乡镇综合配套改革调研报告

第一篇：乡镇综合配套改革调研报告

乡镇综合配套改革调研报告

于2007年8月6日至10日对我区乡镇综合配套改革，尤其是 “转变乡镇职能，更新乡镇事务的管理理念”工作进行了系统回顾、考察和剖析。乡镇综合配套改革调研后，我们认为，全区按照服务主体社会化、项目运作市场化、监督管理系统化、考核评价规范化、经费保障制度化的要求，进一步完善了“以钱养事”的运行模式，即“农民点单、政府买单、服务竞单、农民验单”模式；抓好制度建设，构建包括准入机制、竞争机制、责任机制在内的长效机制，用制度规范新机制的运行；保障“以钱养事”资金，落实到每个具体的公益服务项目和服务主体，做到专款专用；加强农村公益服务队伍建设，提高服务推广队伍的整体素质。总的特点是：我区乡镇综合改革方向明确，进度较快，质量很高，程序规范，措施得力，效果明显。

一、基本情况：乡镇的地理未知，经济情况省略，请大家酌情添加

乡镇综合配套改革工作于2005年5月启动，按照“先班子后机关，先行政后事业”的基本思路，分四步实施改革。到05年底，全区乡镇综合配套改革工作基本结束，取得了初步成果，达到了“六个到位”的改革目标。即领导班子职数调整到位、机构设置规范到位、乡镇事业单位整体转制到位、分流人员精简到位、全员养老保险到位、“以钱养事”新机制建立基本到位。在2006年4月全省乡镇综合配套改革考核检查中，考核组给予了充分肯定。在2006年全省“以钱养事”检查中，被评为优秀等次，***委、区政府被评为全省乡镇综合配套改革先进单位。在2007年全省农村综合改革考核评估中，被评为优秀等次。

二、主要做法

（一）乡镇机构改革情况。在乡镇机构改革中我们做到了四个坚持：

1、事业单位改革坚持做到“两转三建”。即转变单位性质，转换人员身份，建立社保制度，建立“以钱养事”机制，建立公益性服务考评机制。2005年改革时，全区13个乡镇场直属事业单位由166个精简到13个，减幅92%，有143个原事业单位转为自主经营、自负营亏的服务组织；原事业单位1681人（在编在岗、含延伸派驻机构）中有1387人转换身份、退出事业编制，减幅76%，并全部参加基本养老保险。

2、机关改革坚持做到“一个规范三个精简”。即规范乡镇机构的设置，精简领导职数、内设机构和工作人员。全区13个乡镇场领导机构全部按“三办一所”的规定设置到位；领导职数由170名调整到113名，精简职数57人，减幅33.5%；机关内设机构由63个精简到37个，减幅41.3%；行政机关由770人精简到431人，精简339人，减幅44%。行政机关人员编制全部上网公布，接受社会监督，杜绝了编外借、聘用人员。

3、延伸派驻单位坚持做到“两定三统一”。即定机构、定职能，统一定编、定岗、定员。通过改革，全区13个乡镇场共核定延伸派驻单位编制205人。其中：国土资源管理所编制52名，林业管理站编制13名，交通管理站核定编制40名，水利管理站编制33名，血吸虫病防治工作编制36名，动物防疫监督工作编制31名（实际上岗21人）。通过公平竞争，择优录用，共有195人上岗（动物防疫监督工作岗位暂时空缺10人），564人转制分流，并按政策得到妥善安置。

4、财政所、经管站合并坚持做到“一个比例两个落实”。即由原财政所和经管站在编在岗人员按同比例实行竞争上岗，落实竞争上岗人员、落实人员分流政策。改革前，全区原财政所、经管站共有437人，其中财政所213人，经管站224人。通过竞争上岗，确定了200名上岗人员，最终原财政所上岗91人，经管站上岗109人。上岗人员按照规定合并，统一了工资标准，统一了工资发放渠道，统一了工作任务；237名落岗人员按政策分流，财政所和经管站改革后的分流人员，原来经组织、人事部门明确，具有公务员或参照公务员管理身份的，按照机关分流政策执行；原来属事业单位人员的，按转制事业单位人员分流政策执行。

（二）“以钱养事”新机制的运行情况：从2005年底，在全面完成规范机构设置、人员定岗分流等改革任务后，我区开始全面转入转变乡镇政府职能、探索农村公益性服务“以钱养事”新机制。经过2006年一年的探索,全区农村公益性服务“以钱养事”新机制已基本建立。在建立“以钱养事”新机制过程中，我们着眼“以钱养事”新机制的服务主体建设，在面向市场、实行整体转制，人员退编、实行聘用制的基础上，把服务主体从一开始就推向市场，实行制度化管理、规范化运作。

1、是合理安排项目，统筹安排资金，确保本级“以钱养事”经费比上年增加。我们狠抓了2006年和2007年本级财政预算，确保本级“以钱养事”经费比上年增加，确保省补资金全部到项目。由于经费保障有力，全区“以钱养事”工作中的物化投入、服务报酬、养老保险全部落实到位。2006年，全区共安排公益性服务 1120项，涉及8个行业和部门。2007年共安排公益性服务1180项，比去年增加60项。2006年全区“以钱养事”经费共计909.7万元，比上年实际数增加364.6万元，增长66.9％。其中，乡镇本级实际支出624.7万元，比上年实际数增加79.61万元，增长14.6％。省拨“以钱养事”补助资金275万元、区级安排朱湖农场补助资金10万元，均于2006年底前全部拨付到公益性服务项目。2007年全区本级“以钱养事”经费预算640.3万元（不含省补资金），比2006年实际数增加15.6万元，增长2.5 ％。对照省定标准，从我区实际执行情况看，做到了“两个高于”：

1、高于省定标准。其中，种植业平均每亩2.24元，畜牧防疫平均每户2.97元，水利平均每亩1.7元，农机平均没亩1.96元，其他项目也全部高于省定标准(省定标准：种植业每亩不低于1元，畜牧防疫每户不低于2元，社会事务服务项目按乡镇、育龄妇女人数和优抚、特困、五保、低保对象人数确定养事金额；文体广播电视服务项目按全区总人口数确定养事金额，文化体育每人不低于0.5元)；

2、高于上年支出。本级所有项目经费全部高于上年实际支出。

具体作法：一是以统筹保来源。农村公益服务实行区乡财政分级预算，在不改变所有权、不改变资金使用性质的基础上实行区乡财政专户储存、专帐管理、专款专用，确保服务经费兑现有足够的资金保障。二是以项目定预算。区里出台了关于“以钱养事”的文件，明确了经费来源，并由人大审议列入预算，专门下发了《关于***2006年度“以钱养事”经费预算的批复》的文件（孝南常字[2006]6号）。明确规定，政府对农村各项公益性服务经费的投入必须高于上年，实行减人不减经费，而且根据农村经济发展的需要不断地加大投入。在服务内涵上，明确农村公益性服务由乡镇政府组织实施，财政筹措经费；在服务的内容上，明确以鄂发[2006]14号文件中列出的农村公益性服务项目为基本内容，在此基础上各乡镇场结合实际，进一步细化；在程序上，明确规定由乡镇政府和区直业务主管部门提出乡镇公益性服务内容，对于突发性、不可预见性的公益性服务项目，临时安排。

