从单位制到社区制（本站推荐）

第一篇：从单位制到社区制（本站推荐）

从单位制到社区制

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摘要:单位制是计划经济体制的一个重要特征,也是具有“中国特色”的城市管理制度,在计划经济体制下,曾给广大城市居民提供了相对丰富的物质和社会资源。然而随着中国社会由传统走向现代、计划经济向市场经济逐渐转型之际,单位制的地位和职能呈现明显的弱化趋势。与之相反,作为新兴的城市管理模式,社区制逐渐从社会组织与管理的配角变为主角。

第二篇：从街居制到社区制

从街居制到社区制：城市基层治理模式的转变——以“北京市鲁谷

街道社区管理体制改革”为个案

发布时间：2011/07/2

2一、“街居制”的困境

1954年出台的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》基本确立了我国城市基层管理体制——街制”以街道办事处和居民委员会为组织架构，街道办事处作为区级政府的派出机关、居民委员会作为居民自治组织进行日常制设置初期，人员编制、机构职能定位明确，街道办事处是政府的派出机关，代表政府办理有关居民事宜的组织，并不具有机构性质，专职工作人员人数为3至7人，工作任务主要有三项：办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项，员会的工作，反映居民的意见和要求。居民委员会是群众自治性居民组织，工作人员人数为2至4人，工作内容包括办理居利事项、向当地人民委员会或者它的派出机关反映居民的意见和要求、动员居民响应政府号召并遵守法律、领导群众性的治调解居民间的纠纷。在建国之后的近40年期间，“街居制”运转的一个重要的制度背景是“单位制”——有工作单位的城身份与职业身份相重合，单位同时承担本管理本单位员工、为其提供社会福利与保障的职能，街道与居委会只是“为了把很厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区政府和公安派出所的负担”，工作内容和工作方式相对简随着改革开放，社会环境巨变，尤其是80年代中期开始的国有企业改制、政府机构改革的实施，由单位承担的诸多社来，大量下岗、分离人员离开“单位”，这些原本由单位承担的功能、负担的人员进入社会，归属于城市基层管理机构。除年代初期开始的人口流动大潮使城市实际居住人口剧增，城市基层管理机构的工作对象、工作内容以及工作强度发生了诸多办事处和居委会在机构设置、职能定位以及人员编制等方面与上述文本规定出现了较大差距。鉴于此，居委会的相关文本规化，1990年《城市居民委员会组织法》生效，2004年《城市居民委员会组织法》的修订稿公布并向社会各界征集修改意见“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”的组织定位、组织结构、人员编制、运作方式从理念上来说基本社会环境。但是，街道办事处仍然遭遇着“尴尬”的制度定位和现实处境。

1954年制定的《街道办事处组织条例》是当前街道办事处开展工作的唯一法律依据。而实际上，当前街道办事处的工出《条例》规定的三项，至少有八个方面：街道经济，城市管理，民政、福利，社区服务，人口（包括外来人口）管理，社道党的建设，指导居委会，社区精神文明建设等。街道内设机构一般在20个左右，人员编制也由最初的3至7人扩大到10北京市海淀区万寿路街道办事处1993年统计数字显示，该街道机关总人数150人左右，日常承担的党政工作有103大项、中党务工作42大项，涵盖91项具体任务，行政工作61大项，涵盖183项具体任务。街道办事处在实际操作层面上已经成为使得中国城市管理组织构架由理论上的“二级政府，三级管理”演变成实际操作中的“三级政府，四级管理”的多行政层级以“准政府”方式进行运作的街道办事处在日常工作中面临着社会转型带来的诸多现实挑战：机构庞杂、人员膨胀、职道办事处首先面临的问题便是管理成本过高、管理负担过重，行政效率有限。其次，街道作为区政府的派出机构与区政府及理关系职责不清。街道办事处设置之初，明文规定“市、市辖区的人民委员会的各工作部门，非经市、市辖区的人民委员会直接向街道办事处布置任务。” 但在实际操作中，政府职能部门长期形成的工作方式是将基层工作摊派给街道及居委会。职能部门权大责小，街道有责无权，居委会只有干活的份儿”，“条块关系”不清成为制约城市基层管理工作绩效的重要因以街居制和单位制为核心的传统城市基层二元管理体制内的街道办事处及居委会的行政功能突出，工作方式以行政命令为主下，一方面，城市居民及居委会的“行政属性”在逐步减少，另一方面，城市居民的生活需求与生活方式日益多样化、民主继续沿用传统的行政命令式工作方式势必使得街道管理工作面临管理缺位、管理失效的风险。此外，“社会管理”并不是现一职责，提供“公共服务”也是现代政府的重要职能。“行政化”的工作思维和运作方式必定导致城市基层管理部门公共服如上所述，以“行政化”为首要特征的街居制在新的环境下面临着尴尬的制度定位以及管理成本过高、管理错位缺位、服务不足等现实困境，改革“街居制”势在必行。现行的居委会改革思路是向“自治组织”的定位归位，实现社区化，突出和“自我服务”两大特征。而街道办事处的改革方向至今仍无定论，关于街道办事处的定位，目前有四种改革思路：一是接街道办事处定位成一级政府，实行三级政府、三级管理的城市管理体制；二是“虚区实街”原则，把街道办事处变成政权实政府变成市级政府的派出机关；三是主张取消街道办事处，把区的管辖范围划小，由区直接指导居民委员会，实行“二级政理”体制；四是坚持街道办事处派出机构的性质，把重点放在改革和完善现行街道管理体制上，简政放权、理顺条块关系、管理有序。近年来，全国部分地区涌现出一些实践上述改革思路的城市基层管理体制改革实验，诸如“上海模式”、“青岛浮“武汉江汉模式”、“贵阳小河模式”及“南京白下区模式”等。这些旨在理顺行政层级关系、提高城市基层社会管理和公的改革思路和改革实践为城市基层管理体制向着现代行政管理机制转变上做出了诸多有益尝试，但是，这些地区改革实践的所不同，并没有从总体上科学规划如何合理定位“街道”在城市基层管理体制中的角色、彻底解决以“街居制”为核心的传管理体制所遭遇的困境。

仔细分析街道一级行政机构遭遇到的困境，不难发现：解决管理成本过高的方法不外两种，一是降低本组织的管理成本构，二是转移成本，即寻找管理合作伙伴；解决管理错位、缺位问题的方式只能是理顺“条块”关系，实现管理归位、到位共参与不足而导致的管理失效、服务不足等问题的方向应该是鼓励公共参与、需求公共支持。这种解决问题的思路，正适应由“管理”向“治理”转变的趋势。“治理”理念与传统“行政管理”理念最大的区别是治理主体和治理方式的多元化。公府、私人部门的公司以及第三部门的非政府组织可以以多样化的方式进行合作，共同参与社会事务的管理、公共服务的提供向“治理”转变的改革方向已定，那么，如何将“治理”理念落实到具体的城市基层管理体制中？北京市石景山区鲁谷街道以“社区制”为制度载体，探索多元合作城市基层治理机制。

二、北京市鲁谷街道“社区制”治理模式

（一）改革契机：行政区划调整

2002年，北京市政府批准石景山区成立鲁谷街道办事处，借此契机，石景山区委、区政府将鲁谷街道作为城市街道管点，突破街道原有管理体制，组建全新的鲁谷社区管理机构，力图通过鲁谷体制创新，解决“目前行政管理中存在的层次过叉、人员臃肿、权责脱节”等问题，提高行政效能、公共参与热情，发挥居民自治组织的作用。在国家民政部、市委组织部室、市编办等部门的支持和参与下，经过充分调研、科学论证，鲁谷最终改革方案于2003年3月确定，4月进入试运行，同谷社区”正式挂牌。目前，鲁谷社区辖区20个居民委员会，常住人口2.3万余户、近6万人，流动人口2万余人。按照“的鲁谷街道自2003年起至今，已经良性运转3年。

（二）改革筹备：理念先行，实践中推进

改革方案出台前，石景山区委、区政府组织相关人员，组建了“鲁谷社区体制创新筹备组”。筹备组的首个任务便是设实施方案，筹备组从四个方面着手进行准备：一是收集相关文献法规资料，确立改革的制度“合法性”，二是赴上海、青岛汉等地考察调研其他地区街道管理体制改革的经验，三是通过走访、座谈、问卷调查等形式收集居民、居委会、区政府相关意见，四是召开全国性的社区体制创新交流会，邀请国内外理论工作者、实践工作者共同探讨鲁谷改革方案。在此基础上，得鲁谷社区改革原则是：定位一个关系，即，定位政府、社会和市场三者间的关系；保证两个依法，即，政府依法行政，社实现两个归位，即，政府行政管理职能归位，理顺条块关系，社会职能归位，原来由政府行使的社会化职能归还给社会，培自治组织；建立三个体系，即，社区党工委负责党建工作，社区行政事务管理中心承担行政管理职能，社区代表会议是社区织。

