医疗卫生资源配置政策取向研究

第一篇：医疗卫生资源配置政策取向研究

医疗卫生资源配置政策取向研究

秦永方

摘要：针对目前医疗卫生资源配置存在的不足，提出区域卫生规划法制化、存量卫生资源整合、卫生财政投入方式多样化、社会医疗保障制度化、医保卫生管理一体化、管资产与管人相结合、卫生人力资源调整、引导社会办医等卫生资源配置政策的取向。

关键词：医疗卫生资源配置政策

建国以来，我国选择了与计划经济相配套的高度集中、统一领导的卫生管理体制，其卫生资源配置较多地考虑卫生事业的福利性和公平性，由于总量投入不足，结构比例失衡，医疗供需矛盾日趋尖锐，出现看病难、住院难、手术难；因医疗低成本收费，补偿不足，致使医院越办越难。

1、目前医疗卫生资源配置主要存在的不足

目前医疗卫生体系呈倒金字塔型，高新技术、优秀卫生人才基本上都集中在城市的大医院，群众患病就医的可及性较差，加之医院补偿机制不健全，医院为了生存，乱检查、大处方的出现，进一步加重了看病难、看病贵，又浪费了大量的宝贵资源，已引起社会的广泛关注，为了解决发展中遇到的难题和困难，认真分析医疗卫生资源配置主要存在的不足：

1、1政府卫生投入不足与卫生资源浪费并存。改革开放以来，政府为了解决看病难、住院难、手术难状况，对卫生实行外延式扩张政策，新建扩建了大批医院，由于政府对卫生事业的投入相对下降，加之卫生筹资机制不畅，致使卫生发展经费严重缺乏，结果造成大部分医院业务量下降，处于吃不饱状态，造成卫生投入不足与卫生资源浪费并存的现象，严重影响了卫生工作的正常开展。

1、2卫生发展不平衡。主要表现在地区之间、城乡之间、大小医院之间的发展不平衡。一方面地区之间卫生发展不平衡；由于我国实行分级财政体制，经济发达地区卫生投入较多，加之经济富裕，群众经济承受能力较强，卫生发展速度较快，而中西部地区卫生投入较少，加之经济发展相对落后，群众经济承受能力有限，卫生发展速度较慢。另一个方面；城乡之间卫生发展不平衡，据资料显示，占全国80%的农村人口仅拥有20%左右的卫生资源，占全国总人口20%的城市人员则拥有80%的卫生资源，造成农村卫生工作力量薄弱。第三方面；大小医院之间发展的不平衡，占医院总数20%的大医院拥有80%左右的卫生资源，占医院总数80%的小医院拥有20%左右的卫生资源，造成医疗资源向大医院聚积，基层医院业务萎缩，发展艰难。

1、3医防比例失调。医疗卫生事业费占卫生事业费的比例逐步上升，而防疫经费较少，而防治工作又十分繁重，为了生存，防疫保健机构的工作重点也转到经济效益上来，用以弥补经费的不足，防疫保健工作不能适应社会发展的需求。

1、4卫生人力资源结构失衡。高资历的卫生技术人员集中在城市大型医疗机构，而基层医疗机构高素质的专业技术人员缺乏，整体素质偏低，医疗技术水平有限，人们舍近求远，到大医院就医，不仅加重了大医院负担，造成了看病难、看病贵，又浪费了大量的宝贵资源，也造成群众患病就医的可及性较差。

1、5卫生设备资源配置失控。CT、MR、还有一系列其它的先进医疗设备先进设备大部分集中在大医院，大医院设备更新速度快、设备越来越先进，病人流向大医院，相反在这方面基层医院医疗设备不足，病人感觉看病时不放心，病人越来越少，劣势进一步更加明显。一

些医院为了生存，拼设备争相购买高档医疗设备，造成资源浪费和乱检查也就不足为奇。

1、6新技术的大量采用。由于我国的经济发展水平还不高，群众承受能力有限，世界上最先进的医疗技术、医疗设备、新特药品和高值耗材我们都大量采用，在医疗技术提高的前提下，也占用了较多的卫生资源，进而造成医疗费用的增加。

1、7行政调控失灵。由于对市场仅济条件下医疗的内在经济规律研究不够，过多的行政调控手段管理，效果不理想，如药品收支两条线、集中招标、药品降价等，造成政府对卫生资源配置宏观调控能力弱化。

2、医疗卫生资源配置政策取向

医疗卫生资源配置政策的重点取向，是为广大人民群众提供基本医疗卫生服务，使之成为医疗服务的主体和基础。卫生宏观政策决定着改革的方向，没有科学政策的宏观指导和干预，卫生改革将是一盘散沙，民怨沸腾。

2、1 区域卫生规划法制化。为了确保区域卫生规划的贯彻落实，必须上升到法制化管理，不能说在口头上，挂在墙头上，要落实在行动上，要加快区域卫生规划的立法进程，用法律的手段加强对医疗卫生资源配置的管理。

2、2存量卫生资源整合。把现存的卫生资源进行重新分类、整合，首先把我国现有的防疫保健、传染病等院站所整合，构造我国的公共卫生体系，人员按公务员对待，纳入财政预算管理，政府财力矛以重点保障，使工作重点转向预防上来。其次，按照区域卫生规划标准，筛选一些区域医院以和基层医院(社区卫生服务站)提供基本医疗卫生服务，人员按准公务员对待，实行差额预算管理。再次，对一些大型医院进行专项支持。最后，对未被纳入区域卫生规划的一些医院进行改革，转成自主经营，自负盈亏的非营利性医院，也可以吸引社会民间资本进行产权制度改革。

2、3卫生财政投入方式多样化。政府对医疗卫生的财政投入可以考虑多样化，直接补助给人民群众或通过竞争为公民购买质优价廉的基本医疗服务，让人民群众看得见，摸得着，但这些钱只能看病才能用，这样国家用宏观手段调整，鼓励医院之间的合理竞争，既能提高财政资金的利用效率，又能真正使人民群众享受到质优价廉的医疗卫生服务。

2、4社会医疗保障制度化。城镇基本医疗保障制度已取得了成效，我们应在此基础上加快其覆盖面，扩大新型农村合作医疗试点范围，对于城市和农村的弱势群体的基本医疗主要由政府解决，同时采取多种形式和方式筹资资金。引导人们群众参加商业医疗保险，提高抵御疾病风险的能力。

2、5医保卫生管理一体化。目前医疗保险由社会保障部门管理，农村合作医疗由卫生主管部门管理，为疗节约管理成本，实现人力资源与财力资源共享，有效地防止成立专门组织，造成新一轮人员、机构膨胀问题，应成立一个管理机构，为以后实行全民医疗保障积累经验和铺平道路。另一方面，医疗保险管理和卫生管理分置，双方信息不对称，道德风险和异向选择问题较突出，造成管理成本较大，因此笔者认为，实行医保卫生管理一体化，由卫生主管部门管理为好。

2、6管资产与管人相结合。医疗卫生事业单位由于产权不清晰，没有明确的主管部门，形成无人管，对医院的制约不力，造成短期行为严重。由于医疗卫生事业的公益性，建议由卫生主管部门管理医疗卫生资产，实行管资产与管人相结合，可以加强对医疗机构的监管。2、7卫生人力资源调整。基层卫生工作应是卫生工作的重心，没有政府的干预，高素质的人才不愿到基层来，政府应出台一系列的政策，鼓励和引导卫生资源流向基层，提高他们的待遇，城市医疗专业人士晋升晋职应有基层连续二年的基层工作经验。

2、8引导社会办医。公平对待各类医院，公平的准入制度，公平的管理，一视同仁。积极引导慈善机构、公益组织和社会各方兴办非营利医院及私立医院。鼓励公平竞争，同时采取行政的、经济的、法律的手段要加强监管力度，加强对医院的评审评价和监督检查。

总之，医疗卫生改革是个世界性的难题，没有完全成功的模式可供借鉴，各国都在积极改革探索之中，我国医疗卫生改革的道路还很漫长，只有结合我国国情，探索科学、合理的医疗卫生资源配置政策，才能有效地克服目前卫生资源配置的缺陷，优化卫生资源配置，提高卫生资源效益

第二篇：税务系统人力资源配置机制研究

税务系统人力资源配置机制研究

人力资源配置是指企、事业等单位组织内部的人员配置，即按照企、事业单位组织设定的劳动工作岗位(职务)，选拔、安排适合的从业人员，做到量才录用、人岗相适、合理高效、人尽其才。人力资源配置的重点在于通过个体人力资源的能级结构同具体的工作岗位的合理安排和分配，最大限度地发挥个体人力资源的潜力和价值，实现人力资本投资的最大效益。

一、基础理论研究

（一）关于资源配置机制的探讨。20世纪90年代，我国的资源配置机制转入深化阶段，国家开始明确了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，关于资源配置机制的探讨成为当时的理论热点之一。研究内容主要集中在三个方面:一是对资源配置与资源配置机制的认识；二是对资源配置机制与要素市场发育的研究；三是对市场经济条件下资源配置机制与机理的分析。