2、强化服务中心内部工作人员责任，实行竞争制、准入制和合同制，做到“三制”配套。为了提高中心服务人员服务水平，增强服务人员责任心，各服务中心内部一是实行竞争

上岗制度。2005年12月全区统一组织了竞争上岗考试，择优录取825人进入服务中心。二是实行准入制度。由区人事局和各主管局共同组织，面向社会公开进行。凡符合下列规定条件之的，发给相应的《***农村公益事业执业资格证书》，没有《执业资格证书》者无资格参加农村公益性服务项目的承包。《执业资格证书》一证管三年，实行滚动管理。每年由区人事局和业务主管部门共同免费审验，审验不合格或逾期不参加年审者，一律取消执业资格。全区第一批已发给相应的资格证472份，其余人员经过考试合格后也分批颁发相应的证书。三是实行合同管理制度。除乡镇与服务中心签定委托服务合同外，各服务中心还与中心服务人员签订服务合同或劳务合同，对服务内容、质量、数量、报酬、奖惩等作出了具体约定。服务中心根据服务人员工作能力、工作强度、工作范围与服务人员签订合同，约定双方责任和义务。合同规定，按日历进度完成工作任务、不出现重大事故的，发给基础报酬，基础报酬一般占合同约定报酬的80-60%（各乡镇不等），并预留20-40%的绩效报酬，按年终考核结果兑现。

3、建立和完善“以钱养事”新机制，确保资金使用到项目。在建立和完善“以钱养事”新机制工作中，我们始终牢牢抓住合同签定、项目确定、考评细则、农民签字、专班考核和奖惩兑现等关键环节，不断完善“以钱养事”新机制，确保了省补资金和本级资金到项目。农村公益性服务的项目，全部由乡镇场与服务中心签订合同，明确约定双方的责任、权力和义务，包括服务内容、经费标准、时间要求、考核估算、兑现办法等事项。2006年的所有服务合同在2005年12月底前签订完毕，全区共签订“以钱养事”服务合同84份，签订劳务合同825份；2007年服务合同也续签到位。各乡镇场与区直业务主管部门共同拟定了具体考核办法，做到了三结合，即：定时考核和随机抽查相结合，全体服务对象和服务对象代表结合，乡镇与主管部门结合。日常考核以乡镇政府为主，年度考核由区直业务主管部门和乡镇政府联合进行。探索建立了村民代表、专业技术人员和领导小组相结合的考核评价机制，推行服务对象签字登记制度、服务项目台帐管理制度和考核评价结果公示制度。考核必须有服务对象签字认可。对服务对象签字根据项目实际，采取服务对象直接签字认可制和农民代表签字认可制。实行农民代表签字认可制的农民代表应具有公认性、平等性、广泛性、责任性、义务性。2006年全区平均对每个服务中心完成了8次不同层次的考核，从考核结果看，服务质量，服务效果都比改革前有明显进步，受到95%以上服务对象认可。在年终考评中30个服务中心达到了优秀等次，54个达到了合格等次。

4、转制人员和延伸派驻单位人员全部办理养老保险，建立保障机制。按照《***乡镇事业单位参加基本养老保险实施意见》（孝南政办发［2005］60号的规定），通过宣传发动，公开缴费政策，公示测算结果，完善参保手续，及时发放保险证等措施，对全区符合条件的13个乡镇场及6个垂直延伸单位人员实行了全员投保。采取年初列入预算，年末具体落实的办法，保证续保工作形成长效机制。

2005年应参保2305人，应补缴个人账户资金2120.6万元（单位1040万元、个人1080.6万元），实际参保2305人，实际补缴个人账户资金2120.6万元（单位1040万元、个人1080.6万元）。参保率、缴费率、发证率均达到100％。2006年新增退休32人，调出、死亡5人，算断分流247人，应续保2021人，应征收保费2021人，实际征收保费596万元（单位425.8万元，个人170.2万元）；实际续保2021人，实际征收保费596万元（单位425.8万元，个人170.2万元），续保率达到100％。

三、改革经验

在建立“以钱养事”的新机制工作中，我们分三个层面进行了探索，取得初步经验。

在乡镇场对“服务中心”层面上，我们坚持做到“一个标准，两块支付，三方认可”，一个标准即以事多少为标准核定养事金额，两块支付即分月按进度支付和年终按考核结果两部分支付，三方认可即农户、政府和业务主管部门考核后确定合同完成情况。

在服务中心内部管理层面上，我们坚持做到“两设两取”，即：因事设岗，根据服务中心事情多少设置岗位类别和数量；因岗设分，根据岗位工作任务设置分数；按岗取人，服务中心内部公开竞争岗位，定岗定人；按分取酬，依据个人所得分数换取报酬。具体操作，一是确定项目。畜牧防疫、水利建设、计划生育、广播电视、文化体育、水产、农机等农村公益性服务项目，分别划分成若干个具体项目，进行统一规范，突出“养事不养人”，全部推行服务项目化管理。二是竞聘上岗。通过申报岗位、公开招考、中心运作等办法，科学整合和有效配置“服务中心”人力资源，解决好项目服务的技术力量，保证政府委托的服务能够真正做到“规范化运作、制度化管理”。三是严格考评。严格按规范程序进行服务业绩考评，确保考评结果公平公正。在考评主体上，区、乡、村三级分别成立考评工作领导小组和工作专班；在考评办法上，实行中心、农户、乡镇、主管部门四级综合考核；在考评监管上，建立考核评价工作责任制、全程公开制、责任追究制，加强对项目事前、事中、事后的监管。四是按质取酬。严格按市场经济的办法规范“服务中心”人员的收入分配，形成按劳取酬、按质取酬与奖勤罚懒、奖优惩劣相结合的分配格局，既鼓励多劳多得，又实行过错赔偿、责任追究，保证服务质效。

在面向市场层面上，我们坚持引入市场竞争机制，建立一个面向市场的社会化农村公益事业服务体系，即“变以钱养人”为“以钱养事”，促进了基层干部的紧迫感和责任感，增强了工作主动性。全乡基层干部都充分认识到，改革是一种手段，也是长期的过程，只有自身严格要求，增强紧迫感和使命感，增强工作的主动性和积极性，认真学习，努力工作，才能适应改革和发展的需要，才能不被改革的洪流所淘汰。另外，引导干部职工观念发生了变化，一些学有专长的干部职工重新调整对人生价值的认识，认为论身份不如论价值，被动等待改革分流不如早点主动自谋职业。

四、问题

1、人员多，专业技术人员严重缺乏。由于农村服务中心对员工有一定的专业技术要求，而新增人员没有经过任何专业培训和学习，没有相关专业技能，由此在人员多的状况下，又不得不请有专业技能及特长的临时工，从而形成了有位子的无能上岗，能上岗的无位子。

2．分流人员政策不明，事业单位转制难以到位。事业单位进行转制和更名，政策不够明确，转制难到位；对“以钱养事”的具体方案不明确。分流下岗人员没有救助预案，再就业渠道狭窄，对现在工作积极性有负面影响。建议对分流人员继续完善养老保险机制，为分流再就业创造良好的条件，制定相应的优惠政策，激发他们重新创业的热情，帮助他们拓宽再就业渠道，使改革积极稳妥进行。

3、债务多，不良债务难以处置。当前，我区乡级不良债务共16929万元，乡平1209万元，在农村税费改革特别是综合配套改革后，乡、村难以通过自身努力对两级不良债务进行消化。一是造成乡、村运转困难，二是有的不良债务会激化矛盾，形成不安定因素。

五、建议

1、进一步明确主体思想，切实转变观念。乡镇综合配套改革全面启动，其事业单位的事业机构编制被取消，实行集体转制，变为自主经营、自负盈亏的服务组织，原单位职工全部退出事业单位编制，转变为社会人、企业人，应该沉着冷静的思考，积极主动迎接挑战，制订适合发展服务事业的方法和措施并着力执行。改进工作作风，充分发挥职工的主观能动性，以改革为契机，确实转变观念，破除以前的吃大锅饭思想和“等、要、靠”思想，树立主人翁意识，发扬主人翁精神，以饱满的工作热情，昂扬的工作斗志去适应社会主义市场经济的发展和变化。

