我国卫生资源配置现状问题1

第一篇：我国卫生资源配置现状问题1

我国卫生资源配置现状问题 1 引言

随着社会经济的发展和科技的进步，人们对健康的认识更加深刻，对卫生服务的要求也越来越高。由于我国社会目前已进入老龄化阶段以及公共卫生突发事件的增多，卫生资源量与卫生事业的发展以及广大人民群众日益增长的卫生保健需求之间的矛盾越来越突出。卫生资源是居民享有健康的基础。目前，我国卫生资源的结构和布局不尽合理，从全国范围来看，地区之间、城乡之间卫生资源配置比例失调，80％的农村人口仅占有20％的卫生资源量，而且，卫生资源呈“倒三角”配置，与居民健康需求“正三角”相矛盾，这些现象严重阻碍着我国卫生事业健康发展。卫生资源和卫生资源配置的概念

卫生资源是指在一定社会经济条件下，社会对卫生部门提供人力、物力、财力的总称，包括硬资源及软资源。硬资源指卫生人力、物力等有形资源；软资源指医学科技、医学教育、卫生信息、卫生政策及卫生法规等无形资源。卫生资源配置是指卫生资源在卫生行业(或部门)内的分配和转移(流动)。卫生资源的合理配置对卫生事业的持续、稳定、快速、健康发展具有重要的促进作用。3 卫生资源配置现状及存在问题

3．1 卫生资源配置的结构和布局不合理。城乡发展不平衡

卫生资源过分集中在大城市、大医院和大设备上。一方面，先进的医疗仪器设备和技术、高级卫生技术人员集中在经济发达的地区，尤其是城市大医院中，部分城市某些高精尖的仪器设备配置的总体规模已经接近甚至超过一些发达国家的水平，部分地区还出现了供大于求的局面。另一方面，农村卫生资源贫乏、质量不高的现象却很普遍，医疗机构房屋破旧、设备简陋、医疗人员技术水平低下。卫生资源多集中在大中城市的大中型医院以及经济发达的地区，社区、农村等基层医院和经济落后的地区资源不足，卫生资源分布呈明显的“倒三角形”。黄竹林等对长沙市的卫生资源调查显示：仅占全市面积4.8％的地区却拥有全市卫生机构数的76.43％，各种卫生资源的拥有量，城市均高于农村。邹宇华等的调查显示：广东省的卫生资源主要集中在珠三角地区，而经济欠发达的粤西、粤北、粤东地区卫生资源拥有量明显不足。李晓淳等的调查则显示：我国卫生资源的配置东部地区高于西部地区。

3．2政府对公共卫生的投入不足

政府对公共卫生机构投入越来越少。在这种情况下，农村由于缺乏公共经费的支持，90％以上的村卫生室变为个体私有，个体医生为谋生路，以开展医疗服务为主，根本无法承担计划免疫等公共卫生服务，使得预防和控制大规模疫情的能力急剧下降。

3．3 国家卫生费用投入不足

目前，我国投入的卫生经费总量虽有大幅度的上升，但卫生经费占国民生产总值的比例很低，占政府卫生支出的比例也很低。2003年联合国《人类发展报告》显示，中国卫生费用占GDP的比重为5.52％，在175个国家和地区中位居第8l位；按照2000年政府卫生支出占GDP的比例测算，中国位居第128位，政府卫生支出只占GDP的2.0％。根据第5次全国人口普查结果测算，中国农村居民占全国人口63.7％左右，而1998年卫生费用仅占全国卫生总费用的46.7％。在预防保健上经费投入同样不足，1999年实际使用的公共卫生费用为435．9亿元，仅占卫生总费用的10.0％，而同期医疗(包括药品)费用为3 533.6亿元，是公共卫生费用的8.1倍。

3．4卫生人力资源配置失衡

3.4.1卫生技术人员专业结构欠合理

(1)卫生人力资源过渡集中于医疗机构，公共卫生人力不足，医疗机构卫生人员共有509万(占94％)，疾病预防控制中心21万人(占4％)。(2)医护比例倒置。医院医护之比为1：0.97，乡镇卫生院医护之比为1：0.41(1)。2001年卫生部对全国12家医院抽样结果显示，只有2家医院护理人力基本饱和，10家医院护理人员严重缺编，平均缺编率为31．3％。高学历人才短缺，我国目前的护理人员学历层次的主体为中专，招生来源主要为初中毕业生。2005年底，全国注册护士135万人，中专或以下学历的护士约占68.9％，具有本科及以上学历护士占2.5％。护理硕士学历教育才刚起步，博士教育还待开发，接受教育的不足严重限制了专业的发展。高职称人员短缺，2001年，在护理人员职称结构方面，主任护师及副主任护师占0．8％，主管护师占26.2％、护师占40.7％，护士占29.3％(2)。

3.4.2 卫生人力资源地区发展不均衡

卫生人力地域分布呈现东强西弱态势。此外，卫生人力资源城乡分布差异显著。47％的城市人口占用67％的卫生人力资源，而53％的农村人口仅占用33％的人力资源。城乡卫生人力素质差异更大，城市卫生技术人员以本科学历为主，农村以中专学历为主。特别是乡镇卫生院的卫生人力素质不高尤为突出。于善章等的调查显示，濮阳市卫生技术人员中，初级者占了64.74％，高级者仅有3.4％；中专学历者占36.21％，无学历者为22.88％，其中乡镇卫生技术人员中无学历者高达35.43％。在清远市所调查的16个贫困镇卫生院中无1名副高以上职称人员，还有50％的镇无中级职称医务工作者；16个镇仅有本科学历者1人，中专学历者占68.4％。高级职称医生多在省、市医院，初级及无职称者大部分集中在乡级，而且绝大多数正高级职称者为中老年，青年中正高、副高职称者仅占很小一部分。上述这些问题，与我国在计划经济体制下实行的卫生资源配置管理模式有关。城乡二元结构长期影响着我国卫生事业的发展。在市场经济体制不完善、国家宏观调控和监督职能下降、政府对卫生事业的投入减少的情况下，各医疗卫生机构为了维持生存，盲目竞争，加剧了卫生资源配置的不合理。卫生资源配置是一项复杂的系统工程，卫生资源配置合理与否，既关系到国家的利益，也与人民的身心健康息息相关，因此，其管理方式、运行机制和改革方向都需要国家加强政策指导，政府牵头，多部门合作。通过全面调查研究，加强各地交流、互通信息、总结经验，并根据实际情况制定出符合本地的卫生资源配置标准。

参考文献：

(1)李军，张雪溪．用“公共选择理论”摆脱乡镇卫生院的利益困境【J】． 卫生软科学，2009，23(1)：18．

(2)周平．乡镇卫生院存在的问题及对策【J】．中华医院管理杂志，1997，13(12)：756—758．

张静

2009年11月

第二篇：我国卫生资源配置的现状及改革策略

卫生资源属于经济资源, 如何 合理分 配与有 效利用 卫生资源, 从而提高其合 理 性、公平性和 有效 性是 大家 共同 关心 的问题。近50 多年来, 我 国卫生事 业建设 取得的成 就有 目共睹, 但是, 卫生资源与卫生事业的发展, 以及广大人民群众日益增长的 卫生保健需求之间的矛盾越 来越突 出, 这 就要求 我们应 拓宽卫生资源的筹资渠道、优化卫生资源的配置结构、提高卫生资源的利用率, 从而最 大限 度地 满足 广大 人民 群众 的卫 生保 健需 求。为了解我国卫生资源配置的 现状与 存在问题, 并 提出针 对性的解决方案。

