唐妮：论土地管理之土利用问题及对策

第一篇：唐妮：论土地管理之土利用问题及对策

论土地管理之土利用问题及对策

作者：唐妮 序号：1

4摘要：土地利用管理制度存在的问题日益凸显，为此2003年6月国土资源部成立土地管理法修改小组，着手修改工作。土地是民生之本,发展之基。随着我国城市化进程的加快,城市发展对土地的需求不断增加，城市土地资源变得越来越稀缺。与此同时,城市土地在利用过程中存在着规模扩展过快、结构不合理、占而不用、侵占耕地等低效使用现象。土地作为不可再生资源,正面临着前所未有的压力。我国人多地少，耕地面积有限，“既要发展，又要吃饭”这样一个现实的矛盾就摆在我们面前。如何解决土地利用中存在的不合理现象，提高土地利用效率已经是一个迫在眉睫的任务。因此，要落实科学发展观,必须大力促进节约集约用地，缓解土地供需矛盾，走出一条建设占地少，利用效率高，符合我国国情的土地利用新路子。本文从转变土地利用管理模式，克服路径依赖；合理配置土地权利；健全土地法律责任制度和改革土地利用管理体制四个方面进行了论述。

关键词：土地管理 土地利用效率 集体土地权 管理模式 对策

一、转变土地利用管理模式，克服路径依赖

土地是人类赖以生存和社会持续发展的最重要的资源，是“一切生产和一切存在的源泉”，土地的归属和利用对于一国经济制度和政治制度的确立和运行有着及其重要的影响。在我国，农村土地权利制度是农村土地制度的核心。以土地家庭承包为核心的农村土地权利制度改革，使广大农民获得了独立承包经营集体土地的权利。然而长期以来，由于受传统物权理论观念和我国基本经济制度、社会制度的影响，无论在民法理论还是在民事立法，都认为所有权优于使用权，农村集体土地所有权优于农村集体土地承包经营权。其理由是农村土地承包经营权是由农村集体土地所有权中分离而形成的财产权，二者存在从属关系，即土地承包经营权从属于农村集体土地所有权，集体土地所有权决定土地承包经营权。另外，理论界亦有人主张，我国应建立以农村土地用益权为中心的农村土地权利制度体系，弱化或最终放弃农村集体土地所有权概念(制度)。农村土地权利制度理论体系的设计和立法构想已引起理论界和立法者的广泛关注，因为评价中国物权立法成败得失的关键点是对农村土地问题的解决，中国农村未来的发展在很大程度上取决于土地问题的解决。农村土地问题的核心和实质是土地权利问题，即农村土地的归属制度和利用制度问题。

计划经济体制下，土地利用管理由相关部门根据社会经济计划，以及有关用地标准，以按项目批土地的方法实施。土地利用管理从属于社会经济计划，而且是为实现计划服务的。可以这样认为，土地利用管理制度基本是国民经济计划在土地利用管理方面的继续与具体化，是经济计划的延伸、补充和解释。这种土地利用管理制度最大的问题是不能控制土地供应总量，难以抑制耕地占用。

市场经济以市场为中心，引入竞争机制，通过市场供求关系和价格的变动调节经济。在市场经济体制下，土地利用规划必须依据市场机制，依照经济规律尤其是价值规律来调节社会对资源的需求和供应，使国民经济的生产、分配、交换、消费各个环节互为一体。目前，我国市场经济发展程度为69％，按照国际公认的标准测定，我国是发展中的市场经济国家。土地利用管理工作既要适应市场经济的需要，又要发挥其对市场经济的引导和调控作用。市场经济的发展，乡镇企业迅速壮大，外资融入逐年增加，预算内投资项目迅速减少，以往按计划批土地的管理模式受到了很大的挑战。转变土地利用管理模式已势在必行。