2、实施市场化融资战略，加快事业的发展和建设。一是采用租赁、承包和出让经营权等方式，将企业经营权从资产中剥离出来，通过协议形式出让经营权，使其在相应的约定期限进行发展经营；二是积极争取国家和各级领导部门的资金支持，开发公益事业等基础设施建设项目，重点是解决好站址建设；三是吸引社会各界力量来关注事业的发展，为农村服务事业发展筹积更多的资金。

3、加强队伍建设，全面提高综合素质，争取在企业效能建设上有新突破。单位转型后，面对日益激烈的市场竞争，需要较强的竞争实力和长足的发展后劲。这就需要树立时不我待的学习意识，树立为民服务也是为自己服务的发展大局意识，树立与时俱进的创新意识。企业的竞争实力不是喊口号就具有了，它需要全体成员心不断的学习和充电，学习新技术吸取新经验运用新成果，注重个人综合素质训练与培养，提高专业技能，提升实践能力。没有良好的服务意识，也就失去了全局意识，事业的发展将会功亏一篑。在今后的工作中要自觉地把服务意识放在第一位，从大局意识出发，从大处着眼、从小事着手，实实在在为群众服务，为用户排忧解难，服务做好了、到位了，必然会树立良好的形象，赢得良好的信誉，在市场中的竞争优势也会不断的提升。

4、建议上级政府加大对乡村两级的转移支付力度，进行逐年消债，缓解基层的矛盾和压力。

第二篇：某乡镇综合配套改革调研报告

按照省委省政府统一安排，我们于2007年8月6日至10日对我区乡镇综合配套改革，尤其是“转变乡镇职能，更新乡镇事务的管理理念”工作进行了系统回顾、考察和剖析。调研后，我们认为，全区按照服务主体社会化、项目运作市场化、监督管理系统化、考核评价规范化、经费保障制度化的要求，进一步完善了“以钱养事”的运行模式，即“农民点单、政府买单、服务竞单、农民验单”模式；抓好制度建设，构建包括准入机制、竞争机制、责任机制在内的长效机制，用制度规范新机制的运行；保障“以钱养事”资金，落实到每个具体的公益服务项目和服务主体，做到专款专用；加强农村公益服务队伍建设，提高服务推广队伍的整体素质。总的特点是：我区乡镇综合改革方向明确，进度较快，质量很高，程序规范，措施得力，效果明显。

一、基本情况

***乡镇综合配套改革工作于2005年5月启动，按照“先班子后机关，先行政后事业”的基本思路，分四步实施改革。到05年底，全区乡镇综合配套改革工作基本结束，取得了初步成果，达到了“六个到位”的改革目标。即班子职数调整到位、机构设置规范到位、乡镇事业单位整体转制到位、分流人员精简到位、全员养老保险到位、“以钱养事”新机制建立基本到位。在2006年4月全省乡镇综合配套改革考核检查中，考核组给予了充分肯定。在2006年全省“以钱养事”检查中，被评为优秀等次，***委、区政府被评为全省乡镇综合配套改革先进单位。在2007年全省农村综合改革考核评估中，被评为优秀等次。

二、主要做法

（一）乡镇机构改革情况。

在乡镇机构改革中我们做到了四个坚持：

1、机关改革坚持做到“一个规范三个精简”。即规范乡镇机构的设置，精简职数、内设机构和工作人员。全区13个乡镇场领导机构全部按“三办一所”的规定设置到位；领导职数由170名调整到113名，精简职数57人，减幅33.5%；机关内设机构由63个精简到37个，减幅41.3%；行政机关由770人精简到431人，精简339人，减幅44%。行政机关人员编制全部上网公布，接受社会监督，杜绝了编外借、聘用人员。

（二）“以钱养事”新机制的运行情况。

从2005年底，在全面完成规范机构设置、人员定岗分流等改革任务后，我区开始全面转入转变乡镇政府职能、探索农村公益性服务“以钱养事”新机制。经过2006年一年的探索,全区农村公益性服务“以钱养事”新机制已基本建立。在建立“以钱养事”新机制过程中，我们着眼“以钱养事”新机制的服务主体建设，在面向市场、实行整体转制，人员退编、实行聘用制的基础上，把服务主体从一开始就推向市场，实行制度化管理、规范化运作。

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第三篇：某乡镇综合配套改革调研报告

按照省委省政府统一安排，我们于2007年8月6日至10日对我区乡镇综合配套改革，尤其是“转变乡镇职能，更新乡镇事务的管理理念”工作进行了系统回顾、考察和剖析。调研后，我们认为，全区按照服务主体社会化、项目运作市场化、监督管理系统化、考核评价规范化、经费保障制度化的要求，进一步完善了“以钱养事”的运行模式，即“农民点单、政府买单、服务竞单、农民验单”模式；抓好制度建设，构建包括准入机制、竞争机制、责任机制在内的长效机制，用制度规范新机制的运行；保障“以钱养事”资金，落实到每个具体的公益服务项目和服务主体，做到专款专用；加强农村公益服务队伍建设，提高服务推广队伍的整体素质。总的特点是：我区乡镇综合改革方向明确，进度较快，质量很高，程序规范，措施得力，效果明显。

一、基本情况

***是1993年5月撤地建市后，孝感市设立的唯一市辖区。全区现辖8镇3乡2场4街和1个开发区，共有村民委员会468个。国土面积1020平方公里，税改核定计税面积46.56万亩。总人口84.7万人，其中农业人口61.92万人，农村劳动力28.62万人。13个乡镇场（8镇3乡2场）计税面积46.25万亩，总人口61.72万人，其中农业人口58.79万人。2006年，全区实现地区生产总值46.16亿元，同比增长11.3%；地方一般预算收入1.25亿元，自然增长15.9%；全社会固定资产投资15.5亿元，同比增长25.2%；城镇居民人均可支配收入8635元，同比增长10.1%；农民人均纯收入3654元，同比增长10%。

***乡镇综合配套改革工作于2005年5月启动，按照“先班子后机关，先行政后事业”的基本思路，分四步实施改革。到05年底，全区乡镇综合配套改革工作基本结束，取得了初步成果，达到了“六个到位”的改革目标。即领导班子职数调整到位、机构设置规范到位、乡镇事业单位整体转制到位、分流人员精简到位、全员养老保险到位、“以钱养事”新机制建立基本到位。在2006年4月全省乡镇综合配套改革考核检查中，考核组给予了充分肯定。在2006年全省“以钱养事”检查中，被评为优秀等次，***委、区政府被评为全省乡镇综合配套改革先进单位。在2007年全省农村综合改革考核评估中，被评为优秀等次。

二、主要做法

（一）乡镇机构改革情况。

在乡镇机构改革中我们做到了四个坚持：

1、机关改革坚持做到“一个规范三个精简”。即规范乡镇机构的设置，精简领导职数、内设机构和工作人员。全区13个乡镇场领导机构全部按“三办一所”的规定设置到位；领导职数由170名调整到113名，精简职数57人，减幅33.5%；机关内设机构由63个精简到37个，减幅41.3%；行政机关由770人精简到431人，精简339人，减幅44%。行政机关人员编制全部上网公布，接受社会监督，杜绝了编外借、聘用人员。

2、事业单位改革坚持做到“两转三建”。即转变单位性质，转换人员身份，建立社保制度，建立“以钱养事”机制，建立公益性服务考评机制。2005年改革时，全区13个乡镇场直属事业单位由166个精简到13个，减幅92%，有143个原事业单位转为自主经营、自负营亏的服务组织；原事业单位1681人（在编在岗、含延伸派驻机构）中有1387人转换身份、退出事业编制，减幅76%，并全部参加基本养老保险。

