监狱警力资源配置问题研究

第一篇：监狱警力资源配置问题研究

监狱警力资源配置问题研究 ——基于监狱职能纯化的视角

内容摘要：在监狱职能纯化的背景下，我们必须优化监狱警力资源的配置与开发，规范监狱警力资源的配置管理工作，创新监狱警力资源配置管理的方法，以更好的发挥监狱职能作用，服务社会主义和谐社会的构建。要以制度建设为切入点，确保监狱警力资源配置的法治性;以深化改革为突破口，确保监狱警力资源配置的科学性;以扁平化管理为着力点，确保监狱警力资源配置的实效性;以开发现有警力潜能为关键点，确保监狱警力资源配置的长效性;以信息化建设为保障点，确保监狱警力资源配置的高效性。

主题词： 监狱 警力资源 配置

监狱警力资源配置是一个内涵十分丰富的课题，其目的是通过各种途径和手段，合理调整警力资源的地域、部门分布和结构，力求合理化、科学化，从而形成一个高效率的工作系统，既使监狱民警群体取得最佳组合效应，又使每位民警个体的潜力得到有效开发。随着监狱体制改革的不断深化，监狱职能逐步纯化，对监狱工作特别是监狱基层基础工作要求不断提高，但是，警力的配置不够科学、不够合理，基层警力不足、基层民警超负荷工作等情况仍然较为普遍，影响和制约了监狱工作的发展。因此，在监狱职能纯化的背景下，我们必须优化监狱警力资源的配置与开发，规范监狱警力资源的配置管理工作，创新监狱警力资源配置管理的方法，以更好的发挥监狱职能作用，服务社会主义和谐社会的构建。

一、监狱职能纯化视角下科学配置监狱警力资源的重要意义

（一）科学配置监狱警力资源是构建和谐社会的内在要求

和谐社会的核心是以人为本。监狱内部主要包括三类人，即民警、职工、罪犯。其中，民警是监狱工作发展最重要的依靠力量，居于主体地位。树立“以人为本观”，要求我们在开展监狱各项工作时首先要考虑人的因素，妥善处理好民警、职工、罪犯这三个不同群体的利益关系，特别是要注重解决好与民警工作生活密切相关的问题。随着国家对监狱财政保障水平的稳步提高，在落实从优待警过程中过去一些反映比较突出的问题逐步得到解决，然而监狱基层一线警力严重不足的问题，多年来始终十分突出，至今未能得到有效解决。由于基层一线警力的缺乏，导致部分一线民警长期超时间、超负荷工作，民警精力几乎全部为带班、值班所占用，处于一种疲惫的状态，对罪犯严格有效的管理教育感到力不从心。基层押犯单位民警超时间、超负荷工作的问题，绝大部分情况都是因为一线警力不足所造成的。警力资源配置的基础是民警的绝对人数，如果民警的绝对数

达不到一定的比例，一线民警必然会处于一种疲于奔命的状态，也必然会对民警的身心健康造成伤害。因此，科学配置警力资源，解决基层警力不足的问题，是落实从优待警，体现和谐社会“以人为本观”的内在要求。

（二）科学配置监狱警力资源是深化监狱体制改革的必然要求

监狱体制改革是中央赋予我们的重大政治任务。当前，已经进行监狱体制改革试点的省份，全面深化改革，规范监狱执法，开创了监狱工作的崭新局面，崭新的监狱工作理念、工作体制和运行机制已经形成。可以预见并已经逐步得到证实的是，随着监狱体制改革的不断深化，对罪犯教育管理的各项规定及有关要求将更加具体，监狱工作的目标将更高，对监狱民警特别是基层一线民警的要求必然随之更加具体、更加严格。所有这些工作都需要人来做，特别是需要基层民警的扎实工作才能确保各项工作任务的顺利完成。新的形势、新的任务要求我们必须抓好监区、分监区等基层单位建设，从政策、制度、机制上，从待遇、经费、装备等方面，切实向基层一线倾斜，实现工作重心下移、保障下倾、警力下沉。加强警力配备既是基层基础工作的一个重要方面，也是落实监狱各项具体工作任务的根本保证。如果基层监区、分监区的警力配备不到位、不优化，奢谈监管安全，加强民警教育培训，提高民警执法水平，落实工作任务等只能是空中楼阁。因此，科学配置监狱警力资源，确保一线有比较充足的警力，成为适应深化监狱体制改革新形势的必然选择。

（三）科学配置监狱警力资源是确保监管安全的根本要求

基层一线充足的警力是监管安全的根本保证。尽管影响监管安全的因素有很多，但勿庸置疑，人的因素是第一位的。如果直接在一线从事罪犯管理的民警达不到一定的数额，所有关于监管安全的规章制度就难以落到实处，围绕确保监管安全采取的一系列举措、开展的一系列活动也难以落到实处，监管安全也就没有了保障。回顾反思监狱监管安全方面所发生的大量事故，包括罪犯脱逃、打架斗殴、故意伤害以及自杀等，很多案例就是因为一线警力不足，并进而导致对罪犯的直接管理不到位所造成的。由于警力不足，一部分基层民警甚至把罪犯当“拐棍”，使监管安全埋下了重大隐患。同时，教育改造工作在改造罪犯中具有“攻心治本”作用，只有教育改造质量提高了，罪犯真心求改造，才能保证监狱的持续安全稳定。然而实际工作中，由于警力不足，教育改造的很多工作难以落实到位，或者是流于形式，应付了事。因此，科学配置监狱警力资源，解决基层一线警力不足的问题，是确保监管安全的根本要求。

二、监狱职能纯化视角下监狱警力资源配置需要解决的问题

（一）思想观念的偏差性与警力资源配置的科学性不相适应

观念决定思路，思路决定出路。造成监狱警力资源配置不科学，一线警力不足的原因，重要的一个方面就是思想观念上的问题。一是部分监狱领导思想上因循守旧，将工作标准和要求定位很低，忧患意识不强，提出的警力配置方法脱离实际，安排一线警力时仅仅从简单的看守任务来考虑问题，很少甚至完全没有从确保监管安全持续稳定、确保罪犯改造质量稳步提高的角度来配置警力。有的

即使是从保证监管安全的角度来看，也还停留在传统的工作模式上，对监管安全潜在的危险认识不足。二是部分监狱对上级提出的一线警力配置标准不理解，有的认为标准太高，有的认为应该平均计算一线警力配置比例，还有的片面强调本单位的特殊性，只想向上要编制、要警力，不注重内部调整挖潜。三是部分监狱党委班子、党委领导工作力度不大，涉及到机构人员调整时顾虑重重、无所作为。加上有的单位“近亲繁殖”现象严重，动一个人涉及到一群人，牵一发而动全身，因而有的监狱党委投鼠忌器，不敢有所动作、有所作为。

（二）监狱体制改革的渐进性与警力资源配置的迫切性不相适应

监狱体制改革，作为社会的一种局部变革，是一个艰巨的工程，不可能一蹴而就。它必须遵循一切事物发展的客观规律，做到循序渐进，水到渠成。而解决编制和警力不足的问题，科学配置警力资源，以适应押犯数量不断增长，押犯构成日趋复杂，改造罪犯难度日益加大的形势需要，具有一定的迫切性。通过监狱体制改革，解决了部分监狱办社会问题，监狱办社会所占用的警力得到减少，但是因为监狱所处的地域不同，需要的警力也有所差别，特别是一些远离城市的农业监狱，监狱办社会的任务依然很重，相当一部分警力要满足非监管改造工作的需要。这一现实问题在短期内难以圆满解决。此外，适应监狱体制改革的需要，监狱向监狱企业派出了部分民警，必然对一线押犯单位警力配置构成影响。派出民警全部撤回监狱，需要一段时间的过渡期。

（三）监狱机构设置的随意性与警力资源配置的规范性不相适应

邓小平同志曾经指出“编制就是法律”。党的十六大报告指出：“要实现机构和编制的法定化”。《中华人民共和国人民警察法》第24条也规定：“国家根据人民警察的工作性质、任务和特点，规定组织机构和职务系列”。然而，部分监狱单位对机构编制管理的刚性意识不强，一段时间内滥设机构的现象比较普遍，职务称谓也比较混乱。由于机构编制的刚性意识不强，导致一些非押犯单位占用了大量的警力，造成警力资源配置的不合理。滥设机构的问题，既与警力资源配置的规范性要求不相适应，也给规范公务员管理和公务员登记工作带来了一些麻烦。一是监狱机关包括一些类似于机关的二级单位规模过大。有的监狱本身机关内设科室就很多，机关的人数已经不少，然后又在监狱机关下面设了一些门类繁多的二级机构，导致监狱机关这一级占用的警力太多。二是监区机关民警配备比例过高。很多单位监区实际上是一个类似于监狱的二级机关，内设机构门类多，占用的警力也很多。某监狱为例，该监监区机关民警数239人，平均每个监区机关民警数24人，如果这一部分人的一半直接充实到一线，可提高该监民警与押犯比例近2个百分点。