这一改革原则确立后，筹备组意识到，改革涉及政府各职能部门的责权利的重新分割和利益再分配，新体制的建立需要协助与支持。为减少改革阻力和不确定性，鲁谷社区新体制的创立，采用了“先构架，后搭台”的原则，即，先确立改革的新社区体制的框架，挂牌宣布成立之后，逐步逐条梳理社区部门职能，然后确定新机构的编制、人数、经费、工作形式等具后在实际运作中不断的修订、完善运行机制。所以，可以说，鲁谷社区体制的创新是本着理念先行原则，在实践中逐步推进

新。

（三）鲁谷模式＝简政放权＋激活民主

鲁谷社区实际运行的组织体系和运行机制，可以总结为“一个核心，两个工作体系，三驾马车”，是简政放权、理顺条高行政效能，激活基层民主，最终实现多中心合作治理的“社区制”城市基层管理体制。

1.机构精简，降低行政成本。鲁谷社区的组织架构为“三驾马车”，即，社区党工委作为区位的派出机构，在新体制中导地位，对社区性、社会性、群众性工作负总责；社区行政事务管理中心作为区政府的派出机构，对辖区城市管理、社区建会事务进行管理、协调、指导、监督和服务；选举产生的鲁谷社区代表会议委员会及其常设机构——社区委员会负责民主自导居民委员会和中介组织的工作。“三驾马车”并进的基础上，坚持“一个核心，两个工作体系”原则，确保党对基层行政自治工作的核心领导权，社区行政管理中心负责人由区政府任命，社区委员会主任及副主任由社区党工委提名，经社区代表举产生。

在“三驾马车”的组织架构下，操作层面上的核心机构（行政编制）有“三部一室”，事业编制机构“一所两室”。“指社区党工委下设的党群工作部和社区行政事务管理中心下设的城市管理部与社区事务部，以及社区党工委和社区行政事务设的综合办公室。党群工作部下辖20个居委会党组织，负责社区党建工作，城市管理部主要承担城建管理和综合治理等城社区事务部承担民政、计生、劳动、文教等社区行政职能，综合办公室承担原街道行政办和财政科职能。事业编制机构的“指社区行政事务管理中心下设的社会保障事务所、企业服务办公室、社区代表会议的常设机构——社区委员会办公室。除此有1个自收自支事业单位——社区服务中心。鲁谷社区管理体制的组织结构及运行图，参见表1.鲁谷社区管理体制的组织图。

鲁谷社区的“三部一室”行政机构设置相较于“街居制”下的街道工委、街道办事处（以八宝山街道为例）的15个内机构减少11个，精简幅度达73％。鲁谷社区的39名公务员编制和北京市同类街道平均公务员人数90人相比，精简幅度达干部职数6人，比同类街道减少了40%。具体撤销的部门和科室有：劳动科、文教体卫办公室、财政科、统计科、企业服务公务员编制改为事业编制）。合并的部门和科室有：工委办和行政办、财政科合并为办公室；组织人事科、宣传科、工青妇人民武装部合并为党群工作部；城市管理科和综合治理办公室合并为城市管理部；民政科、计划生育办公室和文教体委办公区事务部。在行政机构精简、合并的同时，鲁谷社区新增了一个社区自治组织——社区委员会办公室。“三部一室”式“大设置方式，减少了管理层次，实现了“机构瘦身”、“人员消肿”，每年节约行政开支200余万元。

2.职能转换，提高管理效能。精简机构及人员的基础是合理转换职能。鲁谷社区通过职能转换实现政府行政管理职能管理职能的归位。把辖区行政执法和行政管理的各项职能经梳理后归位于政府，建立“责、权、利”统一的“条块”关系。调整、交还给区职能部门，如，统计局接收统计科转出的部分职能，劳动和社会保障局接收劳动科转出的部分职能，教育委教体卫办公室转出的部分职能，民政局接收民政科转出的部分职能，规划局接收城市管理科转出的部分职能。把原来由政府有关社会事务交给社区自治组织和中介组织来承担，社区代表会议的常设机构——社区委员会下设的办公室及六个专业工作服务、人民调节、文教体卫、环境卫生、计划生育、共驻共建等六个方面的社会事务管理职能。社会福利与社会保障工作专由社会保障事务所承担。除此之外，本着“权随责走，费随事转”的原则，5项专业性较强的工作由区职能部门在鲁谷社区构，实行垂直领导，从而理顺条块关系。

鲁谷社区新机构现承担80项职能，与八宝山街道职能相比共减少28项。其中，调整到职能局处行政管理和执法职能区自治组织6项，转入到社会保障事务所6项，合并职能6项，撤销1项，社区保洁等社会事务转为市场化运作。在转换职培育了政府的公共管理的合作伙伴——社会中介组织、群众自治组织及市场机制。

3.培育自治组织及社团，激活基层民主。鲁谷社区改制的另一亮点是发挥“社区制”的自治本质，通过创立居民自治民社团组织等方式，激活基层民主。为了改变城市基层公共参与不足的局面，也为了整合更多的社会资源共同参与社区治理积极培育和发展义工协会、艺术团、爱新家园等社团组织的同时，鲁谷社区创建了北京市首家街道层面的居民自治机制：社

常设机构——社区委员会，办事机构——社区委员会办公室，并辅以代表意见建议处理制度。从机构设置和制度建设双重角区代表会议”民主自治机制流于形式。

2003年年底进行的鲁谷社区第一次社区代表大会，233名社区代表，选举产生37名社区委员会委员。社区代表会议的任期三年，代表成员由三部分成员组成，一是居民代表，由选民或选民代表通过差额无记名投票的方式选举产生；二是驻社由本单位推举产生；三是驻社区的各级人大代表、政协委员，不经选举，直接获得社区代表资格。社区委员会是社区代表会协调机构，社区委员会委员由社区代表会议在本届代表中选举产生，负责社区代表大会闭会期间地区性、社会性、群众性的作，指导各居民委员会和社会中介组织的工作。社区委员会下设六个专业工作组，负责社区内与居民生活密切相关事务的协社区委员会下设常设办事机构——办公室，负责处理代表会议闭会期间辖区内民主自治工作的日常事务。社区代表会议及社了履行政府剥离出的社区教育、体育、群众文化等社区事务性职能之外，还需要为社区的建设和管理谏言献策，对政府职能机构及其负责人进行监督、评议，动员辖区居民积极参与社区事务。社区代表反映意见和建议，可在会议期间（每年召开一出，也可以通过填写《社区代表建议书》或直接向社区委员会办公室反映。对社区代表提出的意见和建议，社区委员会办公进行登记、办理，及时协调解决，或给予明确解释。社会代表会议及社区委员会这一街道层面上的居民自治机制的设立，为为政府派出机构与作为居民自治组织的居委会之间的关系，建立了良好的沟通渠道。

除了以社区代表会议制度激活社会民主外，鲁谷社区还设立了党代表任期制，选举产生148名党代表和13名党委委员表联组活动，以党内民主促进社会民主。至鲁谷社区建立以来，共处理了党代表和社区代表的提案、建议和批评586件，做回复。在实际工作中，将社区代表评议结果列为政府职能部门年终考核的主要依据。

4.鲁谷模式的深化与推广

在鲁谷“街区制”模式基本确立之后，鲁谷社区下一步的改革计划是进一步调整街道内设机构、将现有部分社会事务及能逐步实现调离和剥离。具体计划包括：将现有内设机构调整为“三部、两室、一厅”，即，党群工作部、城市管理部、社综合办公室、地区成员代表会议办公室、居民事务服务大厅，突出街道的公共服务职能。调整现由街道承担的各类协会、市民服务等十项社会事务到社会服务性组织，把涉及行政管理的七项职能剥离给区政府有关专业管理部门负责，实现管理方式重点在管理方式的转变上，即，考核工作由现在的专项考核向综合考核转变,日常管理工作由接受职能部门检查转向街道检部门派出机构转变，财政管理由现行的财政承包向以工作任务、项目管理为依据的财政预算管理体制转变。

鲁谷社区是北京地区首家实施“大社区”制、在街道一级建立社区制的创新者。鲁谷社区的“监督专业管理，组织公共社区建设”的自我定位以及在街道建立“大科制”的内设机构的做法，2006年开始在石景山区全区进行推广。“跟踪研究鲁谷社区管理模式和推进街道管理体制改革的经验，探索理顺区、街、社区之间的关系，逐步实现政府职能到位、市场职能职能归位”也被写入北京市2006年政府重点工作计划中。