3、财政所、经管站合并坚持做到“一个比例两个落实”。即由原财政所和经管站在编在岗人员按同比例实行竞争上岗，落实竞争上岗人员、落实人员分流政策。改革前，全区原财政所、经管站共有437人，其中财政所213人，经管站224人。通过竞争上岗，确定了200名上岗人员，最终原财政所上岗91人，经管站上岗109人。上岗人员按照规定合并，统一了工资标准，统一了工资发放渠道，统一了工作任务；237名落岗人员按政策分流，财政所和经管站改革后的分流人员，原来经组织、人事部门明确，具有公务员或参照公务员管理身份的，按照机关分流政策执行；原来属事业单位人员的，按转制事业单位人员分流政策执行。

4、延伸派驻单位坚持做到“两定三统一”。即定机构、定职能，统一定编、定岗、定员。通过改革，全区13个乡镇场共核定延伸派驻单位编制205人。其中：国土资源管理所编制52名，林业管理站编制13名，交通管理站核定编制40名，水利管理站编制33名，血吸虫病防治工作编制36名，动物防疫监督工作编制31名（实际上岗21人）。通过公平竞争，择优录用，共有195人上岗（动物防疫监督工作岗位暂时空缺10人），564人转制分流，并按政策得到妥善安置。

（二）“以钱养事”新机制的运行情况。

从2005年底，在全面完成规范机构设置、人员定岗分流等改革任务后，我区开始全面转入转变乡镇政府职能、探索农村公益性服务“以钱养事”新机制。经过2006年一年的探索,全区农村公益性服务“以钱养事”新机制已基本建立。在建立“以钱养事”新机制过程中，我们着眼“以钱养事”新机制的服务主体建设，在面向市场、实行整体转制，人员退编、实行聘用制的基础上，把服务主体从一开始就推向市场，实行制度化管理、规范化运作。

1、是合理安排项目，统筹安排资金，确保本级“以钱养事”经费比上年增加。我们狠抓了2006年和2007年本级财政预算，确保本级“以钱养事”经费比上年增加，确保省补资金全部到项目。由于经费保障有力，全区“以钱养事”工作中的物化投入、服务报酬、养老保险全部落实到位。2006年，全区共安排公益性服务1120项，涉及8个行业和部门。2007年共安排公益性服务1180项，比去年增加60项。2006年全区“以钱养事”经费共计909.7万元，比上年实际数增加364.6万元，增长66.9％。其中，乡镇本级实际支出624.7万元，比上年实际数增加79.61万元，增长14.6％。省拨“以钱养事”补助资金275万元、区级安排朱湖农场补助资金10万元，均于2006年底前全部拨付到公益性服务项目。2007年全区本级“以钱养事”经费预算640.3万元（不含省补资金），比2006年实际数增加15.6万元，增长2.5％。对照省定标准，从我区实际执行情况看，做到了“两个高于”：

1、高于省定标准。其中，种植业平均每亩2.24元，畜牧防疫平均每户2.97元，水利平均每亩1.7元，农机平均没亩1.96元，其他项目也全部高于省定标准(省定标准：种植业每亩不低于1元，畜牧防疫每户不低于2元，社会事务服务项目按乡镇、育龄妇女人数和优抚、特困、五保、低保对象人数确定养事金额；文体广播电视服务项目按全区总人口数确定养事金额，文化体育每人不低于0.5元)；

2、高于上年支出。本级所有项目经费全部高于上年实际支出。

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第四篇：乡镇综合配套改革调查报告

取消农业税费后，如何巩固税费改革成果，从根本上遏制农民负担反弹？湖北省谷城县实施的乡镇综合配套改革以乡镇机构和人员精简为突破口，大大转变了农村基层政府职能，探索出一条与农村税费改革制度相适应的乡镇机构改革新路。

最近三年来，谷城县乡镇机关干部减少６４％，机构编制大大压缩。同时，把乡镇事业单位整体转制为公共服务组织，通过规范服务方式，明确公益职能、量化考核指标等方式，构建起农村新型公共服务体制。

－－乡镇机构臃肿　农民负担沉重

谷城县位于湖北省西南部，全县有１０个乡镇，４３万亩耕地，５５万人口。据谷城县委常委、组织部长陈启合介绍，２０*年，谷城县一般乡镇财政供养的人口少则５００人，多则上千人。记者在调查时了解到，综合配套改革前，紫金镇仅乡镇一级的领导干部就有２２人，城关镇仅镇财政所就有７０多人，就连谷城县石花镇城建所的在册工作人员都达到９９人。襄樊市委常委、谷城县委书记周霁说，税费改革后，这些人依然在打擦边球，不收费就没有办法生存。过去上面有一个部门、下面就要对应一个，机构庞大，行政效率不高、乡镇机构职能不清晰，必须把乡镇党政机关人员压缩，合理设置机构布局，才能巩固税费改革成果。

－－四大措施推进乡镇机构改革

从２０*３月开始，经过两轮改革，谷城县在四个方面全面推进乡镇综合配套改革：

一是整合乡镇机构设置，统一设立“三大办”：党政综合办公室、经济发展办公室和社会事务办公室。根据农村税费改革后乡镇工作的实际，谷城县重新界定了乡镇机构职能，划分了职责范围，撤销了乡镇政协机构。改革后，乡镇机关内部拉开了收入档次，以农民是否满意为标准，每年工作最好的机关干部与一般的机关干部相差１５００元。

二是缩减乡镇机关人员编制。现在，谷城县１０个乡镇共核定行政编制３９５名，实际在岗３５３人，分流６４６人，比改革前全县乡镇机关干部减少了６４％，同时，后勤服务一律实行市场化、社会化运作。

三是精简领导班子。通过实行领导班子交叉任职，乡镇领导干部得以全面压缩。同时，县里对超配领导干部进行调整，其中改任乡级助理、干事４５人。以紫金镇为例，改革后的领导职数只有书记兼镇长、副书记兼副镇长、副书记兼人大主席团主席、副书记兼纪检委书记，两位党委委员兼副镇长、宣传委员７人。

四是分流人员待遇落实到位。分流的乡镇机关干部中，很多在４０－５０岁之间，上有老、下有小，既没有出去闯荡的年龄优势，又没有达到退休年龄。为此，谷城县决定，对乡镇机关分流人员的基本生活费统一按其档案工资标准的６０％发放。同时，对主动分流的干部按７０％发放档案工资。整个改革建立在大家可以承受的范围内，始终把思想政治工作放在首位，把政策交给大家，没有出现大的波动。几年的实践证明，改革实现了既定的“减人、减事”的目标，成效非常明显。

－－乡镇事业单位整体转制

谈起改革前乡镇事业单位的状况，城关镇党委书记兼镇长周云说：“基本上是人心散了，党委、政府为农民服务的线断了。”城关镇畜牧兽医服务中心主任杨国政说：“我们不知道干什么，收入也没有保障。”当时，农民群众对政府的公共服务很不满意，例如，农民购买假种子、假肥料等情况没有人能去进行真正有效的管理。

按照谷城县乡镇事业单位改革的整体部署，谷城县将全县乡镇事业单位整体转制，以促进农村公共服务水平的提高。各乡镇把财政所和经管站合并，民政所撤销，职能转到乡镇社会事务办公室。撤销乡镇残联、党校、社会保障服务所，其他站所整体转制为中介组织。目前，全县１０个乡镇共有计生、城建、文化、广播、农水、农技、农机、兽医等８类站所７１个事业单位顺利实现转制。