（四）生产模式调整的滞后性与警力资源配置的针对性不相适应

为罪犯提供劳动岗位的监狱企业的生产项目是影响监狱警力配置的重要因素之一。从某种程度上讲，这是监狱过去配置警力的主要依据。生产模式是与生产项目紧密相连的，有的生产项目需要“三班倒”的生产模式，需要的警力必然较多。按照监狱所承担的职能，监狱企业应尽量避免劳动时间长、劳动强度过大的生产项目。特别是对于一些“三班倒”生产项目，应该在条件许可的情况下尽

快转产。有的监狱还围绕生产的需要来要犯人，而不是根据有多少民警来配多少犯人，导致警力配备出现了不平衡。

（五）罪犯构成的变动性与警力资源配置的相对固定性不相适应

监狱的编制在一定时期内是固定的，增加或减少都要按一定的程序严格审批。而罪犯的构成和数量却是与社会犯罪形势密切相关的，处于不断的变化之中。市场经济条件下，罪犯构成的变化是导致近几年部分监狱间警力分布不平衡的重要原因之一。随着国家刑事政策的调整，重刑犯逐步增多而短刑犯则呈逐步减少的趋势，导致了部分重刑犯监狱（主要是城市工业监狱）押犯增多，其总警力包括一线警力相对不足的状况。此外，从民警编制配备情况看，部分监狱由于押犯规模过大，超过了设计的关押能力，出现了一种两难的状况：如果按照编制数控制民警总数，就会导致总体警力的不足，并进而必然导致一线警力达不到规定的比例要求；如果按照实际押犯数来确定民警总数，又必然会超编，同时监管设施也难以保证监管安全。

（六）警力资源流动的封闭性与警力资源配置的开放性不相适应

现代人力资源管理理论认为，人力资源有上有下、有进有出，不断的调整，合理的流动，才能充分发挥其潜力和能动性。然而，监狱机关传统警力资源的流动结构呈现一种相对封闭的静态流动，监狱内部人才单位所有、部门所有的局面至今仍未打破，面向社会、面向地方的开放式流动不足。这种相对封闭的流转方式对监狱警力资源的优化配置是一个致命的弱点。导致外部优秀人才难以进入，监狱人力资源流转不出去，造成人力资源缺乏外部成长条件，警力资源质量难以提高。

（七）警力资源开发的不足性与警力资源配置的实效性不相适应

部分监狱民警总数不少，押犯数也不多，但真正到一线带班的民警还是难以达到规定的比例。究其原因，就在于对现有警力资源的开发利用不足，警力资源浪费的现象客观存在。有的监狱在安排分监区民警时，50岁以上的民警以及过去担任过正科级、副科级领导职务的同志一般不予考虑，这部分人既没有到一线做具体工作，也不大可能再担任相应的领导职务，工作职责不明确，工作责任感以及积极性、主动性打了折扣，从某种程度上讲，这部分人是作为一种闲置资源沉淀下来了。另外，一些监狱女民警的总体比例偏高，个别监狱女民警甚至占民警总数的比例在30%左右，如何发挥女民警在监狱工作中的作用，特别是调动女民警参与监管工作的积极性，也是一个十分现实的问题。

三、监狱职能纯化视角下监狱警力资源配置的基本原则

（一）以人为本的原则

民警是监狱各项工作的主体，要把确立民警的主体地位作为警力资源配置工作的出发点和落脚点。在警力资源配置工作中，要始终贯彻人本理念，树立正确的警力资源流动导向，制定具有可操作性的警力资源配置规划，充分发挥民警 的主体意识，关注和解决民警的合理需求，激发民警的积极性和创造性，使警力资源合理流动，基层民警真正成为监狱工作的主力军。

（二）保障职能的原则

警力配置要以监狱的各项工作任务完成和各级组织、广大民警切实履行好各自的工作职责为基本前提。在民警配置管理工作中要充分考虑工作量大小、工作难易程度等因素，微观上达到民警个体工作轻重适当、松驰有度，宏观上达到监狱整体工作有序开展、监狱职能有效履行。

（三）加强基层的原则

监区（分监区）是监狱改造罪犯的基本单元，是刑罚的终端执行机构，其警力配置及其素质是提高罪犯改造质量的关键。因此，要牢固树立重视监区、面向监区、服务监区的思想，在机构设置和人员配置上要优先考虑监区和分监区。要调整监区、分监区的机构配置，按照押犯的比例配足警力，使其适应直接、有效的监管和教育改造罪犯的需要；要精简机关，将年富力强、有能力、有文化的民警充实基层，切实提高民警素质。对缺乏事业心和责任感，工作不负责任，不适合直接管理罪犯的基层民警，要及时调整岗位，不能凑数。

（四）与时俱进的原则

随着社会的进步和发展，监狱工作的思路、要求等发生了很大变化，押犯的构成也与以往有很大不同，并且仍在不断发展变化之中。监狱工作的发展也对警力配置工作提出了更高的要求，要针对警力配置不够合理、标准不够统一等突出问题，科学合理配置警力和做好警力资源开展工作，使之成为当前和今后警力配置工作的中心任务。

（五）合理流动的原则

通过流动使用，使原有的不合理的配置趋向于合理，实质上是一个警力资源的再配置的过程。其意义在于通过流动盘活警力资源，资源组合优化，使个人潜力得到充分发挥。一是监狱内部之间合理流动。监狱体制改革后，生产岗位警力向管教岗位流转；机关警力向一线警力流转；充分发挥监狱女民警的作用，男犯监狱的女民警充实基层一线，如内勤、教育、心理咨询和窗口岗位等。二是系统内相互流动。打破监狱与监狱之间警力资源流转的传统界限，如挂职或多岗位多层次的锻炼，实施警力资源的互动机制。三是系统内外相互流动。逐步建立监狱警力资源能进能出的用人机制。将监狱后备人才委派到政府机构、国有企事业单位挂职锻炼。同时，要用活用足政策，提高门槛，面向社会录用优秀人才，充实监狱民警队伍。

（六）实事求是的原则

每个监狱所处的地理位置不同，押犯构成也不尽相同，监狱企业的生产项目以及组织生产的形式也有很大的差异，民警的工作习惯、思维方式甚至包括当

地的风土人情也都不尽相同，解决任何问题包括科学配置警力资源，解决一线警力不足的方式方法也应该是多种模式并举。应该说，通过近几年的努力，一些单位探索出了符合本单位实际的一些好的做法和模式，应该在实践中进一步坚持完善。但是，我们千万不能把工作模式简单划一。比如推行两级管理，确实能够解决部分监狱的部分监区警力不足的问题，但客观地讲，对于一些大型农业监狱以及一些生产流程多、程序清晰的工业监狱，就不太适合搞两级管理。总的讲，应该多种模式并举，适合搞两级管理的，应坚定不移地继续坚持搞下去，在实践中进一步规范、进一步完善；不太适合的，就应该积极探索适合本单位的模式，不要跟风。一定要实事求是，以实践为检验真理的唯一标准。

四、监狱职能纯化视角下监狱警力资源科学配置的构想

（一）以制度建设为切入点，确保监狱警力资源配置的法治性

通过制度建设，规范和完善监狱的机构设置、警力配置等方面的工作，满足监狱工作的需求。这是加强监狱民警队伍正规化建设，推进监狱工作法制化进程的内在要求。目前监狱沿用的18%的警力配备标准是1981年制订的。20多年来监狱工作的内外环境发生了显著的变化。今天仍然按此标准确定编制、配置警察，显然已不能适应当前监狱工作的需要。况且这一标准是以中办发[1981]44号《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈第八次全国劳改工作会议纪要〉》文件形式下发的，无法定权威性，而且至今还有部分监狱尚未达到这一标准。因此，应尽快从法律的高度重新确定监狱民警的编制问题和统一的配备标准，确立监狱编制的法定地位，按照总量配备、总体分解、基层优先的方式进行各层次的警力配置，增强民警配置工作的科学性、统一性和有效性。

1、提高监狱民警政法专项编制的配备比例。原定监狱警力编制配备比例明显偏低。尤其是改造罪犯的工作难度增大，监狱体制改革后机构一分为二，更需要从法律上确定监狱编制配置问题。应按照2004年司法部、国家发改委、财政部重新核定的押犯规模为准，由司法部商中央编委适当调整和提高监狱民警政法专项编制的配备比例。要尽快将每一个监狱的警力配备标准规范化、数字化、明细化。所谓规范化，是指机构设置、岗位设定以及警力配备都要规范，做到有章可循、有据可查。所谓数字化就是要有具体的数据，不能概而括之、笼而统之，搞成上级部门因为没有具体数据标准不好对下检查考核、下级部门也因为没有具体的数据标准不好分解落实，以其昏昏、使人昭昭；所谓明细化就是要具体到每一个部门和单位，将本单位的所有警力具体配备到一个明确的工作岗位，不能留有死角。

2、按照“双75%”比例确定基层民警配备的总体数量。要创新警力配置制度，在警力配置中严格落实面向基层的原则，采取倒推的办法，首先把基层分监区民警配齐、配强、配备到位，按照“分监区→监区→机关科室和其他部门”的先后次序由下至上进行配备，在监狱75%警力下沉监区的前提下，在监区民警中分解出75%优先配备到分监区，确保分监区警力充足。在此基础上，将分监区民警按各分监区的押犯数再次分解配备至各分监区，以达到各分监区之间的警力相对均衡。

