某某旗财政情况调查

第一篇：某某旗财政情况调查

XXXXXXXXXXXXXXX 财政学专业社会调查报告

暑期调查报告

——

XXXXX市XX旗财政情况

作者院系专业年级学号指导教师

导师职称

指导教师评语：

成绩：

教师签字：

年月日

暑期调查报告

----XXXXXXXXX财政情况

前言：乡镇财政是我国财政组织体系的重要组成部分，是健全公共财政体系的基础

性保障，是推动财政科学化精细化管理的重要力量。深入调查了解乡镇财政所的基本职能及开展财政监督管理工作，有利于进一步明确规范乡镇财政所在财政管理中的职责定位，理顺关系，推动财政“两基”建设。

目前各乡镇财政所职责虽然因为地域，历史、体制原因有所不同，但基本上包括以下主要工作职责：负责本级政府预算编制、预算执行、预算调整；对政府预算单位财务进行核算与监督，保证基层政权的正常运转；负责组织实施各类专项资金的管理及各项涉农补贴的核定兑付;负责乡镇国有资产管理；负责村级财务的核算与监督；协调完成政府安排的其他中心工作；负责农村综合改革相关的化债、村级公益事业建设一事一议财政奖补，等等。

一、基本情况

（一）财政人员供养情况。目前，全旗共有财政供养人员11816人。其中，行政事

业单位在职人员7489人、离休14人、退休3755人、抚恤558人。2013年全旗工资预算89936万元。其中，工资及交通费补贴75499万元、一次性奖金669万元、2012年度在职人员带薪休假补贴4141万元、2012学年教师绩效工资2892万元、列入2013年预算往年欠发的工资6735万元。

（二）人员补助情况。2013年我旗级负担的各类人员补助共计15002万元。主要包

括(1)合同工、临时工、“小三场”职工、困难群体、残疾人、失地农民及历年欠补农村养老保险2873万元；(2)机关事业单位职工、城乡居民医疗保险及大额医保、离休干部医疗费3366万元；(3)失业、生育、工伤等保险380万元；(4)企业退休人员执行事业工资补差、企业离休干部住房补贴、离任村干部待遇、“文革”伤残人员护理费及生活补助等社会补助1074万元；(5)社会定期定量补助、义务兵家属优待金、60岁以上农村退役兵补助、救灾款等民政补助314万元；(6)民族助学金、卫生专业技术人员待遇等教育卫生补助95万元；(7)住房公积金、工会经费、村嘎查干部报酬、村级动物防疫人员补贴、村卫生室补助、土地流转农牧民补贴、草原生态管护人员补助、喇嘛生活补助、起义投诚人员补助、纪检人员办案补贴、机要人员值班补助、政府应急办值班费、气象局地方津补贴、自来水企业补亏等其他补助6900万元

（三）预算单位经费情况。

全旗共有预算拨款单位183个，工业园区、苏木镇公用经费自行承担，旗直部门共

安排公用经费2558万元（其中公检法司办案经费628万元，按月拨付，平均每月需52万元）。具体标准为(1)教育部门按学生人数，汉族中学每人每年280元，汉族小学每人每年180元，蒙古族中小学在此基础上提高50%；(2)公检法司、纪检委、森林公安除上级下达的专项和罚没款、收费返还外每人每年8000元；(3)副县以上实职领导每人每年72000元，其他副县以上领导每人每年48000元,其他在职在岗人员每人每年4800元。

全旗实有公务用车440辆，公检法司及已按领导职数核定公用经费的不核定机燃费，财政供经费车107个。每车每年核定机燃费24000元，共安排257万元。

此外，根据部门职能职责和业务特点，结合历年拨款情况，安排旗直各部门业务费

10762万元。

（四）全旗债务情况。

截止4月底，全旗总债务463989万元。2013年需偿还各类债务84327万元，利息

7195万元。

1.银行贷款余额（尾欠）164142万元。2013年尚需偿还本金32215万元，利息7009

万元。

银行贷款支付结构分析：分年度看，2000年以前292万元、占0.18%，2001年2398

万元、占1.46%，2002年353万元、占0.22%，2003年30159万元、占18.37%，2007年1900万元、占1.16%，2009年68040万元、占41.45%，2010年39340万元、占23.97%，2011年5000万元、占3.05%，2012年14000万元、占8.53%，2013年2660万元、占

1.62%。

分贷款资金用途看，用于工业园区建设44320万元、占27%，旧城改造及市政建设

43150万元、占26.29%，植树造林及风沙治理32502万元、占19.8%，独贵塔拉灾后重建14070万元、占8.57%，财政周转14000万元、占8.53%，校舍安全7740万元、占4.72%，设施农业建设7715万元、占4.7%，教育卫生建设615万元、占0.37%，扶贫开发30万元、占0.02%。

2.与企业借款35333万元。按照借款协议约定2013年尚需偿还3517万元。

3.地方政府债券及国债转贷5355万元。2013年尚需偿还本金2023万元，利息186

万元。

4.撤乡并镇遗留债务4256万元。2013年尚需偿还1811万元，债务偿还由苏木镇自

行承担。

5.工程欠款102186万元（按工程进度），2013年尚需偿还44761万元（市级下达最

低任务数）。其中(1)有手续已备案工程欠款81116万元，2013年尚需偿还44761万元；

(2)无手续未备案的工程欠款21070万元。

6.累计形成财政赤字及欠拨以前年度专项121507万元，其中财政赤字13034万元、欠拨以前年度专项108473万元。

7.欠拨今年专项9962万元。其中,农口资金6462万元、城建资金1120万元、公检

法司经费925万元、民政资金854万元、教体计生资金537万元、人事就业资金34万元、国土资金30万元。

8.欠发以前年度工资及住房公积金15749万元

9.历年超调市财政资金1569万元。

10.财政暂存款（剔除呆死账）3930万元（非税局2000万元、新农办1000万元、其

他930万元）。

二、财政体制情况

（一）税收分享比例政策。增值税上划中央75%、上划自治区7.5%、上划市级7.5%、旗级留成10%，营业税上划自治区10%、上划市级30%、旗级留成60%，企业所得税和个人所得税上划中央60%、上划自治区10%、上划市级12%、旗级留成18%，资源税上划自治区65%、上划市级15%、旗级留成20%，其他税种全部旗级留成。根据市对我旗扶贫政策，上划市级税收全额返还。

（二）转移支付补助情况

1.中央、自治区财力性固定补助收入12871万元。主要包括所得税基数返还1228

万元、成品油价格和税费改革税收返还654万元、体制补助2080万元、均衡性转移支

付2298万元、调整工资转移支付6184万元、农村牧区税费改革补助1961万元、固定资产投资方向调节税停征补助60万元、完善自治区与盟市财政体制基数返还-669万元、清理暂付消化赤字结算补助-110万元、定额结算补助收入-815万元。

2.市对我旗扶贫开发示范区建设资金补助40000万元。

3.2013年中央、自治区、市通过计算下达的财力性补助收入32175万元。补助内容

包括增值税和消费税返还预计505万元、激励性转移支付补助预计1360万元、上划市级税收全额返还预计13492万元、县级基本财力保障机制奖补资金收入预计1514万元、产粮油大县奖励资金收入市级按照自治区下达奖励资金预计1033万元、同城待遇转移支付补助预计14271万元。

4.固定专项上解570万元。主要包括国税经费上划7万元、农村信用社营业税上解

59万元、动物强制免疫疫苗经费上解34万元、精品移民小区建设贷款本息上解470万元。

5.上级专项资金配套政策。2012年及以后年度新增工程类项目及民生类项目新提高

标准部分由市财政全额承担，民生类项目2012年以前旧标准按原比例由市旗两级共同承担。具体承担比例为(1)市旗两级按8:2比例承担的项目有城镇低保、农村低保、农村养老保险配套资金、居民养老保险配套资金、高龄津贴、困难群体参加养老保险财政补贴；(2)市旗两级按7:3比例承担的项目有城镇无业居民医疗保险、新型农村牧区合作医疗、65周岁以上老年人免费体检经费；(3)市旗两级按5:5比例承担的项目有老复员退伍军人及“三属”生活补助、三民定补、城镇“三无”人员、灵活就业人员参加职工医疗保险补贴、农村改厕、重度残疾人补助、0—6岁聋儿人工耳蜗植入术脑瘫儿童康复手术补贴、残疾人个体就业和自主创业一次性扶持资金、基层残疾人专职委员待遇补贴、贫困残疾人家庭无障碍设施改造、残疾人危房改造、社区康复器材投入经费、基层残疾人康复指导员补贴、60周岁以上农村籍退役士兵补助、代缴农村残疾人养老保险、代缴城镇残疾人养老保险、代缴残疾人居民医疗保险资金、代缴残疾人合作医疗资金；