为解除乡镇事业单位等被改革对象的后顾之忧，谷城县在全县乡镇事业单位内，全面推行全员参加养老保险工作。谷城县劳动和社会保障局副局长魏开杰告诉记者，到２００５年底，全县乡镇事业单位的２７６８名职工全部参加了养老保险，单位应缴的１２５０万元和个人应缴的１２１３万元全部收缴入库，职工参保率、基金收缴入库率、养老保险手册发放率全部达到了１００％，确保了乡镇事业单位改革的稳步推进。

－－三方面举措构建公共服务新体制

在构建农村新型公共服务体系方面，谷城县主要有三项举措：

一是规范服务方式，明确公益职能。除各乡镇畜牧兽医中心实行县级行政主管部门派出制外，其他服务中心一律实行委托服务制。县里在广泛征求各方面意见的基础上，确定了乡镇站所转制后承担的４３项公益职能。对公益职能，政府购买服务，预拨１０％至２０％的财政投入，最后考核通过、农民认定后，一起算总账。现在由各乡镇站所转制而成的服务中心充满朝气。这些单位的职工，过去每月平均收入只有３００元左右，现在大多数提高到６００多元。

二是各乡镇和县直主管部门，将各项服务活动量化成具体考核指标，在与各服务中心充分协商的基础上，签订委托服务合同，明确双方的责权利、服务要求、经费数额和考核兑现办法等事项。制度的创新使服务中心员工的工作态度有了巨大的转变。比如乡镇农机站的工作人员过去只是在办公室里等着农民来，现在必须下到田里去直接服务农民。只有农民接受了服务，满意签字，农机服务单位才能收到政府的拨款。

三是重新界定农村公益投入标准，打足经费，实行资金直达。过去全县１０个乡镇每年共下拨农技推广费用２８万元，而现在按照全县４３万亩耕地，每亩１元多的标准，将全县农技推广费用总额提高到４０多万元。在结算方式上，县财政对这些转制后的服务单位实行年初预拨款、半年一考核、年终结总账的办法。目前，谷城县已按照全年预算２０％的比例，向各服务中心预拨了启动经费，保证了农村新型服务体系的运转。２０*年谷城县乡镇公益事业经费预算为６２７万元，与２０*年相比，增长了约３０％。

－－政府工作效能明显增强　新机制活力显现

乡镇综合配套改革完成后，谷城县乡镇机关和事业单位的职能得到了重新界定，基层政权结构得到了优化。陈启合告诉记者，乡镇综合配套改革斩断了乱收费的根子，切断了随意进人的源头。改革到位后，机关干部普遍增强了危机感。现在，县里设立了乡村干部寻访问事制度，变农民的上访为干部的下访，主动与群众沟通，解决群众的各种问题。

襄樊市委副秘书长、市农办主任吴长华说，谷城县乡镇政府职能转换的效应是显而易见的。目前留下来的乡镇干部队伍，素质比较高，用引导、服务、示范的方式发展经济和社会事务的能力大大增强。现在谷城县农民与政府之间的关系空前密切，党在农村基层的执政地位得到了进一步加强，圆满完成了改革之初确定的各项目标。

周云告诉记者，以前镇里各站所在资金上是“以钱养人，一年缺半年的粮”。２０*年，县财政对城关镇各服务中心的投入，比改革前多投２８万元，全面实现了“以钱养事”。

县乡两级财政对农村公益事业投入的大幅增加，为服务中心增加收入、服务人员提高待遇创造了条件。新型考核体系的建立，特别是通过推行服务内容和服务效果农民签字认可制度，让农民有了更大的发言权。

第五篇：苏州市统筹城乡发展综合配套改革调研报告

苏州市统筹城乡发展综合配套改革调研报告

2009年9月，国家发改委体改司、国家发改委体改所与中澳管理项目办公室相关专家联合调研组就苏州市推进统筹城乡发展改革的基本情况进行了实地调研。调研组与苏州市委、市政府领导和相关部门进行了座谈，对相城区、昆山市等地区进行了实地考察，对苏州市经济社会基本情况、城乡一体化发展、综合配套改革等方面的内容进行了调查了解，研究探讨了苏州市进一步深化综合配套改革、促进城乡一体化的工作重点和突破点。本报告就以上调研情况进行整理汇报并就进一步深化改革提出相关建议。

一、苏州市基本情况

苏州市位于江苏省南部，东临上海，南接浙江，西抱太湖，北依长江，既是我国的历史文化名城和重要的风景旅游城市，也是长江三角洲重要的中心城市。全市国土面积8488平方公里，其中市区国土面积1650平方公里。全市户籍总人口624.43万人，其中市区人口235.31万人。全市下辖张家港市、常熟市、太仓市、昆山市、吴江市五个市，吴中区、相城区、平江区、沧浪区、金阊区、虎丘区六个区和苏州工业园区、苏州高新区两个开发区。2008年全市国内生产总值6701亿元，地方一般性预算收入668.9亿元，城镇居民人均收入23867元，农民人均纯收入11789元。

改革开放以来，苏州市经济社会发展成就令人瞩目，经济总量、财政收入、城乡居民收入在长三角州乃至全国已经成为最发达的地区之一。苏州市不仅在城市改革与发展方面一直处于领先地位，而且在农村改革与发展方面同样处于领先地位，苏州模式既具有典型性又具有指导性。上世纪八、九十年代的“苏南模式”，通过乡镇企业发展带动城镇化，为全国农村改革和发展提供了足可借鉴的经验。近年来苏州市充分发挥城市化和工业化对农村发展的带动作用，在工业化、城镇化、经济国际化和农业现代化几个方面取得了很大进展。党的十六大以来，苏州市以科学发展观统领全局，按照统筹城乡发展要求，坚持“三农”（农村、农民、农业）和“三化”（工业化、城镇化、经济国际化）互动并进，整体上推进城乡一体化发展，在政策制度创新、新型集体经济、农村社会保障、新农村建设、城乡公共服务等方面进行了有益的探索，为全面推进综合配套改革、促进城乡一体化发展，积累了经验，创造了条件，奠定了基础。

二、苏州市统筹城乡发展推进综合配套改革的主要做法

苏州市是长江三角洲地区经济最为活跃的城市之一，随着经济社会的发展，苏州市统筹城乡也在不断深化。上世纪八九十年代乡镇企业异军突起，奠定了城乡一体化发展的基础。九十年代后期和本世纪初，开发区建设带动了开放型经济蓬勃发展，为工业化、城镇化和经济国际化创造了条件。近年来，苏州市按照统筹城乡发展要求，确定了综合配套改革促进城乡一体化发展的战略目标，从观念更新、制度创新、完善工作机制、大力发展农村经济，破解城乡二元结构等多个层面进行了探索，采取了一系列行之有效的做法，取得了较好的效果。苏州市的做法可以概括为以下六个方面。

（一）确定了城乡一体化发展的战略目标

苏州市地处东南沿海，改革开放一直走在全国前列。随着农村经济的发展和城镇化的推进，在统筹城乡综合配套改革和促进城乡一体化发展方面做了大量的有益的探索。十七大以来苏州市积极贯彻落实中央关于统筹城乡发展的新要求，在战略的高度进一步确定了城乡一体化发展的总体目标和工作重点，明确了全面推动综合配套改革促进城乡一体化发展方向。

苏州市的总体目标是：通过一段时间的努力，使苏州农村既保持鱼米之乡优美的田园风光，又呈现先进和谐的现代文明，逐步建设成为基础设施配套、功能区域分明、产业特色鲜明、生态环境优美、经济持续发展、农民生活富裕、农村社会文明、组织坚强有力、镇村管理民主的苏州特色的社会主义新农村，加快形成农民持续增收长效机制、农村新型集体经济发展动力机制、协调发展和构建和谐社会制度环境、城乡公共服务均等化运行体系、城乡一体行政管理体制，率先实现城乡发展规划、资源配置、产业布局，基础设施、公共服务、就业社保和社会管理一体化新格局。