3、尝试按照产业类别分别设置警力配备的不同标准。在实际工作中，因罪犯从事劳动种类的不同，对警力配置的要求和民警工作压力的大小不尽相同。因此，要完善警力配置制度，在警力配置中尝试对从事工业生产、农业生产和加工业生产的监区、分监区的警力配备标准进行区分，分别设置。一般来说，警力配备比例应按照工业、农业、加工业的顺序递减。从事工业生产的单位按照押犯比例配备警力；从事农业生产的单位按照生产流程和岗位配备警力，在农忙季节可临时增派警力；从事加工业生产的单位按照押犯数量结合加工场地情况配备警力。

（二）以深化改革为突破口，确保监狱警力资源配置的科学性

警力资源配置是一项系统工程，它牵涉到监狱工作的方方面面。按照系统论的观点，系统与系统之间，系统内部诸要素之间必须发展协调、结构优化。因此，监狱警力资源配置必须与监狱体制改革相结合，与监狱布局调整相结合，与监狱分类制度改革相结合。

1、以监狱体制改革为契机，精简机关科室民警，实现警力配置的效能性

一是要适当调整机关机构。以深化监狱体制改革为契机，按照效率优先和保障职能的警力配置原则，重新核定各监狱的内设机构，进一步理顺和规范机构职能，对监狱科室之间、监狱科室与子公司科室之间职能相近的机构进行合并或合署办公，对职能交叉的科室进行调整。通过规范职能，撤并部分科室，调整出部分警力充实到基层工作。

二是要适当减少机关工作人员。机关包括监狱机关、子公司机关和监区“小机关”三个组成部分。根据监狱的职能和职责，各监狱机关内设科室的设置数是基本相同的，由于各监狱人员编制、押犯人数、监狱企业规模各不相同，这就决定了机关科室民警人数不能按一个标准配备。机关科室的职能是一定的，所设职位也是与之对应的，但人员可多可少，主要根据监狱总体规模大小核定。对于总体规模小、机关人员相对少的监狱，可采取分战线合署办公、确定每一项职能有专人负责的措施，保证各职能科室业务工作的正常运行。要按照面向基层的警力配置原则，在确定监狱和子公司机关科室职能的基础上，确定监狱和子公司机关科室的人员编制和领导职数，通过公开选拔、竞争上岗等多种方式配备监狱、子公司机关科室领导和工作人员，把富余的警力安排到一线工作；合理配备监区领导职数，做到因事设岗、精干高效；要根据监区管理工作需要，合理设置监区干事，减少“小机关”民警，把精减的民警充实到分监区。

三是要适当减少委派到子公司工作的民警。目前，监狱体制改革已取得阶段性的成果，在子公司正常运行、各项工作基本走上正轨的前提下，可以采取竞争、择优的办法，选用部分经验丰富、熟悉生产、具备一定管理水平的工人到子公司从事生产经营管理工作，或者采取公开选拔聘用的方式，面向社会聘用一批高学历、有管理经验的人员，担任子公司各个层面的管理人员，置换出部分委派民警回监狱从事监管改造工作。

2、以监狱布局调整为契机，控制押犯规模，实现警力配置的动态性

要根据司法部《关于进一步推进监狱布局调整工作的意见》，以及国家刑事政策调整带来的监狱押犯构成变化的新情况，对编制和警力实施动态管理，以管好用好编制和警力，充分发挥其作用。要根据监狱工作的最新发展态势，结合监狱布局调整推进情况、罪犯关押规模变化情况、改造工作的需要和监狱企业经济发展的需要，及时调整监狱单位的编制和警力。一是要合理设置监区、分监区和押犯规模。规模设置太大会给监管改造、生产管理造成过大的压力，规模设置太小势必分散警力资源，造成基层警力不足和基层民警工作压力过大。司法部《关于加强监狱监区分监区和劳教所大队中队建设的若干规定》中有关监区规模的设置标准较为科学，有利于警力的合理配置。但是从监狱工作的实际需要来看，分监区的押犯规模应当根据分监区从事的生产性质进行确定，从事工农业主业生产的分监区可按照生产规模和生产岗位的需要确定押犯规模，从事加工业生产的分监区按照加工业务量的大小确定押犯规模。监区押犯规模一般以400—500名为宜，分监区的押犯规模一般以100-150名为宜，从事加工业生产的分监区可适当扩至200名。二是要调整监区、分监区布局。针对目前一些监狱的监区和分监区设置过小过多，警力相对分散的情况，应对监区、分监区进行科学整合、压缩建制，对押犯规模较小的监区、分监区进行合并，减少关押点，整合警力资源，减少如监区干事、关押点内看守民警等间接管理层对警力资源的消耗，把相对有限的警力配备到直接管理罪犯的“前线”。

3、以监狱分类制度改革为契机，确立监狱戒备等级，实现警力配置的区别性

监狱按戒备等级分类，有利于完善符合我国国情的监狱制度，科学有效地监管改造罪犯，对于确保监管安全，提高改造质量和节约监管资源，促进监狱工作和谐发展，具有重要的意义。在2005年6月召开的全国监狱局长会议上，司法部领导明确表示，对监狱按照戒备等级分类管理已经得到广泛认同，要尽快列入议事日程，加快推进实施。因此，我们要根据关押罪犯的类型、危险程度、武警看押情况、警戒设施装备等因素，内部确定戒备等级对不同戒备等级的监狱（监区）按照不同的比例配备编制和警力。在此基础上，再按照罪犯的性别、年龄、健康状况和危险程度等因素把罪犯分成男犯、女犯、成年犯、未成年犯、顽危犯、老弱病残犯等不同类型，根据管理、改造不同类型罪犯的难易程度，配备不同比例的编制和警力。

（三）以扁平化管理为着力点，确保监狱警力资源配置的实效性

现代管理理念认为，“组织扁平化”有利于提高管理的效能。“监狱管理扁平化”是指监狱在推进监狱工作科学化的过程中，在某些方面和在一定程度上借鉴或仿效企业“扁平化”管理中一些行之有效的做法，在监狱理念、组织结构、运作机制，人事制度以及管理方法等方面创新，从而提高监狱工作的效率。一是要按“大部化”思路设置机构。可结合罪犯关押布局调整和监狱体制改革，进一步完善监狱局机关和基层监狱的“三定方案”，规范内设机构职能，合理定编定员，提高机构效能。可借鉴司法部燕城监狱的机构设置，该监将监狱机关设置为六部一中心（综合研究部、人事督查部、刑务处遇部、教育改造部、劳动改造部、财务保障部、后勤服务中心），提高了工作效率。二是要按“小机关、大监区”的思路设置机构。对相同、相近的职能进行合并，对交叉、重复的职能进行适当

调整，压缩、减少机关编制和警力，以充实基层一线。严格控制各单位增设内设机构，凡增设机构都要按规定报批。三是要及时调整内设机构。根据布局调整、产业结构调整、警力资源调整和监狱办社会职能调整的情况，及时整合、调整相应的内设机构。四是要探索实施二级管理。按照“监狱法”的规定，从监狱到监区再到分监区的组织层级，是监狱管理的基本的、合法的组织形式。但是，随着形势的发展，包括监狱布局调整、罪犯构成及押犯规模的变化、监狱生产项目以及生产组织形式的改变等等，根据实际工作的需要，产生了“从监狱到监区，监区以下不设分监区”、“从监狱到独立（直属）分监区，中间没有监区”等两种形式的“两级管理”。对“两级管理”我们要全面的理解和把握，核心是减少管理层次，充实一线警力。我们一定要掌握一套方法而不能仅仅拘泥于某一个方面，限制自己的思维、束缚自己的手脚。“两级管理”只是解决一线警力不足的方法之一，不可能是唯一的灵丹妙药，也不大可能适用于每一个监狱、每一个监区和分监区。符合条件的单位，要积极推行“两级管理”。对于一些比较适合集中管理的工业监狱的监区以及一些劳动流程简单的劳动力集中的承揽加工监区，在押犯达到一定规模的前提下，可以积极推行“两级管理”模式；而对于一些工艺流程复杂、生产环节很多而且分工很细以及不太适合集中管理的劳动项目所在监区，比如农业监区、从事砖瓦生产的工业监区，都不太适合全部推行“两级管理”。各监狱在选择管理层级时，一定要紧密结合实际，千万不能跟风，更不要搞一刀切。

（四）以开发现有警力潜能为关键点，确保监狱警力资源配置的长效性

目前，监狱在职民警的潜能，由于种种原因，没有得到合理配置与很好开发。为此，我们应着力提高警力资源配置管理的水平和效率，充分挖掘现有警力的潜能。

1、发挥女民警和年龄偏大民警的作用，向挖掘潜能要警力

女民警和年龄较大的民警，虽然不宜安排从事直接管理男犯的工作和监管改造一线的工作，但可根据其自身的特点和优势，在完善硬件设施的前提下，充分发挥她们在教育改造罪犯工作中的作用。一是充分发挥女民警亲和力强等特点，以现代网络技术为平台，采用“女警＋网络”的模式，安排女民警从事网络电化教育、心理咨询与矫治、服刑指导、就业指导等教育改造罪犯的工作。二是充分发挥女民警耐心细致的特点，安排女民警从事监区政工干事、执法文书管理、罪犯档案管理等工作。三是充分发挥年龄较大民警经验丰富、事业心强的特点，安排他们从事监区文化建设、罪犯个别谈话教育等工作强度相对较小的教育改造工作。四是根据女民警和年龄较大民警的身体条件，安排女民警和年龄较大民警从事内看守、安全监控、罪犯会见管理等工作。