(4)2009年以前由旗财政全额承担，2009年—2011年提高标准市旗按5:5比例承担，2012年提高标准部分由市级全额承担的项目有孤儿最低养育经费、五保供养；(5)企业退休人员增加生活补贴2009年12月31日之前退休的市级全额承担，2009年12月31日之后自然增长部分由旗级全部承担；(6)布病防治由旗财政按上级专项1:1.5比例承担。

（三）旗镇财政体制情况。根据“乡财县管”管理体制，苏木镇组织的税收分为固

定税收和培植税源产生税收。固定税收上将各苏木镇原有固定税收作为收入基数，基数内可用财力作为基数返还额。完成基数的，基数返还额全额补助；完不成的相应扣减基数返还额。收入基数锡尼镇899万元、巴拉贡镇2579万元、吉日嘎朗图镇818万元、独贵塔拉镇1536万元、伊和乌素苏木175万元；基数返还额锡尼镇282万元、巴拉贡镇1445万元、吉日嘎朗图镇301万元、独贵塔拉镇499万元、伊和乌素苏木74万元。各苏木镇培植税源产生的税收，可用财力旗级留成部分以激励性转移支付的形式，按一定比例奖励到各苏木镇。具体奖励比例为100万元之内可用财力留地方部分不予奖励、500万元之内可用财力留地方部分奖励50%、1000万元之内可用财力留地方部分奖励70%、2000万元之内可用财力留地方部分奖励90%、2000万元以上可用财力留地方部分奖励100%。

此外，单设金库的独贵塔拉工业园区和鄂尔多斯新能源示范区实现的税收，留归地

方部分全额用于两园区基础设施建设。

三、2013年预算安排及执行情况

（一）预算安排情况。今年全旗财政收入预算安排120000万元（市政府要求必须完

成），与上年实际完成数(100000万元)相比增长19%。其中，国税部门16000万元、地

税部门87000万元、财政部门17000万元。公共财政预算收入79471万元、上级各项财力性补助85046万元（其中扶贫专项资金4亿元、上划市级税收返还13492万元待指标下达后调拨，其余31554万元由市财政按月调拨），专项上解570万元，2013年全旗可用财力为163947万元。

财政支出预算210947万元。其中，工资性支出89937万元、公用经费5700万元、旗级承担各项政策性民生补贴15002万元、旗直部门苏木镇业务费18845万元、各类工程款支出76663万元、总预备费4800万元。

财政支出预算210947万元与全旗可用财力163947万元相比有资金缺口47000万元。

按照专款专用、列收列支原则，安排政府性基金收入、支出各526万元，社会保险

基金收入、支出各8929万元。

（二）财政运行情况。目前，全旗财政收入完成29655万元、同比增收8358万元、增长39%。其中，国税部门完成2593万元、同比减少1769万元、下降41%，地税部门完成19478万元、同比增收7640万元、增长65%，财政部门完成7584万元、同比增收2487万元、增长49%。公共财政预算收入19875万元，同比增收6570万元，增长49%。全旗地方财政总累计支出53833万元，同比减支2151万元，下降4%。其中，年初预算支出38049万元、兑付历年欠拨专项12637万元、兑付当年上级专项1119万元，单设金库园区支出2028万元。

政府性基金收入5164万元、支出1075万元，其中，兑付历年欠拨专项455万元。

社保基金收入2412万元、支出837万元。

（三）与市财政资金往来情况。今年上级累计下达我旗专项指标11080万元，全年

固定性财力补助30534万元，按进度应补10178万元，合计应调资金21258万元。目前已累计调资金37000万元，超调资金15742万元，加上2012年底超调资金1569万元，累计超调资金17311万元。

搞活乡镇财政是充分发挥乡镇职能、加快农村发展、维护农村稳定的重要一环。必

须进一步深化改革，完善体制，强化措施，促进乡镇财政又好又快发展。以下是几点建议

（一）积极培植乡镇财源，进一步增强乡镇财政实力。

（二）完善财政管理体制，进一步调动乡镇聚财理财积极性。

（三）加强财政支出管理，进一步降低乡镇行政成本。

（四）妥善清理乡镇债务，进一步防范财政风险。

调查人：

调查时间：

第二篇：淮北市财政支农资金运行状况调查

淮北市财政支农资金运行状况调查

马 跃

一、当前财政支农资金运行的新特点

一是资金总量在明显加大。淮北市财政支农方面的大部分资金来源于中央和省级，还有一部分来源于市、县、区、乡镇财政。近年来，中央、省、市、县等各级财政投入规模不断加大，从2005年到2007年，中央财政从2614亿元增长到3917亿元，省财政从158亿元增长到365亿元，市财政（支农和农业开发合计）从1亿元增长到1.5亿元。

二是项目多，涉及单位多，资金分散。资金是随着项目运行的，近年来，支农项目呈不断增加态势。2006年，党国英在《新农村建设的资金保障》中列出一个清单，共95项，涉及中央一级28个单位，加上我们搜集的部分，不完全统计为130多个项目，涉及30多个单位。所有项目都由财政部门负责资金监管，但资金控制权、分配权和使用权还是在部门手中。通过项目的方式，资金从上级部门流动到下级对口部门。

三是运行方式多种多样。不同项目有不同的运行方式。根据最终产品的形式，我们可以把它们分成这样几类：

（1）直接面向农民的补贴和补助。直接发放到户的涉农补贴或补助将近20项。2005年起，市财政局按照省政府的统一要求和省财政厅的具体部署，把财政补贴农民的所有资金集中整合，按照“统一渠道，统一方式，统一时间和公开补贴项目、补贴数额及政策依据”的总体要求，在金融单位为每个农户建立了个人账户，制作分户存折，对补贴资金集中统一打卡发放。

（2）工程建设类项目，如公路村村通工程、农村饮水工程、农村能源工程、广播电视村村通工程、节水灌溉、病险水库桥涵维修加固、中小学危房改造、敬老院基本建设、村级活动场所建设、基层文化站建设、乡镇医院基本建设等。农民见到和使用的是这些支农资金的实物形态。项目施工一般由政府主管部门发

包，由国有或私有企业承包。投资总额达到50万元以上的项目，要求公开招标和投标。对这类项目，财政部门管资金，主管部门管项目的发包、协调、监督和验收。因为主管部门权力过大，濉溪县从2007年开始，继续由财政部门负责资金管理，主管部门负责工程验收，由发展改革委员会负责招标，形成多头制约的格局。

（3）无偿获取或者差价可以购买的物品，如良种补贴和农机补贴等。在这类资金运行过程中，农民得到的是良种、农业机械这些可移动的实物，提供这些实物的公司获得可观的收益。

（4）文化、技术和信息，如农家书屋、电影放映工程、文化信息共享工程、金农工程、科技文化卫生三下乡、农业科技入户工程、阳光工程、新型农民培训工程、农村实用人才培训工程、测土配方施肥工程等等。项目实施过程中，农民看到或者学到文化、信息和实用技术，政府把资金拨付给培训、下乡、测土、放映、入户的单位。

（5）领袖、龙头和组织，如一村一名大学生工程、三支一扶、机关干部下乡挂职、农业产业化扶助、农村专业合作社补助等。项目实施过程中，农民看到政府为他们培养的村民领袖，看到政府培植的带领他们致富的龙头企业和新型合作组织。财政资金最终流向培训机构、下乡干部、龙头企业和新型合作组织。

二、财政支农资金运行产生的问题

党的十六大以来，通过财政支农资金的运行，党的惠农政策落到实处，农民收入持续上升，各项公共事业健康发展，广大农民正享受着财政阳光的普照。但不少被调查对象认为，支农资金运行方面存在的问题不可忽视，集中表现在投入、程序、监管和其他方面。

一是投入问题。近年来，中央和省支农资金递增幅度很大。淮北市财政投入（支农和农业开发合计），2005年为1亿元，2006年为1.6亿元，2007年为1.5亿元。与2006年相比，2007年的投入有所下降。各小组报告中，普遍感到投入压力很大，尤其感到地方政府投资不足。