虽然在市场经济条件下，市场机制在资源配置中发挥主导作用，但对土地利用仍必须加

强宏观调控，弥补市场调节的不足。对这点，目前国际、国内认识一致。但是，在实践上，国外土地利用管理却很少使用指令性计划。其根本原因就是，严格按事先的计划进行土地配置，与市场经济发展以及市场机制对资源配置的方式很难吻合。目前，我国经济发展中投资渠道及方式日益多样化；预算内投资项目比重不断下降；资金、项目安排的市场竞争日趋激烈，市场机遇稍纵即逝。市场机制在土地资源合理配置中的作用必须不断加强，因此，加强土地宏观调控不能够简单地等同于加强计划管理。相反，一定要研究采用具有市场弹性、符合市场机制的管理模式。

二、依法加强土地管理 合理配置土地权利

“土地权利制度的主要目标之一是实现土地的有效利用。”我国土地利用管理制度，过去受计划经济体制的束缚，“在法律观念上仅仅注重所有权确认权利归属的功能，忽略了它促进财产动态利用、资源优化配置的功能。”形成土地权利法很不发达的状态，造成土地权利体系残缺。改革开放后，土地权利的意义日益彰显。

土地利用权是土地所有权以外的土地权利的总称。我国目前立法虽然对土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、农村土地承包经营权等土地利用权作了规定，但在以下几个方面仍需要进一步完善。

第一，对国家利益保护不力。主要问题是对国有土地代理人的行为，特别是政府向用地者授予(出让或划拨)使用权的行为处于失控状态。国有土地通过市场配置的比例在大多数地区并不高，透明度低；划拨土地大量非法入市、隐形交易；随意减免地价，国家土地收益大量流失。对国家利益保护不力，不仅损害了国家财力，影响了土地的保护利用和合理开发，而且严重滋生腐败现象。

第二，对土地使用者的利益保护不够。国有土地使用权(划拨国有土地使用权除外)有期限的限制，期限届满，该土地使用权连同地上建筑物或其他附着物被国家无偿收回。显然对土地使用者的利益未予以很好保护，易使投资者产生一定的心理压力和失望，影响到其对土地的充分投资，诱发短期行为。

第三，对农村土地承包经营者的保护不够。虽然我国已有立法，如《宪法》、《农业法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》对农村土地承包经营权作了规定；但都缺少鼓励、保护承包方对承包土地增加投入、增强地力方面的规定。由于缺少这方面的规定，承包方对承包土地采取掠夺式或破坏式经营利用。

对农村土地承包经营者的保护不够的另一表现是，承包地被征用、占用的，没有予以补偿规定。经营权予以补偿缺少可操作性的法律规定。2003年3月1日起施行的《农村土地承包法》在推动土地承包经营权物权化方面迈出了一大步，使得土地所有权和土地承包经营权成为两个各自独立的财产权，分属于两个独立的主体——集体经济组织和农户。当土地被征用时，既剥夺了集体的土地所有权，也剥夺了农户的承包经营权。因此，当承包制土地被征用时，既要对集体的土地所有权进行补偿，也要对农户的土地承包经营权进行补偿。《土地管理法》关于土地征用补偿费的规定仅限于对土地所有权的补偿。

上述情况表明，我国土地权利的配置尚存在欠缺。因此，必须完善土地权利配置制度，如设置土地发展权。

三、健全土地法律责任制度

土地法律责任是行为人因违反土地法律、法规而必须承担的法律后果。健全土地法律责任制度是完善土地利用管理制度的重要内容之一。土地法律责任主要由《刑法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《房地产开发经营管理条例》等法律法规作

出规定。上述法律法规将土地违法行为可分为三类：土地行政违法行为、土地民事违法行为和土地刑事违法行为。相应的土地法律责任分为行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任。

随着我国社会主义市场经济建立和不断发展，土地法律责任制度表现出以下不足。第一，土地法律责任体系缺少土地宪法责任。土地宪法责任是土地法律责任体系的重要组成部分。如果一个政府在土地问题上作出的决定或行为违反了宪法，就要承担宪法责任，这个政府就可能倒台；假如一个会议通过的有关土地的法律违反了宪法，这个议会就可能被解散，重新大选。德国有宪法法院，法国有宪法委员会，美国有最高法院，可以宣布议会的法律无效。