（二）关于对人力资源配置机制的认识。对人力资源配置机制的研究主要集中在几个方面:一是对传统人力资源配置机制的弊端进行揭示;二是对双重体制下劳动力资源配置机制进行认识;三是对建立人力资源市场化配置机制的必要性和意义进行论证;四是对人力资源市场化配置的条件、进程、内容、框架做出论述;五是对人力资源配置和劳动力市场建设进行探讨:六是对中国人力资源配置机制的历史分析和系统研究。

（三）关于对税务系统人力资源配置机制的研究。随着1994年税制改革的推行，税务系统的干部队伍结构和整体素质与快速发展的税收事业需求相比，还存在一些矛盾。这时期对人力资源配置的研究主要集中在三个方面：一是如何调整完善税务系统人才结构。二是如何推动人才流动，保持干部队伍活力。三是如何发挥干部才智，提高人才利用效率。

二、人力资源配置机制现状

分税制改革以来，随着税收征管制度和人事改革的不断深化，税务系统干部队伍结构不断优化，整体素质稳步提高，涌现出一大批征管、稽查、信息和行政管理等方面的专业干部，税收征管水平进一步增强，从整个XX市国税局的情况来看，人力资源及其配置状况已经大大改善：国税系统人力资源素质不断提高。从学历结构看，截至2010年底，全系统拥有博士研究生5人，占全部人员比例的0.18%，硕士研究生人员107人，占全部人员比例的3.81%，本科学历人员1609人，占全部人员比例的57.3%。从专业化人才情况看，截止2010年底，全系统共有三师证书的人员314人。

从以上分析可以看出，随着人才的不断引进和干部素质的不断提高，XX国税系统的人力资源配置已经得到了较大的改善，但是同快速发展的税收事业相比，还存在一定的差距，主要表现为：一是队伍老龄化倾向。二是征管队伍与企业数量不够匹配。三是干部队伍活力不足。

三、人力资源配置的基本机制

（一）人力资源配置的基本要求

1．人尽其才，才尽其用。就是让每个人都能充分发挥自己的才能，并将才能充分利用，没有任何浪费。科学地进行岗位分析，准确地界定岗位职责，明确各岗位需要什么样的人才，让其从中能够发现丰富知识、提高技能机会，从而主动选择适合自己的岗位，减少“大材小用”或“小材大用”的现象。营造促进人才成长、鼓励人才干事、支持人才创业的良

好氛围，让想干事的人有舞台，能干事的人有激励，干成事的人有地位，使人力资源效益“最大化”发挥，推进国税工作的全面协调可持续发展。

2．优化配置，有效激励。就是将合适的人放在合适的位置上，即通过建立科学、合理的人员选聘及多轨道的晋升发展机制，客观评价每一位干部的能力和水平，将干部安排到其可以胜任的岗位，实现才得其用，职得其人，人职相宜，人称其职。只有做到优化配置，有效激励，才能真正实现人才在国税工作中发挥积极的作用，促使其人生价值的释放；才能全面掌握人才在素质、能力、态度等方面的差别，不拘一格选贤任能，为人才提供施展才能的舞台。

3.结构优化，岗责明晰。一是机构设置要优化。机构改革、岗位配置必须考虑国税部门特点、规模、人员现状和税改需求等因素，从系统角度思考，需要合理设置机构，使人力资源发挥到最佳效益。二是结构级别要适当。不论是金字塔型还是扁平化设置，设置层级越多，资源浪费就越多。三是人员组合要科学。一个部门人员的组合要根据岗位分工及各岗位任职要求，在知识、能力、气质、性格、年龄、思维方式等方面应尽可能的互补，价值取向应当相同，还应事先建立相应的规章制度，各项制度要与全体人员达成共识，在此基础上，大家才能共同遵守，团结协作，避免出现“三个和尚没水吃”的不良局面。

(二)人力资源配置的基本原则

1．能级对应原则。税务系统岗位有层次和种类之分，它们占据着不同的位置，处于不同的能级水平。每个人也都具有不同水平的能力，在纵向上处于不同的能级位置。人力资源的配置，应做到能级对应，就是说每一个人所具有的能级水平与所处的层次和岗位的能级要求相对应。

2．优势定位原则。每个人都有自己的长处和短处，有其总体的能级水准，同时也有自己的专业特长及工作爱好。优势定位内容有两个方面：一是指人自身应根据自己的优势和岗位的要求，选择最有利于发挥自己优势的岗位；二是指领导层能够根据每一工作人员的特点将其安置到最有利于发挥其优势的岗位上。

3．动态调节原则。动态原则是指当人员或岗位要求发生变化的时候，要适时地对人员配备进行调整，以保证始终使合适的人工作在合适的岗位上。特别是随着税源专业化管理的深入开展，各个岗位的能级要求在不断变化，人力资源的配置也不能一职定终身，要适时的进行动态调节，在不断调整的动态过程中，实现人力资源配置的最优化。

（三）人力资源配置模型要素

1．数量要素

主要是指人员数量与岗位的对应关系。这种关系并非一成不变的。近年来，税务机关内外部环境发生了巨大的变化，从经济结构调整到税收征管改革的推进，给税务机关人力资源数量要素提出了新的课题和要求，现有的人力资源数量已经难以满足快速发展的税收事业的需求，人员兼岗十分明显，以胶南局为例，根据新的业务规程，共有236个岗位，而全局干部职工只有177人，很多干部同时兼岗现象十分明显。因此想要建立合理的人力资源配置模型，必要的人力资源数量是必不可少的。

2．质量要素

（1）人与事的匹配。又称“人岗匹配”，即岗位的要求与个人的能力及素质的匹配，它是人力资源配置的重点。进行人岗配置时，应根据每个人的能力模式和能力水平将其安排在相应的岗位上，因人而异，按能配岗；还应根据岗位的能力要求安排适合的人，因岗选人。实现人岗匹配的前提是工作分析和人才测评，工作分析是对岗位的认识（岗位职责及岗位的要求），人才测评是对个人的认识（知识、能力、性格、技能等）。

(2)人与人的匹配。如果将人岗匹配比作“选零件”，重在人与事的统一，能与位的对应；那么人与人的配置则是人岗匹配的展开与深化，它犹如“装整机”重在人与人的协调，部分与整体的和谐。人与人的匹配是指在一个组织或一个部门中，具有各种职位类别、专业知识、能力、素质、性格、经验和性别、年龄的人员，从纵向和横向两个方面达成恰当的比例配置，呈现相对稳定的有机联结。同质性容易造成相互磨擦、相互削弱，很难成互补结构，造成耗散减值。因此，优势互补是我们在人与人匹配中首先考虑的，产生群体结构优化的整体效能。

（3）人与组织的匹配。传统的配置模式光考虑个体能力是否符合岗位要求有它的局限性，忽略了个体与组织文化、价值观之间的匹配程度，这种局限性在人才激烈竞争的今天日益凸现。因此在组织人力资源配置过程中除了要看个体的能力与岗位要求是否相符合外，还必须通过一定的方法考查个体的一些内在特质与组织文化及价值观之间的匹配程度。所谓人与组织的匹配指个人的价值观与组织的价值、文化理念，个人目标与组织目标相一致，彼此有认同感。因此要求组织对自身的价值观及文化特性有清晰的认识。

（四）人力资源配置模型的构建

我们拟构建了税务系统人力资源配置的基本模型，从中我们发现人力资源配置是随时处在动态调整过程中的，其中，包括个人—岗位相互匹配的过程、人—人匹配的过程和人—组织相互匹配的过程。从中可以看出岗位分析工作是随着组织内外环境的变动及时做出调整的，它避免了把岗责体系冻结在一个静态的位置上，做到了岗位的动态管理，并在稳定中不断变化发展。通过分析确认工作人员所具备的个人素质水平、知识结构、技术技能等的总体能级，确定每一人员的能级水平，保证了每一工作人员所具备的能力水平与岗位要求做到相互对应，并在此基础上确认人员在组织中岗位的层级及在人员结构中的位置，为组织实现人与岗位的优化配置及组织中人员结构的科学化、合理化奠定基石。同时，利用绩效考核手段，及时对人力资源配置效果进行评价与反馈，有效规避了人力资本的闲置与浪费。

（五）人力资源配置模型的具体要素分析

1．人力资源规划。系统目标只能通过配置合格的人力资源来实现，人力资源的配置需要有周密的人力资源规划。人力资源规划是税务系统人力资源配置的前期性工作，是对系统内人员流动进行动态预测和决策的过程，它在人力资源管理中具有统领与协调作用。其目的是预测系统内人力资源的需求和可能的供给情况，确保在需要的时间和岗位上获得所需的合格人员。国税系统，要想有合格、高效的人员结构，就必须进行人力资源规划。