三、以“社区制”为核心的城市基层治理模式

上世纪70年代末期，随着社会学学科的恢复，“社区”这一概念进入中国，并于80年代中期进入中国城市基层管理体际运用中。与上海将“社区”定位在街道办事处这一层次不同，北京市一直将社区定位在居委会层次上，鲁谷社区的做法是为社区。由于民政部最初是在定位城市基层“行政机构”的意义上使用“社区”概念，“社区”往往被局限在“地理的”、意义上使用。而实际上，无论是将街道还是居委会定义为“社区”，“社区制”的核心意义并不在于名称的转变或是地域的的本意是指聚集在一定区域范围内，有共同利益组成的社会生活共同体。在一定区域内，有一定社会关系的人群间的互动才的核心。公共管理学意义上使用“社区”概念，突出的是“社区”与传统管理单位的不同点——社区强调“共同管理、共同治”与“服务”是“社区制”的核心内容。

鲁谷街道社区管理体制改革是城市基层管理体制改革的一种方向性的探索，城市基层管理体制改革又是我国近20年来改革的一部分。行政管理体制改革的目的是建立现代政府管理制度。自上世纪90年代以来，以“治理”取代“管理”成为种发展方向。关于治理的理论与模型有很多，但至少有两点已经取得共识：作为国家的治理，应该是以最小的成本取得最大

共管理活动的主体并不限于政府，政府与民间、公共部门与私人部门之间应相互合作、共同参与公共事务的治理。治理理念上的实践结果应该是：政府减少行政干预、降低管理成本，政府、市场、非政府组织多主体参与社区自治，实现社区公共服鲁谷社区的改制基本是沿着这一改革思路进行的，但由于某些制度及现实制约因素，鲁谷社区的“社区制”治理模式并不完北京市2002年确定了22个街道作为街道管理体制改革试点，一年之后的“改革经验总结”中指出：下一步城市管理体点是培育社会服务组织，难点是转变政府职能，着力点是公共服务体制建设。这些重点、难点、着力点恰恰是现行的城市基改革没有解决的问题，也是鲁谷模式没有攻克的难点。

鲁谷社区精简机构的幅度高达73％，撤销转化的职能也达到了28项。但仔细分析鲁谷社区编制表，可以发现，以39取代同类街道90名公务员编制的基础并不仅仅是职能减少的成果，也是每一位工作人员“身兼数职”、“超额工作”的结现有39名公务员编制的职位说明中，有15个职位是“身兼数职”。这种机构精简方式可以走多远？以“小政府、大社会”管理体制改革的目标是合理的，但是，小政府与大社会是并进的，政府转移或剥离出的职能应该交给社会，社会是否有足够组织和自我管理能力以承接这些转移出的职能？鲁谷社区将部分职能转移给新设的事业单位编制机构，减少了行政编制，但构不等于非政府组织、不等于社会力量。鲁谷社区在培育居民自治组织上取得很好的经验，在培育社会服务组织、整合市场转换后的社会有效接管力量上的培育还有更多工作空间。只有完善的市场机制、成熟的非政府组织真正参与到社区治理、公中来，切实实现多中心、多主体治理，“社区制”才有可能发挥出不同于传统“街居制”的作用。

“社区制”的另一核心内容是“自治”，自治离不开“民主”，鲁谷社区的民主自治机制以“社区代表会议制度”为主表会议制度的民主程度还可以进一步深化。如，社区代表会议的常设机构社区委员会的选举程序是社区党工委按百分之十差候选人。在居民自治组织中深化民主层次、培养居民民主能力，是现行制度许可范围内的民主实验。

鲁谷模式的可复制性、可推广性在实际操作中受到了置疑。鲁谷社区能够成功精简机构、转换职能的一个重要契机是—是新建制街道，改革阻力较少。石景山区认可、推广鲁谷模式的同时，强调在其它街道改革中坚持“四个不变”，即，“街编制不变、经费不变、领导职数不变”。这一规定间接证明了，在街道层面推进降低管理成本的“社区制”治理模式还有很上述鲁谷模式的局限性，多数并不是鲁谷社区自身的问题，而是源自于制度环境的限制，鲁谷改制是在“上不动，下动有变的情况下进行的创新。这种局部创新、区域创新的发展前景如何？北京市民政局对鲁谷社区改革试点工作的批示是“在广这一经验条件似不成熟，但作为试点，可以开阔思路”。鲁谷社区的“社区制”为核心的城市基层治理模式作为城市基层革的方向已经基本得到认可，但这套体制只有从“试点”走向真正的“推广”时，才可以说是体制创新的成功。

四、讨论：城市基层管理体制的未来？

传统组织力量的消失和现代组织体制的建立是现代化的重要内容，鲁谷街道由“街居制”向“社区制”的创新改制过程遇到的发展瓶颈来自整体制度环境的限制，这也是每一个“上不动、下动”式体制创新碰到的核心障碍。探讨城市基层管理发展方向，离不开行政管理体制改革这个话语背景。自1982年政府机构改革以来，我国已经进行了五次大规模的行政管理体年、1988年、1993年和1998年进行的四次机构改革基本是以经济管理部门作为裁撤重点，政府职能转变以机构改革的方式转变的重点是量而不是质，职能转变的方向是“下移”而不是“外移”。2003年开始的行政管理体制改革理应突破前几次的局限性，由简单的机构改革深化到运行机制的创新上。十六大也提出了政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务能定位，落实到城市基层，街道承担的职能应以社会管理与公共服务为主，居委会则的职能则是居民自治。但是作为衔接紧市基层组织，职能的划分与定位不可能如此简单，必定在互动过程中互相影响与制约。

由鲁谷的经验看来，居委会的“居民自治”定位确定后，街道一级面临一个问题：如何对接作为“居民自治组织”的居委鲁谷的做法是以“自治”对“自治”，成立了街道一级的居民自治组织。街道层面上的居民自治机制还处于探索阶段，但是定：民主是不可逆的，从基层开始的民主，只可能逐步推向更高一层，而不可能在某一层次停止。同理，街道的定位发生转市级政府如何应对？中国行政体制结构的基本特征——“条块关系”最终如何梳理？无论是70年代以前的“以条为主，块年代的“条块结合”，还是90年代的“条专块统，以块为主”，这些条块关系的布局，在城市基层管理体制改革向着“社

展后，都面临着彻底革新的任务。

鲁谷模式给我们勾画出的“社区制”雏形已定：由“街居制”到“社区制”的转换不是简单的挂牌或翻牌，应在“精简人员”的基础上，重点进行职能转变、整合社会资源，建立高效的行政管理机制、社区民主自治机制、市场配置机制，将政第三部门的力量整合起来，共同参与城市基层治理工作。但是，从目前城市基层运转状况来看，如何真正消减、转化行政机职能，强化应有的行政职能及公共服务职能？完善的市场机制、成熟的公民社会力量何时形成，以解决政府职能调整后的社问题？如何培育高质量的居民自治、民主生活？这些问题都是从“行政化”的街居制转向“治理化”的社区制、“社区制”来必须解决的问题。

第三篇：从街居制到社区制

从街居制到社区制：我国城市社区30年的变迁

经过30年的改革开放，我国城市基层社会管理模式发生了巨大的变化，从适合计划经济体制的“单位制”为主、“街居制”为辅的模式转变为适合市场经济体制的社区制模式。新的模式标志着与发达国家基层社会管理模式接轨的开始，也必将对我国城市基层社会的管理和发展产生长远的影响。因此，值得我们对其原因、转型轨迹、特点以及不足进行认真的总结和研究，以利于社区制未来的健康发展。

一、街居制向社区制转型的主要社会原因

我国的街居制是辅助“单位制”建立的，其设想是单位制管理有工作单位的职工，街居制管理没有工作的居民。1954年，全国人大一届四次会议通过《城市街道办事处组织条例》和《城市居委会组织条例》，从此形成了由街道办事处和居委会构成的“行政性”很强的街居体制。

20世纪80年代中期开始，我国经济体制改革的重点从农村移向城市，虽然街道并未成为改革的目标，但是，社会转型过程中所引发的经济和社会变迁以及由此出现的问题，促使街道办事处和居委会的职能开始产生重要变化。随着1987年社区服务的提出、2000年社区建设的正式展开和推进，社区制开始全面替代传统的街居制，社区这一舶来品已经成为妇孺皆知、耳熟能详的术语，社区制也成为我国城市基层社会的管理体制。那么，社区制是在什么样的历史背景下形成的呢？