在五保户供养方面，2008年，按照省里的要求，不准采取实物折款的方法，必须用现金的形式足额发放。这样一来，即使按照分散供养的标准，每人每年要增加450元，全市要增加400多万。2010年，要实现30%的五保户集中供养的目标，需筹集上千万元资金，对市、县、区和乡镇来说，投入压力非常大。

二是程序问题。一卡通发放过程中，存在项目零碎、程序复杂、运行缓慢的问题，该合并的没有合并，该分开的没有分开。民政部门反映，救灾款、优抚款等都不能按时发放，甚至两三个月不能打到农户卡上，影响了救助对象的生活。另外，群众对发放款项不太明白，项目太多，群众手中卡也多，不知道领的是什么钱。

三是监管问题。在问卷调查中，55%的村干部认为，近年来财政支农资金大部分流入各级政府部门或者负责生产和流通的企业的口袋。有村干部反映：“农民实际得到的很少，人均耕地1.3亩，粮食补贴加综合补贴只有30多元。”

工程建设类项目招标中的问题令人担忧。有领导干部说：“招标工程比不经过招标的工程价格还高。竞标人不是竞争，而是合谋，携起手来共同把价格抬高，一家中标，所有竞标人共同分肥。另外，在招标过程中，看起来大家都有资质，实际上有的资质证书是借人家的，中标后，这个人根本没有本事做，就转手倒卖工程。”

有些支农项目资金并没有投放到农村。调查得知，2007年我市有两家企业拿到省新网工程项目资金共3万元。其中濉溪县瑞红烟花爆竹有限公司2万元，用于为配送中心制作霓虹灯和广告门头、安装防护大铁门，花去1.3万元，为30个农村乡镇经营网点定制统一标志的经营店牌，制作悬挂上墙的警示标志安全操作规程、安全制度等，花费7000元。市金信农资商贸连锁有限公司的1万

元用于制作标识门头2900元，为26家农资加盟店统一制作门头标识、统一制作店内规章制度1.04万元。

四是其他问题。因为物价上涨，农村沼气补助标准显得太低，农民做一个沼气池，上面补助300元现金和500元实物。做成一个沼气池，不包括上级补助的实物，需要2000元。这样，农民要自己拿出1700元，负担过大。

淮北市节水灌溉做了好几个点，都不成功，不仅利用率不高，而且保存率很低。一家一户体制的农业经营模式，使得水利工程很难维护，使用起来也很麻烦。

农村饮水工程存在许多问题。中央要求用四五年时间解决农村饮水问题，解决自来水问题，上面给了大量资金。但由于自来水使用费用相对较高等原因，农民使用的积极性不高，自来水的用量很少。而用量越少，使用成本越高；使用成本越高，价格越贵，用量就更小。

五是规划问题。除上述问题外，最严重的还是规划问题。

党的十六大提出，到2020年实现全面小康，特别是农民小康。2050年，基本实现现代化，包括农业现代化。在地方文件中，我们看到“十一五”发展规划，包括五年内的农业发展规划，但没有看到中长期发展规划；我们看到对小康目标和农业现代化的大体描述，但有关业务部门没有制定农民小康标准和农业现代化的定量体系，缺少大致准确的预测，缺乏二十年、三十年、五十年的农业发展规划，缺乏整体的策划、决策、推进机制，对新农村建设的投资重点、项目安排、建设时序、资金平衡缺乏综合分析和判断。

最近，重庆市编制出农业现代化的整体发展战略，计划在12年内将1000万农民转变为市民，核心措施是政府在县城以上的城市以每平方米350元的价格提供人均25平方米的成本房来换取农民的土地承包权，促进土地的大规模流转，建设规模化的家庭农场，为现代农业创造前提条件。这个发展战略包括1个总规划和7个子规划，并且已经进入实施阶段。这样一来，重庆市必将在全国范围内率先实现农业现代化。

要在预期的时间内实现小康、实现农业现代化，应组织专门班子，集中精力做好农业发展的中长期规划，提出农民小康和农业现代化的总体思路、发展目标和保障措施。

（作者系安徽省淮北市委党校副教授）

文章来源：《中国乡村发现》第12期湖南人民出版

第三篇：郭旗乡地籍调查技术总结

延长县郭旗乡地籍调查项目

技

术

总

结

商洛金石测绘有限公司 二零一四年十二月二十五日

延长县郭旗乡地籍调查项目

技术总结

项目负责：

技术负责：

编 写 者：

审 核 者：

商洛金石测绘有限公司 二 零 一 四 年 十二 月

目 录

1、调查区概况及工作内容与范围........................2、调查依据..........................................2.1、法律依据......................................2.2、技术依据......................................3、调查目标和任务....................................4、资料收集..........................................4.1、基础资料......................................4.2、权源资料......................................5、工作情况..........................................5.1、人员及仪器设备.................................5.2、作业情况......................................5.3、实际工作量....................................6、技术要求和技术流程................................6.1、数学基础......................................6.2、技术流程 …………………………………………………….-799910***6*********6262626262727

（5）《土地登记办法》（中华人民共和国国土资源部令第 40 号）（6）《土地调查条例》（国务院令第518号 2008.02.07）（7）《土地权属争议调查处理办法》（中华人民共和国国土资源部令第 17 号）

（8）《确定土地使用权和使用权的若干规定》(国土籍字[1995]第26号)（9）《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发〔2010〕1号）

2.2、技术依据

（1）《集体土地使用权调查技术规定》(国土资发[2001]359号)；（2）《第二次全国土地调查技术规程》（TD/T 1O14—2007）；（3）《城镇地籍调查规程》TD1001－93（4）《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）；

（5）《确立土地使用权和使用权的若干规定》（国家土地管理局[籍]字第26号）；

（6）《土地利用数据库标准》（TD/T 1016-2007）；

（7）《全球定位系统（GPS）测量规范》（GB/T 18314—2009）；（8）《全球定位系统实时动态测量（RTK）技术规范》（CH/T 2009—2010）；

（9）《工程测量规范》（GB50026-2007）；

（10）《1： 500、1：1000、1：2000地形图图式》（GB/T20257.1-2007）；

（11）《1∶500、1∶1000、1∶2000外业数字测图技术规程》（GB/T14912－2005）；

（12）《测绘成果质量检查与验收》（GB/T 24356—2009）；（13）《第二次全国土地调查数据库建设技术规范》（国土资源部发）

3、调查目标和任务

在充分运用二次土地调查成果资料的基础上，按照法律程序组织农民集体及农村居民进行登记发证。对辖区内集体（含村农民集体及乡（镇）农民集体）土地的位置、权属、界线、地类、面积等状况进行核实，对调查登记成果资料整理归档。核定每宗农村宅基地的权属界线，填写地籍调查表，量算面积，测绘宗地图与地籍图。最终建立农村集体土地使用权管理信息系统，并将全面开展农村集体土地确权登记发证工作所形成的图、表、卡、册和有关法律文书纳入数字化管理。

4、资料收集

4.1、基础资料

（1）第二次土地调查1：10000地形图（2）第二次土地调查数据库

（3）购买于陕西省测绘地理信息局数据中心的4个B级GPS控制点作；延长县辖区内D、E级GPS点成果表、点之记。

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7.2.2、权属调查程序及方法

权属调查由延长县国土资源局组织开展，商洛金石测绘有限公司专业技术人员配合，对土地的位置、界址、权属性质、权利主体及其身份等的认定。

首先，由专业技术人员根据收集资料制作调查底图，并划定调查区范围，划分各作业组的调查区域。

其次，分片区进行地籍调查指界通知书的发放，并进行宣传。再次，约定权利人进行现场指界认界，尽量将相邻宗地权利人约在同一时间进行指界，现场填写地籍调查表，绘制宗地草图，设置界址点标志。指界人对界址线无争议的应进行签字盖章。

7.3、农村集体土地权属状况调查

查清每宗地的权属性质、权属来源、土地所有者名称、土地坐落及四至。权属界线调查主要是对集体土地使用权界线进行调查，包括飞地、插花地、争议地界线，并对界址走向进行说明。界址线一般主要有三种形式，一是依附于沟、渠、路、河流、田坎、地块边缘、居民点边缘、单位围墙外边缘等明显地物走向；二是依附于山脊、山沟等不明显地物走向；三是不依附于任何地物走向，如在两界址点间连直线。根据界址线的表现形式，界址线的画法也不同。调查时应根据实际情况划界，并进行说明。