2．职位空缺申请与审批。从目前XX市国税系统的人力资源管理状况来看，人力资源获取的主要途径是国家公务员招录和军转干部安置，招录途径相对单一，而且招录名额受到上级部门的限制，无法真正实现需多少、录多少的状态，这就给人力资源管理部门提出了更多的要求。人力资源规划是对国税系统所需人员数量以及所能提供的人员数量的一种预测，至于具体哪些部门、哪些岗位存在空缺，则需由各部门主管提出职位空缺与申请，并由人力资源部门进行仔细严格的审批，同时协调上级单位人员招录计划，从而确定实际的人力资源需求规划。因此，严格的职位申请与审批是目前解决系统内青黄不接、人员老化的有效的人力资源利用与配置的基础。

3.岗位分析。岗位分析是人力资源管理的基础性工作，更是实现组织中人岗匹配的基础工作之一。所谓岗位分析，又称工作分析，是指对组织中各类岗位的性质、职责、工作任务、工作环境和条件以及人员承担本岗位工作应具备的任职资格条件等所进行的全面的、系统的分析和研究。确定了所需招聘人员的岗位以及各岗位空缺人员数量后，就应对这些岗位进行岗位分析，以确定职位工作任务、职责及任职资格条件等（主要参考XX市国税系统制定的岗责体系）。岗位分析应该定期进行，对系统中新的岗位需求点进行剖析，确定其岗位职责，形成最新的、操作性强的职位说明书，适应内外环境的变化，增强国税系统人力资源科学发展的能力。

4．人员素质测评。人员素质测评，是指测评主体从特定的人力资源管理目的出发，运用各种测量技术，收集受测人在主要活动领域中的表征信息，对人的素质进行全面系统的评价，以求对人有客观、全面、深入地了解，从而为人力资源开发和管理提供科学的决策依据。我们可以通过职位说明书为指导来设计人才素质测评的考察指标，并选用相应的测

量工具对其测评。通过人才测评我们可以明确员工所具备的能力水平，以此为进行合理的人才优化配置提供依据。常用的人员素质测评主要有以下几种方法：

(1)履历分析。个人履历分析是根据履历中记载的事实，了解一个人的成长历程和工作业绩，从而对其人格背景有一定了解。通过履历中被测人以往的业绩，可以了解其拥有什么经验、能力，甚至思维的方法。

(2)心理测验。人才测评中使用的心理测验包括人格测验和认知能力测验。人格测验主要是对人才素质标准中“德”的方面的考察，主要看被测者是否具备与人才的工作绩效相关的一系列性格特征;而认知能力测验是“能力导向”，侧重对人才素质标准中“才”的方面的考察，主要看被测者是否具有掌握工作能力的潜力。心理测验是一种标准化、客观化程度较高的测验，优点在于:一是简单易用，一般仅用一两个小时就可完成对一批人的测量;二是其计分和解释比较客观;三是比较经济，很多心理测验都可以团体施测，可节约大量的实践和精力。不足之处是开发周期长，投入大;由于受测验形式的局限，有些综合能力无法准确测量，如言语表达能力、组织管理能力等。

(3)面试。面试是人才测评中最常用的方法，在我国的应用非常普及，这也是目前XX市国税系统进行人力资源配置的主要方式。面试技术基于“能力导向”对人才素质标准“德”和“才”同时进行考察，面试过程中的主动权主要控制在评价者手中，具有双向沟通性，可以获得较为丰富、完整和深入的信息。但面试与心理测验相比，容易受评价者的主观影响，信效度偏低，多人面试时耗时较长，所以心理测评的优势在于汰劣，面试的优势在于选优。

(4)评价中心技术。评价中心技术是一种相对较新的人才测评技术。它是兼顾“能力”和“业绩”从人才素质标准的“德”“才”双方面同时进行考察的。其主要特点是工作情景模拟并综合运用多种评价方法、多种评价源，来评价受试者的某些特质。具体包括情景模拟、文件筐测验、无领导小组讨沦、作文和演讲等。情景模拟将受试者置于特定的模拟现实的环境中，采用多种测评技术来观察受试者的行为反应，对其岗位胜任特征做出判断，最大特点是能创设动态的、较真实的环境条件来观察受试者在当时情景中的心理和行为反应，使测评结果更为客观、真实。

四、XX市国税系统人力资源配置效率提升策略

（一）建立人力资源配置制度体系

目前，XX市国税系统人力资源的主要进口有公务员招录和军转干部安置等，在对这些人力资源进行配置时，普遍采用的配置制度就是公开招录、竞争上岗、干部轮岗交流制度。这些资源配置方式仍不能满足系统内人力资源配置的需求，必须从制度体系上进行建立完善，包括积极借鉴有缺位竞争上岗制、全员竞争上岗制、干部任期制、干部试用期制、轮岗交流制等。

（二）合理利用人力资源配置模型

实践证明，合理的人力资源配置模型是提高人力资源配置效率的重要组成部分，是关键的一环。首先要通过建立适合自己的配置模型，对人力资源的状况进行分析，判断现有人力资源配置状况是否合理，从而确定人力资源的获取方式，并进而选择配置方法、制定计划和方案。在此基础上，根据计划和方案，借助人力资源素质评价等工具对待选对象进行筛选，以获取需要的人才。同时，通过录用、提拔、岗位轮换、借调、调任、降职、免职等手段，做好用人工作。

（三）完善人力资源配置格局

依据人才的动态发展和系统、能级、互补的原则，合理调整人才结构和布局，选择恰当的时机，把人才调换到更加合适的地区、单位、部门和岗位。要把握人才的发展趋势，制定充分发挥竞争对人才资源配置的基础性作用的相关政策，建立和完善灵活开放的人才资源调配机制，在各类人才之间建立“绿色通道”。既要围绕税务系统工作发展的需要，又要积

极调整人才在层次、工作岗位上以及地区间的不平衡。在人才调配上，要从全局观念出发，注重整体利益和各层次功能的有机配合，把不同能质、不同能级、不同类型、不同性格、不同专长的人才放到相应的岗位和职位上，通过优化组合，使其知识互补、才能互补、性格互补、年龄互补、类型互补，相得益彰，充分拓展人才的使用效能，形成完善的人力资源配置格局。

第三篇：监狱警力资源配置问题研究

监狱警力资源配置问题研究 ——基于监狱职能纯化的视角

内容摘要：在监狱职能纯化的背景下，我们必须优化监狱警力资源的配置与开发，规范监狱警力资源的配置管理工作，创新监狱警力资源配置管理的方法，以更好的发挥监狱职能作用，服务社会主义和谐社会的构建。要以制度建设为切入点，确保监狱警力资源配置的法治性;以深化改革为突破口，确保监狱警力资源配置的科学性;以扁平化管理为着力点，确保监狱警力资源配置的实效性;以开发现有警力潜能为关键点，确保监狱警力资源配置的长效性;以信息化建设为保障点，确保监狱警力资源配置的高效性。

主题词： 监狱 警力资源 配置

监狱警力资源配置是一个内涵十分丰富的课题，其目的是通过各种途径和手段，合理调整警力资源的地域、部门分布和结构，力求合理化、科学化，从而形成一个高效率的工作系统，既使监狱民警群体取得最佳组合效应，又使每位民警个体的潜力得到有效开发。随着监狱体制改革的不断深化，监狱职能逐步纯化，对监狱工作特别是监狱基层基础工作要求不断提高，但是，警力的配置不够科学、不够合理，基层警力不足、基层民警超负荷工作等情况仍然较为普遍，影响和制约了监狱工作的发展。因此，在监狱职能纯化的背景下，我们必须优化监狱警力资源的配置与开发，规范监狱警力资源的配置管理工作，创新监狱警力资源配置管理的方法，以更好的发挥监狱职能作用，服务社会主义和谐社会的构建。

一、监狱职能纯化视角下科学配置监狱警力资源的重要意义

（一）科学配置监狱警力资源是构建和谐社会的内在要求

和谐社会的核心是以人为本。监狱内部主要包括三类人，即民警、职工、罪犯。其中，民警是监狱工作发展最重要的依靠力量，居于主体地位。树立“以人为本观”，要求我们在开展监狱各项工作时首先要考虑人的因素，妥善处理好民警、职工、罪犯这三个不同群体的利益关系，特别是要注重解决好与民警工作生活密切相关的问题。随着国家对监狱财政保障水平的稳步提高，在落实从优待警过程中过去一些反映比较突出的问题逐步得到解决，然而监狱基层一线警力严重不足的问题，多年来始终十分突出，至今未能得到有效解决。由于基层一线警力的缺乏，导致部分一线民警长期超时间、超负荷工作，民警精力几乎全部为带班、值班所占用，处于一种疲惫的状态，对罪犯严格有效的管理教育感到力不从心。基层押犯单位民警超时间、超负荷工作的问题，绝大部分情况都是因为一线警力不足所造成的。警力资源配置的基础是民警的绝对人数，如果民警的绝对数