第二，法律规定过于模糊，缺乏可操作性。如《土地管理法》第73条关于非法转让土地法律责任的规定，有两个问题规定得不明确：一是对非法转让的处罚，特别是罚款，未规定处罚转让方还是处罚受让方；也没有规定处罚一方还是处罚双方。二是没收违法所得是否包含土地。再如《土地管理法》第74条和81条，亦有两个问题规定的不明确，一是“责令限期改正”，能否构成一种行政处罚方式；二是“责令限期改正”的具体内容不明确。第三，法律规定存在空白。实践中，非法占用土地既包括非法占用农用地，也包括非法占用未利用地，还包括非法占用存量建设用地。《土地管理法》第 76条只对非法占用农用地作出规定，对非法占用未利用地和非法占用存量建设用地未作出规定。《土地管理法》第82条规定：“不依照本法规定办理土地变更登记的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期办理。”但是对土地行政主管部门责令限期办理而不办理的行为如何处理，《土地管理法》没有规定。《刑法》第410条规定，非法低价出让国有土地使用权罪，但对情节不严重的，土地管理法并未规定需承担相应的行政法律责任。

第四，法律规定的部分条款内容抵触。《土地管理法》第73条规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第81条规定，擅自将农民集体所有土地的使用权转让用于非农业建设的，其法律责任则是，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令期限改正，没收违法所得，并处罚款。不难看出，同样是非法转让土地，《土地管理法》第73条和

第81条却规定不同的法律责任。

小结

在现行土地管理体制下，土地管理部门对于地方政府的土地违法行为难以形成有效的制约机制。根据“块块为主”的领导体制，土地管理部门受同级政府领导，并对同级人民政府负责，上下级土地管理部门之间只存在业务指导关系。在这种体制下，土地管理部门只能是同级政府的办事机构和同级政府意志的执行者，不可能对同级人民政府的土地违法行为的发生形成制约机制。在土地管理和土地利用上“不换脑袋，就换位子”的情况时有发生，有些地方的土地管理局局长由于秉公执法、依法行政而被撤换。“块块为主”的领导体制，是造成我国耕地保护中有法不依、有法难依、执法不严现象发生的根本原因之一。

土地作为重要的生产要素，也必须进入市场，通过市场机制的作用达到优化配置的目的。然而，要实现市场优化配置土地资源的作用，离不开统一、有序、健全的土地市场体系作保证。

参考文献：

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（2）温家宝 深化土地管理制度改革_依法切实加强土地管理2004，10，28《人民日报》

（3）刘盛和 吴传钧 陈田 评析西方城市土地利用的理论研究[J]地理研究，2001，(01)

（4）刘连成,张国庆.中国土地退化与法律保障对策[J]国土资源科技管理, 2000,(01)

（5）张光宇,刘永清.土地资源合理利用的生态经济学思考[J]大自然探索, 1998,(02).

第二篇：土地管理中的问题及对策

近年来，各地按照“保障建设用地、保障社会稳定、保障政府益、保障可持续发展”的总体要求，规范土地供应行为。但少数地方在土地管理中存在依法用地、计划用地意识淡薄、土地集约化利用水平不高，土地未批先用、边报边用等问题。如何解决这些问题？笔者认为：一是正确处理好发展经济与依法用地、保护农民利益的关系，处理好加强土管理与服务经济的关系，以此推动经济和社会的可持续发展；二是加大土地整治力度，严格依法办事，规范供地，严肃查处土地违法行为，全面整治土地市场秩序。

第三篇：土地管理中存在的问题及对策（本站推荐）

土地管理中存在的问题及对策

一、存在的问题

（一）农业生产用地管理无序

1、耕地管理不规范。一是侵占耕地。农民建房，建窑厂、猪厂、果园、坟墓，乱挖鱼塘，乱建水库，退耕还林占用耕地，有的占用基本农田；二是农村私下流转土地现象较严重，有的甚至转让；三是扶贫搬迁移民入户后，一部分得不到山、林、水和田，只好占有原迁出地的山、林、水和田；七是土地开发、整理、复垦补充耕地和划补的耕地在质量上存在较大差异。特别是划补为基本农田的耕地大多为二类或三类耕地；八是农民要求农业综合开发土地的积极性高，但实施过程中要农民投资投劳难，影响项目实施。