7.3.1、权属来源调查

(1)土改时分配给农民并颁发了土地证书的土地，属于农民集体所有。

(2)1962年9月《农村人民公社工作条例修正草案》颁布实施时确定为农民集体所有的土地，属于农民集体所有。

(3)城市郊区依照法律规定属于集体所有的土地。(4)农民的宅基地、自留地、自留山及水面等属集体所有。(5)按照协议，集体经济组织与国营农、林、牧、渔场相互调整权属地界或插花地后，归集体所有的土地。

(6)生态移民迁入区经批准确定为集体所有的土地。(7)依照国家相关法规划归农民集体所有的土地。

7.3.2、农村集体土地使用权主体调查

集体土地使用权要确认到每个具有使用权的农民集体。使用权主体指集体土地使用权权利人全称，共有宗地或共用宗地要调查清楚全部权利人的名称。使用权主体即明确由村农民集体所有的土地使用权应依法确认给村农民集体，土地所有者填写“XXX村农民集体”；属于乡(镇)农民集体所有的，土地使用权应依法确认给乡(镇)农民集体，土地所有者填写“XXX乡（镇）农民集体”。所有权主体代表即属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会受本农民集体成员的委托行使所有权；属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）集体经济组织代表集体行使所有权；没有乡(镇)农民集体经济组织

112国有土地合计邻村飞入地 + 本村飞出地；

7.4宗地划分

宗地是被权属界线封闭的地块，村庄内部宗地的划分应依据权属调查结果将属于同一农民集体经济组织拥有的权属界址线所封闭的集体土地(含该集体所有的建设用地)划分为一宗地。现将郭旗乡宗地划分说明如下：

（1）原则上是每一个行政村单独设宗。

（2）对线状地物不够上图宽度的、不单独分宗，但要在调查时注明，并相应扣除其面积。

（3）国有大型沟渠、高速公路、铁路等横穿某一行政村时，将

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定界址点精度要求如下：

解析法测定界址点点位中误差±5cm，界址点间距允许误差±10cm。图解法量算界址点坐标，界址点点间距用坐标反算求得，以直线距离表示。图解法测定界址点点位中误差图上不得大于±0.8mm。

7.8、权属调查表的填写

对于双方指界人同时指界，并且无任何争议的宗地，严格根据权属材料填写地籍调查表，同时由指界人签字盖章进行确权定界。地籍调查表的填写要做到图表与实地一致，各项内容填写齐全，准确无误，用碳素墨水填写，字迹清楚整洁，文字通顺简明，填写的各项内容均没有涂改和字上改字，同一项内容划改不得超过两次，全表划改不得超过两处，划改处加盖划改人员印章。调查表原则上每个权利人填写一份。共用宗权利人较多时，可统一填写一份，待建库完成时再分别输出。

宗地四至以签订权属界线协议书的界线段为准，逐条填写与本宗地相邻的其他宗地的名称、协议书编号，指界人等情况。当界线与已定行政界线重合时，在备注栏中填写说明，调查记事及勘丈记事等内容均按照实际情况进行填写。

7.9、权属争议情况

延长县确权单位到村级，各村界线以全国第二次土地调查数据成果为准，无权属争议情况。

8、图件制作

8.1、宗地图绘制

宗地草图是描述宗地的位置、界址点、线和相邻宗地关系的实地记录。权属调查时，调查人员应现场绘制宗地草图，用来表示宗地现状、界址点与邻近重要地物之间距离数据、界址点的几何条件。

宗地草图的内容有：本宗地号、相邻宗地的宗地号；本宗地农民集体名称、相邻宗地农民集体名称；本宗地界址点、界址点编号及界址线；宗地内及宗地外紧靠界址点（线）的主要地物；界址点的几何条件；指北线、丈量者、丈量日期等。

行政村本级宗地和飞出地分别制作宗地图，但对一个村级区域内同一所有权人的若干宗地根据幅面要求可合并制作宗地图。农村集体土地使用权宗地图的比例尺根据宗地的大小和形状确定，但比例尺分母应为500的整倍数。

8.2、地籍图编制

地籍图以行政村为单位制作，内容以本行政村所有宗地宗地图图面内容取舍编绘制作而成。地籍图图式以全国第二次土地调查规程图式为准。制图比例尺为1:1000。

8.2.1、地籍要素

在地籍图上应表示的地籍要素包括：行政界线、界址点、界址线、地类号、地籍号、座落、土地使用者或所有者及土地等级等。现分述如下：

（１）行政界线要素有：乡、镇、国营农、林、牧、渔场界及城市内街道界。两级行政界线重合时在地籍图上表示高级界线，境界线在拐角处不得间断，应在拐角处绘出点或线。

（２）界址要素有：宗地的界址点、界址线、地籍街坊界线、城乡结合部的集体土地使用权界线。在地籍图上界址点用直径0.8mm的红色小圆圈表示，界址线用0.3mm的红线表示；与宗地界址线重合的其它界线，在地籍图上可跳跃注记；集体土地所有者名称注记在集体土地使用权界线内。

（３）地籍号：地籍号由区县编号、街道号、街坊号及宗地号组成。在地籍图上只注记街坊号及宗地号。街坊号注在图幅内有关街坊区域的适中部位，宗地号注在宗地内。在地籍图上宗地号和地类号的注记以分式表示，分子表示宗地号，分母表示地类号。对于跨越图幅的宗地，宗地在不同图幅的各部分都须注记宗地号。如果某街道或街坊或宗地只有一小区域在本图幅内，相应的编号可以注记在本图幅内图廊线外。如果宗地面积太小，在地籍图上可以用标识线移在宗地外空白处注记宗地号，也可以不注记宗地号。

（４）地类：在地籍图上按《土地利用现状分类》体系规定的土地利用类别码注记地类，地籍图上应注记地类的二级分类。对于宗地较小的住宅用地，可以省略不注记，其它各类用地码一律不得省略。道路用地，包括分割街坊的道路和街坊内的道、巷、通道的宗地，都

8192021

（1）各层要素代码是否正确；

（2）各层的数据分层是否正确，数据要素是否丢漏；（3）图形常规检查：拓扑检查、单层检查、多层叠加检查、悬挂点检查、共点、求交检查等；

（4）属性检查：检查属性完整性，各要素代码的正确性。（5）人工检查：检查属性数据录入的正确性，图、属、表是否一致性，以及是否有要素丢漏或缺失。

对检查出现的逻辑问题，应及时进行修改，确保数据库成果质量合格。

10、质量控制及验收

10.1、质量控制

由商洛金石测绘有限公司组织技术人员对内外业进行100%检查，由延长县国土资源局和商洛金石测绘有限公司共同组织专门人员进行定期或不定期抽查，包括权属调查资料检核，内业资料完整性等检查，外业测绘精度检查，界址点点位说明正确性检查，并做检查记录，对检查中出现的问题进行整改，确保泾源县农村集体土地确权发证工作保质保量完成。

作业单位自查由作业人员自己完成，采用独立元素校对、相关元素建立条件实施系统检验的方法；互查由作业人员之间完成，采用分项、分层流水检查方法；专查需由专职技术人员完成，一级检查由分队完成，二级检查由院质检部门完成，同时做好事先指导、中间辅导

324

地籍数据库

11.6、控制测量成果

（1）D级GPS网观测记录手簿及平差计算报告；（2）图根控制计算表；（3）D级GPS点点之记；（4）各级控制点成果表；（5）控制点展点图；

(6）测量仪器鉴定资料(复印件)。11.7、界址点成果

（1）以村为单位的界址点成果表；（2）以宗地为单位的界址点成果表。

12、安全生产

“安全为了生产，生产必须安全”。在测量过程中，严格遵守了操作规程，确保人身及仪器设备的安全。测公路周边时道路车辆人流频繁，在道路中测绘时，注意来往车辆、摩托车对人身及仪器设备的安全。在本次测绘过程中，得到级政府和当地村民的大力支持，在此深表感谢。、经验、存在问题与建议