达不到一定的比例，一线民警必然会处于一种疲于奔命的状态，也必然会对民警的身心健康造成伤害。因此，科学配置警力资源，解决基层警力不足的问题，是落实从优待警，体现和谐社会“以人为本观”的内在要求。

（二）科学配置监狱警力资源是深化监狱体制改革的必然要求

监狱体制改革是中央赋予我们的重大政治任务。当前，已经进行监狱体制改革试点的省份，全面深化改革，规范监狱执法，开创了监狱工作的崭新局面，崭新的监狱工作理念、工作体制和运行机制已经形成。可以预见并已经逐步得到证实的是，随着监狱体制改革的不断深化，对罪犯教育管理的各项规定及有关要求将更加具体，监狱工作的目标将更高，对监狱民警特别是基层一线民警的要求必然随之更加具体、更加严格。所有这些工作都需要人来做，特别是需要基层民警的扎实工作才能确保各项工作任务的顺利完成。新的形势、新的任务要求我们必须抓好监区、分监区等基层单位建设，从政策、制度、机制上，从待遇、经费、装备等方面，切实向基层一线倾斜，实现工作重心下移、保障下倾、警力下沉。加强警力配备既是基层基础工作的一个重要方面，也是落实监狱各项具体工作任务的根本保证。如果基层监区、分监区的警力配备不到位、不优化，奢谈监管安全，加强民警教育培训，提高民警执法水平，落实工作任务等只能是空中楼阁。因此，科学配置监狱警力资源，确保一线有比较充足的警力，成为适应深化监狱体制改革新形势的必然选择。

（三）科学配置监狱警力资源是确保监管安全的根本要求

基层一线充足的警力是监管安全的根本保证。尽管影响监管安全的因素有很多，但勿庸置疑，人的因素是第一位的。如果直接在一线从事罪犯管理的民警达不到一定的数额，所有关于监管安全的规章制度就难以落到实处，围绕确保监管安全采取的一系列举措、开展的一系列活动也难以落到实处，监管安全也就没有了保障。回顾反思监狱监管安全方面所发生的大量事故，包括罪犯脱逃、打架斗殴、故意伤害以及自杀等，很多案例就是因为一线警力不足，并进而导致对罪犯的直接管理不到位所造成的。由于警力不足，一部分基层民警甚至把罪犯当“拐棍”，使监管安全埋下了重大隐患。同时，教育改造工作在改造罪犯中具有“攻心治本”作用，只有教育改造质量提高了，罪犯真心求改造，才能保证监狱的持续安全稳定。然而实际工作中，由于警力不足，教育改造的很多工作难以落实到位，或者是流于形式，应付了事。因此，科学配置监狱警力资源，解决基层一线警力不足的问题，是确保监管安全的根本要求。

二、监狱职能纯化视角下监狱警力资源配置需要解决的问题

（一）思想观念的偏差性与警力资源配置的科学性不相适应

观念决定思路，思路决定出路。造成监狱警力资源配置不科学，一线警力不足的原因，重要的一个方面就是思想观念上的问题。一是部分监狱领导思想上因循守旧，将工作标准和要求定位很低，忧患意识不强，提出的警力配置方法脱离实际，安排一线警力时仅仅从简单的看守任务来考虑问题，很少甚至完全没有从确保监管安全持续稳定、确保罪犯改造质量稳步提高的角度来配置警力。有的

即使是从保证监管安全的角度来看，也还停留在传统的工作模式上，对监管安全潜在的危险认识不足。二是部分监狱对上级提出的一线警力配置标准不理解，有的认为标准太高，有的认为应该平均计算一线警力配置比例，还有的片面强调本单位的特殊性，只想向上要编制、要警力，不注重内部调整挖潜。三是部分监狱党委班子、党委领导工作力度不大，涉及到机构人员调整时顾虑重重、无所作为。加上有的单位“近亲繁殖”现象严重，动一个人涉及到一群人，牵一发而动全身，因而有的监狱党委投鼠忌器，不敢有所动作、有所作为。

（二）监狱体制改革的渐进性与警力资源配置的迫切性不相适应

监狱体制改革，作为社会的一种局部变革，是一个艰巨的工程，不可能一蹴而就。它必须遵循一切事物发展的客观规律，做到循序渐进，水到渠成。而解决编制和警力不足的问题，科学配置警力资源，以适应押犯数量不断增长，押犯构成日趋复杂，改造罪犯难度日益加大的形势需要，具有一定的迫切性。通过监狱体制改革，解决了部分监狱办社会问题，监狱办社会所占用的警力得到减少，但是因为监狱所处的地域不同，需要的警力也有所差别，特别是一些远离城市的农业监狱，监狱办社会的任务依然很重，相当一部分警力要满足非监管改造工作的需要。这一现实问题在短期内难以圆满解决。此外，适应监狱体制改革的需要，监狱向监狱企业派出了部分民警，必然对一线押犯单位警力配置构成影响。派出民警全部撤回监狱，需要一段时间的过渡期。

（三）监狱机构设置的随意性与警力资源配置的规范性不相适应

邓小平同志曾经指出“编制就是法律”。党的十六大报告指出：“要实现机构和编制的法定化”。《中华人民共和国人民警察法》第24条也规定：“国家根据人民警察的工作性质、任务和特点，规定组织机构和职务系列”。然而，部分监狱单位对机构编制管理的刚性意识不强，一段时间内滥设机构的现象比较普遍，职务称谓也比较混乱。由于机构编制的刚性意识不强，导致一些非押犯单位占用了大量的警力，造成警力资源配置的不合理。滥设机构的问题，既与警力资源配置的规范性要求不相适应，也给规范公务员管理和公务员登记工作带来了一些麻烦。一是监狱机关包括一些类似于机关的二级单位规模过大。有的监狱本身机关内设科室就很多，机关的人数已经不少，然后又在监狱机关下面设了一些门类繁多的二级机构，导致监狱机关这一级占用的警力太多。二是监区机关民警配备比例过高。很多单位监区实际上是一个类似于监狱的二级机关，内设机构门类多，占用的警力也很多。某监狱为例，该监监区机关民警数239人，平均每个监区机关民警数24人，如果这一部分人的一半直接充实到一线，可提高该监民警与押犯比例近2个百分点。

（四）生产模式调整的滞后性与警力资源配置的针对性不相适应

为罪犯提供劳动岗位的监狱企业的生产项目是影响监狱警力配置的重要因素之一。从某种程度上讲，这是监狱过去配置警力的主要依据。生产模式是与生产项目紧密相连的，有的生产项目需要“三班倒”的生产模式，需要的警力必然较多。按照监狱所承担的职能，监狱企业应尽量避免劳动时间长、劳动强度过大的生产项目。特别是对于一些“三班倒”生产项目，应该在条件许可的情况下尽

快转产。有的监狱还围绕生产的需要来要犯人，而不是根据有多少民警来配多少犯人，导致警力配备出现了不平衡。

（五）罪犯构成的变动性与警力资源配置的相对固定性不相适应

监狱的编制在一定时期内是固定的，增加或减少都要按一定的程序严格审批。而罪犯的构成和数量却是与社会犯罪形势密切相关的，处于不断的变化之中。市场经济条件下，罪犯构成的变化是导致近几年部分监狱间警力分布不平衡的重要原因之一。随着国家刑事政策的调整，重刑犯逐步增多而短刑犯则呈逐步减少的趋势，导致了部分重刑犯监狱（主要是城市工业监狱）押犯增多，其总警力包括一线警力相对不足的状况。此外，从民警编制配备情况看，部分监狱由于押犯规模过大，超过了设计的关押能力，出现了一种两难的状况：如果按照编制数控制民警总数，就会导致总体警力的不足，并进而必然导致一线警力达不到规定的比例要求；如果按照实际押犯数来确定民警总数，又必然会超编，同时监管设施也难以保证监管安全。

（六）警力资源流动的封闭性与警力资源配置的开放性不相适应

现代人力资源管理理论认为，人力资源有上有下、有进有出，不断的调整，合理的流动，才能充分发挥其潜力和能动性。然而，监狱机关传统警力资源的流动结构呈现一种相对封闭的静态流动，监狱内部人才单位所有、部门所有的局面至今仍未打破，面向社会、面向地方的开放式流动不足。这种相对封闭的流转方式对监狱警力资源的优化配置是一个致命的弱点。导致外部优秀人才难以进入，监狱人力资源流转不出去，造成人力资源缺乏外部成长条件，警力资源质量难以提高。

（七）警力资源开发的不足性与警力资源配置的实效性不相适应

部分监狱民警总数不少，押犯数也不多，但真正到一线带班的民警还是难以达到规定的比例。究其原因，就在于对现有警力资源的开发利用不足，警力资源浪费的现象客观存在。有的监狱在安排分监区民警时，50岁以上的民警以及过去担任过正科级、副科级领导职务的同志一般不予考虑，这部分人既没有到一线做具体工作，也不大可能再担任相应的领导职务，工作职责不明确，工作责任感以及积极性、主动性打了折扣，从某种程度上讲，这部分人是作为一种闲置资源沉淀下来了。另外，一些监狱女民警的总体比例偏高，个别监狱女民警甚至占民警总数的比例在30%左右，如何发挥女民警在监狱工作中的作用，特别是调动女民警参与监管工作的积极性，也是一个十分现实的问题。