2、非法占用林地现象时有发生。砖瓦窑场（厂）滥占林地，造成土地资源浪费。近几年，一些地方和个人因以开发为由，擅自建窑、开矿、采石、取土、筑水库、建电站、修路等侵吞林地现象时有发生。另外修建公路时，在临坡面取土，路虽修好了，但两边的植被遭到了破坏，造成水土流失严重，影响生态环境。

（五）建设用地管理还存在诸多问题

1、一户多宅，“空心村”问题突出。在农村有九成的村庄存在空心村现象。空心村占地有增无减，村外新宅蚕食农田、山地与日俱增，这主要是“一户一宅”的政策管理粗放；宅基地规划滞后，没有具体落实到点和面上，空心村道路交通等条件差，砖、卵石等建筑材料运不进去，改造难。

2、土地非法买卖蔓延。在城市规划区内，如少数农（居）民乃至公务员直接从农户手里购买土地用于建房。居民原购置一些单位旧房，近年来却一直采取拆旧建新的方式报批，有的私下交易，还有一些村民也私下进行土地买卖，对城中村、空心村的存量土地非法进行改、扩、新建。国土执法部门对非法交易土地行为大多采取以罚代法，且处罚少于审批费用。对非法用地按司法程序处理时间长，执行难。

3、占用耕地建房多。占耕地建房问题是一个非常突出的问题，在广大农村，县城规划区内，存在农村居民建房不批，有的批东建西，批少占多，未批先建，甲批乙建现象。拆迁安置、移民安置、新农村建设用地无规划、无批文，扰乱了土地一级市场。其原因：一是乡镇查处无权，规划又不到位；二是执法不力，监管不到位，助长占耕地建房之风。国土部门的职工工资虽纳入了财政预算，但有收费任务，必须完成任务才能保工资、福利、奖金。处罚占耕地建房的钱多，完成任务快，效益好，因此监管在前力度不够；三是政策措施不当，造成占耕地建房。在规划内，农民建房一般不批，按规定不允许建房，但有的农户房子倒塌，有的儿女长大，成家后住不下，只有强行建房，由于处罚不及时，其它农户就跟风占耕地建房。四是有些村荒地少，由于荒地、山地建房成本高。因此有的农民为了建房，在耕地上种上几棵树等，将耕地转化为荒地，用来建房。五是农民建房审批程序复杂，发证缓慢，办证手续繁琐，并存在乱收费现象，特别是县城附近建房报批时间长，有的甚至要一年多，最快也得八个多月。

4、水利工程用地管理、确权划界工作滞后。除有的地方少数水利工程有确权划界外，绝大多数水利工程未确权划界，未明确土地使用和管理范围，未办理土地使用证，其他的工程有的进行了勘界，但未发土地使用权证。这就造成了水利工程管理范围与保护范围不明确，人为侵占水利工程用地现象时有发生，水利部门进行查处时又因为拿不出土地权证而阻力重重。民间资金未批先建和私自乱建水利工程，既浪费耕地，又埋下了安全隐患。部分农村居民违规在水利工程管理范围内和保护范围内如堤防之外建房、搭建非法建筑设施，有的甚至取得了国土部门颁发的土地证书，这不仅加大了水利执法难度，同时影响了水利工程的安全运行，一旦水利工程失事，不仅会对工程本身造成重大损失，也会对人民造成生命财产损失。

5、有些地方和单位违法违规用地现象存在。个别地方领导和单位的领导认为我管的地盘，我可以拍板。有的乡镇报批了部分土地，大多数乡镇没有报批。有的在申报用地时存在不主动、不配合，延误了用地报批，有的把预审当成批地，未批先用，有的少批多用。在新农村建设中绝大多数没有任何用地手续，乱占滥用基本农田，搞土地开发。目前还有些部门和乡镇村、组仍在农村居民占用非耕地建房时收取按规定不能收取的费用。造成这些问题的主要原因：一是无知型。有的干部对中央关于土地管理的政策学习不够，不知道土地审批权都已集中在中央和省级，不知道集体土地要转为国有土地、经营性用地要采取招拍挂的方式才能出让；二是因公不怕型。认为用地是为了公家办事，可不讲程序，可不按土地管理的法律法规办事。