2、鼓励符合提前退休条件的民警办理提前退休，向减员空编要警力

根据《公务员法》有关规定，在做好思想工作的前提下，鼓励符合提前退休条件的民警自愿提前退休，空出有限的编制数额，用于面向社会招收录用符合条件的民警，为监狱及时补充新鲜血液创造条件，从而优化民警队伍的年龄和知识结构，以增强民警队伍的活力，保证民警队伍的精干高效。

3、加大民警教育培训力度，向民警素质要警力

在把警力压缩到基层保证基层警力数量的同时，还应该不断提高民警素质、保证基层警力的质量，使有限的警力发挥出最大效能。在现有警力配备的情况下，充分发挥第一要素——人——的关键作用，提高民警队伍的战斗力，走出纯粹增加民警绝对数量保障警力的误区。根据不同职务、不同类别民警的特点和需要，按照学用一致，按需施教的要求，创新培训工作的方法和形式，体现培训内容的针对性和培训工作的实效性。各级组织要认真分析当前监狱民警知识结构中的薄弱环节，真正做到缺什么补什么，干什么学什么，杜绝培训走过场，力求取得实效。

4、提高和落实一线民警待遇，用待遇留住警力

在做到用事业留人、用感情留人的同时，做到用待遇留人。一是要提高基层民警的收入待遇，争取对工作在边远艰苦地区基层民警的优惠政策，在工资、津贴、补贴等方面向基层倾斜，增加基层民警的收入。二是要提高基层民警的政治待遇，在干部选拔任用中优先考虑有能力、会管理的基层民警；三是要针对部分监狱地处偏僻，条件艰苦，工作生活条件较差，存在择偶难、就业难、就医难、子女就学难等突出问题的实际情况，通过积极争取布局调整政策，加大投入，把部分地处偏僻的监狱调整到离城市相对较近的地区，彻底解决民警的后顾之忧，使民警轻装上阵，全力投入工作。四是要通过换休、轮休、补休、调休，强制休假等方法，保证民警休息时间，减轻基层民警工作和身心压力。五是要广泛深入地开展心理健康教育，提高基层民警的心理健康水平和自我调控能力。

（五）以信息化建设为保障点，确保监狱警力资源配置的高效性

目前，监狱工作的科技水平普遍不高，装备仍然相对落后，监管安全、罪犯教育等工作主要是使用粗放型的“人海战术”，实行“人盯人”的密集防守和传统的教育方法，对警力资源消耗较大、效率较低。因此，我们要树立“科技兴监”观念，加大资金投入，逐步提高监管警戒设施的技术含量和装备水平，向科技要警力。要从提高监狱工作的科技含量和更新监管技术装备入手，把基层民警从繁重的“看、守”工作中解放出来，改善基层民警工作条件，缓解基层民警工作压力，提高警力资源的配置效率，把更多的警力投入到提高监狱管理水平和教育改造质量等工作中去。要安装智能门禁系统、重点部位监控报警系统，在出收工“关口”配备安检门、金属探测仪，以提高对罪犯活动监控和搜身检查的效率。要加快民警值勤室、值班室、警务室、谈话室的硬件防护建设，危险区域警戒隔离带、隔离墙的建设等。要改善民警自我安全防护装备，给值勤民警配齐警棍、警笛、对讲机、催泪瓦斯喷射器材，提高应急防暴制敌能力。

参考文献：

1、董泽芳主编《人力资源开发与管理》，武汉华中师范大学出版社，2000年9月第1版。

2、黄勇峰《组织扁平化：监狱管理创新新视点》，《中国监狱》2004年第3期，P26-27。

3、何剑、钱德金《关于监狱警力资源配置若干问题的理性思考》，《现代监狱》2005年第4期。

4、司法部监狱局课题组《监狱机关编制和警力配置现状与优化构想》，《犯罪与改造研究》，2005年第5期P11-19。

5、浙江金华监狱课题组《建立不同警戒度监狱内设机构和警力配置问题的研究》，《浙江警官职业学院学报》2006年第1期P1-9。

第二篇：浅谈县级警务改革和警力资源配置

浅谈县级警务改革和警力资源配置

当前，我国正处在建立和完善社会主义市场经济体系，全面建设小康社会的关键时期，社会的政治、经济的发展举世瞩目，然而，从治安环境建设看 ：一方面市场经济负面效应所产生的治安问题在不断增多，另一方面市场经济对治安保障的需求也十分旺盛。第一，政治安定需求。市场经济体制的建立，必然要求生产关系与之相适应，作为上层建筑的国家政权和执政党地位必须从多方面改革，才能与此相适应。而在上层建筑改革时期，政治上不稳定的因素大量增多，急需良好的治安环境来作保障，以用于维护国家政权的稳定和执政党地位的巩固。第二，公共安全需求。市场经济活动使社会各方联系越来越紧密。任何一起刑事、治安案件或治安灾害事故都是对公共安全的一个重大威胁。第三，产业运营安全需求。要求在生产经营过程中建立一种防爆炸、防诈骗、防贪贿、防盗窃、防抢劫、防经济纠纷、防火灾事故等全新的治安机制。第四，生命财产安全需求。市场经济使社会总财富和个人财富急剧增长，保护个人财富和生命不受侵害的群体意愿比以往任何时候都强烈。经历过**的人们，倍加珍惜安定稳定，常言道：宁做太平鬼，不做**人。第五，调节社会关系的需求。市场经济的发展，导致各种社会关系发生了重大变化，由此各种关系之间发生了一轮又一轮新的矛盾。理顺这些关系，解决这些矛盾用传统的政治手段、文化手段、行政手段已不能完全奏效，呼唤着治安手段的介入，用治安手段理顺和解决其他手段替代不了的社会关系和矛盾。所有这些，都要求我们要改革现有的司法体制，特别是直接影响社会稳定的治安管理和警务运行机制，加强治安管理，维护良好的社会秩序。

现有警务运行机制等方面存在的问题：一方面，随着改革的深入，人财物的大流动给犯罪分子异地作案、快速逃逸提供了条件，犯罪活动日益动态化、暴力化和恶性化，使公安机关侦查破案的时机稍纵即逝。另一方面，公安机关内部警种设立过多、分工过细，造成警种之间各自为政、互不干涉“内政”。在处理警务时，由于内部指挥系统不畅，不仅出警迟缓，而且常常产生警力交叉重叠现象，警力浪费不说，还在客观上导致推诿扯皮现象的发生，更谈不上形成合力了。传统的勤务管理模式遇到前所未有的挑战。从我县的情况看，尚存在以下几个突出问题：一是警力不足，警力比约为1：1750，低于全国平均水平1：1360。二是警员素质较低。一方面是正规法律科班出身少，另一方面工作任务重，培训计划未落实，特别是适应新形势需要的培训没落实，警员素质的提高达不到时代发展的要求。三是警力资源配置不合理，首先是机构设置上小而全，每个机构都有专人，占用很多警力，其次是体制上，沿用旧的体制，分地方公安、企业公安和林业公安等等，各隶属不同的主管部门，县公安局对警务掌握、使用和管理职权不清。最后是科学管理上缺乏统一的、高效的管理体制，造成有限的警力资源浪费。

改革警务制度，挖掘资源、合理配置警力的几点思考

(一)以人为本，政治建警。具有一定工作技能和高度政治责任心的民警，以及由此形成结构合理的民警队伍是决定警力的首要因素，在任何情况下，民警的素质都直接地影响着警力的变化。公安机关坚持政治建警既是党和人民的期望，也是新时期保持公安机关性质、坚定正确的政治方向、履行公安职责的根本保障和前提条件。政治建警，根本一条就是要用邓小平理论武装民警头脑，用江总书记“三个代表”的重要论述指导公安实践。理论上的清醒才能保持政治上的坚定。在学习理论的基础上，要不断增强政治上的坚定性、敏感性和鉴别力，保证党对公安工作的绝对领导，使公安机关始终忠于国家、忠于人民、忠于法律，并自觉遵循社会主义初级阶段的客观规律开展工作，真正成为党和人民信赖的人民民主专政的工具。政治建警最重要的一条是树立终身为警的观念，时时为警观念，就是无论何时、何地任何情况是警察就是要履行警察职责，无论是当班与否，职责范围内外与否，都要挺身而出，自觉履行职责，协助处理好各种事件与案件，处处树立警察的高大形象，以高度的责任心和政治责任感赢得党和人民的信赖。

(二)严把“入口”，畅通“出口”。长期以来，“入口”把关不严是造成民警的基本素质特别是文化素质偏低的一个主要因素。当然这有着各种各样的历史原因，解决的办法是抓住市场经济条件下人才市场活跃的有力时机，严格依照《中华人民共和国人民警察法》及国家公务员制度的有关规定，采取公开考试、公开招收等措施强化“入口”的规范性和制约机制。同时，对队伍中一些不能胜任公安工作，屡屡违纪违规给公安事业造成严重后果的“害群之马”，要依照有关管理条例，清退出公安队伍，以维护法律法规的权威性，保证队伍的纯洁。