13.1、经验

本次地籍调查工作，在延长县国土资源局工作人员的大力支持和

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第四篇：凤凰周刊：中国财政供养规模调查

凤凰周刊：中国财政供养规模调查

[内容摘要]：中国财政到底养了多少人？答案可能会让你吃惊不已。中国的“吃公粮”人口仅截止2009年就已超过5700万，这个数字已经逼近英国的人口规模，并且还以每年超过100万人的速度递增。以官民比例来看，平均23.5个中国人就要供养1名公职人员，中国虽然还是发展中国家，官民供养比例已经跨入发达国家行列，然而我们的纳税人并没有享受到发达国家的公共服务，这同样是不争的事实。30多年来中国政府进行了七轮机构改革，试图把庞大的财政供养人员精减下来，但每一次努力，都遭遇了强力反弹。2013年3月17日，李克强作为新一届政府总理第一次与媒体和公众会面，畅谈未来的施政方针。在谈及未来财政收支时李克强表示，未来财政收入再保持高增长态势已不大可能了，但民生支出是刚性的，不能减，只能增，那就需要削减政府的开支。

为削减政府开支，李克强约法三章：本届政府内，一是政府性的楼堂馆所一律不得新建；二是财政供养的人员只减不增；三是公费接待、公费出国、公费购车只减不增。这三条中央政府将带头做起，一级做给一级看。由此，中国财政供养规模再次成为公众话题。中国财政要养多少人？ 中国纳税人到底养了多少公职人员？在网络上流传颇广的是这样一个数据，2008年国家民族事务委员会公布，全国少数民族干部数量为291.5万人，占干部队伍总数的7.4％，网友据此推断出全国共有干部3940万人。

但问题在于，这里使用的“干部”的概念和“公务员”“官员”等诸多概念，与李克强所提的财政供养人员存在着很大的差别。

长期以来，中国政府规模问题一直是学界和社会公众关注的焦点，但官方和学界往往各说各话。如官方宣称中国官员只有1000余万人，而学界宣称有7000多万人吃皇粮，其原因就在于各自采用了不同的统计口径。

关于此问题，现在见诸于公开媒体讨论的常见概念包括：官员数量、公务员的数量、干部数量、政府雇员以及财政供养人员等。这些概念按照划分的标准和统计口径大概可以分为三种：第一种是最狭窄的党政机关的公务员数量；第二种是财政供养人口；第三种是在党政机关、事业单位和由财政供养的准公务员性质的人员。

其中第一种和第三种的差别较大。财政部2011年出版的内部资料《2007年地方财政统计数据》披露，截至2007年年底，第一种口径的全国党政群机关的人数为1355万人，其中在职的约976万人，离退休和其他人员约为379万人。第三种口径包括中共中央党校教授周天勇所提出的“七类人”：除了党政群机关公务员外，党政群机关中的准公务员、事业单位人员、不列入预算自己收费供养的政府机构和执法人员、国有企业和国有商业银行中大量行政级别的公务员性质的官员、县乡村中大量由罚款和收费供养的非编制管理人员（大约2000万）以及由财政供养的行政和事业单位离退休人员。以上人员合计超过了7000万人。

而此次李克强约法三章中提到的财政供养人口，实际上采用第二种口径也就是财政供养人员的口径来衡量政府的规模。从纳税人负担的角度来说，采用财政供养规模的口径来衡量一国政府规模的大小也是更为合理的一种选择。

所谓财政供养人口，是指由财政来支付个人收入以及办公费用的人员。在中国，财政供养人员主要由三部分组成：首先是党政群机关人员，主要供职于党委、人大、政府、政法机关、政协、民主党派及群众团体等机构；其次是各类事业单位人员，供职于教育、科研、卫生等诸多领域；第三种是党政群机关和事业单位的离退长休人员。

财政部在2012年出版的最新的《2009年地方财政统计资料》中披露的数据显示，到2009年年底，全国不包括中央的地方财政供养人口为5392.6万人。这些都是有公务员编制或者事业单位编制的体制内人员，除此之外，中国还存在大量的准财政供养人员，包括现有60余万个村委会以及8万余个居委会。村委会和居委会工作人员本身并不属于上述三种人员中的任何一种，既不是公务员也非事业单位人员，但是中国各地的居委会和村委会干部大多参照事业单位管理，由财政发工资。例如北京在2011年给全市2600多个社区大约2万名居委会、社区服务站工作人员提高待遇，使之与事业单位相似，而已经实行多年的大学生村官在很多地方也是参照事业单位管理。

根据全国妇联公开的数据，截至2008年底，全国村委会成员中女性人数50.7万人，所占比例为21．7％，据此可以推断出全国村委会人数大约为234万人；而来自民政部基层政权和社区建设司的数据显示，2007年年底，全国居委会人员总数约41.6万人，全国居委会和村委会总人数约为275万人。加上这部分准财政供养人口，到2009年年底，中国财政实际供养人数超过5700万人。财政供养人员年增超百万

根据财政部国库司编写的《2009年地方财政统计资料》，总数接近5400万的财政供养人口中，在职人员3815.24万人，离休退休人员1391.35万人，还有其他人员185.98万人。其中事业单位人员占了大头。按照财政部的分类，事业单位即一般预算财政补助开支的人员为3589.8万人，财政承担其工资的60%～80%，其余由所在单位自行筹集；而公务员和参照公务员管理的一般预算财政拨款开支的人员为1553.6万人，他们分布在党政群机关和参照公务员管理的事业单位，其所需工资和办公经费由财政全额拨付。

还有一类是经费自理的事业单位，其特点是有编制和财政不会给予拨款，但是这些单位有收费权和执法权，人员数量为249.2万人。尽管他们不直接领取财政资金，但同样具备行政或者事业编制，且政府赋予其的收费权和执法权实际上等同于一种税收和财政权力。

从地域分布来看，财政供养人员300万以上的省份共有四个，分别是江苏、山东、河南和广东，其中江苏的财政供养规模独占鳌头，高达503.9万人，几乎占全国的1/10，山东、河南和广东的财政供养人口分别为336万人、358.5万人和314.1万人。

财政供养人口规模处于200万到300万之间的省份也有四个，分别为河北、湖北、湖南和四川，其余省级行政区大部分处于100万到200万人之间，只有8个省市自治区的财政供养人口低于100万，其中北京、上海、重庆的财政供养人口都超过了90万。

中国财政供养规模的问题不仅仅是存量巨大，其加速增长的趋势才是真正令人担忧的地方。从1998年到2009年，中国财政供养规模从3843万人飙升到5393万人，11年间增加了1550万人，年均增加141万人。期间，2007年是一个拐点，当年财政供养人口突然增加了300多万人，增速飙升到7.7%，而此前增速一直控制在4%以内。（2007年到底发生了什么？详情请见另文《30年机构改革：精简与膨胀的悖论》解读。）

财政供养人口的快速增加主要有两个来源，一方面是离退长休人员的迅速增加，离休、退休和长休人员从1998年的629万增加到1577万人，平均年增近90万人，占总体财政供养人员增加数量的60%以上。

而且这种趋势将长期持续下去。如果一个大学生从22岁毕业进入体制内的政府机构或者事业单位，到60岁退休，其总共工作时间为38年。现在在职的公职人员3800万人，假设其年龄是平均分布的，可以推测未来每年将新增离退休公职人员100万人。而事实上中国正面临老龄化趋势，这意味着未来公职人员中离退休人员将加速增长。

实际情况也是如此，2007年、2008年和2009三年财政供养的离退长休的公职人员累计增加了317万人，年均100万人以上，呈现出加速增长的态势。从离退休公职人员占整体财政供养人口的比例也可以看出这一趋势，其所占比例从1998年的16.4%大幅提高到2009年的29.2%，11年间几乎翻番。中国现行的养老体制是双轨制，公务员和事业单位人员由国家财政供养：在筹资方面，个人不用缴费，全部由财政负担；在调整机制方面，退休待遇调整与在职人员工资同步。5400万体制内人员目前的养老金替代率不低于80%，而2008年中国普通职工的养老金替代率，仅为44%，两者相差达36%。对于纳税人来说，这意味着很大一部分税收用来供养近三成“光吃饭不干活”的离退长休公职人员。

财政供养新增人口的另外一个来源是在职人员的增加。中国1998年体制内在职人员3214万人，到2009年时增加到3815万人，增加了600万人，接近20%。这种增长态势以2006年（当年在职人员为3366人万）为界，可以分为两个阶段：此前的8年间仅增加了150万人左右，此后三年新增450万人。