第一，快速的城市化。改革开放前，我国的城市化一直远远落后于世界城市化的发展，1949年，我国的城市化率为7.3%，而当时世界城市化率为22.8%；到1978年，我国的城市化水平也只达到12.1%（据UNDP数据，1980年，世界城市化率为39.1%）。①改革开放后，城市化呈现逐步快速发展的状态，1990年达到26.4%，2000年则上升到36.2%[1]。与此相对应的，城市数量也不断增长，1949年，我国的城市数量为132个，1978年为193个，到2001年底，城市数量达到662个[2]。城市化的迅猛发展，自然对城市社会的管理提出了新的课题。

第二，单位制的解体。改革开放后，单位制受到了巨大挑战。有的是就业者主动离开单位，有的是单位不景气、破产或者机构改革，就业者被动离开。总而言之，整个单位制度正处于不断解体和衰落的过程中。单位解体后，原来的就业者脱离单位，变成无单位束缚或者管理的人。这就是目前人们讲的较多的“单位人”变成为“社会人”的现象。从国家原本主要依靠“单位制”进行控制社会的角度来看，这显然出现了社会控制的真空。另外，随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能，企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能，大部分也要由城市社会的管理机构来承接。建立一个独立于企业和事业单位之外的社会保障体系和社会服务网络，也需要城市社区发挥作用。

第三，城市流动人口的急剧膨胀。20世纪80年代中期以来，流动人口规模急剧膨胀，给城市管理、社会治安带来极大压力。例如，根据北京市第五次人口普查办公室2000年9月8日公布的数据，北京居住人口为12845720人，其中，北京市户籍人口11003357人，居住半年以上的外来人口1842363人，约占总人口的14.3%；再据2001年9月7日有关部门宣布，根据发放暂住证的数字，北京外来人口是237万，达到17.7%左右。这个比例不算低。大批农民进城务工改变了城市人口的结构，增加了城市管理的任务和难度，造成了困扰政府和市民的诸多城市问题。城市规模的扩张、人口的激增、农民工的流入打破了城市原有的社会系统及其与自然环境之间的既定平衡，也向以行政隶属关系和行政命令建立起来的传统城市管理体制提出了严峻挑战，暴露出传统管理体制在应对新情况、新问题时的捉襟见肘、无能为力，要求对其进行变革和创新。

第四，住房制度的改革。20世纪90年代初，政府开始探索城镇住房制度的改革，1994年国务院下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，主要精神就是住房商品化。如据2000年北京市统计局对千户居民的抽样调查，北京已有近50%的居民购买了房屋（包括商品房和单位对其职工的内销房）。这样，许多已经购买房屋的户主要求成立业主委员会，维护自己居住小区的环境、服务和管理的权利，这些户主包括外来人口和外籍人士。业主委员会自认为是小区居民的真正代表，除了与物业服务公司有直接的矛盾外，也给社区管理带来了新的挑战。

第五，城市基层社会传统的管理组织老化。其管理方式、观念和年龄都不能适应新的社会情况。街道办事处特别是居委会的成员，普遍年龄大、文化程度低、退休人员或家庭妇女多。如根据1996年对全国12个城市300多个居委会主任的调查结果，50岁以上的占68.5%，其中60岁以上的占37.0%；而35岁以下的仅占3.6%。初中文化程度以下的占66%，大专以上的占8.3%。而同时调查的1500位成年居民中，大专以上文化的占18.4%，初中以下文化的占44.9%。领导者比他们所领导的居民的文化程度还低。

由于以上诸种原因，重建适应新的社会状况的城市社会管理和控制模式，进行城市基层社会管理制度的创新，已经是刻不容缓的工作。

二、社区制转型的历史脉络

1987年，民政部首先倡导在城市开展以民政对象为服务主体的社区服务，社区概念第一次进入中国政府管理进程。随着社区服务的普及与深入，社区服务对象也逐渐由民政对象扩展到全体社区居民，社区服务所涉及的项目也越来越广泛。于是，民政部从我国国情出发，借鉴国外先进经验，于1991年提出了社区建设的概念。

1991年5月，时任民政部部长的崔乃夫明确指出，城市基层组织建设应该着重抓好社区建设。他提出开展社区建设主要基于如下考虑：社区服务已经不能容纳社区出现的新情况、新问题，需要在此基础上提升出一个包容量更大、更全面的概念来促进社区服务和整个社区全方位的发展；社区的事情不能光靠政府，还要充分发挥社区居民的力量，两条腿走路；社区建设是健全、完善和发挥城市基层政权组织职能的具体举措；在企业转换经营机制和政府转变职能的前提下建立。“小政府、大社会”的国家模式是我国政治体制改革的方向，社区建设就是建立这一模式的基础工程。

1996年3月，江泽民总书记在参加八届人大四次会议上海团的讨论时指出，“要大力加强城市社区建设，充分发挥街道办事处和居委会的作用”。江泽民的发言对社区建设提出了新的更高的要求。在此讲话精神的鼓舞下，上海市委、市政府积极探索新形势下的城市管理体制，摸索出一条“两级政府、三级管理”的新体制。1999年，民政部制定了《全国社区建设试验区工作实施方案》，提出要改革城市基层管理体制，培育和建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制。

2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进社区建设的意见〉的通知》，通知指出：大力推进社区建设，是新形势下坚持党的群众路线、做好群众工作和加强基层政权建设的重要内容，是面向新世纪我国城市现代化建设的重要途径。这一文件具有划时代的重大意义，标志着此前多年的试验探索阶段宣告结束，即将在全国进行正式和全面地推广。应当讲，社区建设是被作为加强基层政权建设、改革城市基层管理体制的重要思路和重大举措提出来的。社区建设的核心已经不是社区服务，而是管理体制的创新。如果说，社区服务业是在政府倡导下，以“街道为中心，以居委会为依托”，主要由社区福利服务业、便民利民服务业组成，“具有福利性、群众性、服务性、区域性四大特点”，那么，社区建设要达到的目标，无论是从深度还是广度上都要远远超过单纯的社区服务。除了社区服务以外，社区建设的主要目标还包括：“构建新的社区组织体系”、“建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制”和“建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区”。这其中，构建新的社区组织体系、改革城市基层管理体制并建立新的社区管理体制，可能是最重要的核心目标。因此，城市社区建设可以被认为是改革开放后，我国城市基层社会管理组织变革的第二个阶段，它必将对我国城市社会特别是基层社会产生深远的影响。

在中央的指示下，各地迅速掀起了社区建设的热潮，社区建设在全国蓬勃开展，步入了整体推进、全面拓展的新的发展阶段。2002年，在十六大会议上，江泽民在报告中明确提出，健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。完善城市居民自治，建立管理有序、文明祥和的新型社区。

十六届四中全会上，新一届党中央明确提出了“构建和谐社会”的思想。2005年2月19日，胡锦涛总书记在中央举办的省部级主要领导干部“提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班”上指出，“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。在全国建设和谐社会的热潮中，和谐社区建设自然成为题中应有之义，因为，社区是社会的基本单元，社区和谐是社会和谐的基础。为此，民政部部长李学举号召要在全国大力推进和谐社区的建设，他特别提到：“我们所要建设的和谐社区，应当是居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和的社区。”以此对和谐社区的概念作出了明确的界定。因此，和谐社区建设已经成为十六届四中全会至今的社区建设的主线。

三、社区制的特点及其与街居制的比较

（一）社区制的特点

社区建设自2000年开始，首先是在居委会的层次上进行，因为根据23号文件的精神，社区建设中的“城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居委会辖区”。但是，后来实际的发展情况已经超出了居委会的辖区，而扩大到街道办事处的辖区。也就是说，无论是作为居民自治组织的社区居委会，还是作为一级准政府的街道办事处都建立了新的社区管理体制。目前，我国的社区治理体制基本上呈如下的结构特征：

1.街道办事处。街道建立了新的组织“城区管理委员会”。委员会由街道办事处、政府各职能部门、区域内各单位、居委会代表和居民代表组成，主任是街道党委书记或街道办事处主任。主要职能是，根据区政府的要求，研究制定辖区管理工作的目标、任务和发展规划，协调解决管理中的问题，对管理的重大事项提出建议或意见；管理委员会议定的事项由街道办事处组织有关单位落实。改革后，街道办事处在社区的管理体制和组织构架方面呈现以下一些特点：

第一，街道办事处的组织构架。街道办事处作为市辖区、不设区的市人民政府的派出机构，其结构设置大致可以分为三个序列：一是党的系统，即街道党委（或工委）。一般设书记、副书记，下设组织科、宣传科（精神文明办公室）、纪律检查委员会、党委办公室、团委、妇联、工会、武装部、老干部办公室等工作部门。二是政府系统，即街道办事处及其所属机构，负责街道的行政工作。设主任、副主任，一般下设行政办公室、民政科、居民科、城建科、司法科、综合治理办公室、社区服务办公室、文教科、计划生育科、劳动科（劳动力管理）、统计科、财政科等。有些地方设市场中心（原市场科）和城管大队（原市容所），有的地方没有财政和司法科。