1医疗卫生资源特点

医疗卫生资源具有以下 3 个特点 [1] : 一是有限性, 社会可提供的医疗卫生资源与人民群众医疗卫生保健实际需要之间总有一定的差距;二是选 择性, 医疗卫生资 源有各种 不同的用途, 任何医疗卫生资源使用时都应 该考虑 机会成本 的问题;三 是多样性。提高广 大人民群众的健康水平这一目标有许多具体需要完成的项目, 如医疗、预防、保健、康复、计划 生育、环境 保护、医学教育与科研等。我国卫生资源配置现状

2.1 资源配置不合理 在配置方法上, 我国实行以供方为导向的资源配置方式, 资 源配 置主 要以 床位 和人 力 为主 要依 据 [2]。这种按床位、按人头 补经费的 办法, 造成了一系 列问题与 矛盾。造成了资源配置不合理的恶性循环。哪里医院多、医院 规模大、人员多, 资金就流向哪里, 刺激了卫生机构、人员、床位的扩张和膨胀, 造成卫生资源过分集中在大城市、大医院和大设备上。从专项资金来看, 也由于缺乏科学的标准、必要的论证和严格的监控机制, 资金分配的随意性较大。有调查显示, 我国卫生资源总量的 80% 左右配置在城市, 且 集中在大城 市的大医 院中 [ 3]。先进的医疗仪器设备和技术, 高级卫 生技术 人员集 中在经 济发达的地区, 尤其是城市大医院中, 部分城市某些高精尖的仪器设备配置的总体规模已经接近甚 至超过 一些发达 国家的 水平, 部分地区还出现供大于求的 局面。根据 部分地 区的研究 结果提 示,城市医生和床位的实际拥有量比需 要量多出 1/ 4~ 1/ 5;部分大型诊疗设备的实际 拥有 量比 需要量 多出 1/ 3~ 1/ 4。而农 村卫生资源贫乏、质量不 高的现象却 很普遍, 医疗机 构房屋破旧, 设备简陋, 医疗人员技术水平低下。

2.2 卫生资源配置头重脚轻, 脱离卫生服务需求 由于缺乏科学政策的引导, 长时期卫生资源数量增加和外延扩张, 导致了目前结构失衡、布局不合理的卫生服务体系, 卫生资源分布出现了 倒三角形0。一般而言, 绝大多数的卫生服务(基本的医疗 服务和预防保健服务)均应由基层医疗卫生机构提供, 而高技术性的专家服务仅占少数。因此, 合理的卫生资源的配置应该成/ 正三角0 形态。然而, 目前卫 生资源 的配置 却是一 种/ 倒三角0 形态。一是大医院的卫生资 源远远大 于基层 医疗机构 的资源 量, 社区卫生机构配置的资源量不但数 量少, 且质量不高, 这将直接导致医疗服务的提供和利用 与居民 对医疗 服务的 实际需 求不相配。二是影响了卫生服 务的提 供。预防保 健、村和基 层医疗 机构资金相对不足, 由于生存的压力, 一些以 社会性防治工作为主的单位, 其服务方向出现了一定程度的偏离, 预防保健机构出现重有偿服务, 轻无偿服务的 不良倾 向。那些符 合公众 利益的 预防保健, 具有更大社会效益的基本医疗 服务和涉 及 80% 人口 的农村卫生工作, 却因筹资困难而发展缓慢, 甚至难以为继。这种重城市、轻农村, 重医疗、轻预防的现象, 既 不能适应我国疾病模式的变化, 又使部分保险人群过度利用医疗卫生服务, 造成有限资源的浪费, 加重了国家、企业和 个人的经济负担。

2.3 卫生资源利用效率下降 卫生 事业是 政府实 行一定 福利政策的社会公益事业, 政府 宏观调控 的本质 是对卫 生资源 配置的调控, 这也是保证资源 合理配 置的有 效手段。我 国卫生 资源的配置要以公平性原则为前提。我国每 位公民都具有同等的健康权力, 都

有权享受国家为他们提供的应得的卫生服务, 政府应在立法上给予保障。美国经济学家杰弗

里 # 萨克斯教授在一次宏观经济与健康的研讨会上提 出有 3 个 问题对我国的卫生改革

与发展非常重要: 第一, 政府对 贫困人群的医疗覆盖的作用。政府应该保证贫困人群 对基

本医 疗服务, 尤其 是公共 卫生服 务的可及性, 所有人都应该可以同等的获得基本医疗服

务。第二, 政府在医疗保险中的作 用, 政 府要考虑 怎样防 止人们 因为一 些疾病和突发

事件而变 得贫困。第 三, 明 确政府 在公共 卫生服 务中的作用。已经有研究发现, 20 世

纪 80 年代以 来一段 时间, 我国卫生资源利用的效率下降了, 卫生投入的健康受益不如以

前高。强调政府在医疗卫生中的作用 , 主要是针对筹资问题, 由于政府卫生筹资功能的下降,导致 了公共卫 生服务 提供不 足和医 疗服务可及性的下降, 加大了健康的不公平。改革策略

3.1 加强中央和省级政府 对下一级 卫生资 源配置 的宏观 调控

力度 中央、省级政府 应拓宽筹资 渠道, 多方筹集资 金, 会 同国际资助、社会筹资渠 道的资金, 用于各 省、地区间卫 生资源的各再分配。

3.2 进一步明确医疗机构 的属地 化管理 以地 级市为 一个基本单位, 除中央、省级卫生

行政部门直属的具有指导、调全国、全省卫生行政、业务管理工作职能的部分机构外, 辖

区域内的各级、各类 医疗卫生机 构由当地政 府统一管 理, 统 筹规划, 对以医疗服务为主的 部属、省属医疗卫 生机构, 可结合 实际, 下放地方管理。同时, 深化卫生体制改革与

创新, 使公立医疗机构真正成为自主管理、自我发展、自我约束的法人实体, 发挥主体 作

用。

3.3 改革地(市)级政府的卫 生投入 方式 地(市)级政 府的卫生投入可分为两大渠道:

一是基本经费类, 主要用于疾病预防机构、具有卫生管理 行 政职 能的 机构、村卫 生防

治机 构等益、福利、会性防治和管理为主要工作职责的人员经费和预防保健业务经费;二

是卫生事业发展专项经费类, 主要用于政府举办的各类卫生机构的基本建设及大型设备的购置、维修, 对农村卫生、预防保健、中医药等重点领域的专项投入等。专项经费调配权

由地市级政府及有关部门承担。

3.4 对我国城乡、区卫生资 源配置 进首 先,要把卫生投入的重点放到农 村和西 部

地区去, 努 力解决 占总人口 80% 的农村人口的基本卫生保健问 题, 各 级政府要加 控

制地方病、艾滋病和乙型肝炎等疾病的资金投入, 让广大农民真正从中受益;其次, 努力构

建 一个符合农 村实际、形式多 样的农民医疗保障制度;再次, 采取多种办医形式, 实行更

加开放 , 优惠的政策和措施, 吸引国内外投 资者加 盟西部 地区和 农村医 疗服务业的开

发投资, 以解决小城乡、地区卫生资源配置结构不合理的问题, 加快西部地区和农村卫生事

业的发展, 以提高卫生服务的可及性和公平性。3.5 加大对预防的投入, 实现医、防卫生

资源配置结构合理化预防工作是保障人民健康、减少卫生资源消耗、低投入高产出的卫生服务。我们必须始终坚持 预防为主的方针, 加强疾病预防、监督及投入妇幼保健等工

作, 努力实现我国医、防卫生资源配置的协调发展。

3.6 全国实施区域卫生规划区域 卫生规 划是加 强政府 宏观调控力度, 实现卫生

事业可持续发展的重要手段, 区域卫生规划的重点是卫生资源配置 [ 1]。今后政府主 管部

门应通过实施区域卫生规划, 动用法律行政和经济的手段, 逐步强化对卫生事业的宏观调控

力度, 实现政府职能由/ 办卫生0 向/ 管卫 生0、由部 门管理向行业管理、由经验管理向

法制管理的全面转变。综上所述, 针对目前的卫 生管理 体制和 卫生资 源配置 等方

面存在的问题和弊端, 理顺 各级政府 对有关 层次卫 生资源 配置和管理的关系与职责,加强 上级政府 对卫生 资源配 置的宏 观调控力度, 对卫生资源进行合理配置, 对现 有不

合理的卫生资源构架进 行科学的调 整, 构 建结构合 理、功能 齐全的卫 生服务体系,以发挥卫生资源的整 体效益, 实现卫生事业的可持续发展。

3.1 卫生资源配置的城乡差距仍然过大

在农村，许多医疗卫生从业人员素质不高，业务水平低下，医疗设备简陋。相比较而言，绝大多数高素质医生和高质量的医疗设备，均集中在城市，造成城乡卫生资源两极分化。从

城乡卫生经费投入力度方面来看，2006 年全国卫生总费用达 9843.3 亿元，其中城市 6581.3

亿元，占 66.9%，农村 3262.0 元，仅占 33.1% 数据来源《2007 年我国卫生事业发展统计

公报》。城市人均卫生费用 1145.1 元，农村人均卫生费用 442.4 元。也就是说，60%的农村人口只享有不足三分之一的卫生资源，农村人口人均拥有卫生资源远低于城市平均水

平。卫生费用方面的差距必然表现为卫生资源配置的差距。从表 1 可得，2007 年城镇医院

床位 274.9 万张，每千人口床位数为 4.63 张； 卫生技术人员 392.3 万人，每千人口卫

生技术人员数为 6.61人。而农村医院床位仅有 74.7 万张，每千人口床位数为 0.85 张，每千人口卫生技术人员数为 1.2 人，两者指标都大大低于全国平均水平。根据 2000

年第五次全国人口普查资料，城镇居民人均寿命 75.21 岁，农村居民人均寿命 69.55 岁，前者比后者高出 5 岁多，医疗卫生保健方面存在的差距，可能是造成这种差异的原因之一。

3.2卫生资源配置的地区差距有增无减

由于我国的卫生事业费主要取决于地方的经济与财政实力，不同地区卫生费用差距悬

殊。经济越发达地区，政府卫生费用投入越高。2007 年，中国卫生事业费较高的北京和

上海每千人口医院床位数分别为 6.60 张和 6.96 张，而最低的贵州只有 1.99 张北京和上

海每千人口职业（助理）医生数分别为 4.55人和 3.54 人，贵州为 0.95 人（数据来源《2008

年中国卫生统计》。）从居民个人平均医疗保健支出来看，各省的经济差距有多大，居民个人的平均医疗保健支出的差距就有多大，因此不同地区尤其东西部省份农村居民的健康差距自

然更大。卫生部对全国农村 114个贫困县卫生保健调查显示，贫困地区重点妇女病患

病率明显高于全国平均水平，3～5.4 倍之间，在儿童健康检查率只有

14.4%，孕产妇死亡率、婴儿死亡率明显高于全国平均水平。

3.3 政府对公共卫生投入监管力度不足

多年来，中央财政和地方政府曾拨出大量专款用于公共卫生设施的建设，比如以建设乡

镇卫生院和县级防保两站为内容的“三项建设” 耗费了国家大量资金。但这些钱拨到基层后，基层政府或职能部门 “拿了钱不办事”或者“拿了钱乱办事”，有些县级政府财政把上级下拨的卫生专款挪作他用，而有些卫生行政部门没有把专款用在指

定的项目上，全部或部分用在一些非必需的项目，卫生部门根本见不到钱。由于对公共卫生

资金不足管理，造成公共卫生投入的供方和需方错位或脱节，使专项资金根本起不到应有的作用，更谈不上产生效益。在这种情况下，由于缺乏公共经费的支持，大多数的村卫生室变

为个体私有，个体医生为谋生路，以开展医疗服务为主，根本无法承担计划免疫等公共卫生

服务，使得预防和控制大规模疫情的能力急剧下降，不仅加重了患者的医疗费用负担，而且给就医安全带来了隐患。

3.4 卫生资源配置效率有待进一步提高

改革开放以来，我国经济空前发展，但社会分化也较突出，城乡差别不断拉大。一方面，在市场机制的激励下，由于国家公共投入不足，又没有及时建立起有利于公立医院改革与发

展的筹资机制，从而使医院生存环境恶化，加上政府监管不利，导致医院的公益属性与市场

化生存方式发生严重分裂，医疗机构陷入无序竞争状态，造成了医院在市场竞争中，为了提

高自身的生命力和竞争力，医疗结构之间形成无序相互竞争的局面。另一方面，从卫生资源的分配来看，存在着过度消费和消费不足并存的现象。在城市，卫生资源过度配置的情况十

分普遍。由于资源的过度配置，又引发了供给者诱导需求和消费者的过度消费行为，与此同

时，医院依靠信息不对称和行业技术垄断来牟利的做法，进一步加剧了卫生资源浪费和医疗

费用畸高的趋势。而在广大农村，特别是贫困农村，卫生资源配置又相对贫乏，缺医少药的情况仍然很严重。其结果必然是造成卫生资源配置效率低下。

3.5 卫生人力资源结构及配置均不合理

目前，我国卫生人力资源总量已够用，但存在着整体素质不高、管理相对滞后、人力资源结构不合理及配置不平衡等问题。截止到 2005 年底，全国卫生技术人员 446 万人，其中高级人员 25 万人，仅占 5.6%；中级人员 99.5 万人，占 22%；初级人员 321.5 万人，占 72%；高、中、初级卫生技术人员比例为 1:4:13。从学历结构看，研究生不到 2%，本科生仅占 15%，大专学历占 29%，中专学历占 44%，无专业学历者占10%[3]。4卫生资源优化配置的对策构想

要使我国卫生资源实现优化配置和合理利用，就必须以有利于保障人民群众的基本卫生需求、有利于增强人民群众的健康素质、有利于发挥卫生资源的最大经济效益和社会效益为目标，克服卫生资源配置的不合理因素，大胆改革卫生资源配置机制和模式，推进存量资源的合理调整，提高增量资源配置的科学性和有效性。