按此速度，到2012年，中国财政供养人口或已超过6000万。中国“官民比”比肩发达国家

中国财政的供养规模从绝对数额来说冠绝全球。部分学者认为，中国政府规模已经太大，超出了财政和国民的承受能力；也有学者认为，中国也是全球人口最多的国家，“官民比”和世界上其他国家相比并不高，甚至还略低。

衡量政府规模的一个标准是财政供养比，即财政供养人口与总人口的比值，民间称之为“官民比”。根据第六次全国人口普查，大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口共13.397亿人。两者相比，中国的财政供养比约为1：23.5，即大约23.5个纳税人供养1人。

中国财政供养率在省际之间也有很大差异，如江苏的常住人口约7866万人，其财政供养人口规模为503.9万人，财政供养率为15.6人供养1人。而按照2010年人口普查的数据，超过9400万常住人口的河南省，财政供养率约为26人供养1人，广东为33人供养1人，几乎只有江苏的1/2。从历史上来看，国务院参事任玉岭计算了中国各朝代的人口与官吏之比，西汉时的比率为7945：1；东汉为7464：1；唐朝为2927：1；元朝为2613：1；明朝为2299：1；清末为911：1；改革开放初期为67：1；2005年为26：1。如果和国际横向对比，中国现时的“官民比”从绝对数值来看并不算高。中国财政供养人口与西方的公共部门雇员的概念较为相似，国际劳工组织网站公布的数据显示，美国2009年不包含军队在内，公共部门的雇员人数为2255.5万人，美国人口总数约为3.12亿人，其供养比例约为14人供养1人。世界第三大经济体日本的公共部门雇员约为524万人，日本人口为1.278亿人，其供养比例为24.4人供养1人；8172.6万人口的德国2009年的公共部门的雇员约为439万人，供养比例约为18.4人供养1人。

据此，一些学者认为，和世界上其他主要国家相比，中国的财政供养规模并不高。如南开大学周恩来政府管理学院教授朱光磊认为，中国财政供养规模从总量上进行削减是必要的，但是并不像很多人想象的那么多，其主要问题是相对过剩和结构性过剩。

但上述进行对比的都是发达国家。2011年，中国人均GDP达到3.5万元人民币，按照平均汇率折算为5432美元，根据世界银行的标准，可以列入“中上等收入国家”。因此，中国财政供养规模是否合适的比较对象，应该是那些处于同等发展水平的国家。如果以处于同等水平的“金砖四国”为参照，印度人口12.4亿人，共公共部门的雇员在2005年为1800万人，供养比为69人供养1人，远远低于中国的水平。俄罗斯、巴西的公职人员数分别为1340万人和1056万人，俄罗斯的供养比约为11人供养1人，巴西约为20人供养1人。也有学者认为，衡量政府规模的大小，不仅要看财政供养率，还要从经济指标——公职人数和本国GDP的比例来衡量，从每百万美元GDP供养的财政人口来看，中国的财政供养规模远远大于世界上其他国家。

国家行政学院教授王健认为，发达国家政府提供的公共服务和公共产品远多于发展中国家，其“官民比”理应比发展中国家高一些；其人均GDP的水平也远远高于中国，对公职人员的供养能力也高于中国。中国人均GDP大大低于发达国家，“官民比”却与发达国家相当，以至公务员占GDP的比例大大高于发达国家。

按照2009年的数据计算，中国每百万美元GDP的财政供养人口为10.8人，而美、日、德、法和英国每百万美元供养的财政人口分别为：美国1.56人、日本0.95人、德国1.33人、英国2.8人。中国财政供养的负担和规模相当于日本的10倍多、美国的7倍、德国的8倍以及英国的4倍。这表明，中国公务员数量相对国民经济发展而言确实太多了。过多的公务员不仅占用了大量资源、影响了经济建设，而且限制了行政效率的提高。

但考虑到中国的经济增长较为迅速，当前GDP的增速约为8%左右，而财政供养规模的增速平均在3%左右，GDP增速高于财政供养规模的增速，百万美元GDP供养的公职人员将会逐渐降低。中国财政供养规模的真正问题不仅仅在于人数太多，更在于行政成本和管理费用高昂，超出了国民所能承受的范围。这也是李克强总理强调要减少财政供养人口的实质所在。

政府开支增速远超GDP 衡量一个政府规模大小是否合适，不仅需要看其绝对数量，而且要看其投入与产出，即投入的行政成本和产出的公共服务的数量和质量。

中国政府高企的行政成本和管理费用一向为世人所诟病。国务院前总理朱镕基曾经表示，臃肿的机构和数量庞大的行政人员，“把国家的钱都吃光了”。

政治学博士方建文在《中国能否走出帕金森怪圈》中提到，1990年代以来，中国政府运行的显性成本占财政支出的总比重几乎都在10%以上，而且大部分年份增速超过15%，远远高于同期GDP的增长增速。中国行政管理费用占财政总支出的比重是逐步上升的，1980年占5.43%，1985年占6.51%，1990年占9.83%，1996年高达13.11%。民生证券研究院副院长管清友认为，1995年的行政管理费用比1978年的行政管理支出增长了19倍。其他国家包括发达国家、发展中国家和转型国家，行政事业经费占财政支出的比重普遍低于中国，日本、法国、英国、德国、美国、加拿大大分别为3.62%、6.67%，7.59%，8.83%、9.42%和10.235%。财政部没有公开过中国的行政成本数据，一般认为，财政预算科目中的“一般公共服务支出”大概等同于行政成本和管理费用，以2009年为例，地方一般公共服务支出的金额为8080亿元，占地方财政总支出61044亿元的13.2%。

除了正式的“一般公共服务支出”外，还有隐藏在其他科目中的“三公”消费也是行政成本的重要组成部分。曾经有学者提出了三个3000亿的说法，即公款出国3000亿元、公款招待3000亿元和公务用车3000亿元，并认为中国的行政成本多年来高居世界第一，行政管理费用支出占财政支出的比重远远超过美国、法国、日本等国家。

财政部的官员在一次全国财政工作会议上曾经表示，对于“三公”消费，国务院领导高度重视，要求财政部采取积极措施。而财政部相关司局共同研究的结论是，三个3000亿元的数据肯定不对，实际比这个小。有地方财政官员对记者表示，财政部官员认为由于是报表统计上来的，“心里也没有底”。

行政成本和管理费用不仅规模大，而且增速快。对于公职人员的待遇和成本，曾经担任过公职的慢牛资本董事长张化桥发明了一个“科长指数”。他在1986-1989年间在中国人民银行总行当主任科员（也就是科长），当时每月工资52元，加上副食品补贴和免费的单身宿舍及医疗保障，综合价值大约是每月130元。而到2013年，同样一个科长的综合价值大约是15000元。也就是说，这25年来老百姓供养一名科长的费用，每年大约以20.9%的复合比例增长。中国经济改革开放30年，前20年的年均通胀率约为7%，第三个10年的年均通胀率仅为2%，整个30年的年均通胀率约为5.5%。扣除通货膨胀之后，一名科长每年消耗的经费以15.4%的速度增长，约为GDP年均增速9.7%的1.5倍。

产出方面，中国公共服务尽管近两年获得不少进步，建立了全覆盖的医保和养老保险体系，但是公共服务的水平和质量都仍然很低。

城市化可以作为衡量一国提供公共服务水平的指标。尽管中国城市化率按照常住人口计算已经达到了2012年的51%的水平，但是城镇户籍人口占总人数的比例却只有35%。前后相差的16个百分点之中，蕴含的是数以亿计的农民工不能与城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社会，不能享受附着在户籍上的、城镇居民独享的福利待遇，包括医疗、住房、义务教育等各方面的公共服务。

换句话说，只有35%的中国人口能够享受较为全面的公共服务，而财政供养率与中国较为接近的美国、日本、德国等国家，其城镇化率分别为82%、66%和74%。这些国家都采取了有效措施，保障不同区域的公民，包括城市以外的居民均能享有平等的公共服务，其涵盖就业、养老、公共教育、公共医疗、公共住房等的基本公共服务体系，也让中国望尘莫及。

除了覆盖面之外，中国公共服务的质量和其他国家也难比肩。国务院发展研究中心宏观部、中国社会科学院2007年曾经合作发布了《中国公共服务报告2006》。该报告认为，中国当前政府公共服务“总体水平偏低、发展不平衡、效率低水平趋同”，对地方政府“基本公共服务综合绩效等级”进行的评比结果显示，优秀等级空缺，北京和上海属于良好等级，天津、浙江、广东、江苏位于一般等级，其他省级市则属于不足。“官多兵少”结构性过剩