三、监狱职能纯化视角下监狱警力资源配置的基本原则

（一）以人为本的原则

民警是监狱各项工作的主体，要把确立民警的主体地位作为警力资源配置工作的出发点和落脚点。在警力资源配置工作中，要始终贯彻人本理念，树立正确的警力资源流动导向，制定具有可操作性的警力资源配置规划，充分发挥民警 的主体意识，关注和解决民警的合理需求，激发民警的积极性和创造性，使警力资源合理流动，基层民警真正成为监狱工作的主力军。

（二）保障职能的原则

警力配置要以监狱的各项工作任务完成和各级组织、广大民警切实履行好各自的工作职责为基本前提。在民警配置管理工作中要充分考虑工作量大小、工作难易程度等因素，微观上达到民警个体工作轻重适当、松驰有度，宏观上达到监狱整体工作有序开展、监狱职能有效履行。

（三）加强基层的原则

监区（分监区）是监狱改造罪犯的基本单元，是刑罚的终端执行机构，其警力配置及其素质是提高罪犯改造质量的关键。因此，要牢固树立重视监区、面向监区、服务监区的思想，在机构设置和人员配置上要优先考虑监区和分监区。要调整监区、分监区的机构配置，按照押犯的比例配足警力，使其适应直接、有效的监管和教育改造罪犯的需要；要精简机关，将年富力强、有能力、有文化的民警充实基层，切实提高民警素质。对缺乏事业心和责任感，工作不负责任，不适合直接管理罪犯的基层民警，要及时调整岗位，不能凑数。

（四）与时俱进的原则

随着社会的进步和发展，监狱工作的思路、要求等发生了很大变化，押犯的构成也与以往有很大不同，并且仍在不断发展变化之中。监狱工作的发展也对警力配置工作提出了更高的要求，要针对警力配置不够合理、标准不够统一等突出问题，科学合理配置警力和做好警力资源开展工作，使之成为当前和今后警力配置工作的中心任务。

（五）合理流动的原则

通过流动使用，使原有的不合理的配置趋向于合理，实质上是一个警力资源的再配置的过程。其意义在于通过流动盘活警力资源，资源组合优化，使个人潜力得到充分发挥。一是监狱内部之间合理流动。监狱体制改革后，生产岗位警力向管教岗位流转；机关警力向一线警力流转；充分发挥监狱女民警的作用，男犯监狱的女民警充实基层一线，如内勤、教育、心理咨询和窗口岗位等。二是系统内相互流动。打破监狱与监狱之间警力资源流转的传统界限，如挂职或多岗位多层次的锻炼，实施警力资源的互动机制。三是系统内外相互流动。逐步建立监狱警力资源能进能出的用人机制。将监狱后备人才委派到政府机构、国有企事业单位挂职锻炼。同时，要用活用足政策，提高门槛，面向社会录用优秀人才，充实监狱民警队伍。

（六）实事求是的原则

每个监狱所处的地理位置不同，押犯构成也不尽相同，监狱企业的生产项目以及组织生产的形式也有很大的差异，民警的工作习惯、思维方式甚至包括当

地的风土人情也都不尽相同，解决任何问题包括科学配置警力资源，解决一线警力不足的方式方法也应该是多种模式并举。应该说，通过近几年的努力，一些单位探索出了符合本单位实际的一些好的做法和模式，应该在实践中进一步坚持完善。但是，我们千万不能把工作模式简单划一。比如推行两级管理，确实能够解决部分监狱的部分监区警力不足的问题，但客观地讲，对于一些大型农业监狱以及一些生产流程多、程序清晰的工业监狱，就不太适合搞两级管理。总的讲，应该多种模式并举，适合搞两级管理的，应坚定不移地继续坚持搞下去，在实践中进一步规范、进一步完善；不太适合的，就应该积极探索适合本单位的模式，不要跟风。一定要实事求是，以实践为检验真理的唯一标准。

四、监狱职能纯化视角下监狱警力资源科学配置的构想

（一）以制度建设为切入点，确保监狱警力资源配置的法治性

通过制度建设，规范和完善监狱的机构设置、警力配置等方面的工作，满足监狱工作的需求。这是加强监狱民警队伍正规化建设，推进监狱工作法制化进程的内在要求。目前监狱沿用的18%的警力配备标准是1981年制订的。20多年来监狱工作的内外环境发生了显著的变化。今天仍然按此标准确定编制、配置警察，显然已不能适应当前监狱工作的需要。况且这一标准是以中办发[1981]44号《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈第八次全国劳改工作会议纪要〉》文件形式下发的，无法定权威性，而且至今还有部分监狱尚未达到这一标准。因此，应尽快从法律的高度重新确定监狱民警的编制问题和统一的配备标准，确立监狱编制的法定地位，按照总量配备、总体分解、基层优先的方式进行各层次的警力配置，增强民警配置工作的科学性、统一性和有效性。

1、提高监狱民警政法专项编制的配备比例。原定监狱警力编制配备比例明显偏低。尤其是改造罪犯的工作难度增大，监狱体制改革后机构一分为二，更需要从法律上确定监狱编制配置问题。应按照2004年司法部、国家发改委、财政部重新核定的押犯规模为准，由司法部商中央编委适当调整和提高监狱民警政法专项编制的配备比例。要尽快将每一个监狱的警力配备标准规范化、数字化、明细化。所谓规范化，是指机构设置、岗位设定以及警力配备都要规范，做到有章可循、有据可查。所谓数字化就是要有具体的数据，不能概而括之、笼而统之，搞成上级部门因为没有具体数据标准不好对下检查考核、下级部门也因为没有具体的数据标准不好分解落实，以其昏昏、使人昭昭；所谓明细化就是要具体到每一个部门和单位，将本单位的所有警力具体配备到一个明确的工作岗位，不能留有死角。

2、按照“双75%”比例确定基层民警配备的总体数量。要创新警力配置制度，在警力配置中严格落实面向基层的原则，采取倒推的办法，首先把基层分监区民警配齐、配强、配备到位，按照“分监区→监区→机关科室和其他部门”的先后次序由下至上进行配备，在监狱75%警力下沉监区的前提下，在监区民警中分解出75%优先配备到分监区，确保分监区警力充足。在此基础上，将分监区民警按各分监区的押犯数再次分解配备至各分监区，以达到各分监区之间的警力相对均衡。

3、尝试按照产业类别分别设置警力配备的不同标准。在实际工作中，因罪犯从事劳动种类的不同，对警力配置的要求和民警工作压力的大小不尽相同。因此，要完善警力配置制度，在警力配置中尝试对从事工业生产、农业生产和加工业生产的监区、分监区的警力配备标准进行区分，分别设置。一般来说，警力配备比例应按照工业、农业、加工业的顺序递减。从事工业生产的单位按照押犯比例配备警力；从事农业生产的单位按照生产流程和岗位配备警力，在农忙季节可临时增派警力；从事加工业生产的单位按照押犯数量结合加工场地情况配备警力。

（二）以深化改革为突破口，确保监狱警力资源配置的科学性

警力资源配置是一项系统工程，它牵涉到监狱工作的方方面面。按照系统论的观点，系统与系统之间，系统内部诸要素之间必须发展协调、结构优化。因此，监狱警力资源配置必须与监狱体制改革相结合，与监狱布局调整相结合，与监狱分类制度改革相结合。

1、以监狱体制改革为契机，精简机关科室民警，实现警力配置的效能性

一是要适当调整机关机构。以深化监狱体制改革为契机，按照效率优先和保障职能的警力配置原则，重新核定各监狱的内设机构，进一步理顺和规范机构职能，对监狱科室之间、监狱科室与子公司科室之间职能相近的机构进行合并或合署办公，对职能交叉的科室进行调整。通过规范职能，撤并部分科室，调整出部分警力充实到基层工作。

二是要适当减少机关工作人员。机关包括监狱机关、子公司机关和监区“小机关”三个组成部分。根据监狱的职能和职责，各监狱机关内设科室的设置数是基本相同的，由于各监狱人员编制、押犯人数、监狱企业规模各不相同，这就决定了机关科室民警人数不能按一个标准配备。机关科室的职能是一定的，所设职位也是与之对应的，但人员可多可少，主要根据监狱总体规模大小核定。对于总体规模小、机关人员相对少的监狱，可采取分战线合署办公、确定每一项职能有专人负责的措施，保证各职能科室业务工作的正常运行。要按照面向基层的警力配置原则，在确定监狱和子公司机关科室职能的基础上，确定监狱和子公司机关科室的人员编制和领导职数，通过公开选拔、竞争上岗等多种方式配备监狱、子公司机关科室领导和工作人员，把富余的警力安排到一线工作；合理配备监区领导职数，做到因事设岗、精干高效；要根据监区管理工作需要，合理设置监区干事，减少“小机关”民警，把精减的民警充实到分监区。