4.1 强化政府监督，逐步改变城乡卫生资源的配置与布局

卫生资源的分配必须遵循公平原则和效率原则，一方面，如果卫生保健领域市场功能失灵，就不可能依靠市场机制实现卫生资源的有效配置，就不可能依靠市场本身作用实现公平的目标。另一方面，只有资源配置是优化的、公平的才能实现高效率[4]。因此，政府应根据区域内居民的需求变化调整资源配置，兼顾卫生资源总量、当地卫生服务水平及后续发展要求，制定卫生服务体系整体发展规划，避免行业无序发展；应加强对无序竞争、盲目设机构和添设备的宏观调控力度，对大型仪器设备和大型投资要实行区域规划和总量控制，加强监督管理，避免资源过剩或不能饱和利用而浪费卫生资源；应充分利用市场机制，优化资 源配置，逐步改变城乡卫生服务资源配置和布局不合理局面，卫生资源配置重心向基层、社区转移，从人、财、物等方面保障社区卫生服务的开展，缓解大医院就医难压力，同时减轻患者异地求医的不便；应建立健全新型农村合作医疗制度，增加对农村医疗卫生资源的投资，保障农村患者有病能够及时得到治疗；应关注贫困地区、城乡低收人人群就医问题，降低医疗费用成本，节约卫生资源，减少医疗纠纷，增进医患关系和谐发展。

4.2 转变传统观念，重视疾病控制体系建设

2003 年，SARS 危机暴露出了我国从城市到农村的卫生防疫体系脆弱的一面。2008 年，“手足口”病的全面爆发又再次印证了我国卫生防疫体系的欠缺。同时，随着人民群众生活方式的改变、城市化进程加快以及环境污染的增加，一些不是靠高层次医疗机构、高精尖技术和设备所能解决的慢性非传染性疾病对人民健康和生命的危害日益加重。据 36 个城市死因统计，2007 年 城 市 居 民 前 十 位 死 因 为 ： 恶 性 肿 瘤

(28.5%)、脑血管病(18%)、心脏病(16.3%)、呼吸系统疾病(13.1%)这 4 类疾病死亡人数比例高达 75.9%（数据来源《2007 年我国卫生事业发展统计公报》。慢性）病防治的关键是实施预防为主的干预措施，而预防事业最能体现卫生资源分配的公平性。因此，政府首先应加强对卫生防预的财政投资力度，使卫生防疫事业费达到卫生总费用的 20%～25%，重点解决疾病预防控制机构的基础建设问题；应努力构筑以疾病控制中心为核心、由社区卫生服务机构共同参与的疾病控制体系，把各级疾病预防控制机构建设成规模适度、布局合理、精干高效，集疾病预防与控制、监测与评价、健康教育与促进、应用研究与指导、技术管理与服务为一体的公益性卫生事业单位，从根本上提高人民群众的健康水平。

4.3 完善保健服务，关注流动人口健康

由于我国流动人口目前已经达到 1 亿以上，而各城市卫生保健部门一直以城市户籍人口作为管理和服务对象，经费安排、人员和设施配置等难以适应流动人口需要。流动人口由于收入偏低，难以负担城市日益上涨的医疗费用，且普遍生活在医疗卫生较差的狭小居所，文化水平普遍在初中以下，几乎都没有自我保健意识，无形中增加了卫生资源配置的难度和公共卫生管理的难度。因此，政府必须重视流动人口的卫生保健问题，通过建立相应的机构设施，如社区流动人口卫生服务站，开展卫生防病知识宣传、定期开展流动人口卫生防疫检查等工作，真正将流动人口健康问题落到实处。

4.4 打破利益格局，推进公办医疗机构改革

目前，个体、私营、中外合资合作、股份制等营利性医疗机构发展较快，公立医院“一统天下”的格局正在被打破。据统计，截止 2007 年底，我国有私营医疗机构 146752 家，占医疗机构的 50.7%，社会办医疗机构超过 68357 家，占医疗机构的 23.7%（数据来 源《2008 年中国卫生统计》。如何推进公办医疗机构运行机制改革应从以下三个方面着手：

（1）明晰公立医院的产权关系。加强对国有医疗卫生资源的管理，按照管资产、管人、管事相结合的原则，建立出资人制度，使医疗机构具有真正意义上的经营自主权，成法人治理结构，做到政事分开、权责明确。（2）要创新人力资源配置制度。改革公立医疗机构人事制度，打破人员身份限制，实行全员人事代理和全员合同聘用制，促进公立医院员工由单位人向社会人转变，由身份管理向岗位管理转变。（3）实行以“两权分离”为核心的院长负责制。建立科学合理的院长任期目标责任制，探索风险抵押、委托经营等管理方式，严格考核制度。积极探索效益工资、绩效工资、岗位工资、年薪工资等多种报酬实现形式。

4.5 实施重心下移，发展社区卫生服务

在科学发展观的指导下，以新时期卫生工作方针为指针，坚持以病人为本、解放思想、深化改革、政府主导、社会参与为原则，加快整合卫生资源，建立健全社区卫生服务网络。这就要求卫生行政部门引和组织社区卫生服务机构与城市综合性医疗卫生机构建立稳定的业务合作关系，制定双向转诊的临床标准和管理办法，加强考核监督，确保双向转诊工作有序开展，真正实现“小病在社区、大病在医院”和“救

康复在社区” 无序的竞争降低了卫生资治在医院、的利用效率，不规范服务既增加了患者负担，又浪费了有限的卫生资源。因此，应该按照机构功能，制定科学、合理的服务规范和服务范围，规范各级医疗机构的服务行为；理顺医疗服务价格体系，实现各级医 疗机构服务价格的合理梯度，引导病人合理流向。在规范了各级医疗机构服务行为的前提下，通过政府的协调，与职工医疗保险管理部门加强合作，将社区卫生服务纳入到医保服务范围，并建立鼓励病人利用社区卫生服务的医保报销规定，提高基层卫生服务的补偿比，这样既可以促进社区卫生服务的发展，又有利于节约医保基金支出。

第三篇：吉林省卫生资源配置标准

吉林省卫生资源配置标准（试行）

第一章 总则

第二章 卫生机构设置

第三章 床位配置

第四章 人员配置

第五章 医疗设备配置

第六章 经费补助

第七章 附则

第一章 总则

第一条 为贯彻落实《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》和国家计委、财政部、卫生部《关于开展区域卫生规划工作的指导意见》精神，合理配置并充分利用卫生资源，建立健全卫生服务体系和卫生执法监督体系，结合我省实际，制定本标准。

第二条 本标准所指的卫生资源包括各级、各类所有制性质及军队对地方开放的卫生机构及其床位、人员、设备和卫生事业经费等。

第三条 卫生资源配置的基本原则：加强政府对卫生资源配置的宏观调控，实行统一规划和管理；与国民经济、社会发展和居民卫生服务需求相适应；充分利用市场机制，促进医疗机构间的公平竞争；控制总量、调整存量、优化增量、提高质量。

第四条 本标准以市州为规划单位，各级各类卫生机构按属地原则，由市州政府统一规划实施；承担跨地区卫生服务任务的卫生部门所属的部、省级医疗卫生机构，由省市共同规划实施。