按照总体目标，苏州市制订了城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划。2009年是重点突破年，着力推进23个先导区的先行先试工作。2010年是整体推进年，整体推进“三形态”、“三集中”、“三置换”工作。2011年为“全面提升年”，建立较为完善的城乡一体化发展推进机制，全面提升“三形态”、“三集中”、“三置换”工作水平。

（二）初步形成了城乡一体化的政策制度框架

苏州市以构建政策制度框架为关键，强化改革的整体设计和系统安排，制定出台了促进城乡一体化的一系列政策安排，形成了基本的综合配套改革的制度框架。

十七大以后，苏州市以城乡一体化发展为基点，在保持政策连续性的基础上，先后制定出台了《关于深化农村改革促进城乡一体化发展的意见》、《关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见》、《关于贯彻落实党的十七届三中全会和省委十一届五次全会精神加快推进农村改革发展的意见》、《苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》等规范性文件，在政策层面构建了城乡一体化发展框架，为深化综合配套改革完善了制度安排。概括而言有十个方面。

1、按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，完善农村土地管理制度。

2、稳定和完善农村基本经营制度，推动土地股份合作制改革，促进土地承包经营权流转，提高农业规模化经营水平。

3、鼓励和支持社区股份合作、土地股份合作、农业专业合作等三大合作，增加农民财产性收入，壮大新型集体经济。

4、统筹城乡就业、创业机制，引导农民进城，减少农民，致富农民。

5、加快被征地农民纳入城保的衔接，逐步建立城乡统一的最低生活保障制度，提高保障水平。

6、推动农村金融体制改革，构建多元化农村金融组织体系。

7、建立生态环境补偿制度。

8、按照城乡一体化要求，加快教育、卫生、文化、社会治安等公共服务体系建设。

9、按照精简统一效能原则，探索县级市设区、中心镇区镇合一的行政管理体制，健全基层社会管理体制，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接。

10、健全城乡一体的领导体制和工作机制。

（三）基本建成了城乡一体化工作机制

城乡一体化发展事关苏州率先基本实现现代化的全局，是一项城乡联动，多部门协作的系统工程。苏州市在推进综合配套改革促进城乡一体化工作机制上开拓创新，探索和完善了一套有效的工作机制。主要包括以下几点：

1、争取把苏州市列为江苏省城乡一体化发展综合配套改革试点区，取得了先行先试权，为深化改革奠定了基础。

2、制订了苏州市城乡一体化发展综合配套改革方案和三年规划，明确了改革发展的方向和任务。

3、建立了城乡一体化专门工作机构，协调部门之间，上下之间动作，为推进城乡一体化发展畅通了工作通道。

4、建立四套班子领导联系试点区的工作机制，强化了领导职责。

5、明确了相关部门工作任务，形成了整体推进的工作格局。

（四）“三农”与“三化”互动，农村经济社会快速发展

促进城乡一体化发展，关键是农村发展。苏州市以工业化、城镇化和农业现代化为战略方向，紧紧围绕农民增收，农村发展，不断解放思想，创新机制，促进农村经济社会快速发展。

1、坚持富民优先原则，发展“三大合作组织”，构建农民持续增收长效机制。苏州市一直把“富民强村”、增加农民的收入作为推进城乡统筹发展改革的出发点和落脚点。苏州市农民的收入一般由几部分构成：传统农业收入、工资收入、政策性收入和财产投资性收入，其中财产投资性收入是改革开放以来增加农民收入的重要部分。苏州市在稳定增加农业收入、工资收入、政策性收入的同时，创新机制，不断增加农民的财产投资性收入。增加财产投资性收入主要途径是推进“三大合作”。“三大合作”指“社区股份合作制”、“土地股份合作制”和“农民专业合作经济组织”三种农村新经济组织。苏州市推进三种股份合作从2001年开始，经过近十年的发展，现在苏州全市三种股份合作组织累计达2768家，持股农户占农户总数的90%，2008年收益分配24亿元。三种新经济组织既增加了农民的财产投资性收入，又壮大了农村集体经济规模。2008年底，全市农村集体总资产665亿元，村级集体总资产303亿元，村级总收入48亿元，村均收入339万元。全市84.5%的村收入超过100万元，79个村超过1000万元。张家港永联村、长山村，相城渭西村、灵峰村、采莲村和吴江盛泽渔业村村级可支配收入超3000万元。全市农民人均纯收入连续六年实现两位数增长，2008年达11789元，其中财产投资性收入比重已达30.5%。吴中区木渎镇在全市率先开展股份合作制改革，去年村均收入超1000万元，金星村户均股份分红达1.6万元。以三种股份合作为载体，苏州市农民增收长效机制正在逐步建立，农民开始走上一条“户户有资本、家家成股东”的新的共同富裕之路。

2、因地制宜推进“三形态”，促进农村产业升级换代。

苏州市以城乡规划一体化为载体，打破传统城乡分割规划旧格局，强化城乡联合和市域整体意识，在农村产业布局上，因地制宜，突出推进三种形态。第一类是地处工业和城镇规划区的行政村,以现代服务业为主要发展方向,加快融入城市化进程。第二类是工业基础较强、人口较多的行政村，以新型工业化为主要发展方向，加快就地城镇化步伐。第三类是地处农业规划区、保护区的行政村，以现代农业为主要发展方向，推动一次产业与二、三次产业融合发展，加快农业现代化步伐。通过几年的推进，苏州市农村三种产业形态已经初步奠定了基础，产业布局趋于合理，正在形成村村有产业，产业有特色的格局。

3、推动“三集中”，节约集约利用土地，实现土地资源的整合优化。“三集中”就是在总体规划框架下，工业企业向规划区集中，因地制宜，推进“退二进三”、“腾笼换鸟”，或“退二还一”、异地置换工作；农业用地向规模经营集中，鼓励农户间规范自由流转，推动土地股份合作社建设，发展规模现代农业；农民居住向新型社区集中，换房进城进镇，或就地集中居住。目前苏州全市已有75%的农村工业企业集中到工业园，有近40%的承包耕地实行了规模经营，有近35万户农户搬迁到860个集中居住点居住。“三集中”使农民生产、生活、居住方式发生了根本性变革，是实现城乡一体化发展的有效途径，实践证明“三集中”是一种有效的城镇化运作模式。

4、实行“三置换”，保障农民利益和长效收入。“三置换”就是：集体资产所有权、分配权置换社区股份合作社股权；土地承包权、经营权通过征地置换基本社会保障或入股换股权；宅基地使用权可参照拆迁或预拆迁办法置换城镇住房（或二三产业用房，或置业股份合作社股权），或者直接进行货币化置换。通过置换机制，建立土地资源增值收益共享效益，实现“资源资产化、资产资本化、资本股份化”，最终保障了农民的长期收益。

5、打造农业示范区，发展现代农业和乡村旅游业。苏州市突出“优质粮油、特色水产、高效园艺、生态林业”四大特色，启动实施了四个百万亩“现代农业规模化示范区”建设工程，建成了30个市级现代农业示范区，建成高效农业163.2万亩，设施农业31.7万亩，农业规模经营比重达到52.8%。示范区和规模经营农业促进了现代农业的发展和农业标准化建设步伐，以绿色无公害为特征的特色农产品快速发展，总数达到1295个，苏字号精品农产品在市场上的竞争力和影响力正在明显提升。2008年规模以上农业龙头企业实现销售收入744亿元，其中23家省级以上农业龙头企业实现销售收入280亿元。规模农业带动了生态观光农业发展，已建成全市生态观光农业基地150多个，2008年乡村旅游人数超过1000万，直接经营收入17亿元。