三是要适当减少委派到子公司工作的民警。目前，监狱体制改革已取得阶段性的成果，在子公司正常运行、各项工作基本走上正轨的前提下，可以采取竞争、择优的办法，选用部分经验丰富、熟悉生产、具备一定管理水平的工人到子公司从事生产经营管理工作，或者采取公开选拔聘用的方式，面向社会聘用一批高学历、有管理经验的人员，担任子公司各个层面的管理人员，置换出部分委派民警回监狱从事监管改造工作。

2、以监狱布局调整为契机，控制押犯规模，实现警力配置的动态性

要根据司法部《关于进一步推进监狱布局调整工作的意见》，以及国家刑事政策调整带来的监狱押犯构成变化的新情况，对编制和警力实施动态管理，以管好用好编制和警力，充分发挥其作用。要根据监狱工作的最新发展态势，结合监狱布局调整推进情况、罪犯关押规模变化情况、改造工作的需要和监狱企业经济发展的需要，及时调整监狱单位的编制和警力。一是要合理设置监区、分监区和押犯规模。规模设置太大会给监管改造、生产管理造成过大的压力，规模设置太小势必分散警力资源，造成基层警力不足和基层民警工作压力过大。司法部《关于加强监狱监区分监区和劳教所大队中队建设的若干规定》中有关监区规模的设置标准较为科学，有利于警力的合理配置。但是从监狱工作的实际需要来看，分监区的押犯规模应当根据分监区从事的生产性质进行确定，从事工农业主业生产的分监区可按照生产规模和生产岗位的需要确定押犯规模，从事加工业生产的分监区按照加工业务量的大小确定押犯规模。监区押犯规模一般以400—500名为宜，分监区的押犯规模一般以100-150名为宜，从事加工业生产的分监区可适当扩至200名。二是要调整监区、分监区布局。针对目前一些监狱的监区和分监区设置过小过多，警力相对分散的情况，应对监区、分监区进行科学整合、压缩建制，对押犯规模较小的监区、分监区进行合并，减少关押点，整合警力资源，减少如监区干事、关押点内看守民警等间接管理层对警力资源的消耗，把相对有限的警力配备到直接管理罪犯的“前线”。

3、以监狱分类制度改革为契机，确立监狱戒备等级，实现警力配置的区别性

监狱按戒备等级分类，有利于完善符合我国国情的监狱制度，科学有效地监管改造罪犯，对于确保监管安全，提高改造质量和节约监管资源，促进监狱工作和谐发展，具有重要的意义。在2005年6月召开的全国监狱局长会议上，司法部领导明确表示，对监狱按照戒备等级分类管理已经得到广泛认同，要尽快列入议事日程，加快推进实施。因此，我们要根据关押罪犯的类型、危险程度、武警看押情况、警戒设施装备等因素，内部确定戒备等级对不同戒备等级的监狱（监区）按照不同的比例配备编制和警力。在此基础上，再按照罪犯的性别、年龄、健康状况和危险程度等因素把罪犯分成男犯、女犯、成年犯、未成年犯、顽危犯、老弱病残犯等不同类型，根据管理、改造不同类型罪犯的难易程度，配备不同比例的编制和警力。

（三）以扁平化管理为着力点，确保监狱警力资源配置的实效性

现代管理理念认为，“组织扁平化”有利于提高管理的效能。“监狱管理扁平化”是指监狱在推进监狱工作科学化的过程中，在某些方面和在一定程度上借鉴或仿效企业“扁平化”管理中一些行之有效的做法，在监狱理念、组织结构、运作机制，人事制度以及管理方法等方面创新，从而提高监狱工作的效率。一是要按“大部化”思路设置机构。可结合罪犯关押布局调整和监狱体制改革，进一步完善监狱局机关和基层监狱的“三定方案”，规范内设机构职能，合理定编定员，提高机构效能。可借鉴司法部燕城监狱的机构设置，该监将监狱机关设置为六部一中心（综合研究部、人事督查部、刑务处遇部、教育改造部、劳动改造部、财务保障部、后勤服务中心），提高了工作效率。二是要按“小机关、大监区”的思路设置机构。对相同、相近的职能进行合并，对交叉、重复的职能进行适当

调整，压缩、减少机关编制和警力，以充实基层一线。严格控制各单位增设内设机构，凡增设机构都要按规定报批。三是要及时调整内设机构。根据布局调整、产业结构调整、警力资源调整和监狱办社会职能调整的情况，及时整合、调整相应的内设机构。四是要探索实施二级管理。按照“监狱法”的规定，从监狱到监区再到分监区的组织层级，是监狱管理的基本的、合法的组织形式。但是，随着形势的发展，包括监狱布局调整、罪犯构成及押犯规模的变化、监狱生产项目以及生产组织形式的改变等等，根据实际工作的需要，产生了“从监狱到监区，监区以下不设分监区”、“从监狱到独立（直属）分监区，中间没有监区”等两种形式的“两级管理”。对“两级管理”我们要全面的理解和把握，核心是减少管理层次，充实一线警力。我们一定要掌握一套方法而不能仅仅拘泥于某一个方面，限制自己的思维、束缚自己的手脚。“两级管理”只是解决一线警力不足的方法之一，不可能是唯一的灵丹妙药，也不大可能适用于每一个监狱、每一个监区和分监区。符合条件的单位，要积极推行“两级管理”。对于一些比较适合集中管理的工业监狱的监区以及一些劳动流程简单的劳动力集中的承揽加工监区，在押犯达到一定规模的前提下，可以积极推行“两级管理”模式；而对于一些工艺流程复杂、生产环节很多而且分工很细以及不太适合集中管理的劳动项目所在监区，比如农业监区、从事砖瓦生产的工业监区，都不太适合全部推行“两级管理”。各监狱在选择管理层级时，一定要紧密结合实际，千万不能跟风，更不要搞一刀切。

（四）以开发现有警力潜能为关键点，确保监狱警力资源配置的长效性

目前，监狱在职民警的潜能，由于种种原因，没有得到合理配置与很好开发。为此，我们应着力提高警力资源配置管理的水平和效率，充分挖掘现有警力的潜能。

1、发挥女民警和年龄偏大民警的作用，向挖掘潜能要警力

女民警和年龄较大的民警，虽然不宜安排从事直接管理男犯的工作和监管改造一线的工作，但可根据其自身的特点和优势，在完善硬件设施的前提下，充分发挥她们在教育改造罪犯工作中的作用。一是充分发挥女民警亲和力强等特点，以现代网络技术为平台，采用“女警＋网络”的模式，安排女民警从事网络电化教育、心理咨询与矫治、服刑指导、就业指导等教育改造罪犯的工作。二是充分发挥女民警耐心细致的特点，安排女民警从事监区政工干事、执法文书管理、罪犯档案管理等工作。三是充分发挥年龄较大民警经验丰富、事业心强的特点，安排他们从事监区文化建设、罪犯个别谈话教育等工作强度相对较小的教育改造工作。四是根据女民警和年龄较大民警的身体条件，安排女民警和年龄较大民警从事内看守、安全监控、罪犯会见管理等工作。

2、鼓励符合提前退休条件的民警办理提前退休，向减员空编要警力

根据《公务员法》有关规定，在做好思想工作的前提下，鼓励符合提前退休条件的民警自愿提前退休，空出有限的编制数额，用于面向社会招收录用符合条件的民警，为监狱及时补充新鲜血液创造条件，从而优化民警队伍的年龄和知识结构，以增强民警队伍的活力，保证民警队伍的精干高效。

3、加大民警教育培训力度，向民警素质要警力

在把警力压缩到基层保证基层警力数量的同时，还应该不断提高民警素质、保证基层警力的质量，使有限的警力发挥出最大效能。在现有警力配备的情况下，充分发挥第一要素——人——的关键作用，提高民警队伍的战斗力，走出纯粹增加民警绝对数量保障警力的误区。根据不同职务、不同类别民警的特点和需要，按照学用一致，按需施教的要求，创新培训工作的方法和形式，体现培训内容的针对性和培训工作的实效性。各级组织要认真分析当前监狱民警知识结构中的薄弱环节，真正做到缺什么补什么，干什么学什么，杜绝培训走过场，力求取得实效。