第五条 本标准适用于各市州制订区域卫生规划，以及规划实施的监督、检查和评价。

第二章 卫生机构设置第六条 卫生机构是指医疗、疾病控制、卫生监督和妇幼保健等机构。

第七条 卫生机构设置的原则：

布局合理，体现公平。考虑地域、人口、健康水平、疾病谱变化等因素，结合当地社会经济发展状况，合理设置卫生机构，体现卫生服务的科学性和公平性。

职责明确，功能互补。形成体系完整、分工明确、各司其职、功能互补的卫生服务体系，改变卫生机构过于集中城市的现状。

总量控制，结构调整，注重内涵。突出社区服务、预防保健、农村卫生的重点，充分发挥中医药作用。严格控制总量，加强内涵建设，避免重复建设和无序竞争，提高卫生资源的利用程度。城市卫生机构应重点发展和完善社区卫生服务，逐步调整卫生机构布局，引导卫生资源向基层流动。农村卫生机构以健全县、乡、村三级卫生服务网络为基础，突出经济重镇和中心卫生院建设，注意调整结构和功能，提高综合服务能力。

第八条 城市卫生机构的设置。市州级以上综合医院、中医院、专科医院可根据区域内主要卫生问题和需求设置。省、市州分别设疾病控制机构、妇幼保健机构、卫生监督机构和卫生监测检验机构各一所。有省级医疗机构的市州，应适当减少市州级医疗机构。

城市原则上不设置区级医院，可以街道为单位设社区卫生服务中心，社区卫生服务中心向各地段派出若干社区卫生服务站。

（二）除省会城市外，其他市州所在地只设一所卫生监督机构。

（三）各城区可设置一所妇幼保健机构。

第九条 农村卫生机构的设置。

以县（市）为单位，在县（市）政府所在地可设置同级综合医院、中医院、疾病控制机构、卫生监督机构和妇幼保健机构各一所，原则上不再设其他专科机构。

以乡（镇）为单位设一所卫生院，重点建设中心卫生院，县（市）政府所在地不再设乡（镇）卫生院。以行政村为单位设置一所卫生所，卫生院所在的行政村不再设村卫生所。

第十条 其他卫生机构根据需要及可能设置。

第三章 床位配置第十一条 床位是指各级各类医院、卫生院设置的正规病床，不含观察床、新生儿床、待产床和简易床。

第十二条 综合医院、中医院、专科医院、卫生院的床位配置数在区域床位总量控制范围内，由市州卫生行政部门根据疾病谱和发展需求等情况确定。

第十三条 原则上每床占用建筑面积：省级综合医院（中医院）不低于65平方米，省级专科医院不低于45平方米，市级综合医院（中医院）不低于50平方米，市级专科医院不低于40平方米。县级综合医院（中医院）不低于45平方米，县级专科医院不低于40平方米。原则上每床占用房屋使用面积：省级医院不低于6平方米，市级医院不低于5平方米，县级医院不低于4平方米。

第十四条 床位配置标准（见附表）。

第四章 人员配置第十五条 人员配置是指医疗机构执业医师、执业护士和疾病控制机构、卫生监督机构、妇幼保健机构人员的配置。

第十六条 疾病控制人员应具备与业务岗位相应的专业学历，数量根据区域人群疾病预防控制任务确定，原则上按人口10000：3配置，其中防病人员应占47%以上，检验人员应占18%以上，行政、后勤人员不超过25％。

第十七条 卫生监督人员应具备与业务岗位相应的专业学历，数量根据卫生行政部门工作需要确定，原则上按人口10000：1.2配置。

第十八条 妇幼保健人员应具备与业务岗位相应的专业学历，数量根据妇幼保健服务需求确定。县以上（含县）妇幼保健机构人员，原则上按人口10000：1配置，其中卫生技术人员应占75%以上，开展基层妇幼保健和计划生育宣传、培训、指导的人员应占卫生技术人员的10％。

第十九条 执业医师、执业护士配置标准（见附表）。

第五章 医疗设备配置第二十条 配置的基本原则。

分类、分级原则。根据不同类别地区、不同等级卫生机构配置不同的医疗设备。

适宜、共享原则。根据卫生机构服务的实际需要和居民经济的承受能力，配置相应的医疗设备，提倡资源共享共用。

成本效益、总量控制原则。严格控制总量、合理布局，注重成本效益，防止盲目发展、重复购置，避免资源闲置和浪费。

第二十一条 大型医用设备配置。

大型医用设备是指卫生部规定列入国家直接审批配置的八种设备：CT、MRI（核磁共振）、直线加速器、X刀、咖玛刀、PRK（眼科准分子激光治疗仪）、PET（正电子发射断层扫描装置）、UFCT（超高速CT），以及纳入我省统一管理的价格在200万元（25万美元）以上的大型医用设备。CT、MRI按人口比例配置。CT每百万人口可装备2台，省会城市每百万人口不得超过3台，经济发展水平较高的区域经省级有关部门审批后可适当增加标准；MRI每百万人口可装备0.3台，省会城市每百万人口不得超过0.9台。（CT、MRI配置标准见附表）

X刀、咖玛刀、PRK、直线加速器：2005年以前，全省维持现有装备数量，原则上不再发展。

大型医用设备的配置，要严格按照卫生部和省有关规定办理审批手续。不论何种资金来源，何种渠道购置的大型医用设备，均须纳入统一管理，实行准入制度。

（一）除省会城市外，其他市州城区不设区级疾病控制机构，各市州疾病控制机构可在各城区设置区级派出机构。

第六章 经费补助第二十二条 卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，政府对卫生事业发展提供资金补助。

第二十三条 政府财政补助范围根据政府管理卫生事务、行使卫生监督执法工作职责，以及公共卫生工作任务、基本医疗服务和事业发展需要等确定。补助资金按照综合预算等方法核定，并结合公共财政的要求，重点用于卫生执法监督、公共卫生、社区卫生、农村卫生及中医事业等方面。

第二十四条 各级政府对于卫生事业投入水平要随着经济的发展不断提高，原则上政府卫生投入不低于财政支出的增长幅度。

第七章 附则第二十五条 本标准的执行期限为5年，从2001年到2005年。如遇特殊原因需要修正，由省政府进行修正，有关市州政府组织实施。

第二十六条 本标准由省计委、省财政厅、省卫生厅负责解释。

第二十七条 各市州政府要根据本标准的规定，结合本地实际，制定区域卫生规划，经省区域卫生规划工作领导小组审议通过后，由各市州政府颁布实施。

第二十八条 本标准自发布之日起施行。在此之前颁布的有关规定凡与本标准不符的，以本标准为准。

第四篇：当前区域卫生资源配置的问题与对策

当前区域卫生资源配置的问题与对策

吴汉朋

作者简介：吴汉朋，广东连平人，1966年5月生，2001年7月广东省委党校经济学专业在职研究生毕业，同时，中国人民大学国际政治专业研究生结业。现任广东省惠州卫生学校校长、党委书记、高级政工师，政协惠州市第九、十届委员，政协惠州市第十届教科文卫体委员会副主任，惠州市社科联常务委员，青联委员，广东省卫生职教协会常务理事，中国西部教育顾问，中国管理科学研究院学术委员会特约研究员，全国中等卫生职业教育教学研究会委员，《卫生职业教育》和《国际医药卫生导报》理事，汕头大学医学院兼职副教授。

优化区域卫生资源配置，推行区域卫生规划，是政府转变职能，对卫生事业进行宏观调控的重要手段。也是提高卫生资源使用率，减少浪费，促进卫生事业发展的客观要求。近些年来，随着我国卫生事业的深入发展，区域卫生资源配置的一些问题已日益显现，因此，分析解决这一问题，有着重要的现实意义。

