关的一个很重要的模式，国际上这种模式很普遍。在智能交通领域，PPP模式也应该鼓励，因为它能够更多的调动社会资金及资源。当然，政府引进PPP模式的同时，要允许企业挣钱，如果没有利润，没有收益，不可能有企业资金涌入。不过，智能交通也有它的特殊性，比如说有些和公共利益相关的系统，PPP模式就不大合适，像信号灯系统、违章抓拍系统，国内曾经尝试PPP模式，但都不是很成功。所以，一些涉及到公益服务特别是和执法相关的项目，最好还是以政府为主。

第五篇：P-C-M模式在旅游区景观规划的应用研究

P-C-M模式在旅游区景观规划的应用研究

发布时间： 2009-9-30 17:48:02 被阅览数： 245 次 来源： 《农业科技与信息》杂志

文字 〖 大 中 小 〗

自动滚屏

摘要：采用景观生态学P-C-M模式对永安市吉山旅游区景观规划进行探讨，在对现状进行分析的基础上，拟定旅游区规划方案。根据旅游需求特点及景观特色将旅游区斑块定义为不同性质旅游功能区，划分成为““两区一带”三大斑块，将交通廊道理解为旅游景观斑块通道，分成三个层次进行设计，对基质背景的营造根据旅游区所依托的大环境背景，分成自然与人文两种类型。本研究立足旅游功能需求，将P-C-M模式中斑块(Patch)、廊道(Corridor)、基质(Matrix)的内涵及范畴进行特化及延伸，使之在实践上具有可行性。该研究结果具有较强的现实应用意义。

关键词：旅游；规划模式；景观生态

基金项目：福建工程学院科研发展基金资助项目（GY-Z0447）

斑块(Patch)——廊道(Corridor)——基质(Matrix)模式是景观生态学用来解释景观结构的基本模式，景观生态学宏观的思考问题手法为旅游规划提供了新的规划视角，在旅游景观分区、游线组织等方面采用景观生态学的思想方法指导旅游区规划已经有不少的实践。[1] 吉山乡地处全国旅游城市福建省永安市城区西南郊，距城区约5km，是福建省首批历史文化名乡。本文以吉山旅游区景观规划为例，探讨P-C-M模式在旅游景观规划中的应用。1 研究区域现状分析

吉山旅游区规划范围南从永安市吉山乡上吉山村土堡起，北至下吉山叉溪口，东从北陵山，西至永宁高速公路；水上旅游开发的范围，东从西门电站大坝起，西至鸭母潭电站，南至上吉山电站水面。规划主体为吉山乡的下吉山村及北陵风景区。总面积12.67km2，区内自然条件优越，人文资源丰富。

1.1 气候条件 属典型的亚热带季风山地气候，四季中夏长冬短，气候温暖湿润，年均气温14.30 ℃～19.20 ℃，无霜期301d，年均日照1 766.10h，年降雨量1 688mm，年均降雨日数130～169d，适于常绿阔叶林等亚热带林木生长，有利于地带性特色植物景观营造。

1.2 交通状况 吉山目前对外联系的主要道路有205国道，同时有永宁高速公路、永武高速公路起于下吉山村，泉宁高速公路途经吉山，并在此形成枢纽互通，对外交通廊道通畅便利。基础设施比较完善。在规划中应考虑将进入旅游景区的道路与过境道路相区别，同时完善区内路网。

1.3 景观资源 按照国家标准《旅游资源分类、调查与评价》（GB/T 18972-2003），吉山旅游区共有旅游资源7个主类，15个亚类，30种基本类型，可开发旅游资源单体共有68个。自然与人文资源相当丰富，人文优势较强，在旅游景观规划中可以加以充分挖掘。

1.4 水文条件 吉山旅游区内水资源丰富，雨量充沛，飞瀑流泉，叮咚溪水，随处可见。文川溪流自南向北蜿蜒而过，至叉溪口处与九龙溪、沙溪汇合，水力资源丰富，有利于开发水上游活动项目。

1.5 土壤植被 吉山地势以山地丘陵为主，低山的风化壳较深，土壤砂性强，土层深厚，水湿条件优越，植被覆盖好，森林茂密，分布有大面积水塘、农田，是永安水稻、蔬菜等作物的集中产地之一。可以对现有条件加以改造后开展观光农业活动。吉山旅游区规划

P-C-M模式是景观生态学中最常见的景观空间格局构型，强调从总体层面上对规划对象进行把握，具有条理清晰的特点，便于掌控全局。吉山旅游区规划范围较大，依托山形地势、道路、水路，总体呈带状，适宜采用P-C-M模式作为该区域旅游规划的模式。

2.1 景观功能区斑块设计 斑块是在外观上不同于周围环境的非线性地表区域[1]。由于成因不同，斑块的大小、形状及外部特征各异。[2]吉山旅游区景观按照P-C-M模式进行规划过程中，适应旅游区与大地理区域的特点，将斑块的划分定义为不同性质旅游功能区，强调根据不同旅游需求及景观特色进行功能分区。重点考虑吉山的自然因素和旅游资源及社会发展的需要，将生态功能和旅游功能结合起来，将吉山旅游区划分为“两区一带”三大斑块，分别为吉山综合旅游区、叉溪口休闲度假旅游区以及九龙溪观光旅游带。

2.1.1 吉山综合旅游区 是吉山旅游区的核心区，拥有吉山古村的清代古民居建筑，是吉山历史文化的集中地，人文性为其区别于其它斑块的最大特色。根据其内部景观异质程度的不同及旅游功能要求，划分二级斑块景区，分别是抗战文化古村景区、入口广场景区、北陵山林生态景区、吉子洲观光农业园景区、新村安置点景区、古民居博物苑景区。2.1.2 叉溪口休闲度假旅游区 文川溪罗岩桥起始段到叉溪口河流段及两岸景区，自然状况保存良好，文川溪和沙溪水面及两岸风景林具有较高的旅游价值，将其中荒芜杂地辟作乡村运动休闲度假胜地，是扩充吉山旅游区的旅游功能的重要斑块区。