(三)、强化培训、提高素质。公安教育内容广泛，基层公安机关应从实际出发，抓住符合实战需求的教育重点，本着缺什么补什么的原则，强化民警知识“充电”，提高民警的综合素质。尤其是县级公安机关，没有自己专门的教育培训组织机构，只能依靠上级公安部门一年有限的几次、有限的几个名额参加培训，工作一忙，还会受到冲击。这样长期不“充电”，知识得不到更新，专业技能得不到提高，民警的素质实际上就是在下降。应当结合实际，积极为民警的再教育创造条件，较为系统地定期组织民警轮训。同时，要加大交流轮岗力度，培养一专多能的公安干警，以适应新形势对公安干警提出的新要求。

(四)、从严治警，从优待警。抓好公安队伍领导班子建设，是充分发挥警力资源效应的关键。从严治长，首要的是发挥党委班子的核心领导作用。党委班子要时时刻刻警醒自己，发挥模范标杆作用，以自己的言行举止激励民警。其次是要抓好中层领导班子建设。在从严治警的同时，还不应忘记从优待警。“从严治警一本书，从优待警一句话”已越来越成为队伍难于管理的突出问题。政治上，要关心重视民警的进步，提拔任用，评先评优，要重实绩，重公认，不主观臆断；工作上，要想方设法为民警提供宽松环境，帮助解决工作中遇到的困难，缓解工作压力；生活上，要提倡用家庭式的关爱温暖人，采取一些切实可行的措施，帮助民警解决后顾之忧；在方法上，要与民警平等相处，民警最欢迎的还是领导以平常的姿态与民警交心谈心，架起理解的桥梁。

(五)资源重组，科学决策。精简专业部门，充实综合部门。尽快建立一个高效灵敏、指挥畅通、一呼百应的整体联动机制，改革现行的公安管理体制，实现资源重组，这既是警力资源开发的需要，更是从制度上保证优秀警察脱颖而出，实现一警多能，综合开发警力资源之所需。要防止民警充实基层后再次出现机关化倾向，变“坐堂接诊”为“外出巡诊”，提高街头的见警度。基层实战单位推行弹性工作制、二班制和夜班制等勤务模式，在城区派出所取消了双休日集中休假制度，民警周二至周日轮流休息，解决“群众休息我休息，群众上班我上班”的机关化问题。白天，社区民警结合社区巡逻开展走访、入户调查、安全检查、整改隐患。夜间，进行入户调查走访发动群众，组织治安志愿者义务值勤，带领保安联防队员开展社区巡逻防范和盘查检查。

1、精简内设机构，规范警种职能。分工过细，职能交叉，层次不清是县级公安机关机构设置的突出问题。目前，县级公安机关内设的科室所队多达15个以上，几乎与省、市级一一对应。警种多，有的警种机构建制又高于其它部门，这种状况常造成指挥协调不力，部门与部门之间相互扯皮，也不利于将警力向一线倾斜。县级公安机关的机构设置应突出战斗实体的需求，改变分工过细、警种过多的现状。无需讲究上下对口，将职能重叠的部门合并，减少警种，彻底改变“小而全”的做法，将合并后的富余警力充实到基层一线，增强实战能力。其次是要规范各警种的职能。职责清晰可使警力资源合理操作。《人民警察法》明确了公安机关职责的14个方面，这是从法律上对人民警察职责的确认。必须依照警察法的规定，明确各种职责，相应地配置、开发警力资源。再次是建立相对集中的警务联动区，如在乡镇建立中心派出所等，合理配置警力，调剂警力资源。最后要建立以块为主的警务指挥机制，对所有警务资源实行以块为主，统一收编，统一使用，改革现有的隶属关系不合理的状况。

2、改革人事制度。调动民警的积极性，建立以绩效考评为主要内容的激励机制，用一定的标准去评估民警个体的绩效，并将评估结果作为民警提升、晋级、加薪、奖励换岗的依据，开展岗位竞争，可以促使每一个民警产生压力和动力，由此推动公安机关内部警力的合理、有序流动，形成合理的结构组合，进一步激发民警的积极性和创造性，使警力资源处于最佳状态。

3、落实责任制。进一步理顺实战指挥、整体联动机制，专门规范分级处警制度和工作职责，明确由“110”负责统一指挥调度点线面上的各股防控力量，有权指令开展全县或区域范围的警情处置和围堵追缉工作。在具体工作中，将刑事、治安案件，交通、火灾事故等各类警情定级，明确规定根据警情大小和紧急程度，分别由对应级别的领导亲赴现场指挥处置。由局领导到场处置的警情，涉案地派出所、交巡警大队和局有关科队的领导要同时到场。其他一般警情由各警种的相关民警承担处警责任。建立以派出所为单位划分防控工作责任区，绘制派出所的防控作战图，实行挂图作战；把派出所、交巡警、刑侦、治安等警种和机关挂钩部门警力、社会防范力量统一纳入责任区，根据属地管理与业务主管相结合的原则分别承担防控责任。各个警种和每个民警在责任区内既担共同责任，又负单独责任。

(六)综合治理，群防群治。群众路线，群众工作是公安建设的优良传统，也是弥补公安自身警力不足，开发警力资源的另一有效途径。市场经济条件下解决社会治安问题总的对策是：在“两手抓，两手都要硬”的战略方针指引下，以专门机关与群众路线相结合的历史经验为基础，遵循社会治安综合治理的基本方针，贯彻执行“打防并举，标本兼治，重在治本”的工作原则，在各级党委和政府的统一领导下，各部门齐抓共管，各司其职，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的、技术的等多种手段，融打、防、教、管、建、改为一体，形成严密有序的预防犯罪体系，以达到最大限度的控防犯罪和减少犯罪，实现社会长治久安的目的。走群众路线，首先要树立良好的公安队伍形象。没有好的形象，是得不到人民群众的拥护、支持和爱戴的。其次是要坚持社会治安综合治理的方针，充分发挥准治安力量，如治保干部、联防队伍、企事业保安组织的作用，建立起群防群治的社会大治安防范格局。近年来，基层群防群治组织作用严重弱化，有的已名存实亡，这固然有经济利益的因素，但与公安机关放松了监督管理不无关系。要改变这一状况，就必须使各个社会组织和广大群众认清安全利益与经济利益的关系，必须进一步加强对群防群治组织的管理和指导，使之真正成为维护社会治安的一支值得信赖的力量，从而最大范围地延伸警力空间。

(七)保障经费，科技强警。科技不仅是第一生产力，还是公安机关第一战斗力。现代高科技的运用，可以大大解放警力，提高警务工作效率。在现代社会，开展各项工作都离不开科技的武装，开发警力资源更加离不开科技手段。从目前情况看，整个公安系统科技意识仍很淡薄，对民警科普知识的教育基本处于空白或不自觉状态。用高科技的设备、装备武装民警，增大高科技的投入外，更主要的是要强化科技是第一生产力的观念，抓好科技知识的普及教育，以适应日新月异的科技时代要求，这也是今后开发警力资源增强警力的最大空间。

第三篇：偏远监狱警力流失研究论文

【摘要】随着行刑社会化、信息化建设的不断推进，以及监狱布局调整工程的大力实施，绝大多数地处大、中城市的监狱由于较好的区位优势获得了更快的发展，同时却也给相对偏远地区监狱的警察队伍稳定带来了冲击，导致偏远监狱的警力流失问题日趋凸出，不利于全省监狱工作的均衡、可持续发展。偏远监狱警力流失主要表现为：一是调出数量日渐增多；二是新进人员融合不顺；三是专业人才外流明显；四是兼职现象不容小视；五是敬业精神滑坡严重。形成偏远监狱警力流失问题的主要原因是：生活条件很不便利；待遇水平相对偏低；工作压力明显过大；考评机制有欠合理；人际关系较为复杂；专业技术不受重视；个人问题难以解决。应对警力流失风险的对策有：优化班子结构，形成发展合力；提高待遇水平，解决实际困难；关注警察需求，提供发展空间；加强调度管理，缓解工作压力；坚持科学考核，重视结果运用；实施人才兴监，营造学习氛围；加大教育培训，提升队伍素质；推进文化建设，培育核心价值。【关键词】偏远监狱 警力流失 原因 对策 随着行刑社会化、信息化建设的不断推进，以及监狱布局调整工程的大力实施，绝大多数地处大、中城市的监狱由于较好的区位优势获得了更快的发展，同时却也给相对偏远地区监狱的警察队伍稳定带来了冲击。由于同处一个工作系统，相互之间的交流和比较不可避免，在人力资源流动原理的作用下，相对偏远监狱的一部分警察会想方设法调入条件较好的监狱或其它单位，形成警力的有形流失；还有一部分警察则可能会因此降低工作积极性和专注力，造成警力的无形流失。警力的非正常流失，逐步导致条件较好的监狱警力过剩甚至浪费，而偏远监狱警力达不到编制要求的局面。偏远监狱出于确保监管安全的需要，往往不得不对愈来愈多想调出监狱的警察施以种种条件限制，这种不得已的“强扭瓜”致使思走的警察“身在曹营心在汉”，对工作、对单位心怀怨气，人际间的传导还会放大这种不利影响，直接削弱单位的凝聚力和战斗力，产生监管安全隐患，并陷入一种恶性循环。为了深入了解和研究偏远监狱警察队伍稳定工作中存在的突出矛盾和问题，坚持以人为本，找准切入点，提高偏远监狱警察对岗位工作的满意度和职业忠诚度，推动偏远监狱的科学发展，促进全省监狱工作的均衡、可持续发展，我们采取查阅资料、对话交流、座谈了解和问卷调查等方式，对地处偏远地区的D县的A监狱进行了警察队伍稳定专项调查研究，共收回答卷255份，受调查面占A监狱警察总数的90%。