第二，党委是街道一切工作的领导核心。街道党委或工委是街道的领导机构，街道重大事情的决策权在街道党委。过去，街道党委是由各居委会党支部和直属党支部选出代表，在街道党代会上选举产生的。街道辖区内的“条”上机构和企事业单位的党组织与街道党委没有关系，而且街道党委的选举方式与街道办事处作为一级派出机构的委任方式也不相称。1989年以后，各大城市的街道党委陆续改组成党的工作委员会，定为区委的派出机构，不再由街道党员代表大会选举产生，派出所所长等机构的负责人也被任命为党工委的成员。相对于街道党委，街道党工委的成立强化了整个社区权力结构的行政中枢。作为区委的派出机构，街道党工委代表区委承担相应的工作职责，对地区性、社会性、群众性、公益性的工作负有全面责任，对辖区内区属企事业单位党组织实行指导协调；与辖区市属以上单位党组织是组织协调关系；与辖区内其他经济和社会组织的党组织是组织领导关系。街道党委（工委）书记是“一把手”，主持召开会议。办事处的主要领导一般都参加党委会或党委扩大会。从参加会议的人员构成情况看，这两个会议实际上是街道党政联席会议，街道的一切重大事项基本上是要提交这两个会议讨论决定。而街道办事处及其所属机构，都是在党委（工委）领导下工作。

第三，街道办事处是社（辖）区内最高权力机构。如前所述，在街道办事处辖区内，一般都有政府职能部门的派出机构，如派出所、工商所、税务所等。人们通常将它们与街道办事处的关系称为“条”与“块”的关系。长期以来，两者的关系是“以条为主，块做配合”，即街道办事处往往是配合或围绕“条”上的任务进行工作。“两级政府，三级管理”改革的核心是“强化区、街管理功能”，实际上就是增加街道办事处的权力，特别是在对辖区内的政府各部门派出机构方面的权力，我们可以看到两者权力消长的变化以及这种变化所包含的深刻含义，即从“以条为主，块做配合”到“条块结合”；最后到目前形成的“条专块统，以块为主”的权力格局。街道办事处成为有实权的一级政府组织或“准政府组织”，它有权“组织、协调辖区内的公安、工商、税务等机构”，“有权对区人民政府有关部门派出机构主要行政负责人的任免、调动、考核和奖惩，提出意见和建议”。除此之外，为了“商讨、协调社区建设和社区服务事项”，也有权召开辖区内其他政府或企业单位“参加的社区联席会议”。

2.社区居民委员会。承担的工作主要有八类，即社会治安、人民调解、青少年教育、计划生育、妇女工作、老龄工作、社会福利和公共卫生。贯彻23号文件的精神，全国各城市都先后进行了大规模的居委会改制工作，对所有的居委会进行了调整。调整后的社区居委会呈现出以下几方面的新特点：

第一，居民的概念有了新的内涵。过去我们讲社区的居民，指的是居住在本社区中的自然居民或者是个体居民。但是，现在讲的居民包括两种居民，既包括自然居民，也包括法人居民或者单位居民，即所有在社区辖区范围内的单位，都是社区管理的对象，都应当与自然居民一样，参加社区组织的活动和受社区组织的管理。

第二，社区管理组织的结构方面有了新的变化。这一层次的组织在各地略有所不同，但是，绝大多数的城市社区都包括社区居委会、社区居民代表大会、社区协商议事会议和社区党委四部分组成。(1)社区居委会。相当于过去的居委会，是社区的常设机构和日常办事机构。其成员为7～15人不等，大致包括自然居民委员、法人居民委员、在职和离退休居民委员几个方面的居民。(2)社区居民代表大会。由社区内的居民代表所组成，是社区的最高权力机构。代表人数为100人左右，主要包括自然居民代表、法人居民代表、外来人口居民代表以及在职和离退休居民代表。(3)社区协商议事会议。由社区居民会议推荐产生，成员由社区党组织或社区居委会负责协调驻区单位、社区民间组织、业主委员会、物业服务企业等各方代表以及居民个人所组成，定期召开会议，对社区内共同关注的大事进行协商、研究，通过议事协商方式，共同解决社区建设中遇到的问题，实现共驻共建、资源共享，共同推动社区建设事业的健康有序发展。根据全国城市社区的规模不一，成员为5～18人。(4)社区党委。过去居委会的党组织多是党支部，改革后，根据中央有关文件的精神，党员的管理应当由单位和所在社区共同负责，所有离退休党员和外来人口中的党员，其组织关系都应当转入所居住的社区居委会。因此，目前不少社区都建立了党委或者党总支，党委书记一般由街道办事处党工委任命。

第三，社区居委会成员的结构发生很大变化。(1)年龄结构：年龄结构大幅降低。根据2002年对北京市某街道的调查，该街道现有社区居委会委员一共47人；其中，年龄最大的66岁，最小的26岁，平均年龄为45.7岁。近几年来，有进一步降低的趋势，特别是在沿海经济发展较好的城市，如根据在宁波镇海区某社区的调查，社区居委会成员的年龄均在22～30岁之间。(2)文化结构：文化程度得到较大提高，如北京该街道的社区居委会委员中，3人为初中毕业，22人为高中毕业，19人为大专毕业，3人为大学毕业，文化水平有了很大提高。(3)身份结构：原来的居委会委员的身份一般比较单一，绝大多数是离退休人员或家庭妇女；改革后的社区居委会委员的身份有一些成为事业编制的干部。事业编制的干部应当讲普遍年轻和学历高，他们基本上都是通过在社会招聘并进行相应考试录用的，即“民选街聘”、“公开招聘、择优录用”。在不少街道，社区居委会主任都是由事业编制的干部担任。但是，这些人中，有的并不居住在该社区；也就是说他们并不是社区的一分子。因此，他们似乎更像是纯粹行政性的管理干部，而不大具备社区本来应该具有的地缘关系和邻里关系的特征。

3.社区内其他社会组织。基本上，所有的城市社区除了以上四大组织外，都或多或少存在着其他社会组织，如社区活动中心、老年协会、社区志愿者服务队、市民学校、青少年培训中心、社区交友服务中心、社区歌咏队、中老年舞蹈队、社区绿化队、社区清洁服务队、社区爱心商店、社区中介组织、社区托老所、业主委员会、业主论坛、物业服务公司等。这些组织有的是社区居委会直接建立的，有的是政府职能部门与居委会合作建立的，还有的是居民自己建立的，甚至还有的是社区外专门从事社区工作的非政府组织(NG0)在社区中建立的。这些组织有的已完全属于居民自治的性质。

（二）社区制与街居制的比较

应当讲，20世纪80年代以前的城市社区管理体制，基本上都是计划经济体制下对城市基层社会的管理模式。这种管理模式的特点是：(1)指导思想基本上是“以阶级斗争为纲”，街道办事处和居委会对于辖区内的居民，更多的是从专政的角度思考问题，因此对居民的控制甚至监督多于对居民的服务。(2)在国家政权体制中的地位是“单位制”管理的补充，实际工作中多是配合国家各职能单位设在街道的工商、市容、环卫、房管、粮管、税务、公安派出所等部门的工作。(3)作为“单位制”管理补充的街居制，其管理对象多为无工作的家庭妇女或者老人和未成年的青少年。(4)由于管理工作的性质相对简单和管理对象比较单一，所以，管理队伍的成员多是文化水平较低、年龄较大，但是认真听话的实际工作人员，其中大部分是退休职工或者家庭妇女中的积极分子。(5)管理队伍的人员较少，职级地位较低，待遇也很低，不少居委会的工作人员近乎于义务工作。(6)无论是街道办事处干部还是居委会的工作人员，基本上都是由上级组织任命。即使是被称为居民自治组织的居委会干部，也不是由居民自己选择；即使有选举，也不是召开居民大会并且按照严格的选举程序进行，多是采取个别征求居民意见的方式或者是“走形式”地开个会。(7)总的来讲，这种管理体制完全是一种国家对整个社会包括社区进行统管的模式。在这种模式内，“党政不分”、“政企不分”、党和政府“包办一切”，且凌驾于一切社会组织之上，控制了全社会的所有资源，对所有社会事务和社会活动全面插手。非政府的组织、志愿者组织或居民社会组织根本没有存在的可能。