2.1.3 九龙溪观光游览带 依天然水系廊道形成的带状斑块类型，是打造滨水观光体验基地的优良场所，其景观依托九龙溪和沙溪河流段水体、岛屿和森林资源，能够用于开发现代体育健身休闲旅游与亲水游船观光，通过沿途休息、娱乐场所的设置，加强景观斑块功能的异质特色。

2.2 交通廊道设计

景观生态学中的廊道指不同于两侧基质的狭长地带,它既可以呈隔离的条状,如公路、河道;也可以是与周围基质呈过渡性连续分布。廊道两端通常与大型斑块相连。[2]合理布局与设计廊道,不仅可以保证斑块内部物种的运动,而且可以达到组织游览路线的目的。[3]在旅游规划中我们可以将其理解为旅游景观斑块之间及内部通道。吉山旅游区在廊道设计上突出林带、水系和道路交通的优化，完善生态流通道，形成合理的游线体系[4]。可以分为以下三个层次： 2.2.1 区外廊道 即旅游地与客源地及其外部邻区之间的各种交通方式、路线与通道。规划改建205国道下吉山村口至景区主入口售票处道路，规划停车场以解决旅游停车问题。同时从205国道吉山村口处沿永宁高速公路方向另修一条吉山至罗岩的公路，使经过车辆绕过下吉山古村，以保证核心景区的生态完整性。通过整治疏通文川溪水道，开辟水上运输路线，展现吉山的水运文化特色。

2.2.2 区内廊道 即旅游地内部连接斑块之间的内部通道。规划充分利用旅游区内的乡村小路和山道、临水设路，利用自然水系廊道开辟文川溪、九龙溪、沙溪水上观光游览线，保留连接文川溪两岸的古渡浮桥廊道。为方便居民生活出行而新建的交通桥梁，在外形设计上应注意与古村形象相一致，保证与原生景观的斑块、廊道、基质相互协调。

2.2.3 斑内廊 即景区斑块内部连接景点的参观路线。根据项目规划深度要求，目前仅对吉山旅游区核心功能区——吉山综合旅游区部分进行规划。改造原有路网，完善下吉山古村原生古建筑斑块内部“二纵四横”道路系统，连接不同古建景点，形成环状道路系统，增强导游输送功能，古村内部采用电瓶车组织交通，以利生态环保。贯通原有零散的文川溪临水游步道，完善北陵景区登山步道，在路面材料的选择上尽可能与原生古建筑相协调一致的石板、卵石等接近自然的材料，进行生态化设计。

2.3 基质背景营造 根据景观生态学对基质的理解，基质是景观中面积最大、连接性最好的景观要素类型,如广阔的草原、沙漠，连片分布的森林等[2]。吉山具有丰富的历史文化特色资源，为旅游区景观铺垫下独特的人文背景，是吉山旅游区形象的重要表征。故在基质背景的营造上分别从自然与人文两种基质类型进行理解。自然背景方面，吉山旅游区的主要基质为亚热带常绿阔叶林次生林，在进行景观生态规划时，应强调景区自然植被的绿化背景作用，使之有利于景观总体结构的稳定性[3]。在不同的旅游景观功能区配置不同类型斑块植物群落，增加斑块间的异质性。通过对旅游区入口广场内人工设施进行建筑限高，减少对生态环境的影响。以乡土阔叶树种对基质林相破坏较严重的背景区域进行林相改造建议。通过廊道绿带及景区绿化斑块的合理布局，采用特色乡土观赏植物将基质特征融入旅游实体中。人文背景方面，吉山具有丰富的地域文化。众所周知，景观文化是各种生态基础设施的很好的黏结剂，是景观生态格局的一个“灵魂”要素[5]。一个优美的、吸引力强的风景区通常都是自然景观与人文景观的巧妙结合，景观外貌可反映其文化价值，而文化习俗也强烈地影响着居住地景观和自然景观的空间格局；在旅游景观设计上应努力挖掘地域文化的精髓，营造共有的人文背景，依托古村风貌与文化特色，强调景观小品的设计上应寻求吉山文化的延续和发展，使现代文明与历史文化进行对接，在共同的大文化背景下打造文化吉山品牌。3 结语

吉山旅游区景观规划在规划模式的选择上既尊重原有景观生态学斑块(Patch)——廊道(Corridor)——基质(Matrix)模式框架，更注重根据场地情况对其内涵及范畴进行特化及延伸，立足旅游实际功能需求，使该模式具有较强的实际应用价值，为相似旅游区景观规划树立范例。

注：吉山旅游区规划项目由福建师范大学郑耀星教授主持，已通过评审。参考文献

[1] 李铭, 孙心亮, 武弘麟.景观生态学在旅游规划中的应用——以长白山二道白河生态旅游城为例[J] 水土保持研究.2005,12(4)63-66 [2] 田波, 车代弟.旅游度假区景观生态规划途径的研究[J].北方园艺.2007(6):167～169.[3] 周正立等.试论风景名胜区的景观生态规划[J].西北林学院学报.2003 ,18(3):117～120 [4] 邱彭华,俞鸣同,曾从盛.旅游地景观生态规划与设计研究[J].旅游学刊.2004,19(1):54-56 [5] 邱彭华．旅游地景观生态规划理论探讨[J].海南师范大学学报(自然科学版).2004,17(1):69-74.陈芝

（福建工程学院建筑与规划系，福建福州 350007）