问题与分析

一、卫生经费投入不足

改革开放以来，我国从中央到地方各级政府对卫生工作总体是重视的，对卫生事业保持了一定的投入：卫生事业有了很大的发展，取得了举世瞩目的成就。但也毋庸讳言，在一些地方，由于种种原因。对卫生事业的投入明显不足，从卫生投入增长幅看，也远远低于财政增长的幅度。据资料显示，1999年，我国卫生事业费占中央财政支出仅262％，而美国早在1991年就达到1375％，与我国经济水平差不多的巴西1990年即达到67％。具体到笔者所在地区在广东省应属较发达地区，但1999年的卫生经费也只占财政总支出的319％，在我国的一些地区尤其是经济落后地区则存在更大的差距。可见，卫生事业投入不足，这个因素已成为制约不少地方卫生事业发展的一个突出问题。

二、城乡卫生资源配置不合理

（一）从机构上看：城市医疗卫生机构重叠，资源利用不足，不少城市卫生资源已相对过剩；而在广大农村，特别是边远山区，医疗资源缺乏，服务功能不全，80％的农村人口只占卫生资源的20％。有关资料显示：1999年，我国城市平均每千人有病床349张，有卫生技术人员524人；拥有多家甚至数十家大、中型综合医院，城市一般还设有肿瘤、眼科、妇儿等专科医院；医院设置的门诊或社区卫生服务站更是分布于各大街，再加上社会办医，以至于“门诊多过米铺”，造成卫生资源的极大浪费。与这种情况相反，在我国的农村地区，每千农业人口只有病床08张，卫生技术人员127人。医疗卫生机构稀少，一般的乡镇也就只有一间卫生院，有的甚至连一所乡镇卫生院也没有。在一些老、少、边、穷地区，乡镇卫生院由于业务用房狭窄、专业人才缺乏、医疗设备落后而名存实亡，这已成为卫生工作的一个较大的现实问题。

（二）从人员上看：既存在着城市与农村、预防与治疗、中医与西医等方面卫技人才配置不合理，又存在学历结构失衡，年龄结构失衡的问题。大专以上毕业生的卫技人员基本集中在城市，县以上医疗卫生机构大专以上学历人员占单位人数的40％以上，而农村卫生院大专以上学历只占5％左右，从中西医人力结构看，中医药人员只约占卫技人员数的20％左右。西医师是中医师的近4倍。

在医疗、预防等不同领域的人力资源配置也有点失衡，在不少地方的卫生部门，重医疗、轻预防的现象较为突出。如在中部地区的某省，妇幼机构具有大专以上学历的只占181％，卫生防疫机构具有大专以上学历的仅占28％，中专学历的达50％，还有无学历的达2249％（1998年统计数）。

（三）从设备上看：存在农村不足与城市过剩的矛盾。一些城市医院，医疗设备年年更新，有的医院不按市场规律办事，不作市场调查，攀比成风，贪大求洋。盲目引进，以致有的经济发达的城市医院一般都拥有CT、PET（正电子发射断层扫描装置），大医院都拥有MRT（核磁共振），X刀大型医用设备，导致大型医疗设备闲置多，吃不饱，造成极大的浪费；然而，在一些农村地区卫生院诊疗靠的还是“老三件”（听筒、电筒、体温计），难于满足临床的需要。

三、当前卫生资源配置存在较大的地域性差异

由于不同地区经济水平、地理环境、居住人口等情况不同，所以，地区之间的卫生资源配置存在较大差距，就是在同一区域内，不同的县（市）或乡镇也有不小的距离。就广东省的乡镇医院来说，珠江三角洲的乡镇医院无论是在房屋面积、医学人才、医疗设备等方面都达到了相当的规模，有的乡镇医院业务收入与门诊量比落后山区的地市级医院还多，这些山区的乡镇卫生院更是望尘莫及，有的山区乡镇卫生院只有一两个医生，连一部普通的B超机都未能配置。因此。如何缩小老、少、边、穷地区与富裕地区的医疗卫生资源的配置的差距，是优化卫生资源配置工作中的一个亟待解决的问题。

对策与措施

卫生资源的配置涉及到各个方面利益格局的调整，而且各个地区的情况不同。因此，在开展这一工作时，我们一定要把区域卫生资源的优化配置工作提上政府的重要议事日程，要因地制宜。一切从实际出发，积极稳妥地认真抓紧抓好。

一、采取有力措施，改革区域卫生机构设置

首先，从服务地域上进行合理布局。城市医院要着重提高现有的医疗卫生机构技术水平、服务质量。加强重点学科建设，办出特色，上档次、上水平，体现等级医院的服务。在农村，要进一步建立与完善三级医疗卫生保健网，重点加强农村卫生院建设，尤其是“一无三配套”的建设（即无危房，房屋、人才、设备配套），使之在农村基层中发挥应有的作用。除抓好农村卫生院的建设外，还应着重抓好农村卫生站的建设。

其次，从服务对象上进行适度改进。对卫生资源的调整应该立足于基本的医疗保健服务，面向广大人民群众。在城市，要大力发展社区卫生服务，合理分流病人。在不新设医疗机构的前提下，这一工作要以城市基层医院为主体，全科医师为骨干，合理使用适宜技术，以人的健康为中心，家庭为单位，社区为范围，需求为导向，提供集预防、医疗、保健、康复、健康教育为一体的有效、经济、方便、综合、连续的基层卫生服务。在农村，要完善农村合作医疗制度，使广大农民能享受到最基本的医疗保障。与此同时，也要根据城乡人民群众日益增长的医疗保健需求，提供特殊医疗保健服务，以满足不同层次患者的需求。

再次，从服务手段上进行适度调整。医技人员应客观地因病施治，对症下药，避免开大处方，滥开检查单，甚至开搭车药的情况发生，不要诱发患者超前的医疗保健服务要求，避免或减少卫生资源的浪费。

第四、从服务的经营结构上进行科学调配。应当采取措施，推动现有资产存量的重组，盘活资产存量，提高规模经济效益，走规模经营之路，这是转变经济增长方式的迫切要求。在卫生资产盘组过程中，要以特色医疗卫生机构为中心，以综合医疗卫生机构为龙头。不分所有制，不论城市和农村、地方与军队、事业和企业。组建医疗卫生集团或连锁医疗卫生机构。最大限度地提高卫生资源利用率，扩大医疗保健辐射网络，促进医疗卫生机构经营的集团化与集约化，使之发挥更大的社会、经济、技术效益。

二、开发人才资源，调整区域卫生资源的人才结构

第一，在人才结构上，既要造就一批具有国际、国内领先水平的跨世纪学术与技术带头人，建立年轻后备队伍，又要多渠道培养不同层次的直接服务于人群的全科医生队伍、卫生监督执法队伍和卫生管理队伍。同时，还要纠正“重医疗、轻预防”的错误思想，使医疗与预防并重，预防人才茁壮成长。