（五）着力在城乡公共服务均等发展上提升新水平，推动城乡一体化进程

首先，2003年以来，苏州市打破长期形成的城乡二元建设体制，以解决交通与环境基础设施为重点，统一规划，统一布局，统一建设，统一管理，在基础设施网络建设方面取得突破，推进了城乡交通、环保、林业一体化进程。其次，以农村社区服务中心为重要载体，为农村、农民提供与城市居民均等的公共服务。教育方面，在教育资源配置、中小学校公用经费两方面消除城乡差别。医疗卫生事业，一方面推动乡镇医疗机构向社区卫生服务中心转型，一方面实施大医院与乡镇医疗机构合作，提升医疗水平，为农村提供高水平的医疗服务。再次，健全农村社会保障体系，探索城乡社会保障对接机制。目前苏州市已经基本建立起医疗保险、就学保障、就业帮扶、创业扶持、最低生活保障、基本养老保险等针对农民的社保体系，为农民提供了与城市居民基本均等的社会保障。特别是农村居民的基本医疗制度，突破了农村合作医疗框架，走在全国前列。

（六）建立城乡一体化发展综合配套改革试点工作先导区，充分发挥示范引导作用

随着苏州统筹城乡各方面工作取得明显成效，涌现出张家港市永联村、常熟市蒋巷村、太仓市伟阳社区、昆山市晟泰村、吴江市新乐村等30个新农村建设典范，以及一大批示范村和现代农业园区，有效提升了城乡统筹、城乡一体化发展水平。在此基础上，苏州市决定张家港市金港镇等23个镇（建设片区）为市城乡一体化发展综合配套改革试点工作先导区。各试点工作先导区在原有基础上，加强组织领导，建立健全工作班子，明确试点工作职责。力争实现“一年一个样、三年象个样”的目标，为苏州市推进城乡一体化发展提供经验，充分发挥示范引导作用。

三、苏州市统筹城乡综合配套改革总体判断

（一）苏州市促进城乡一体化发展是经济发达地区统筹城乡综合配套改革的有益探索

苏州市是长江三角洲地区重要的经济发达地区，改革开放以来，苏州市以解放思想为先导，始终坚持城乡协调发展战略，城乡经济社会获得了迅速发展。进入新世纪，特别是党的十六大以来，苏州市坚持以科学发展观统领经济社会全局，按照城乡统筹发展的要求，“三农”与“三化”互动，在综合配套改革推进城乡一体化发展方面进行了卓有成效的探索，农村经济和农民收入结构、农村经济体制和运行机制、农村生产生活条件和环境面貌、农民权益保护和基层政权建设等方面都发生了积极地变化。城乡统筹、城乡一体化发展已经成为苏州新的发展阶段的重要特征和战略选择。苏州关于综合配套改革城乡一体化发展的探索为经济发达地区积累了经验，具有一定的借鉴意义。

（二）苏州市城乡一体化发展的战略选择是经济发达地区扩大发展空间和解决“三农”问题两个方面的必然要求

苏州经济发达，面临的主要问题是发展空间不足。苏州市土地资源紧缺，人均耕地不到半亩，农户分散居住，土地规模经营不足。有限的土地资源没有得到充分利用，城市发展空间受限。城市要发展，必然要求拓展发展空间，统筹城乡，通过土地集约，扩大城市发展空间是必然的选择。另一方面，尽管苏州城乡居民的收入比大大低于全国平均水平，但城乡收入差距仍在1倍以上，城乡之间收入差距还很明显。而且在农村耕地资源日趋减少和财政政策性转移基本到位的前提下，农民持续增收的潜力不足，解决“三农”问题仍然是苏州经济社会发展的长期的战略任务。两个原因决定了苏州市统筹城乡，实现城乡一体化发展的必然性。当前，我国正处于工业化、城镇化的进程中，拓展城镇发展空间不仅是经济发达地区的必然要面临的问题，也是欠发达地区发展面临的重要问题，苏州市推进城乡一体化发展所采取的“三形态”、“三集中”、“三置换”可以较好的解决土地资源的合理配置和集约利用，既能够解决城市发展空间不足问题，也可以较好的解决农民增收、农村发展问题。这些措施具有较强的操作性。

（三）经济发达地区统筹城乡一体化发展具有明显的操作优势

城乡一体化发展，一方面要大力发展农村经济，增加农民收入，另一方面要发挥城市带动农村、工业反哺农业的重要作用。经济发达地区可以依靠较好的经济实力为城乡一体化发展所必须推进的基础设施建设、公共服务、农民就业、社会保障等事项，提供较强的资金支持。苏州市经济发达，在推进城乡一体化发展中具有明显的操作优势。经济欠发达地区统筹城乡发展一方面要依靠体制机制创新，另一方面还是要发展经济。只有经济发展了，城乡一体化的实现才有坚实的基础。

四、苏州市深化综合配套改革，促进城乡一体化发展存在的几个问题

苏州市在城乡一体化发展方面做了大量工作，取得很大成效，无论是城乡居民收入差距、农村集体经济实力，还是农村社会保障水平、基础设施建设，在全国都处于领先地位。但深层次分析，苏州城乡空间布局不到位、资源配置不完善、政策法律不配套、农民增收相对缓慢仍然是城乡一体化发展的主要障碍和难题，需要通过深化综合配套改革，逐渐加以克服和消除。

（一）发展的不平衡性比较突出

不平衡性主要表现在：第一，城乡居民收入水平还有差距。尽管苏州城乡居民的收入比大大低于全国平均水平，但城乡居民收入差距仍在1倍以上。而且，在农村耕地资源日趋减少和财政政策性转移基本到位的前提下，农民持续增收的潜力不够明显，城乡居民收入差距有进一步拉大趋势。第二，城乡社会事业建设还有差距，公共服务相对滞后。近年来各级财政加大了农村社会事业投入，但是由于历史欠账较多，农村教育、文化、医疗、环境、卫生等方面相对滞后，难以提供与城镇相同的公共服务。第三，城乡基础设施建设还有差距。主要是部分偏远或纯农业地区的农村，路、桥、电、燃气、公交及污水垃圾处理等公共基础设施建设还较薄弱。在一些规划编制需动迁的非保留村庄，基础设施老化和不配套，已经严重影响了农民生产生活。

（二）农村规划相对滞后

苏州市立足城乡一体化发展，突破城乡地域分割，规划延伸到镇村，基本实现市域规划全覆盖。但是规划实施还存在一些问题。第一是规划的协调性差。比如，全市各地都按向城镇集聚的原则，规划编制了集中居住点，但由于城镇建设规划与土地利用规划没有有效衔接，致使除项目动迁农户可以向规划居住点集中外，其他需要建房的农户难以向居住点搬迁，不仅影响了农民生活，也影响了城镇化发展。第二是规划严肃性不够。有些地方因领导变动或招商项目，随意变动规划。比如，有些地方近几年仅农民集中居住点规划就数次变动。还有，农业产业规划往往让位于二、三产业发展，造成基础设施投入的严重浪费。第三是规划整体性不足。主要是市与各市区域之间、各建设领域之间的规划仍缺乏整体性。在产业布局上，缺乏全市宏观规划。在基础设施建设上缺乏配套性，重复建设比较普遍。