6、征地困难前所未有。基础设施建设、公益事业建设征地难，如公路建设，有的农民不肯拿出土地来，不得不拐弯。新农村建设示范点有的农民不肯征地，规划难执行。其主要原因：一是土地所有权与使用权错位，放弃了所有权利。《土地管理法》对土地的所有权和使用权有明确规定，而目前不管是国有土地还是集体土地，所有者放弃了土地的经营、管理权，致使使用权无限放大，集体意识淡薄。如部分乡镇、村、组在征用土地问题上软弱无力，完全听命于土地使用者，造成集体意识缺失，征地款全部发放到个人，土地所有者即国家集体不留一分钱，认为公益事业是政府的事，跟农民自己无关；二是国家制定的征地政策及补偿安置规定没有针对地域细化，可操作性不强；以和谐社会为由，征地强制力度不够；三是没有建立保障失地农民生活出路的长效机制；四是土地权属纠纷、住房困难、家庭纠纷、违法违章建筑及抢种、抢栽要求补偿等隐藏的基础工作不实造成征地困难；五是土地价格差异大，补偿标准不一，甚至同一户家庭的同类地块也不一样；六是利益分配机制不健全、不规范等因素造成了征地困难。

国土资源管理要服务经济社会发展大局，要提高依法依规管好、用好国土资源的水平。为此，提出如下建议：

（一）加大土地管理法律法规政策的宣传。由政府引导，利用各种形式进行土地管理的法律法规宣传，特别要加强土地所有权方面的权利教育，增强广大群众在土地管理方面的国家集体意识，增强义务观念，使形成土地是国家、集体所有的共识。同时要加强土地管理执法人员和县、乡镇、村、组领导干部和相关单位工作人员有关土地管理方面法律法规政策和相关业务知识培训，避免政府违法、领导违法。特别要把土地管理方面的法律法规政策与促进经济发展结合起来，要用足用活上级政策，在可操作和程序上下功夫，切实履行好土地管理方面的经营和管理的职责，扎实做好统一思想和行为的基础性工作，让干部教育引导群众，不做群众尾巴。

（二）用地要进一步科学规划。土地利用总体规划是对土地资源开发、利用、整治和保护在时间和空间作出的战略安排，必须确立土地利用总体规划的龙头地位。各专项规划都应符合土地利用总体规划，并做好与土地利用总体规划的配套衔接协调工作，避免和杜绝建设用地无视土地利用总体规划，造成选址的随意性、盲目性，要真正形成以规划制图，以图管地。各项建设用地必须符合土地利用总体规划，必须在土地利用总体规划确定的建设预留地内选址。

（三）要解决土地管理中有人办事，如何办事，办得了事的问题。建议县级组建一个土地管理执法大队，单列为政府组成部门，人员可从建设、土管、公安调入，机构要延伸到乡镇，主要职能是抓好土地利用总体规划，城乡建设规划等规划的监管落实，查处违法用地。要把土地管理规划的有关法律政策与实际结合起来，出台一个便于操作的规范性文件，首先要让领导掌握，搞好培训。要加大土地违法打击力度，各地和规划区内，可选择

一、两个典型案例进行剖析，宣传教育群众，严厉控制土地违法行为的蔓延。

（四）进一步完善土地储备、经营性用地招拍挂制度。要合理确定土地储备范围，摸清底数，进行红线储备。建议政府部门、企事业单位的土地要一级垄断，撤乡并镇并村后的原乡政府、地税、医院、兽医部、营业所、派出所、学校、村委会等房地产，还有企事业单位的一些存量土地都要纳入收储范围，避免想卖就卖，想租就租。要破解土地收储筹集资金、征地难等问题。全力遏制规划区内非法交易土地行为，维护政府垄断土地一级市场。要建立土地收益分配、收储供、净地出让机制。建立规范有序的土地招拍挂市场，对土地要进行策划性拍卖，有计划地进行，大宗土地与小宗土地拍卖要结合进行。对沙石资源的拍卖要确定“最底价”和“最高价”，在拍卖中低于“最底价”或高出“最高价”，实施流拍政策。应在新增建设用地审批时将临街面的商业用地由政府组织公开出让，避免单位、个人以划拨或协议出让方式占用。