为什么中国拥有近6000万公职人员，消耗的财政收入比例和绝对数额在全球名列前茅，但提供的公共服务的数量和质量却不尽人意呢？

中共十八大报告在阐述“深化行政体制改革”时透露了一点端倪。报告要求严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本，该提法反映了中国财政供养人口中一个很大的问题——公职人员结构不合理，“官多兵少”，所以才需要“减少领导职数”。

《中国公务员》杂志刊登过一篇文章，批判公务员构成中的“官多兵少”现象，称个别地区和部门“不按规定程序报批”和“突破规定的规格和职数限额”设置领导和非领导职务，有的县竟出现500多位科级干部，有的乡镇出现一正九副以上的乡镇长，甚至在编制确定、人员不完全到位的情况下，出现了几乎“全员皆官”的现象。

“官多兵少”导致的结果是，真正服务于公众的公职人员少，后勤人员即服务于公职人员这个群体自身的人员太多。中山大学哲学系副教授何博传在《山坳上的中国》一书中提到，中国各级行政机关工作人员，约有1/3是后勤服务性的，实为世界所罕见。

复旦大学公共行政系教授唐亚发现，尽管美国各级政府开支占当年GDP的接近一半，但这些财政开支主要用于为纳税人服务的公共安全、医疗保障、社会保险、教育项目和贫困救济等领域，政府雇员的人头费和日常管理费用支出比例却较低；而中国的情况恰恰相反，人头费和管理费用占财政支出的比例非常高，用于普通公民和公共服务方面的财政支出的比例却较低，应该增加提供公共服务的医疗卫生、教师和警察等人员的数量。中国财政供养人员的结构性过剩问题由来已久，南开大学周恩来政府管理学院朱光磊归纳为“三多三少”：政工干部比较多、从事机关内部服务的后勤人员和工勤人员较多，而现代政府管理和社会发展所需要的财税、社会保障和各种权利保障工作的部门和人员则很少。

国家行政学院公共管理学部副主任马庆钰教授在接受媒体采访时也表示，目前公职队伍主要的问题是岗位配比不合理：一线窗口人员太少，而后台人员过多。他建议借鉴成熟国家的经验，将两者比例最少控制到**开，即一线窗口不少于60%。

第五篇：关于安徽省县乡财政情况的调查

关于安徽省县乡财政情况的调查编者按：

近几年来，在外部竞争和生产相对过剩的压力下，农业的创收功能不断降低，农村人口收入增长明显趋缓，处于低谷的县域经济使得基层财源捉襟见肘、财政入不敷出，“三农”问题日益尖锐并以此为背景凸显县乡财政运行困难。在全国许多县乡，工资普遍欠发，赤字规模不断扩大，实际债务负担沉重，财政运行压力日渐膨胀。县乡财政危机影响到地区经济社会事业的发展，县乡财政改革已经提上议事日程。

安徽省人大常委会于今年上半年在全省范围内组织开展了县乡财政情况调查。调查由省人大常委会统一部署，省人大财经委和各市人大常委会具体组织实施。通过调查，初步摸清了安徽省县乡财政的基本状况，完成报告，具体分析了县乡财政存在的主要问题及其原因，并就如何发展地方经济、加强预算监督、解决县乡财政困难等问题提出了政策建议，对县乡财政改革进行了有益探索。

■安徽省人民代表大会财政经济委员会

县乡财政的基本情况

截止2003年底，安徽省按县级财政管理的共有76个县、市、区（包括56个县、5个县级市、15个市辖区，以下均称为县），下辖1753个乡镇。本次调查活动，17个市人大常委会组织调查了45个县111个乡镇，加上安徽省人大财经委先行摸底调查的5个县14个乡镇，共组织调查了50个县、125个乡镇，分别占全省县、乡的66．7%和7．1%。调查范围覆盖了安徽省大部分县调查结果基本能够反映安徽省县乡财政的情况。从调查了解的情况看，各级政府及财政等部门为缓解县乡财政困难、保证基层政权稳定，通过发展经济培育财源、优化支出结构、理顺县乡财政分配关系、深化财政体制和农村税费改革以及实行省直管县与乡财县管体制等措施，县乡财政运行状况渐趋好转，农民负担初步得到控制，干部工资拖欠问题有所缓解，县乡财政管理逐步规范，政府债务恶性膨胀的势头得到遏制。

但是，随着我国社会主义市场经济体制逐步建立和完善，宏观经济环境迅速变化，安徽省县乡经济的结构性矛盾逐步暴露，增长态势明显趋缓，财政平衡基础脆弱。由于财力拮据，多数乡镇连工资都不能按时发放，根本无力办事业，更谈不上发展经济。财政是公共权力赖以生存的基础，目前县乡财政面临的严重困难不是一个简单的经济问题，它已经阻碍了基层政权的顺利运转和农村社会事业的健康发展。突出表现为以下三个问题：

（一）地方可用财力不足

按现行体制计算，2003年安徽全省县乡财政可用财力为153亿元，其中：地方一般预算收入约86亿元，两税返还收入约13亿元，所得税基数返还约7亿元，上级各项财力补助约47亿元。按财政决算人数计算的人均可用财力为1．28万元，最低的蒙城县只有0．87万元。其中：人均可用财力2万元以上的县有6个，1．5－2万元的县有12个，1．28－1．5万元的县有23个，1．28万元以下的县有38个。而2001年全国人均可用财力已达到2．18万元，可见安徽省的人均水平远远落后于全国。

17个市所调查的45个县，可用财力126．6亿元，可用财力支出129．7亿元，支大于收3．1亿元。其中，收大于支的有14个县，收支基本持平的有20个县，支大于收的有11个县。45个县人均可用财力1．9万元。这些县大都是农业县，工业对地方财政的贡献率低，地方可用财力增长缓慢。

一是农业税占财政收入比重过大。从所调查的45个县看，大部分县农业税占地方财政收入的比例都在40%以上，有的县占60%左右。如望江县乡镇农业税占财政收入的比重平均在90%以上。这种收入结构易受自然灾害影响，财政收入蕴含极大的不稳定性。二是非税收入占财政一般预算收入比重过大，多数县都占30%左右，而且部分县非税收入的比重仍呈不断上升态势。

三是上级财力补助占可用财力比重较大。45个县的可用财力中，上级财力补助占到44%。

四是财政收入含有水份。有的乡镇存在收入基数不实、支出基数过紧、税收任务与乡镇实有税源脱节等现象。一些乡镇为避免因未完成收入任务而被县财政抵扣上级转移支付和专项补助，只有采用“引税”“垫税”以及虚列收入的办法来解决。

（二）刚性支出压力大

一是人员经费增长快。1991年底，安徽全省财政供养人口只有121万人。自1992年撤区并乡后，在行政管理体制改革滞后、民师大批转正等各种因素影响下，县乡机构臃肿，财政供养人员迅速增长。2003年底，全省财政供养人口达167．3万人，比1991年增加了46．3万人。其中，县级92．4万人，平均每个县财政供养人口1．5万人；乡镇26万人，平均每个乡镇财政供养人口150人。全省县乡财政供养人口占全省财政供养人口的70%以上，其中乡镇占16%。分县看，供养3万人以上的1个（宿州市墉桥区），2一3万人的16个，1．5一2万人的13个，1．5万人以下的49个。

17个市所调查的45个县财政供养人数共65万人，其中行政人数11．8万人，占18%；教师人数33．9万人，占52%；其它事业人数19．3万人，占30%。供养人数多的县基本都是人口大县，主要集中在阜阳、宿州、六安等北部地区。以阜阳为例，全市县乡财政供养人数1996年为10．7万人，1996年改市新设三区后截至2001年财政供养人口增加到16．1万人，增长50．46%。

同时，近几年又是国家工资结构调整最快和增资幅度最大的时期，平均每个县需增加财政支出近亿元，每个乡镇需增加支出近百万元。大部分县特别是乡镇本级财力根本无法保证基本支出需要，要靠上级财政补助才能保证工资正常发放。省出台的津补贴，地方不少县乡无力全部兑现，有的县经常发生拖欠工资现象。如萧县截至2003年底，全县累计拖欠工资2156万元，占应发工资的9．7%，其中：县本级拖欠1004万元，23个乡镇有21个乡镇欠发职工工资1152万元。