从转型后的情况看，目前的社区制存在以下几方面的特点：(1)在社区管理组织即街道办事处和社区居委会的结构中，党委或工委仍然是领导核心。(2)在社区管理组织与政府其他管理组织，即“条”上各政府职能机构派出的组织之间的关系中，以及与社区内其他社会组织包括国家、事业和企业单位以及其他居民组织的关系中，“块”起着居中协调的作用，辖区或社区内的所有政府职能部门机构、各种所有制的单位、各种社会团体或者居民自治组织都必须接受街道办事处和社区居委会的领导。这与以前的“以条为主，块做配合”有了巨大的不同，说明形成了新的条块权力格局。(3)社区内已经不是党和政府包办一切的局面。除了党组织和政府派出机构外，出现了越来越多的居民自治组织、志愿者组织、社团组织、企业以及个人等。这些组织之间已经开始初步形成了一种社区合作共治的机制。在社区层面上，政府部门、社区组织、各种社会组织、驻区单位、物业服务企业等主体要在社区党组织的领导下，建立起相互依存、分工合作的伙伴关系，确定共同的目标，实施对社区公共事务的共同治理。其中，社区居委会发挥主导作用，利用社区协商议事会议等形式，组织发动各方力量，搞好社区共治，并积极反映各方利益诉求，广聚民智民力。对涉及具有社会性、公益性、群众性的社区事务，定期进行议事、协商、监督、评议，加强沟通，增进理解，协调利益。正在开始形成共同治理的议事规则、工作制度，以及合法、合适的社区民主组织形式。社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等逐步努力地体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应。(4)一些城市开始了对街道办事处辖区进行社区制改革的尝试。社区建设在2000年年底正式开始时，主要是在居委会的辖区内进行，因为居委会是居民自治组织，而街道办事处是政府机构，所以不进行社区建设方面的改革。但是，2003年开始，一些城市已经开始将改革的工作扩大到街道办事处的辖区（如北京、南京、青岛、武汉等城市都有这方面的街道社区）。笔者认为，它代表了基层民主管理扩大的趋势，体现了社会管理中的治理理念，更加与发达国家城市管理体制接轨，体现了现代社会管理体制的特点。

虽然社区制比较街居制有了极大的变化，但也存在一些不足，主要表现在：

第一，社区治理主体的多元性仍然不够。主要体现在政府组织及其派出机构作为社区治理唯一主体的现象仍然存在，并且垄断社区绝大部分资源，而其他组织很难成为社区内的治理主体之一。社区居委会名义上是居民自治组织，实际上由于其身份、任职、薪水以及各种费用均由政府决定，因此，必然是政府行政管理体制在社区延伸出来的“腿”，成为政府及其基层政权组织的“附属物”，甚至可称之为“准政府”。

第二，社区管理手段仍主要采取强制性的行政方式。社区居委会被看做是政府机构的延伸，地方政府基本上都是将社区作为一级行政机构，认为两者之间是行政上的领导与被领导关系。社区自治组织——居委会自身也常常以政府组织的身份自居，自认为是政府职能的执行者。它们的工作重心是完成街道办事处布置的各种任务，为居民服务已成为较次一级的目标，居民是社区的主体或者主人，常常是一种口号，实际上，居民并未真正被作为“主体”或者“主人”看待。居委会很少与社区的所有居民进行主动的联系，通常只是与少数居民组长、楼长打交道，不少居委会俨然成为社区的一级“衙门”，行政色彩愈来愈浓。社区是政府管理社会的工具而非社区居民的自治平台，在决定社区公共事务方面，基本上是居委会决定一切，然后以行政管理的方式进行布置。治理组织体系仍然保持垂直科层结构。

第三，社区NGO缺乏。志愿者组织进入社区存在难度，不少地方的政府对它们的建立和进入社区存在疑虑。社区NGO组织能够承担从政府集权式管理向社区治理过渡的职能，它有助于满足多元需求与利益，促使政府职能转换，加强社区自治机制的建立。由于历史的原因，我国社会与社区的NGO组织数量很少，种类不多，仅限于居民自娱自乐的组织和一些环保类志愿者组织。并且它们多是在政府管理和资助下建立的，很难形成有独立意志的参与主体。

第四，社区成员参与社区活动和行使民主权利的渠道和平台不多，社区居民的社区意识不强，参与社区治理的热情不高。举一个简单的例子，很多商品房社区中设置的居委会，很少能够真正站在业主即居民的一边，而通常都是站在物业公司一边。作为居民的自治组织，居委会不与居民及其组织——业主委员会站在一起，想居民之所想、急居民之所急，如何能够赢得居民的好感和尊重，如何能够吸引居民参与社区活动？再有，社区的社会资本的培育十分有限。社区居委会工作的公开性、透明性仍然十分有限，基本上没有财务方面的公开制度。自由、竞争性的选举仍然局限在部分社区组织内。

总的来讲，经过30年的发展，我国城市的社区制已经完全取代了街居制，也已经形成了社区内多种组织并存的局面，这些组织开始初步形成了合作共治的机制。但是，由于我国城市的社区建设主要是由政府推动的，又由于绝大部分社会资源是由上而下地分配，所以，社区制既承担着政府的管理任务，也承担着居民和社会的自治诉求。今后的发展应当更多地体现其居民自治组织的特点，真正服务于社区广大居民，进一步淡化其政府的行政色彩，避免成为少数人开展活动的封闭圈子或者在社区内发号施令的基层“衙门”。

第四篇：光大花园：从“健康”到“社区”

光大花园：从“健康”到“社区”

□ 作者：葛朴日期：2003-2-2

5广州的大盘很多，像祈福新村、碧桂园凤凰城、广州雅居乐等等，这些郊区大盘的占地面积往往是以千亩为单位，他们的营销手法大多是在开盘前将建筑园林做得漂漂亮亮，然后集中在一、两个月内投几千万的广告费，让消费者在各种媒体、各个角落都能见到它的身影，楼还没卖就已炒得热火朝天。到了开盘那天，再用百八十辆看楼车把你全家老小从市区拉过来，吃的、喝的、玩的、看的一拥而上，再用上百来个销售人员盛情款待，煽得您难以按耐下定的欲望。难怪会有碧桂园凤凰城在7天内成交8个亿的楼市神话。就当这些郊区大盘风卷云涌，卖完一期又一期时，在广州的老城区有一个占地43万平方米的城区大盘已经平平淡淡地卖了5年，她就是----光大花园。

1999年底，光大花园开盘。虽然周边的环境形象不佳，有一些旧厂房和凋零的商业，但仅凭着原来的地形地貌和1000棵大榕树，以及每平方米4000多元的实惠价格，再加上“大榕树下，健康人家”这句至今还广为流传的广告语，还是打动了不少买家的心。开盘一个星期内，成交了近400套。

从开盘到2001年底,光大一直利用1000棵大榕树作为卖点，将“健康”的概念发挥到了极致。但是到了2001年年底，当光大推出它的超高层单位---榕上居时，根据前期的客户访谈、市场调查和认筹的情况反应，客户对健康的概念已不再追捧，1000棵大榕树也不是那么吸引人了。光大的决策者们开始意识到，在光大发展的几年时间里，光大所处的市场发生了变化，环境在变，人们的选择也在变，健康不再新鲜，健康的内涵因为演绎得过于宽泛而难以承载了,光大只有重新寻找出路。

2002年3月，榕上居开盘，光大的口号是“打造新海珠”、“健康生活更高点”，目标消费群定位为追求品质生活的人，价格也达至项目所在区域的最高位。但这一策划并没有如预期得那么好。原因是普遍反映：项目的卖点不足，产品不值高价。光大的策划师们又不得不重新回到老广州文化上寻找新的诉求点。但销售仍没有起色，消费者仍然抱怨价格太高，光大就此形象忽高忽低，主打概念模糊，走得很尴尬。

2002年7月，世联进驻光大。世联对光大花园的评价是：“她就像一个秀外慧中的大姑娘一样，只可惜躲在了山沟沟里”，“广州的消费者真是幸福，在市区还有这么大的社区，有原生的地形，有千棵榕树，有森林广场，有珠江江景，有体育公园，有北大附中实验学校，有省一级幼儿园……换在深圳，不卖1万也差不了哪里。”

回顾光大的历程，世联总结为：留在消费者记忆中的是榕树，是健康的环境，在宣传定位上，光大过早地导入了小品牌的战略。光大的整合传播没有做好，消费者不知道光大在诉求什么，项目的品质感很模糊……有一段时间，榕上居的名气甚至盖过了光大花园。经过多次策划方案的评审，最后通过的策略是：以“光大花园”的品牌，以社区文化的概念为核心，使消费者在对光大花园认可的前提下再来选择光大内部的不同产品。2002年下半年，榕上居重新推广，以大社区的概念为统领，引导消费者从大社区的高度来感受光大的一切，经过一段时间的推广销售，光大渐渐重新得到了消费者的认可和接受。