一、现实情况 D县素有“七山半水两份田，半份道路和庄园”的描述，县城距省会长沙360公里，连接高速公路的是30余公里的沥青马路；年地方生产总值XX亿元，工业增加值只占地区总值的33.5%，年财政收入约3亿元；现有常住人口54.3万人，县城人口约X万人。A监狱离县城3公里，常年押犯在XX人左右，年劳务加工收入约XX万元，现有警察编制XX人，实有在职警察XX人，缺编XX人。再加上有X人长年借调上级机关或兄弟单位、5人因身体或其它原因不能坚持正常工作等因素，基层警力非常紧张。在主劳押犯单位中，监区警囚比约为5%，分监区约为3%，离8%的要求还有较大差距。近年来，A监狱的警力流失问题日趋凸出，并有愈演愈烈之势，主要表现为： 一是调出数量日渐增多。自20xx年至今(20xx年)，通过采取调入其它单位、转考其它公务员和直接辞职等方式，监狱年均调出警察9人，年均调入警察13人（其中10人为新录用公务员），加上退休警察，监狱警察总量基本上呈增减相抵状态。特别是进入20xx年以来，截止到9月份，累计已调出警察19人。在接受警察职业满意度问卷调查，并回答了“是否有调离监狱的想法”问题的xx名警察中，有xxxx人表示自己有调离A监狱的想法，占调查总数的73.8%。二是新进人员融合不顺。新调入警察不能很好地融入监狱发展事业，很大一部分人抱着想走不愿留的心理，下不了扎根所在监狱、安心现有工作的决心。三是专业人才外流明显。一方面，监狱目前对于医务、财务、管理、计算机、心理咨询、法律服务等专业人才极为短缺；另一方面，在监狱停止办理停薪留职后，部分专业知识出众的警察采取利用业余时间在外承接技术项目，利用个人专业技术资质证书到各种企业、事务所挂名兼职，或者干脆办理提前退休、辞职等手续外出施展专业特长。据不完全了解，目前除已经办理提前退休手续的前财务科长外，尚有几名科级干部正在联系相关技术合作事宜。四是兼职现象不容小视。部分警察主动申请调到严管队、门卫值班室等休息时间较好安排的工作岗位，积极谋取第二职业，实行一边上班一边在外发展事业的策略。

第四篇：监狱行刑社会化问题研究

监狱行刑社会化问题研究

监禁刑在近代以来成为各国刑罚体系的中心，矫正罪犯使其复归社会成为监狱行刑的主旨。但是监狱行刑以将罪犯隔离于正常社会的手段，去追求罪犯再社会化的目标，却形成了手段与目标之间的深刻矛盾。在日益开放的现代化社会中，监禁刑的运行成本在不断增加，而其改造效果却令人失望。为了缓解这一问题，在西方兴起了行刑社会化思

想，主张慎用监禁刑，尽可能把罪犯放到社会上接受矫正，同时弱化监狱的封闭性，使其尽可能接近自由社会，并扩大社会力量对矫正事业的参与，以利于罪犯回归社会。

行刑社会化代表着行刑发展的国际趋向。本文试结合刑法学、社会学、心理学等的有关知识对行刑社会化思想的内涵、价值等进行分析。

关键词：罪犯监狱矫正行刑社会化

目录

引言……………………………………………………………………………（2）

一、监狱行刑社会化的内涵解读……………………………………………（2）

（一）一些重要概念的界定…………………………………………………（2）

（二）监狱行刑社会化的概念………………………………………………（4）

（三）监狱行刑社会化的内涵………………………………………………（5）

（四）监狱行刑社会化的价值………………………………………………（6）

二、我国监狱行刑社会化的发展与存在的问题……………………………（7）

（一）监狱行刑社会化在我国的发展………………………………………（7）

（二）监狱行刑社会化在我国存在的主要问题……………………………（8）

（三）在我国推行监狱社会化的主要制约因素……………………………（9）

三、我国监狱行刑社会化的实现途径………………………………………（10）

（一）要充分尊重罪犯的社会化人格………………………………………（10）

（二）实现罪犯教育改造的社会化…………………………………………（10）

参考文献………………………………………………………………………（11）

引言

刑罚执行是刑法运用的重要环节，刑罚效益的实现在很大程度上取决于行刑工作的质量。但我国传统刑法理论偏重于对罪犯行为的研究，关于罪犯构成、量刑制度等方面的理论已是炉火纯青，而对以罪犯处遇为核心的刑事执行理论的研究尚是一个薄弱地带，特别是对监狱行刑问题的研究就更少。在行刑问题研究上的落后和受冷落的局面，必然会影响我国刑法学的全面发展和整体提高。据了解，在国外刑法学界，研究重心向行刑领域倾斜已成普遍趋向。在当今日益人性化的时代，刑法学应该是一门以人为本的人学，刑罚也应当关注人的价值，顺应人性的发展，我国刑法学瞩目的中心也应由犯罪行为向罪犯做适当调整。

同国外相比，目前我国行刑实践中社会化程度偏低的问题十分突出。特别是监狱行刑中的孤立、封闭、保守的倾向严重，尚没有典型的开放式监狱建成。假释、监外执行、保外就医等社区刑罚的使用率极低，同时在执行上也处于散乱失控的局面。这些问题严重制约着刑罚效益的发挥，阻碍着我国刑罚执行工作现代化的进程。通过分析我国监狱行刑社会化程度偏低的原因，借鉴国外有益的立法与实践经验，寻求和设计有效的对策和方案，克服目前监狱行刑过于封闭的弊端，通过狱政管理、刑罚执行、教育改造、劳动改造、后勤保障等改造手段的社会化，实现罪犯改造过程的社会化，从而提高改造罪犯的质量，增强罪犯刑满释放后适应社会的能力，推进行刑社会化导向下中国刑罚改革，以发挥刑罚运作的最佳效能，无疑具有重要意义。同时，推进监狱社会化进程，也有利于我国的人权保障事业，因为使犯罪人重返社会意味着最高层次的人道。

在行刑社会化导向之下，推进监狱行刑改革已成大事所趋。国务院已经批准在十四个省市进行监狱体制改革，其中一个重要的内容就是监狱社会化。从目前见到的相关资料中发现，多数学者认为作为行刑社会化的一部分，监狱行刑社会化主要是限制监禁刑的适用，通过扩大社区矫治来实现。从而提高改造罪犯的质量，增强罪犯刑满释放后适应社会的能力。

一、监狱行刑社会化的内涵解读

（一）一些重要概念的界定

1、监狱

广义的监狱是指所有以国家强制力为后盾的限制人身自由的一切关押场所。包括死刑犯等候处决的场所、自由刑罪犯判决后的执行场所、羁押犯罪嫌疑人、未决犯的看守所、关押各类违法人员的拘留所等。狭义概念的监狱是指国家依照法律设置的刑罚执行机关。是关押已决犯的场所，是执行自由刑的场所，是高度戒严的羁押场所，有严密的警戒措施和较为现代化的监控手段，对在押人员实行严格的封闭式管理教育和劳动改造。本文所指的监狱就是这种执行自由刑的场所，包括未成年犯管教所。关押的对象包括被判处死刑缓期二年执行、无期徒刑和有期徒刑的罪犯。

2、罪犯

我国出

第五篇：对辅助警力相关问题的研究与思考

对辅助警力相关问题的研究与思考

来源：烟台

发布日期：2007-10-20 10:03:41 点击次数: 6

辅助警力（简称辅警），广义上指在编警力以外的所有警察辅助力量，狭义上是指直接协助国家在编警察履行各项职能的辅助力量。我国现阶段的保安队伍、有组织治安巡逻队伍，都属狭义上的辅助警力。本文结合塘沽区辅警队伍两年来的运行情况，对辅警工作的相关问题进行了一些研究思考。