二是法定支出刚性增长。为体现国家对农业、科技、教育和计划生育等社会事业的重视，相关的法律法规和政策文件具体要求，规定这些事业支出的年增长幅度要高于地方一般预算支出的年增长率。对农业、科技、教育和计划生育等社会事业的投入，其收益要经过较长时期才能得到回报，在短期内却造成了支出刚性增长，县级财政压力不断加重，导致部分县乡无法保证这些法定支出的增长。例如安徽省规定计划生育投入，2001—2005年按总人口人均每年6元、7元、8元、9元、10元，省市县三级按2：2：6比例承担。对于一些北部人口大县，仅这一项年均需要支出几百万元，且逐年上升。三是财政专项支出项目配套多。例如农业综合开发项目、中小学危房改造、国债项目、水利建设、公路建设等等，大部分都要求县乡财政按一定比例资金配套，项目争取的越多，配套的也越多，而县乡政府很少考虑本地的配套能力，建设项目多多益善。从而使县乡财政处境尴尬，不堪重负。

（三）债务负担十分沉重

据初步统计，截止2003年底，安徽省县乡政府负债约313亿元，其中：县级政府负债181亿元，县均负债2．29亿元；乡镇负债132亿元，乡均负债753万元。几乎所有的县乡都有负债而且债务逾期不能偿还现象比较突出。这些沉重的债务包袱，使本来就运转困难的县乡财政雪上加霜。

从17个市所调查的45个县来看，2003年债务总额211亿元，是2003年45个县可用财力的1．67倍。其中县级负债114亿元，占54%；乡镇负债65亿元，占31%；村级负债32亿元，占15%。平均每个县负债2．5亿元，平均每个乡镇负债706万元。负债最多的县是庐江县，负债10．1亿元；负债最多的乡镇是阜阳市颖东区插花镇，负债3957万元。45个县的211亿元债务中，借上级财政21．5亿元，欠粮食补贴等挂帐61．4亿

元，借国内金融机构33．4亿元，借国外金融机构7．4亿元，借其它单位和个人80亿元，其它欠款7．3亿元。沉重的债务负担一方面增加了县乡财政运行风险，另一方面也直接影响和制约着县乡经济发展。

县乡财政困难的主要原因

造成县乡财政困难的原因是多方面的，既有客观的，也有主观的；既有历史的，也有现实的；既有体制上的，也有工作等方面的。综合分析，主要有下列四种原因：

（一）县乡经济欠发达

导致安徽省县乡财政普遍困难的最主要原因是县乡经济欠发达，造成收不抵支，大部分县乡属于典型的“讨饭财政”。

一是县域经济增速缓慢。调查的45个县截至2003年底，人口占全省的49．0%，国内生产总值占全省的30．3%，财政收入仅占全省的19．3%。由于基础设施落后，产业结构不合理，资金投入不足等多种原因，县域经济增长乏力。全省“八五”时期年均增长16%，“九五”时期年均增长7%，近三年平均年增长5．4%，其中去年因农业受灾严重，GDP仅增长5%。财政收入、职工平均工资、农民人均纯收入等主要指标增速近年来也普遍低于全省平均水平。与此同时，县域经济中的一些主要指标占全省的份额也普遍下降。其中，GDP占全省的份额由2000年的48．1%下降为2003年44．3%，财政收入由32．4%下降为26．3%，农民人均纯收入由相当于全省的98%降至92．7%。

二是产业结构层次较低。截至2003年，安徽省第一产业增加值占国内生产总值的18．8%，比全国高4个百分点；第二产业增加值占国内生产总值的44．8%，比全国低8．1个百分点；第三产业增加值占国内生产总值的36．4%，比全国高4．2个百分点。调查的45个县三次产业增加值分别占国内生产总值的32．9%、32．6%、34．5%。从调查的结果看，安徽省县乡经济结构中对财政贡献率高的第二产业，尤其是工业的发展较为落后。在县域经济中，第二产业比重比全省低12．2个百分点。多数县存在第一产业过重、第二产业脆弱、第三产业滞后的现象，三次产业之间关联度小。

三是工业经济全面滑坡。县乡企业由于规模小、技术含量低、债务负担重，受国家宏观经济政策影响大，抗御市场风险的能力弱，在市场竞争中处于劣势，不少县乡企业纷纷倒闭。

四是农业产业结构不合理。具体表现为：种植业比重偏高，在种植业中又以粮食种植为主；农业内部各业之间区域化布局不明显，专业化生产水平低，生产经营规模小；政府对农业产业结构调整的投入不足等。

五是新增税源少。由于县乡受经济环境、地理条件、资金、技术等多种因素影响，外向型经济和民营经济一时难以发展，在传统财源大幅萎缩的同时，县乡财政普遍缺乏新的财源增长点。

（二）财权和事权不对称

财权和事权不对称集中表现为财力层层向上集中，而事权却不断下放。

一是收入上移。县乡在五级财力分配中处于弱势地位。1994年实施分税制后，财政分配逐渐向上级政府集中。县需要将增值税的75%和消费税的100%上交中央财政，地方得到的较少。省级和市级在中央集中一部分财力的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了分成，即对县乡财力再次进行了集中。

二是支出下移。财税体制改革以来，地方财权相对缩小，而县乡政府保稳定、保改革的事权支出范围在扩大。县乡政府需要承担义务教育、公共卫生、基础设施、社会稳定、环境保护、行政管理等诸多责任。有些支出，县乡负担比重较高，而中央、省、市只负担很小的比重。在本次调查的45个县的县乡支出中，农村教师工资和教育投入支出大部分都占70%以上，是县乡财政支出的大头。许多基层干部群众认为，这个包袱不能只让基层背，上级应统筹城乡发展，承担更多责任。

三是县乡财政缺乏主体税源。分税制体制实施后，增收的大头在中央，地方税大都是税基不稳固、税源零星分散、征收成本高的税种，缺乏稳定且有规模的税种。

（三）税收征管体制不顺

一方面表现在目前实行的税收部门垂直管理体制使地方管理税收的职能悬空，地方财政收支预算难以落实。如濉溪县，自1999年以来，县人代会批准的财政预算收入任务年年不能完成，失去了批准预算的严肃性。五年中，上级税务部门下达给县地税局的任务比县人大批准的预算少4900万元，平均每年少980万元。

另一方面表现在政府为完成本级预算，不得不付出很高的成本。据统计，近年来全国的税收成本约为10%左右，而安徽省的税收成本却普遍偏高。比如2002年，濉溪县地税部门实现税收收入5907万元，而税收成本却达927万元，占整个地税收入的15．7%。税收成本在安徽省皖南山区的某些县乡所占比例更高。

（四）债务成因错综复杂

过去由于在计划经济体制下县乡财政包揽过多经济建设和管理职能，遗留下来很多债务。这些沉重的债务负担难以在短时间内化解已成为县乡财政运行巨大的风险。特别是乡村债务成因复杂，化解难度更大。主要原因有：

一是举债完成各类达标升级活动。这些支出都是硬性的，不办不行的，上级政府提出所谓的“一票否决制”，给基层财政造成极大压力。在各种达标升级活动的压力下，乡村为完成任务，举债办了一些超越乡村财力及群众承受能力的工程及名目繁多的达标升级活动等。据调查，颍上县乡村两级因“两基”达标欠债就高达5600万元，占2003年该县财政收入的37．1%。

二是政府作为投资主体发展乡镇企业。一些乡村以直接筹措或企业借款乡镇政府担保的方式筹资、借款盲目上项目办了一批企业，这些企业由于装备技术落后和管理水平低，现多数停产关闭，致使乡镇政府成为债务主体或负连带责任。

三是借款垫缴税费。前几年在税费的收取上，上级逐级下达任务，且作为考核乡村干部政绩的重要指标，乡村为完成任务，先行借债垫付，之后收不上来，形成大量债务。此外，据从安徽省审计部门了解的情况看，一些地方存在着县里滞留农村税费改革转移支付资金，乡镇抵扣、挪用、平调村级转移支付资金等现象。如太湖县2000－2003年共有392．6万元转移支付资金未按计划分配落实；含山、无为、太和、阜南等县部分乡镇分别挪用几十万元村级转移支付资金，用于抵扣农业税、弥补乡镇政府经费不足等。层层挪用和抵扣更加剧了基层财政的困难。