第二，适当地调整医学教育结构。适当发展高等医学教育，控制中等医学教育规模，逐步压缩中专医士类招生，大力发展成人教育，加强在职培训。特别是针对农村卫生人力资源严重不足的情况，更需要加大农村卫技人才的培养力度。一是要重点抓好农村卫生院（或卫生站）在职人员的业务培训；二是充分发挥城市医院的技术优势，把为农村卫生院培训人才作为城市医院的一项重要任务，具体落实，并在收费方面减免优惠。农村医疗机构还可以采取请进来的办法，请有丰富临床经验的医生到农村医院进行传、帮、带。

第三，要正确使用政策导向，采用思想教育、物质刺激等手段，促进人才交流。要为广大卫生技术人才提供必要的条件和优惠的政策，努力帮助、促进他们的成长。加强对全体卫生工作者的精神文明教育，大力倡导白求恩精神，保证人才渠道的畅通。在促进农村卫生技术人才的优化配置上，还可以采取一定的行政措施。比如，在职称评定上，可以把农村卫生工作经历作为晋升的必备条件，凡是没有农村工作经历的不予晋升„„这样，既可以使城里的医生得到锻炼，使城市医院的资源得到更大的利用，又可使农村卫生院的医技力量得到加强，从而得到更快发展。

第四，进一步深化医疗卫生单位的人事制度改革。贯彻卫生部《关于深化卫生事业单位人事制度改革的实施意见》，要按照公开招聘、择优聘用、平等自愿、协商一致的原则，单位与职工通过签订聘用合同，明确单位与被聘人员责、权、利。保证双方的合法权益，根据各类不同人员的特点实行相应的聘用方法，打破行政职务、专业技术职务终身制、实行从身份管理向岗位管理的转变，对未被聘用的人员将实行转岗、待岗、分流、辞退等，而对后勤工作将实行社会化，对条件不成熟的单位，工勤人员将实行合同制。在人事制度改革的同时，医疗卫生单位的工资分配机制将同时跟进，根据不同岗位的责任、技术劳动的复杂和承担风险的程度、工作量的大小等不同情况，将管理要素、技术要素、责任要素等一并纳入分配因素确定岗位工资，按岗定酬。这些措施落实之后，一大批有真才实学的人才将脱颖而出。

三、优化医疗设备配置，提高医疗设备使用效益

要建立和完善大型医疗设备购置审批制度，制定出区域内大型医疗设备的配置标准进行宏观上的调控，各级医疗机构凡购进大型医疗设备，都必须做好市场调查。写出可行性报告和计划，交卫生主管部门审批。卫生主管部门对医疗机构的设备计划要进行审核，严格把关，防止出现重复和盲目购置的现象。城市医院发展较快，经济实力较强，对医疗设备的要求较高，确因需要购置更新一些大型医疗设备是无可厚非的，但切忌盲目扩张，互相攀比。对城市医院更换下来的医疗设备，可通过卫生主管部门有计划地调剂给农村卫生院，使它们在农村卫生院中发挥效益，农村医疗机构则应最大限度地利用现有的卫生资源，并逐年增加

积累，努力抓好设备的添置。

四、加大和优化卫生投入，调整区域卫生资源的投资结构

首先，针对区域卫生资源短缺和总量不足的现实，中央和各级地方政府要加大对卫生的投入。要随着经济的发展逐年增加卫生投入，按中央的要求，增加的幅度不低于财政支出的增长幅度，并逐步实现“全社会卫生总费用占国内生产总值5％左右的目标”。

其次，要优化区域卫生资源投入：即在宏观卫生政策指导之下，把有限的资源用于解决主要卫生问题，使投资取得应有效益，这就要按照均衡发展的战略增加薄弱环节和重点领域的投人，减少资源投入的浪费现象。对此应重点加强三种卫生的投入：一是要加大农村基层卫生组织的投入；二是要加大预防投入；三是要加大中医药事业的投入，以恢复和发展中医药的特色优势。

五、坚持科技兴医，提高医疗质量和服务水平

科学技术是第一生产力，医疗卫生工作应以科技进步为主导，走高质量、效益型的发展道路，使卫生事业发展转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。一是要提高医务工作者的科技意识，大力开展科技兴医、科技兴院活动，在全行业中倡导学习科学、热爱科学、热心科研的良好氛围；二是要合理布局，建立和健全医学科研攻关体系、科技成果推广应用体系，建立完善医药卫生科研与临床相结合、与生产相结合、与经营相结合的有效体制；三是要加强医学科研；四是要把技术改造与资源配置结合起来，在科学技术作用下，用较少的增量带动较多的存量。

六、抓好卫生扶贫，实现不同地区卫生资源的良性互动

地区卫生贫困既是一个社会问题，也是一个政治经济问题。卫生扶贫是解决地区卫生贫困和合理配置卫生资源的制度和方式，也是保证国家长治久安的一个重要措施。因此，笔者以为：“十五”期间乃至今后一个很长时期，缩小地区卫生差距是一项重大的战略任务。应通过实施卫生扶贫战略，逐步实现地区之间卫生资源的合理配置，进一步保障这些落后地区人民的身心健康。各级政府务必高度重视并通过采取各种有力而切实可行的措施，对老、少、边、穷地区有计划、有步骤、有的放矢地进行卫生扶贫，扶贫工作的重点拟放在解决这些地区基础卫生设施、改善饮水条件和疾病控制等方面。

（发表刊物及时间：《国际医药卫生导报》2002年5月。）

第五篇：我国财政金融支农现状问题及对策

我国财政金融支农现状、问题及对策

发布时间：2011年11月09日 09:39 来源：人民论坛学术前沿（总第340期）作者：万道琴

【摘要】我国目前财政支农规模不断增大，增长逐年提高，营造出了有利于更多资金投向“三农”的金融环境。但目前财政支农的力度不够，支农结构不合理;农村金融主体较少，金融资源外流，服务资金短缺。要健全农村公共财政体系，把财政和金融资源结合起来，实现两者的良性互动，提高融资效率，并建立信贷担保基金。

【关键词】财政支农 金融支农 农村公共财政体系 资源整合 信贷担保基金

中共中央在1982～1986年连续五年发布以农业、农村和农民为主题的中央一号文件，对农村改革和农业发展作出具体部署。2004～2009年又连续六年发布以“三农”为主题的中央一号文件，强调了“三农”问题在中国的社会主义现代化时期“重中之重”的地位。特别是2010年1月31日文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》在保持政策连续性、稳定性的基础上，进一步完善、强化近年来“三农”工作的好政策，提出了对农业加强财政金融补贴等一系列新的重大原则和措施。这些措施的出台表明了中央加强对农业财政金融支持的决心，也在一定程度上反映了我国财政金融对农业支持的现状。

财政金融支农现状

财政支农现状。

一、财政支农规模较大，增长逐年提高。近几年来，我国中央财政对“三农”问题的关注度以及财政支持是以往的数倍，财政支出涨幅一直大于20%。其中在2008年更是一度达到了37.9%的高额度，总支出达到了5955.5亿元，包括了粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴这几项，增幅达到了107.7%。

二、财政支农增加了直接补贴的额度。为进一步稳定粮食生产、促进农民增收，加大对种粮农民的直接补贴力度，中央财政今年下拨粮食直补和农资综合补贴资金986亿元，比上年增长14%。其中，农资综合补贴835亿元、粮食直补资金151亿元。这些直接补贴的措施可以减少不法分子或地方政府截留挪用补贴资金，农民可以放心、安全使用政府提供的各种农资，避免盲目乱用、滥用，还可以进一步融洽政府与农民的关系，强化政府为农服务的意识，打造服务型政府。