一、天津市塘沽区辅警队伍发展情况

（一）专业辅警队伍的发展历程。第二十次全国公安会议后，天津市公安局提出了建设“警防网、技防网、民防网”三张社会防范网络（简称“三张网”）的总体构想。“三张网”的中心就是“防”，是将过去反应型、被动型的传统工作模式向预防性、主动型的新型工作模式的转变，是在防范中预防犯罪、在防范中制止犯罪、在防范中打击犯罪。要实现这样的目标，仅靠有限的警力是远远不能实现的，必须动员和发动社会力量，将公安机关的专业化同人民群众的社会化相融合，在原有的群众防范组织的基础上，实现巡逻防范工作由过去的松散型向规范型、由单纯义务型向义务和有偿结合型的合理转变。为此，塘沽分局经过认真研究，决定尝试开拓一条民防网建设的新思路，即以招聘“4050”下岗人员建立公益性岗位的组织形式，组建规范型的有偿群众巡逻队伍，实现覆盖全区主要社会面的目标。这一思路得到了塘沽区委、区政府领导的肯定和支持。2004年4月，塘沽区政府出资400万元，在全区招聘600名“4050”人员组建成立了天津市第一支“4050”治安巡逻队，并将塘沽分局前期已经建立和使用的派出所保安夜控队和社区保安队的巡逻力量也编入其中。这一队伍的建成标志着塘沽区专业化辅警工作进入了一个崭新的阶段。通过总结前期辅警工作实践，塘沽分局认为，辅警队伍单一的巡逻防御职能已不能适应形势的需要，于是大胆地提出辅警队员既是治安巡逻员也是治安信息员的设想。即充分利用辅警队员的身份和岗位优势，在工作时间或业余时间，广泛搜集有可能影响辖区内社会政治稳定和治安安定的情报信息和案件线索，主动进攻，服务于现实斗争。为贯彻这一思路，分局专门组织人员准备了辅警治安信息员培训教材，通过全员培训，增强了辅警队员工作责任意识，明确了任务和方法，提高了辅警的综合能力。2004年6月，天津市政法委在塘沽区召开了“天津市公安局建设三张网、预防犯罪工作现场会”，介绍了塘沽分局成立“4050”治安巡逻队，建立和完善民防网的工作经验。

（二）专业辅警队伍成效显着。目前塘沽分局共使用专业辅警员共1169人，分布在全区147个社区当中，基本形成了覆盖全区的网络结构。这些辅警队员在公安机关的指导下开展治安巡逻、安全防范、搜集信息等各种工作，使塘沽区的社会治安防范工作提升到了一个新的水平，可谓“一举三得”。一是进一步严密了社会治安防范控制。辅警队员分布在各个社区之中，基本实现了社区到处都有治安力量，群众随时都能看到治安员，对违法犯罪分子形成了有力震慑，极大地增强了群众的安全感。专业辅警队伍建成并开始工作的2004年4月份，全区各类刑事案件的发案数较3月份下降了17%，其中“八类案件”下降了48%。几年来，塘沽区的发案数始终保持了稳中有降的趋势。辅警队伍自组建以来，共提供各类线索190余条、各类情报信息40余条，通过这项情报线索共破获刑事案件60起、治安案件168起，抓获各类违法犯罪人员158名。辅警队员还直接协助民警破获刑事案件190起、治安案件421起，抓获各类违法犯罪人员574名。此外，辅警队员在工作中还及时向公安机关反映社会敏感信息，有力地支持了维稳工作。二是进一步密切了警民关系。专业辅警队建立以来，辅警队员协助救护病人、帮助查亲觅友，共做各类好人好事5306件。《今晚报》、《每日新报》、《天津日报》、《城市快报》等媒体先后报道辅警先进事迹38人次，辅警队伍接受人民群众赠送的锦旗15面、表扬信26封。辅警队伍以实际行动拉进了公安机关与群众之间的距离，赢得了群众的称赞。三是为“4050”下岗人员再就业探索出一条新路子，实现了治安管理和社会效益双赢的良好局面。目前，塘沽区1169人的专业辅警队伍中，由政府出资安排的公益岗位705个，由社会各界筹资安排的非公益岗位464个。

二、当前辅警工作中存在的主要问题

（一）部分辅警人员思想认识存在偏差。辅警工作的好坏，除了取决于各级公安机关的正确领导外，还取决于辅警队员的思想认识。辅警队员对辅警工作的正确认识是开展好工作的前提和关键。目前，辅警队员的思想认识普遍存在着偏差，一些队员因自身条件所限，一时找不到或没有找到更好的工作，才来当辅警，把辅警工作当成临时性、过渡性工作，甚至把辅警队当作“养老所”，认为只要不出纰漏，混混日子算了。有的队员在工作中缺乏应有的积极性和主动性，从而大大影响了工作的效率和质量。

（二）辅警队员素质普遍不高。辅警队员文化层次素质普遍不高，平时又缺乏学习政治理论和业务知识的自觉性、主动性，对公安机关组织培训的业务知识，有的也是一知半解，理解不透，把握不准，特别是在巡逻中的发现、盘问、控制和处置能力还不强。

（三）辅警队员的待遇和保障仍需提高。辅警工作解决了一部分“4050”人员的下岗再就业问题。但也应该看到，与所担负的工作职能相比较，辅警的收入仍然不高，特别是辅警队员在工作中经常会出现危难险急的情况，奖励基金和工伤保险不能得到保证，必然会对辅警队伍的管理和使用造成影响。

（四）辅警队员职责不明。由于自身素质条件的因素，有的辅警队员仍不清楚自己应该做些什么，工作无所适从；有的队员工作方法简单、粗暴；有的甚至在工作中趁机吃、拿、卡、要，泄私愤、图报复，以势压人，侵害了人民群众的利益。一些派出所领导和民警也经常指派辅警从事一些杂役性工作，影响了辅警功能的发挥。

三、关于辅警工作发展的研究

（一）辅警制度的出现顺应了和谐社会建设的总要求。首先，犯罪的根源在社会，抑制犯罪的力量也只能来自于社会整体的合力。犯罪是各种社会矛盾的集中体现，因此，打击违法犯罪仅靠公安机关一家是远远不够的。只有把人民群众动员组织起来，建立符合和谐社会特征的辅警制度，将矛盾解决化解在基层和萌芽状态，将社情民意充分反映上来，才能更好地维护社会稳定和社会治安。其次，通过行政政策对辅警的录用规则进行有针对性的调控，例如，增加辅警录用当中的“4050”人员或待业大学生的数量，可以在较低的行政成本下，增加社会再就业岗位，减轻社会就业压力，缓和社会矛盾的。第三，辅警来源于群众，辅警协助公安机关进行防范和服务等时更容易体现柔性化的效果，能够使得公安工作能更好地融入社区当中。当前，由于种种原因造成的群众对政法机关的工作不满等不和谐情绪的客观存在，在一些群体性事件的处置和大型活动的安全保卫中，因情合理使用辅警力量，可以避免代表国家行政强制力量的警察与群众的直接对立接触，有助于缓解矛盾，减少社会影响。第四，辅警队员通过从群众转变到了辅警的角色，自觉融入到与违法犯罪分子作斗争的集体中来，可以带动更多的群众理解公安机关、基层民警的艰辛和困难，激发广大群众同违法犯罪分子作斗争的正义感，提高群众的防范意识，增强参与维护社会治安的积极性。同时，公安机关也可以通过辅警力量，更多地倾听到群众的要求和呼声，进一步增强责任心和使命感，进一步增进干群、警民之间的相互理解和信任。

（二）辅警力量的使用可以缓解警力不足的矛盾，节约行政成本。当前，改革已经进入了全面攻坚阶段，社会治安热点问题不断出现，刑事案件居高不下，社会矛盾在一些地方还比较激烈。就塘沽而言，随着滨海新区纳入国家“十一五”总体规划，地区经济社会发展将会迎来巨大的发展机遇。同时，社会治安也将随着地区经济的活跃而变得更加复杂，面对社会治安的新形势、新挑战，公安机关原本就存在的警力不足、装备落后等问题将进一步凸显。特别是警力不足问题更加突出，预计到“十一五”末，塘沽区的人口将达到180万人，按照西方发达国家人口与警力万分之三十的比例，塘沽区需要警力5400人。即便未来在滨海新区这样的经济发达地区，盲目增加在编警力也非经济之举。因为使用辅警需要支付的行政费用远远低于正式在编的警察，所以增加辅警力量，既可以缓解了一线警力不足的矛盾，又可以使大量在编警察从简单、繁杂的行政事务中解脱出来，将精力投放到更为专业化的警务活动中去，这无疑会极大地提高警力资源的效能。因此，建立完善适应经济社会发展的辅助警力制度，充分发挥辅助警力资源的效能是以较低的社会成本应对治安变化的一种可行方案。

（三）辅警制度的完善是新时期群众路线在公安工作中的体现。警力有限，民力无穷。群防群治是公安工作的良好传统和有力武器。多年来的实践证明，集中性的严打整治只是社会治安处于非常状态下采取的一项特殊措施，虽能产生短期效应，但对长治久安往往难以奏效。因此，只有把预防、控制、打击违法犯罪的战线前移，实行打防结合、预防为主的社会治安管理战略，形成社会治安防范控制网络，才能及时发现违法犯罪，制止违法犯罪，最终减少和遏制违法犯罪的发生。当前，由于受市场经济负面影响的冲击，群众参与社会治安的热情和意愿有所下降，群防群治工作出现弱化。只有通过建立职业化、正规化的辅警队伍，从过去义务为主，到现在义务和有偿相结合，把民力组织起来，在公安机关的组织、指挥、管理下参与治安管理工作，维护社会治安，形成专门工作同群众路线紧密结合的新型社会治安管理形式，才能更加适应社会形势的发展。