4、提高和落实一线民警待遇，用待遇留住警力

在做到用事业留人、用感情留人的同时，做到用待遇留人。一是要提高基层民警的收入待遇，争取对工作在边远艰苦地区基层民警的优惠政策，在工资、津贴、补贴等方面向基层倾斜，增加基层民警的收入。二是要提高基层民警的政治待遇，在干部选拔任用中优先考虑有能力、会管理的基层民警；三是要针对部分监狱地处偏僻，条件艰苦，工作生活条件较差，存在择偶难、就业难、就医难、子女就学难等突出问题的实际情况，通过积极争取布局调整政策，加大投入，把部分地处偏僻的监狱调整到离城市相对较近的地区，彻底解决民警的后顾之忧，使民警轻装上阵，全力投入工作。四是要通过换休、轮休、补休、调休，强制休假等方法，保证民警休息时间，减轻基层民警工作和身心压力。五是要广泛深入地开展心理健康教育，提高基层民警的心理健康水平和自我调控能力。

（五）以信息化建设为保障点，确保监狱警力资源配置的高效性

目前，监狱工作的科技水平普遍不高，装备仍然相对落后，监管安全、罪犯教育等工作主要是使用粗放型的“人海战术”，实行“人盯人”的密集防守和传统的教育方法，对警力资源消耗较大、效率较低。因此，我们要树立“科技兴监”观念，加大资金投入，逐步提高监管警戒设施的技术含量和装备水平，向科技要警力。要从提高监狱工作的科技含量和更新监管技术装备入手，把基层民警从繁重的“看、守”工作中解放出来，改善基层民警工作条件，缓解基层民警工作压力，提高警力资源的配置效率，把更多的警力投入到提高监狱管理水平和教育改造质量等工作中去。要安装智能门禁系统、重点部位监控报警系统，在出收工“关口”配备安检门、金属探测仪，以提高对罪犯活动监控和搜身检查的效率。要加快民警值勤室、值班室、警务室、谈话室的硬件防护建设，危险区域警戒隔离带、隔离墙的建设等。要改善民警自我安全防护装备，给值勤民警配齐警棍、警笛、对讲机、催泪瓦斯喷射器材，提高应急防暴制敌能力。

参考文献：

1、董泽芳主编《人力资源开发与管理》，武汉华中师范大学出版社，2000年9月第1版。

2、黄勇峰《组织扁平化：监狱管理创新新视点》，《中国监狱》2004年第3期，P26-27。

3、何剑、钱德金《关于监狱警力资源配置若干问题的理性思考》，《现代监狱》2005年第4期。

4、司法部监狱局课题组《监狱机关编制和警力配置现状与优化构想》，《犯罪与改造研究》，2005年第5期P11-19。

5、浙江金华监狱课题组《建立不同警戒度监狱内设机构和警力配置问题的研究》，《浙江警官职业学院学报》2006年第1期P1-9。

第四篇：义务教育论文：怀宁县义务教育资源配置研究

义务教育论文：怀宁县义务教育资源配置研究

【中文摘要】基础教育均衡发展是教育理论和实践的重大课题。基础教育均衡发展是教育公平的客观要求,也是落实科学发展观,构建和谐社会的必要条件。县域范围内基础教育均衡发展是国家的战略决策。本文以安徽省安庆市怀宁县基础教育为研究对象,通过教育均衡理论构建的指标体系对怀宁县基础教育均衡发展的现状展开实证研究。研究发现由于历史、经济发展,教育政策等原因导致了教育资源配置的不均衡,影响了怀宁基础教育在数量上和质量上发展的不均衡。怀宁县政府及教育局在十一五期间制定了如加强农村教师队伍建设、校与校结对子、加大农村教育投入、农村学校布局调整等一系列的政策措施,推进基础教育均衡发展,目前县域范围内基础教育非均衡现象得到有效缓解,但是教育均衡仍然未从根本上发生转变。本文在研究分析怀宁县基础教育均衡发展现状及推进过程中遇到一些新的困难和问题基础上,结合怀宁县社会、经济、教育发展实际,着眼长远,提出了制定教育发展规划、推进教育布局调整、建立经费保障机制、加强教师队伍建设、加快教育信息化建设政策建议进一步推进教育均衡发展,提高教育质量和提升教育发展水平。基础教育均衡发展是一个动态过程,是一项系统工程,发展道路任重道远。在推进教育均衡发展的实践中不断探索完善教育制度,科学规划教育发展,以提高县域教育整体质量来促进基础教育均衡发展。

【英文摘要】Compulsory education equal development is

issue of education theory and practice.Compulsory education equal development is the objective requirement of education justice, is necessary conditions of implementing the

scientific outlook on development and Constructing harmonious society.Compulsory education equal development in the scope of the county is national important strategic decision.This paper with basic education of huaining county as the research object.It study the development present situation of basic education of huaining county though building indexical system of educational equality.It has been discovered that the education resources allocation is not balanced because of history, economic development, education policy and so on.Basic education of huaining county is unbalanced development in quantity and quality.During the 11th five-year plan period, huaining county government and education bureau formulated a serires of policy measure to Promote balanced development of basic education.Non-equilibrium phenomenon of basic education is relax.but it has not fundamentally change.This paper analysis status and the process of balanced development

education of huaining county.Based on new difficulties and problems and combined development of huaining county’s social, economic and education practical, it purpose a series of

policies to promote the balanced development of education.Improve education quality and promote education development level.The balanced development of basic education is a dynamic process and a system engineering.the road of the balanced development of basic education is long.we should work hard to make it perfect.【关键词】义务教育 教育资源 教育均衡

【英文关键词】Compulsory educationEducation

resourcesEducational equality

【目录】怀宁县义务教育资源配置研究

4-5Abstract

514-19导言6-14摘要

一、义务教育资源均衡配置的理论阐释

14-1

515-17(一)基本概念的界定(二)义务教育资源均衡配置的内涵及基本观点(三)义务教育均衡配置的指标体系17-19

二、(一)怀怀宁县义务教育资源配置的现状与存在的问题19-

31宁县社会经济发展的概况19

调查19-20

20-31

31-3

533-35

35-41(二)怀宁县义务教育发展实证(三)怀宁县义务教育资源配置存在的问题

三、怀宁县教育资源非均衡配置原因分析(一)教育层面31-33(二)非教育层面

四、怀宁县教育资源均衡配置的政策建议(一)教育均衡发展模式比较35-36

36-41结语(二)针对怀宁县教育资源均衡配置的政策建议

41-42参考文献42-44致谢44-45攻读硕士学位期间发表的学术论文目录45

第五篇：中部农村地区义务教育资源配置研究

中小学布局问题与调整对策初探

——基于河南农村地区中小学布局现状的思考华东师范大学教育管理系常春燕 摘要：农村义务教育的改革与发展直接关系到农村地区文化与经济的发展。农村中小学布局调整是我国近年优化农村教育资源配置,促进教育均衡发展的一项重要政策。然而，这项政策在实施中遇到不少的问题。本文尝试分析了当前农村中小学布局调整出现的问题，并试图提出中小学布局调整的一些对策。

关键词：布局调整；问题；对策

近年来，由于农村实行计划生育以及人们生育观念的逐渐转变，农村义务教育适龄儿童不断减少。同时，由于农民工子女可以在打工地接受义务教育，很多农民工子女选择有优质教育资源的城市就学。农村义务教育的免费政策带来了学生家长择校的无成本化。这一系列问题促使我们对农村中小学布局进行反思。本文主要基于河南地区中小学布局的现况，就中小学布局存在的问题以及调整对策提出一点看法。

一、当前河南农村义务教育学校布局存在的一些问题：

（1）学校规模过大或过小，规模不经济，教育资源未得到充分利用。王善迈老师在他的《教育经济学概论》中谈到：学校适度规模是指学校和教师以及各项物质设备之间的比例构成处于最佳状态时，这时的规模就是这个学校的适度规模，包括教师的适度规模、设备的适度规模、以及学生的适度规模1。事实上，河南某些地区农村义务教育的学校规模明显不合理。拿河南省某县为例，由于争夺优质教育资源而产生严重的择校现象。县城的一个示范小学在校生有一千多人，而村里的某个小学由于收不到学生一个年级只有几个学生。虽然我们无法界定学校适度规模的在校生人数范围，但是我们可以肯定地说这两个学校的规模是不合理的。所谓学校规模经济是指同比例增加对某所学校的投入，其教育边际收益（学生的学业成绩等）始终大于边际成本（生均成本等）的经济现象。因此，学校规模经济也是一个范围。上述两个学校明显不在规模经济的范围之内，特别是农村小学的边际收益明显低于边际成本。

(2)部分地区适龄儿童上学距离太远。我国农村教育经费主要来源于这样两个渠道:财政拨款、社会集资。社会集资渠道很多，如用于教育的税收:教育费附加、社会集资、捐资、校产收入、个人的投资等，但是数量却很小。农村义务主要依赖于财政拨款和农村教育费附1王善迈.教育经济学概论(M).北京：北京师范大学出版社，1989。

加。税费改革取消了向农民征收的各种税费，县乡财政危机凸现，也导致了农村教育运转出现危机。由于教育经费的不足以及教育资源匮乏，义务教育学校网点分布不合理，部分农村地区存在上学距离远的问题。而且，义务教育的儿童年龄都较小，上学的过程中存在不少的安全隐患。根据华中师范大学《中西部地区农村中小学合理布局结构研究》课题组对农村上学距离的调研，我们可以明显看到部分农村地区上学距离比较远。