三、重点投向农村社会领域。前几年，我国财政主要把农业作为支农的重点领域，而对农村社会领域的关注不够，这导致我国对农村社会事业的欠账较多。近年来我国财政支农资金重点投向农村社会领域，重点提升农村公共服务水平，促进了农村社会的和谐稳定。在财政支农资金总量逐年增加的基础上，资金结构不断优化，资金投入的针对性得到提高。近年来，我国公共财政重视改善民生，逐步将农村社会事业发展纳入保障范围。2008年，财政预算安排农村社会事业发展资金1245.2亿元，比2007年增长96.5%。

金融支农现状。为适应“三农”发展的实际形势和对金融服务的有效需求，各地金融机构认真贯彻落实中央政策精神，充分发挥对金融资源的配置功能，不断增加支农信贷投放，提高支农服务效率和水平，为夯实“三农”发展基础、扩大内需增长空间提供了强大助力。

一、搭建政策平台，营造有利于更多资金投向“三农”的良好环境。中央人民银行坚持有利于“三农”发展、有利于强农惠农的政策取向，有效运用支农再贷款、再贴现、存款准备金率等货币政策工具，充分发挥信贷政策支持社会主义新农村建设的作用，进一步深化农村信用社改革，为引导更多资金投向“三农”创造了良好条件。在各方面的共同努力下，2009年银行业金融机构涉农贷款大幅增长，年末余额达到9.1万亿元，较年初增长34.8%。

二、推动创新业务，满足“三农”发展对金融产品和服务的实际需求。金融机构根据“三农”发展的实际需求，开展了方式灵活、手段多样的支农金融创新业务。中央人民银行和银监会联合在中部六省和东北三省部分县(市)开展的加快推进农村金融产品和服务方式创新试点，有力助推了全国范围内农村金融产品和服务方式创新工作的开展。

三、密切关注民生，改善对农村经济和社会薄弱环节的金融服务。金融机构将改善民生作为支持“三农”发展的重要内容，根据当地实际，积极开展针对农村经济和社会薄弱环节的金融服务。

四、加强体系建设，提高不断改善支农金融服务的保障能力。各地金融机构和相关部门加强协作，积极推进农村金融基础设施建设和金融服务配套体系建设，为不断改善支农金融服务提供了有力保障。一是各地通过创建金融生态示范区，全方位提升对金融机构信贷资金投放和开展金融服务的吸引力，促进了当地支农金融服务工作的开展。二是农村信用体系建设取得积极进展。截至2009年年末，全国31个省(区、市)所辖的2682个县中，已有2372个县开展了农户信用档案建设工作。三是金融服务不断向基层乡镇延伸。截至2009年年末，全国金融机构空白乡镇已由2009年6月末的2945个减少到2792个，金融服务空白乡镇由708个减少到342个。

财政金融支农存在的问题

财政支农存在的问题。

一、财政支农的力度不够，投入资金缺乏。改革开放以来，我国财政对三农的投入虽然越来越多，但是投入的增长速度赶不上我国财政的整体增长速度。这说明我国对财政支农仍然不够重视，没有意识到财政支农的重要性。

二、财政支农结构存在不合理的情况。由于农业的收益见效比较慢，体现出的政绩也不太高，所以在财政支农资金中只有少部分被投入到有长远意义、见效慢的农业项目中来，而大部分的资金都被投入到见效快、收益高的农业项目中来。这种情况导致农业项目发展不平衡，反过来又严重阻挠了整个农业的发展。

三、财政支农方式不合理，政策工具缺乏灵活性。财政支农方式不合理突出表现在农业补贴过多地用于流通环节。1996～2000年，每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在300～800亿元，占农业支持总量的30%左右，占国家政策性补贴支出的70%左右，年均增幅为27.16%。然而，如此巨额的补贴主要都是补在流通环节，补在价格上。

金融支农存在的问题。

一、农村金融主体较少，服务性较差。大的、有实力的金融机构往往选择那些风险性小的、收益高的项目，而对农村的这种收益低、风险大的项目不感兴趣，因此都纷纷撤出农村金融领域。依然扎根农村的金融机构由于缺乏有效的竞争，并没有创造出适合农村需要的金融融资方式，其所提供的金融服务较差，对支农的贡献较小。

二、农村金融资源外流，服务资金短缺。当前农村经济结构调整以及新农村建设正在不断发展完善中，各项资金需求也逐渐显示出了刚性增长态势，与这相适应的金融政策和资金支持却呈现出了空缺的状况，而且农村金融资金供给发展机制也呈现出与预期相反的发展趋势，即对贷款的支持力度有限，部分地区贷款增幅几乎为零甚至一度显示为负增长，而存款数额却有逐年上涨的趋势;另外，由于大量资金并没有应用到农村市场的发展当中，农村资金出现了供求失衡的状态，这就限制了农村经济的积极发展。

三、信贷管理机制不畅，农村金融供给不足。由于当前农村信贷管理机制的限制，农户小额信用贷款以及联保贷款的情况也不容乐观，本来很多曾经筹划上马的业务也呈现出了萎缩甚至停滞的状态，究其根本还是在于农村资金供需矛盾这一根源问题。

四、农村保险业务萎缩，影响金融支农力度。在我国，农业一直是高投入、低收益、高风险的行业，因此农村的保险业务发展较慢。一方面，保险公司鉴于农业的特点往往开出比较苛刻的条件，使农民自身并没有进行较大投保的勇气。另一方面，农村的整体状况较差，农民自身也确实拿不出担保还款的财产物品。这两种因素使得农村的保险业务发展较慢，影响了金融支农的力度。

解决途径

健全农村公共财政体系。一是通过农村公共财政直接投资以改善农村的投资环境、提高农村的技术水平和对一些经济行为给予补助。二是逐步完善农村社会保障体系。农村社会保障体系不仅包括居民生活补助和救助、基础的生产生活设施和文化教育支出，还包括对农户个体生产及合作组织的补助。

把财政和金融资源结合起来，实现两者的良性互动，提高融资效率。财政和金融两者相互补充、支持、促进，形成合力，就可以产生明显的放大作用，极大推动经济社会的发展。目前通过财政直拨或其他渠道下拨的支农资金千头万绪，要通过市场建设和融资推动的方法加以整合，改变长期以来支农资金使用分散、效率低下的局面，确保资金安全运行。资金一旦整合，就能发挥集合效应，提高支农效果，产生“一个平台、一个信用、一个账户”多种功能的贷款模式。

建立信贷担保基金。可以由地方政府牵头拿出一部分资金成立一个信贷担保基金，剩下的部分由当地企业共同出资募集，形成一个以工补农的良性机制。这样就可以有效解决农民贷款时缺少担保人这个老大难问题。

整合商业性金融承担的政策性职能，将之全部移交至政策性银行。除了继续加大财政支持的力度以外，还要继续加强政策性金融支农的发展与完善，如调整农业发展银行的业务范围，使其逐步发展为政策性银行;研究制定诸如农业综合开发贷款、粮食生产专项贷款、农村基础设施建设贷款和扶贫贷款等各项惠农支农的业务;中央财政也应该加大对这类银行以及这部分业务的财政补偿与支持。

(作者单位：江西财经大学经济学院)