四、关于完善辅警制度的几点思考

（一）建立法律法规规章，通过立法确立辅警制度。这方面可以借鉴英国、法国和我国香港地区的先进经验。英国的《辅警法》、《警察法》和香港的《香港辅助警察条例》等等，都是以国家法律法规的形式来明确辅警的组织形式、职能定位、经费保障、招聘办法、工作职责、奖惩机制等内容的。把辅警制度的确立提升到法律法规的层面上，通过法律法规对辅警的组织形式和职责分工等进行明确定位，对于建立和完善辅警制度，推动专业辅警队伍的组建，推动辅警力量的进一步壮大和发展，具有其他方法无法比拟的力度和效果。同时，法律法规的系统性、权威性也可以有效保证辅警体系的完整、资源的共享、联络的畅通，使辅警力量产生更高的效能。此外，通过立法确认辅警制度，可以确保辅警队伍在法律法规的框架下依法运作，使得辅警管理工作能够得到立法机构、行政监督机构、社会舆论等各方面有效监督，避免在经费使用、职责权限、工作效率等诸多方面的暗箱操作，确保辅警力量的合理使用，确保辅警制度的良性发展。

（二）解决思想禁锢，深入挖掘辅警队伍的潜力。塘沽的“4050”专业辅警队伍的职能在建立之初，只是定位于在民警的带领下进行社会面巡逻防控工作。随着这支队伍的逐步稳定和管理上的进一步完善，2005年，塘沽分局把辅警的职能进一步扩大，利用其身份和岗位优势，广泛搜集各种情报信息和案件线索，实现了比较好的效果。笔者认为，这一做法是辅警功能的延伸，应在进一步规范化和细化的基础上，广泛进行推广。同时，辅警的潜力挖掘，还体现在以下两个方面：

第一，扩大使用范围，把警力中大量非执法、非涉密的事务性工作中解放出来。把公安机关一些文书性、行政服务性的岗位，如后勤管理服务、技术性服务等工作全部或部分地交由辅警来完成，可以进一步地节约警力，将有限的警力投入到更需要的地方，即所谓“好钢用在刀刃上”。对于这个问题，有些同志可能会存在“公安机关的工作需要保密，辅警毕竟不是警察，是否会出现泄密等问题”的顾虑。诚然，这样的担忧不无道理，但是，我们所讲的扩大使用范围并不是盲目地扩大和不讲原则的扩大，而是要遵循以下两个原则的：一是要准确界定保密岗位、保密和非保密交叉岗位以及非保密岗位。保密和交叉岗位不适于辅警的使用，非保密岗位则可以大胆地使用。比如，“110”接警工作可以由辅警承担，但警情处置就不能使用辅警。又如，后勤管理中的被服发放等工作可以使用辅警，但警车管理、经费使用等则不能使用辅警。二是要有制度作保证。对从事警务内部工作的辅警要加强保密教育和保密制度管理建设，通过签订保密协定等方法，确定其保密职责。同时，严格公安机关内部保密措施，完善内部保密工作管理制度，杜绝辅警人员参与涉密工作，接触机密内容。从这个意义上讲，引进辅警的同时也能促进公安机关提高保密工作水平。

第二，辅警的组织形式和人员构成要创新。一提辅警，首先想到的就是“4050”人员，但辅警仅由 “4050”人员组成是远远不够的。随着社会的发展，科技的进步，人民群众对公安机关的工作要求也越来越高。特别是随着“有困难找民警”的口号深入人心，公安机关需要更多的具有一技之长的社会服务人员。比如，可以考虑成立包括开锁、安全设施安装等方面的社会服务辅警队伍，这些队伍在接受公安机关监管的同时可以按照市场原则收取一定费用，即满足了群众的安全要求，又实现了社会敏感行业的有序管理，这也应该是辅警制度的一种创新。另一方面，随着违法犯罪人员智能化水平的提高，高科技犯罪、高智商犯罪不断出现，公安机关在经济犯罪、网络犯罪侦查等专业性领域人才短缺，这些领域的专业知识不是仅仅通过对现有警力的培训就能达到的。而根据公安机关目前的薪酬水平，通过招警引进人才，对高科技人才也难以产生吸引力。辅警制度则可以解决这样的问题，如在工作需要时，同一些专门人才签订短期工作合同或长期协作合同，明确义务责任关系，解决一些领域专业人才不足的问题。

因此，笔者认为，辅警制度可以成为一种平台式的机制，将公安机关对特殊人员、专业人才的需求在通过政府编制无法解决或无法及时解决的情况下，应急性地得以满足和解决。

（三）完善管理机制，做好后勤保障。要使辅警队伍发挥出其应有的效果，管理是关键。笔者认为，应通过建立完善“三项机制”（教育训练机制、考察考核机制和奖惩机制）和强化“两个保障”（信息装备保障和福利保障）来加强辅警队伍的管理。具体的说，一是建立完善教育培训机制。要对招聘人员进行了工作技能培训和职业道德教育，首先使他们从思想认识到巡逻工作是他们新的岗位，干不好同样面临着再次下岗，以此增强其危机感和责任感，实现“自己要干好”。其次要按照工作实绩，分层次抓好实战技能的培训。从最低目标（发现违法犯罪及时报告）逐渐锻炼成为能够发现可疑线索，能够挖掘违法犯罪信息等较高水平。二是建立完善考察考核机制。应参照对民警的绩效考核标准，制定辅警的巡逻工作考核办法，由派出所将巡逻人员划定各自负责的防范区域和确定工作时段，考察区域发案情况和勤务情况，并按照一定的考核标准确定巡逻人员的责任。三是建立完善奖惩机制。要将巡逻人员的工作成效同奖惩挂钩，规定在巡逻期间，如果防范区域内发生入室盗窃案件，将扣发巡逻人员一定比例的工资直至辞退，从而有效减少干不干一个样，干好干坏一个样等状况的发生。四是强化信息和装备保障。辅警从事巡控工作，首先要掌握敌情状况，如发案情况、案件特点等问题，确保工作有的放矢。同时也要配备必要的防护性的装备物品。五是强化福利保障。可以考虑按照“谁受益，谁出资”原则，在确保政府出资的基础上，对一些社会受益单位，通过建立辅警基金等形式，筹集资金解决辅警因公受伤、福利保险和工作奖励的问题。

（四）从长远发展考虑，辅警要走职业化同兼职志愿化相结合的道路。首先需要说明的是，在当前我国社会主义初级阶段社会主义市场经济初步确立并进一步发展的条件下，人们的思想意识正在发生深刻的变化，传统的公共安全关系正在被打破，正如本文前面所论述的，传统的辅警制度出现问题，出现不适应，这是社会发展的必然结果。社会主义初级阶段下的辅警制度必然要体现出其所处社会关系下的特点，即市场化的特点。在这样的背景下，空谈义务是不切实际的。因此，辅警的职业化进程是必须的，也是必然的，并且是长期存在的。但是辅警职业化并不代表原有的义务辅警就会消失或者被淘汰。辅警制度的最终发展必然是有偿和义务相结合的方式，职业辅警是骨干和精干力量，义务辅警则将会作为主流存在和发展。一是国外发达国家和地区的经验验证了这一点。这些国家和地区经过长期辅警的使用和辅警制度的完善，辅警都是以有偿和义务相结合的方式运行。如，法国的特别公安员就是义务的志愿者，香港的辅警也是志愿者组成（支付的薪酬仅为补贴性质）。二是人类天生具有对安全的需求。根据马斯洛的需求理论，人具有生理需要、安全需要、归属和爱的需要、尊重的需要和自我实现的需要。在这五大需求中，安全需求排在第二位。在市场经济初始阶段，人们为了极大满足生理需要而追求财富的最大化，对安全的需求降低，而更多地出现对社会公共安全的投入意识淡漠而更多地向征服公安机关提出更高地要求，但是随着社会发展，特别是社会进入比较富裕阶段时，人们的生理需求压力降低，作为第二位的安全要求必然提高。人们将会更加关注自身安全和周围环境的安全，对社会安全也就会更加关注和投入。广州等经济比较发达而社会治安比较复杂的地区在这一方面已经有所表现。广州一些居民区的周边道路“飞车抢夺”犯罪活动非常猖獗，居民区的一些住户自发地组织起来组成“护区队”，开展互助巡逻，减少犯罪活动；有的还利用自己的汽车、摩托车等工具直接同“飞车党”面对面地斗争。实际上这也是辅警的一种形式，因为他们干的事情是在帮助警察工作，但完全是义务性质的，是人们自身需求的表现，也是义务辅警赖以存在的根本基础。三是我国的传统思想给了义务辅警发展的思想基础。我国自古就有“邻里守望”的传统。尽管由于城市化发展和市场经济对邻里关系产生了比较大的影响，传统邻里关系日趋疏远。但是，应该看到，传统思想在人们思想中的深厚积淀并不是一时一日所能改变的，特别是随着以社区为主要管理单位的行政管理体系的逐步建立完善，社区的功能日渐完备，以社区为载体的新型邻里关系正在建立。随着构建和谐社会理念的深入人心，传统文化的道德价值思想体系的回归，人民群众必然更加关心自己身边的安全，关心社区的安全，必然会激发出更高的维护安全的热情，而义务辅警将会在这种热情中不断地发展壮大，公安机关的专门工作同人民群众的群防群治相结合的道路将会越走越宽，社会治安也将越来越好。（摘自天津市公安信息网）