在此基础上，2002年底，世联又对光大社区的概念进行了延展，删去了那些对冷冰冰的建筑物和园林的展示，而是通过一系列的实景和人物结合的图片来描述光大社区的氛围，使消费者真正感受到社区的亲情，感受到社区的和睦邻里，感受到生活的方便，再配合到一些重要的工程进度,外界感觉光大好象真的在“变”了。

展望新的一年，光大的故事仍在继续，在目前市场上流行的是价格致胜，市场份额已被几大发展商所占据的新的环境中,光大还会不会延续她昨日的风采，会不会出现新的问题，世联将如何解决这些问题，以体现我们的策划力，将是我们思考的重中之重。

第五篇：从单位制党建向区域化党建的转变

从单位制党建向区域化党建的转变

【内容提要】 随着政治社会化、社会多元化及党员结构的变迁，以“单位制党建”为依托的垂直型、封闭式党建模式，逐渐凸现出时代局限性。“区域化党建”作为“单位制党建”模式的延伸与拓展，日渐成为基层党建谋求转型发展的重要趋势。本文拟从“区域化党建”的特征功效分析入手，梳理其与“单位制党建”的相互关联及特征，探究其内在逻辑，分析其功效与运行路径，以期为促进基层党建科学转型提供某种借鉴。

【关 键 词】区域化党建

模式

转型

运行路径

在中国社会转型过程中，依托行政建制设置党组织、以纵向控制为主要特征的“单位制党建”模式，由于传统单位转制、新经济组织和新社会组织的大量涌现及党员结构的变迁，致使其原有对党员的教育和管理功能削弱，团结、动员群众的整合力逐渐下降，由条与块的基层党组织各成系统、单一封闭和垂直的组织体系与运作机制，已难以适应基层党建组织化的要求。如何通过基层党建框架体系的重构及党领导和组织社会的功能结构的转型，实现从固化封闭、单向推进为主的传统党建模式向条块结合、优势互补、共驻共建的区域化党建模式调整和转移，在促进基层党组织与基层社会协调发展的同时，有效增强党领导和组织社会的工作覆盖和资源优势，已日渐成为新形势下基层党建面临的前沿性课题。

一、背景与问题：来自多元社会的整合挑战

（一）社会治理空间变化使党建框架体系呈现社会化特征

改革开放以来，随着社会转型带来的经济社会的深刻变革，社会空间形态发生了结构性变迁，由形态固化、主体单

一、相对封闭的传统社会结构逐渐向形态开放、主体多元、协作互动的现代性社会结构转变，这使城乡基层组织治理运行的地理空间不再局限于原有的行政辖区边界内，而是随着社会经济发展需要不断地进行调整与扩展。现代社会空间治理的基本特征和首要事务之一是突破行政区域的狭隘界限，以形成跨区域的互动与协调。

就农村而言，2000年以来，在苏浙、山东等沿海经济比较发达的地区，开始进行了大规模的村庄撤并，促进小型村、自然村合并和空心村撤除，推进“大村庄制”模式，这使村级组织管理幅度得到扩张，党组织普遍呈升格趋势。这种扩张性对村级党组织设置、党的领导方式、运行机制和党员管理、党员活动等方面提出了新的要求。与此同时，乡村边界的扩张造成的乡村之间的对接，推动了这些相邻村庄谋求跨边界的治理合作；农村新社区建设（包括多村联建、中心村、连线成片式的新农村建设、集中迁建等形式）则适应了农村人口结构失衡、精英大量外出、公共服务匮乏的现实，试图通过治理合作打破行政边界的阻碍，为农村发展吸收更多的资源，并实现资源的共享。这种跨边界的治理合作，既对区域内党的组织设置、领导方式和公共服务平台搭建等方面提出了新的要求，也对区域内各自治组织间的合作运行、自治决策及群众民主参与等方面提出了诸多挑战。

就城市而言，城市社区治理也日趋多元化。突出表现为：（1）治理空间由原来单位化的居委会向区域化的社区居委会转变；（2）治理关系由原来紧密型的行政从属关系向区域内松散型的平等合作关系转变；（3）空间形态由原来以单一的行政单位为主向城市社区、商业圈块、功能区块、集中安置区块等多形态并重转变。显然，城市社会管理虽然仍旧是以地理辖区为空间基础，然而越来越多的地方治理已经超越了行政单位边界，逐渐形成了区域化的治理空间。在这种治理空间中，形成了比以往更为多元的治理主体和更为复杂的治理关系，此种社会关系重构与区域共治对仍按行政单位管理体制实施治理的模式带来了很大冲击。如何根据治理空间和治理关系的变化重构组织体系、领导体制与运行机制，有效发挥党组织在区域内的领导核心作用；如何在现有体制框架内找到区域内各类社会组织间更加有效的共建、共创、共享、共赢机制，实现多元主体的合作共治，在推进基层党组织与基层社会协调发展的同时增强党的社会基础和基层社会的发展活力，成为基层党建需要探索的新课题。

（二）社会流动性增强使党建对象管理呈现开放式特征

与改革前相比，由于社会日益开放多元和城镇化的蓬勃推进，整个社会流动性显著增强。在数量庞大的流动群体中，流动党员的数量和比例急剧增加，并呈现在地区间、产业间、企业间不断迁移多变的特点。截至2008年3月底，31个省（区、市）和中央有关部门为205.6万名流动党员发放了《活动证》，占流动党员总数的93.7％。此外，市场经济之竞争性、复杂性对社会生活和企业生产带来了诸多波动和冲击，这种冲击和波动促使社会组织形态的变动的频率不断加快，使各类经济和社会组织出现“朝增夕减”态势。这种党员的频繁流动性和组织的快速变动性，使大量党员的生活圈、居住区与工作地相分离，形成户籍在农村、工作在企业、居住在城市的状态，导致党员组织关系空挂，或将组织关系迁出却不及时接转的现象大量发生，党员管理盲区呈扩大趋势。这使传统上依靠垂直型行政从属关系发挥领导核心作用的治理结构产生了较大变化，以往主要依托系统和单位的党员管理渠道和组织活动方式，在不少场合下难以为继。一些农村、社区党组织在普遍升格以后，党员人数剧增，且分布范围更广，类型、要求也不一，在活动地点、时间、内容和方式上难以求得一致，如按照传统模式编制在一个支部内活动，不利于党组织作用的发挥。这些变化，必然要求突破原有地域、产业和行业的狭隘局限，在基层党组织设置模式和活动方式作出相应的转变，形成基层党建跨区域的协调与互动，推动各类基层党组织转型升级，这不仅成为扩大党的组织覆盖和工作覆盖的迫切需要，也成为新形势下夯实党在基层执政基础的现实要求。

（三）单位制式微及功能分化使党建资源依托呈现弥散性特征

在学术上，“单位制”是指“由单位这一实体所构成的社会调控体系”。① 在城市具体表现为与社会资源提取和再分配结构相契合的“单位－街居”组织，在乡村则具体表现为农村的村社组织。长期以来，中国共产党的领导核心作用的发挥是以具有严密组织的行政一体化的单位为载体，凭借国家权力直接拥有并分配社会各类资源，由此取得对社会的控制力与动员力。随着市场经济的逐步建立和计划经济体制的终结，由于国家行政力量不再直接承担资源配置的功能，原来建立于单位体制之上的国家对城乡基层社会纵向控制模式的基础出现松动。一方面，许多原来由政府和企业承担的职能逐步分离、转移到社会，行政管理体制由政府领导的单一管理模式向党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的新型管理体制转变，各种社会治理资源包括社会政治和组织资源迅速发展和壮大，并呈现为弥散型的分布格局。另一方面，私营、个体、外资企业等不同于传统单位的新经济组织迅速崛起，愈来愈多的经济组织突破了“单一化”的组织形态，跨部门、跨地区、跨所有制的经济主体不断涌现。由于利益、职权和资源的相互交叉，垂直配制的执政资源难以形成横向的流动，横向的融合能力也不能撼动行政体制，社会资源的拥有方式逐渐向个人与社会组织倾斜，这导致了基层党建尤其是两新组织党建的资源依托出现困难。一是资源多元化配置方式直接削弱了党对各种单位和组织的行政约束力，许多单位和组织从“计划全控型”结构中分离出来，党的力量因脱离了行政体系而逐渐失去资源依托与支撑，工作难以有效展开；另一方面，在“计划全控型”结构外生成的两新组织，因为党建资源和基础先天不足，形成了党在基层工作中的大量“空白点”现象。如何形成多元化的资源整合形式，从基层社会的利益需求中为各类基层组织互助合作乃至党的建设寻找新的动力，倡导条块结合、优势互补、共驻共建的领导方式，最大限度地实现组织资源与社会资源的整体互动，日益成为基层党建亟待破解的重大问题。