关于农村地区学生上学的距离统计结果表(单位:公里)

从上面的表格可以看出来，农村中小学上学距离平均是4.8公里左右。义务教育阶段的儿童几乎都是未成年人，他们的体力等各方面都不适合这样的远距离上学。针对这样的情况，有的是家长送孩子上学，有的是学校统一接送等。但这些解决方法都不是长久之计，还存在某些隐患。

(3)部分地区学校网点过于集中。一些经济相对好点的部分地区存在学校网点过于集中的现象。在实施免费义务教育之前，中小学教育都是收费的，而且学校在一定程度上可以决定收费的标准，私立学校尤其如此。受利益的驱动，当地居民建立了很多私立学校。拿河南省某乡为例，平均1.5—2个自然村就有一个小学。近年来由于农村出生率的降低，以及很多适龄儿童随打工父母在外就读，学校生均人数明显降低，更加突显了学校网点过于集中的问题。在笔者曾就读的一所小学，由于生源的逐年下降，现在每班的学生人数只有十个左右。原本合适的学校布局，在学生人数逐年下降的情况下学校布局显得过于集中。

(4)对优质资源追求造成了教育成本增加，加剧了农民的负担。由于城乡二元结构的长期存在，河南农村中小学教育质量相对于城市地区很低，和沿海地区相比差距更大。农村家长又迫切地希望通过良好的教育改变孩子的命运和人生，为此很多适龄儿童都通过择校来获取优质的教育资源。农村普遍存在的择校情况是儿童被父母送进县城市区的私立学校读书，公立学校由于实施就近入学原则而无法大量接纳外来儿童。而私立学校会收取学生住宿费、伙食费和管理费等一系列费用，这无疑加剧了当地农民的负担。据实地调查，河南省某县城的私立小学每学期所交费用在1000--1500元左右。这笔费用对收入很少的农民来说无疑不是一个小数字。

2郭清扬.农村中小学布局结构调整的实证研究与理论探讨[D].华中师范学,2008.（5）寄宿制中小学问题很多。首先，寄宿制学校增加了农民的教育费用。寄宿制学生较之非寄宿制学生增加了伙食费、住宿费、来往学校的交通费等。可能这些费用本身不算太多，可是对于收入很低的农民来说不是一个小数目。此外，学生住宿的话就不能帮助父母做一些家务，也增加了负担。其次，很多寄宿制的中小学管理很不规范。比如：有些学校的伙食很差，营养不能够满足孩子的需求，或者有的学校伙食外包，价格较高；有些学校的住宿条件很差，几十个学生挤在一个房间里，很不宜孩子的成长；很多学校根本没有洗澡、医务室这些相关设施。

二、解决问题的一些对策：

（1）学校合并，并重新布局。这种对策又分为增加式和减少式两种。

所谓增加式合并是指将两个或两个以上的学校进行合并，并对教育资源进行重新分配，重新建立的学校多于原来学校网点数。增加式合并适合农村偏远地区、山区丘陵农村地区以及人口稀少的农村地区。增加式合并有利于学校网点的合理分布，有利于儿童适度距离就学，也有利于学校规模的优化。增加式合并的缺点是可能引起原来学校的不满和抵制。

所谓减少式合并是指在学龄人口普遍减、班额不足的情况下将两个或两个以上的学校进行合并，并对教育网点进行重新布局，重新建立的学校少于原有学校网点数。这种模式适合人口分布比较集中，原学校规模较小、校舍陈旧的地方，以及平原地区以及交通相对便利的地区。减少式合并有利于实现义务教育学校的规模经济，提高教育资源的利用效率。但是这种合并模式会相对增加儿童的就学距离，合并后形成的新学校需要一个时间段的过渡期。

（2）学校网点不变，实施学校兼并。兼并式就是由一所社会声誉和教学质量都比较高的学校兼并另外一所或几所相对薄弱的学校，将校产师资集中，学校规模扩大，实现共同发展的目的。这种方式又分为分散式兼并和直接性兼并。

所谓分散式兼并是指兼并后所有年级分散在几个校区。比如两所小学兼并在一起后，1--3年级在一个校区，4--6年级在一个校区。分散式兼并适合在学校相距较近，校舍相对都比较好，且校舍不便改作其它用途的地方采用。该模式的优点是便于充分利用教育资源，利于化解布局结构调整中的村际矛盾。例如河南省，由于河南省是人口大省，人口相对集中，即使生源下降，学校的绝对学生数量仍然较多，再加上地处平原地区，交通便利，学校之间的距离较近，在这种情况下，当地政府就可以将两所或几所距离比较近的学校几个年级的学生，如1--3年级，全部集中起来放在甲学校，另外几个年级的学生，如4--6年级，全部放在乙学校，实现生源的相对集中以充分利用教育资源，同时也化解了村际之间的矛盾。这种布局调整方式也会改变学生的上学距离。

所谓直接性兼并是指学校兼并后建立分校区，各个校区都设有全部年级，也既是设立不同的教学点。这种方式既方便学生就近上学，又在一定程度上减轻了家庭的经济负担。特别是在交通不便的山区和丘陵地区以及布局结构调整过程中矛盾相对突出的地方尤为适合采用这种模式。但这种方式不利于统一管理，增加了管理难度和管理成本。

兼并式由于是一所优势学校兼并另一所或几所相对弱势的学校，因而不论是分散式兼并还是直接性兼并都有利于提高区域内的教育质量和实现教育的均衡发展。凡是村与村之间相距比较近、学校办学条件差别较大情况下的学校撤并都适宜采用。

（3）加强对寄宿制学校的管理。目前来看，寄宿制学校后勤保障和配套设施条件的不足和管理力量的不完善已经成为制约布局调整工作有效开展的重要影响因素。因此，各地政府应充分重视撤点并校后寄宿制学校的配套建设与管理，对一些已经合并或计划合并的寄宿制学校要适当加大经费投入，积极落实学生吃、住等生活的配套设施，从最基本的建厕、建食堂和澡堂等工作做起，完善学校的基础设施建设，切实保障学生和教师的最基本的生活需求。同时,当地教育和人事部门必须要从实际出发，核定农村寄宿制学校的专职生管教师编制，以保证对寄宿制学校学生生活、学习与心理的正常、有效的管理与引导。另外，对一些私立的寄宿制学校政府部分也应该加强管理，不能因为学校是私立的而听之任之，应该督促其完善各种基础设施，保证学校的正常教学和生活。

(4)闲置学校资源重新利用，提高教育资源使用效率，促进当地的经济发展。闲置学校资源重新利用有多钟方式：

①出售关闭的学校，所获资金用于整合后的学校。比如用于整合后的学校添加硬件设施、引进优秀教师、优化学校的后勤系统等，进而达到改善办学条件的目的。

②利用社会教师资源（比如寒暑假回家的大学生）建立农村地区社区大学，立足农村，服务农村，提升当地农民的知识水平和文化素养，为农村经济的发展提供动力。

③由于河南是农业大省、人口大省，农村剩余劳动力转移的任务非常艰巨。农民工输出成了河南转移劳动力的一个重要政策，每年都有大量农民外出就业。河南现在正在进行阳关培训工程，政府可利用闲置的中小学由政府出资举办农民工教育课程，依托当地各类技工学校，突出重点行业，以市场为导向，以安置为目标，重点培训医药、汽车维修、电焊、车工、钳工等各类工种，提高农民工的就业能力。

④依托当地的大专院校和科研部门，由当地政府定期或不定期举办农业科技课程，帮助33庞丽娟.当前我国农村中小学布局调整的问题、原因与对策[J].教育发展研究,2006(02).农民解决生产中的一些疑难问题，引导当地农民科学种田，发展副业，增加农民收入。

⑤建立农村特色工艺品生产基地，发动当地农民利用当地资源生产有特色的农村工艺品生产基地，解决农村富余劳动力的就业问题，增加农民收入。

⑥建立比较标准化的幼儿园。将农村中小学教学网点调整闲置出来的校舍充分、合理利用，通过变换资产、改建扩建、翻新改造等形式用于发展农村幼儿教育，努力改善农村民办幼儿园办学条件，解决了农村幼儿入园难、入好园的问题。以往，农村很少有正规的幼儿园，大部分都是民办幼儿园，办园规模较小，很多教师并非正规的幼师，很难进行良好的幼儿教育。而且这些学校的管理很不科学，幼儿又对外界缺乏相应的应变能力，有很多的安全隐患。通过对闲置学校的适当改造，可以在农村建立较好的规范的幼儿园。

农村义务教育学校的布局调整是大势所趋，我们要认识到当地的学校布局问题，并根据布局问题提出相应的调整方式，促进农村教育资源的合理利用，促进当地义务教育的大发展。参考文献：

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