（三）二元制度设计依然存在

苏州市把消除二元结构作为城乡一体化发展的突破口，在制度建设上进行了大胆探索，取得了一定的成效。但是一些制约城乡统筹发展的二元制度设计还有表现，特别是一些瓶颈性制度依然存在。第一是农民的“三大产权”。宅基地的使用权、集体资产所有权、承包土地经营权，其产权关系尚未明晰，农民还不能将其进入市场进行交易和流转，限制了农民进城就业和居住，影响了城镇化的推进。农民“三大产权”不能合法处置，农民就难以减少，减少农民、致富农民的目标就难以实现。第二是户籍制度。城乡二元户籍制度没有革命性突破，依附在户籍制度上的政治、经济、社会待遇的二元性也将继续存在。

（四）农村居民分散居住制约着城乡一体化发展推进

苏州推进城乡一体化发展既已具备了一定经济和社会发展条件，但是农民居住分散严重制约着城镇化进程和城乡一体化发展。苏州全市共有自然村庄20914个，平均每个村庄不到40户，近40万户农户经营耕地，平均耕种土地在3亩左右。苏州在全国已成为村庄规模最小、农民居住最分散、耕种土地最细碎的地区之一。由于农民土地分散，经营面积过小，农民难以实现规模经营，资源难以得到有效配置，影响了农民有效增收，难以缩小城乡居民收入差距。也是由于农民居住分散、村庄规模偏小，道路、水电、网络、管网污水等基础设施投入成本大、利用效率低，造成多数农村难以享受城镇相等的基础设施条件。同时，农民居住分散，社区公共服务中心相对集中，一部分农民难以就近享受医疗卫生、文体活动、便民超市等公共服务。农民居住过于分散，已客观上影响了苏州城乡一体化发展的有效提升。

五、在苏州进行项目试点的建议

苏州作为中澳管理项目的试点之一，在综合配套改革统筹城乡发展方面进行了有益的探索，积累了一些经验，在下一步推进项目试点和更长远的实际工作中，应当重点从土地管理制度、社会保障制度以及就业制度等方面的改革进行创新和突破。

（一）以提高土地集约利用水平为目标，推进土地管理制度改革

苏州地少人多是现实，必须要通过土地的集中利用，既要能保证城市发展、又要发展现代农业，更要保证农民利益。结合目前苏州在土地制度方面已有的探索和经验，试点改革可在以下方面开展。

1、建立适合现代农业发展的农用土地流转机制，保证农民通过土地流转制度获得稳定收益。积极鼓励和引导农户将集体土地承包经营权置换成股份合作社股权，进一步加快土地股份合作改革步伐，促进土地承包经营权流转，提高农业规模化经营和组织化水平。

2、完善集体非农建设用地使用权流转机制。在严格执行土地利用总体规划和用途管制的前提下，进一步明确农村非农集体用地使用权流转范围、程序和方式，建立和完善城乡统一的建设用地市场，将非农集体建设用地使用权全面纳入土地有形市场。积极探索建立和完善集体经济组织、农民参与和共享集体建设用地收益合理分配机制。

3、继续试行城乡建设用地增减挂钩办法。在实现项目区内建设用地不增加、耕地面积不减少、质量不降低前提下，加快农民居住向中心村镇集中、工业向园区集中、土地向适度规模经营集中步伐，节约集约利用建设用地，促进城乡用地布局更加合理。

4、稳妥推进农村宅基地换商品房工作。积极鼓励和引导农户将宅基地及住房置换成社会保障和城镇住房，通过建立置换机制，探索宅基地退出机制，促进城乡之间土地要素的流动，改善村镇用地结构，优化各类用地布局，提高土地集约利用水平。

（二）以实现全民社会保障为目标，加快城乡社会保障制度一体化建设

苏州目前社会保障体系已经覆盖城乡居民及全体劳动者，在此基础上，应加快将劳动年龄段被征地农民及非农产业就业的农村劳动力纳入城镇养老保险，推进新型农村合作医疗制度向居民医疗保险制度衔接，进一步完善农村社会保障制度，提高农村社会保障水平。具体工作可以在以下方面开展。

1、完善农村居民和被征地农民纳入城镇社会养老保障的政策体系。第一，加快城乡一体化的社会养老保障体系建设，将劳动年龄段的被征地农民和农村劳动力纳入城镇企业职工基本养老保险制度，逐步实现城乡社会养老保障制度的一元化。第二，将在城乡各类企业务工并与之建立劳动关系的农村居民，全部纳入城镇企业职工基本养老保险体系。第三，鼓励农户将集体土地承包经营权、宅基地及住房置换成社会保障、商品房，对置换社会保障的农村居民，在劳动年龄段内的，通过采取免费培训、岗位补贴、社保补贴等扶持政策，引导和鼓励其就业创业，纳入城镇社会保障体系。

2、建立养老保障待遇标准的正常调整机制，逐步完善各类社会保障制度，提高各类保障对象的待遇水平。

3、建立统一的社会基本医疗保险制度。按照覆盖范围、保障项目、待遇标准、医疗救助和管理制度“五统一”原则，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，逐步完成新型农村合作医疗和社会基本医疗保险制度的衔接，稳步提高医疗保障水平。

（三）以实现社会充分就业为目标，健全城乡就业服务体系

随着工业化、城镇化进程，大量的农民将脱离土地和农业生产，转变为城镇生活生产方式。农村劳动力的就业问题是城乡一体化发展的重要内容，必须以健全就业服务体系为重点，推进城乡一体化就业工作，具体可

以在以下四个方面开展。

1、建立健全城乡统一的社会就业、失业登记制度。

2、完善城乡统一的就业困难人员就业援助制度。包括鼓励用人单位吸纳农村就业困难人员就业，对招用农村就业困难人员的用人单位给予补贴，为失业登记的农村居民提供免费职业介绍和职业培训服务，用地企业按比例吸纳农村劳动力就业；以及招用就业困难人员和失地农民用人单位给予税收优惠等内容。

3、建立完善安置和鼓励农民多渠道多形式就业的机制。建立城乡一体化创业推动工作机制和协调机制，对有创业愿望和具备创业条件的农村劳动力及被征地农民进行免费创业培训，提供政策咨询、专家评析、项目推介、创业孵化、融资服务、开业指导、后续服务。农村劳动力自办实体的，享受与城镇人员同等的扶持待遇，安排农村劳动力创业的创业孵化基地，给予减免租金等优惠政策。鼓励农村居民灵活就业。将公益性岗位的范围延伸至行政村，对就业困难人员实行援助安置，安排农村就业困难人员就业，符合条件的公益性岗位，可享受社会保险补贴和岗位补贴。

4、完善城乡统一的职业培训制度。将农村劳动力培训纳入城乡社会培训体系，完善城乡一体的职业技能培训普惠制；建立企业内部外来劳动力和农村劳动力岗位职业技能提升培训机制，开展农村劳动力岗位职业技能提升培训试点的企业，可享受政府相关培训经费补贴政策。增加地方财政对本地农村劳动力培训的投入。

（四）关于中澳管理项目试点选点

根据项目要求，经和地方领导、专家充分沟通，改革试点将在苏州市全行政区推开。在此背景下，课题组将选择区域内一到两个具有代表性的地点进行重点跟踪和问卷调研。我们为使跟踪和调研所得数据更具代表性，除苏州市外，在其所辖五市八区中，选择了一市一区，分别是相城区和常熟市。在相城区内，将主要对其下辖渭塘镇进行重点跟踪，渭塘镇靠近苏州中心城区，城乡结合部社区普遍，而且城乡统筹工作开展较好，有代表性。在常熟市内，将主要对其下辖经济开发区进行重点跟踪，常熟经济开发区地处苏州远郊，开发区内聚集大量来自苏州各区县的农民工，有利于降低调研对象的区域集中度。在苏州市主要关注当地政府机关公务员对苏州统筹城乡发展的看法和意见等。