上述迹象，既充分表证了城乡社会和经济结构体系的深刻变革，也使传统“单位制党建”模式面临严重挑战。如何突破“单位制党建”模式下条线框架的束缚和行业、区域限制，从战略上构建具有较强社会整合力的纵横相连的区域化党建模式，形成条块结合、兼容开放、优势互补的组织构架，日渐成为基层党建谋求转型发展的重要趋势。

二、内涵与功效：由内循环到内外一体化循环

“区域化党建”是基于经济社会结构转型背景下产生和形成的一个独具内涵的党建新理念。从空间上看，“区域化党建”破除原有地域、产业和行业的局限，以“两新”组织和流动人口较为集中的区域或行业，作为构筑党组织的基本单元，对区域内基层党组织设置、党的活动和党员教育管理进行统筹谋划，变点状推进为块状规划，促进区域内党建目标、机制和行动的深度融合；从层级上看，“区域化党建”以区域化视野对基层党建工作实行“中观管理”，以恰当的层级抓党的组织与工作的双向覆盖，克服了宏观管理的不便与微观管理的缺位，有利于实现与一线工作和上级党组织的衔接；从功能上看，“区域化党建”与社会形态相互契合，致力于整合区域内各类党建资源与社会资源，变内循环为内外一体化循环，强化互动共商，倡导自主管理，从而能够为基层党建工作拓展新的平台与空间。

区域化党建和以往传统单位党建模式相比，具有开放性、地域性、整合性、多元性、网络性的特点，其主要功效表现为：

（一）优化结构功效

传统“单位制党建”具有明显的全控性和计划性特征，即依托于行政体系来构筑党的组织体系，通过在每个行政单位设置党的组织，实现组织的全面覆盖，并依托行政权力对社会成员施加有效影响。随着改革开放的深化，经济社会迅猛发展，非公有制经济日益壮大，“两新”组织不断涌现，人员流动性不断增强，日益众多的“单位人”转变成“社会人”，单纯按照传统的单位建党模式，在很大程度上已难以实现组织和工作的全覆盖。而引入区域化党建的理念，在“两新”组织和外来流动人口相对集中的区域和行业中，按“组织共建、党员共管、设施共享、活动共办”的原则，对党的基层组织设置进行动态调整，统一考虑基层组织设置，对党建阵地建设、党员发展和教育管理工作进行统筹规划，以“区域不变”应“单位万变”，通过建立点面结合、纵横融合、互补互促的网络化组织体系，使组织结构更趋完善，和社会形态更相契合，有利于形成全覆盖、广吸纳、强有力的基层党建新格局。

（二）整合社会功效

传统“单位制党建”主要是政党内部自我建设，在实现党对社会各个领域的有效领导上，发挥作用不够。区域化党建顺应了城乡社会结构转型性变迁的趋势，通过重构开放性的组织结构与合作型的党组织外联渠道，搭建符合不同利益需求，满足不同社会群体诉求的服务平台，黏合协调沟通区域内的各类社会基础单元，成立一定区域内各种社会组织和社会成员共创、共建、共享、共赢的运行机制，从而赢取更多的区域发展的动力要素。同时，通过充当基层社会的组织主体和领导力量，提高社会组织化程度和有序运作水平，有利于基层党组织占领工作制高点，更好地发挥总揽协调的职能，及时协调各阶层利益，提高政党对社会的纵深影响力和扩大支持面，从而使政党、国家与社会的互动实现良性的运转。

（三）统筹资源功效

以往“单位制建党”模式，各个单位党组织建设各自为政，导致党建设施建设重复投入，党建工作力量分散弱化。尤其在新经济组织中，由于产权结构、组织结构和运行机制的特殊性，党建工作所依托的环境、条件发生了深刻的变化，在活动经费来源、阵地设施建设等方面很大程度上受制于业主，经常处于“人在屋檐下，不得不低头”的两难困境。区域性党建模式，以区域作为一个整体，在党建工作资源和力量配置上，秉承“区域统筹、集中配备、集约共享”的理念，依靠区域统筹，充分调配与挖掘社会性、区域性公共资源，提升党的组织资源对配置、激活和优化各类社会资源的作用，促进组织资源和社会资源之间的良性互动，有利于在区域内实现各类资源的共建共享，避免基层党建设施重复建设的浪费，因而有利于基层党建工作的全面推进、整体提升。

三、“区域化党建”的运行路径探析

（一）在组织体系构架上，突破传统的“单位建党”限制，向“区域统筹、动态灵活”方向转变。应对经济区域化、人才集聚化、人员社会化趋势，必须突破传统组织体系与治理结构，以“区域不变”应“单位万变”，在“两新组织”和流动党员较集中的农村、社区、商务楼宇、工业园区、专业市场地域，构筑“纵横结合、机制开放、覆盖广泛”为特征的区域化组织网络。在城市，应选择增强街道对“两新组织”领域党组织的整合程度作为突破口，优先加强对居民区党支部、“两新组织”党支部的整合，确立社区党组织网络化框架，然后去包容、渗透转制后的原公有制企事业单位党组织，逐步形成以街道党工委为核心、社区党组织为基础、其他基层党组织为结点的网络化体系。在农村，应逐步从过去以单一村为空间单位向以中心村为节点单位、行政村为基础单位加强农村基层组织建设转变，通过村村联建、村企联建等形式，形成以中心村党组织为龙头的网络化组织体系。这种以区域性党组织为纽带的党建模式突破了传统纵向控制为特征的“单位建党”限制，有利于把隶属不同系统、掌握不同资源、联系松散的党组织联结为紧密型的党建共同体，形成全覆盖、广吸纳、动态开放的城乡基层党组织体系，有利于实现区域内党建工作目标、机制和行动的一致性，也有利于党在新时期获得更为广泛的社会资源、政治资源。

（二）在党建平台建设上，突破传统的“小而散”组和阵地配置方式，向“区域统筹、集约共享”方向转变。为解决基层党建阵地分散建设、功能不全的问题，应以推进党员服务中心建设为依托，打造区域共享的党建综合平台。一是调整设置优化布局。在建好市、县、乡三级服务中心的同时，集中财力，整合资源，在区域化党建推进较快的城市商贸区、中心村、产业园区、专业市场等重点区块建成一批区域性党员服务中心，将服务半径扩大到整个区域。二是强化服务功能。坚持党员服务中心与党员干部现代远程教育站点、党员咨询服务热线同步建设，通过“有形”设施与“无形”网络互补联动，无偿为区域内基层党组织和党员群众提供党员教育培训、组织关系接转以及党代表接访、议事协商、法律咨询、纠纷调解、困难帮扶等“一站式”贴心服务。三是广泛服务群众。以党员服务中心为主阵地，建立党员志愿者队伍，统一开展服务活动，实现党员联系服务群众的常态化。

（三）在党员教育管理机制上，突破单位分割、封闭单一的传统模式，向“区域一体、动态开放”方向转变。应充分发挥区域性党组织和党员服务中心的组织优势，探索建立党员动态教育管理机制。一是实施党员IC卡管理。依托党内信息管理系统，将党员基本情况、参加活动、日常表现等项目录入IC卡，党员持卡签到，参加党的活动，党组织即时记录、实时统计、定期分析，对党员参加活动等情况监督预警。二是深化党员分类量化管理。出台党员考核积分管理细则，推行“党员教育学分制”和“党员奉献积分制”，对党员参加组织生活、教育培训和志愿服务等情况，以积分的形式进行量化考核，并根据农村、社区、“两新”组织党员以及离退休党员、流动党员的不同特点，分类设置考核项目和分值，提出考核管理的最低积分要求，提高党员教育管理的针对性。三是开展开放式组织生活。以区域为单位组织开展组织生活，区域内的党员根据活动主题和时间安排自主选择，获得相应学分，实现党员教育管理从单位封闭向区域开放转变，党员发挥作用的空间也从单位拓展到了区域。

（四）在党建工作运作方式上，突破单纯依靠行政指令的传统做法，向“区域共建、互动推进”方向转变。适应基层党组织功能转型的需要，应加强区域协商议事组织建设，以区域党组织为核心，建立区域共建联系协调会、片区和谐促进会等组织，定期听取辖区单位和各层面代表的意见建议，协商解决区域重大事项，以群策群力的方式，共抓党建、共谋发展、共促和谐，实现互利共赢。

【注释】

① 刘建军著：《单位中国——社会调控体系重构中的个人、组织与国家》，天津人民出版社2000年版，第48页。

（作者系宁波市委党校副教授）