（五）注重节约、集约利用土地，提高土地的经济和社会效益。要根据土地管理法律法规和政策，制定切实可行的水利、交通、建设和农业土地利用规章和操作规程。特别要拿出耕地保护专项资金，注重基本农田保护，大力推广土地测土配方施肥，统一使用农药化肥，采取专业防治法，提高使用农药化肥的实效，减少使用量。鼓励农户种红花草、养猪等，促进大部分农田施上有机肥，使土地酸化碱化降到最低。要用足用好上级用地指标有关政策，积极争取上级增加用地指标计划，确保建设基本用地。同时对存量土地进行清理，盘活现在存量土地，加大旧城改造力度，用活计划外土地。加大土地资源挖潜力度，实现土地资源的有效增量。国土、建设部门要加大已供土地的监管力度，对土地闲置满一年未动工建设的，依法从高征收闲置费，并责任限期开工、竣工；满2年未动工兴建的，无偿收回土地使用权。要引导用地单位树立立体的用地观，向空间要土地，鼓励企业、房地产业主建造多层厂房、楼房。要完善土地使用市场准入制度，土地供给、审批用地必须严格执行国家规定的容积率、建筑系数、投资强度和用地定额指标。对工业园区企业的供地，要落实有关政策，要解决如何操作的问题。要按其投资规模精心设计，以其企业实际需要供地、圈地。要与企业签订用地合同，明确投资规模、用地面积，注明未达到规模的、多供的土地退回政府。对个人住宅用地实行限额供地，在不违反国家标准的前提下，按人口制定具体的用地标准，达到节约土地的目的。

（六）严格查处土地违法行为，规范土地市场。对土地违法行为的查处要区别对待，突出重点，突破难点。首先应对规划区内倒卖土地、违犯规划用地和占用基本农田用地问题进行重点打击。对个人和企事业单位土地违法行为的查处，要做到违法用地比按依法取得的土地所付出的代价高，让违法者无利可图。对乡镇政府使用土地不报批的问题，要进行专项治理，要科学评价乡镇政绩，出台乡镇土地保护政策。对土地开发项目要进行清理，依据基准地价处理。对未达到用地要求的，采取措施加以处罚。对个人向农村征地的，纪检、公安、组织、建设要介入处理，以起到警示作用。要在用地审批环节严格把关，对非法交易取得的土地不能办手续。要建立举报奖励制度，让广大群众积极参与到打击违法用地工作中去。建立责任追究制度，对土地管理工作监管不力，以权谋私的工作人员进行责任追究。从多层面入手，遏制土地违法行为的发生，进一步规范土地市场秩序。

（七）乡村建设规划必须注重老宅基地的利用和开发，大力改造空心村。要以新农村建设为契机，将老宅基地列入乡村建设规划。对城市规划区内范围外的农村村民住宅建设，要把老宅基地纳入乡村建设规划，按照城镇、集体用地要求，鼓励集中建设农民新村。要坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。对一户多宅和空置住宅，要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。建立老宅基地利用开发激励机制。一方面，对在老宅基地上建房的给予一定的优惠，减免规费，鼓励农民在老宅基地上建新房；另一方面，村委会划留一定公用土地作为道路。改善老宅基地的道路交通状况，统一规划建设排水排污设施，改变和完善居住环境，对老宅基地进行二度利用和开发。对集中建设农民新村、集体搬迁新村后空置的老宅基地，可采取整体连片规划，重新利用和开发；对农民占据的老宅基地，可采取一定的补偿机制消除私有，把收归集体所有的老宅基地进行整合，科学规划，对有可能的进行还耕，使其能够得到合理的开发利用。

（八）综合治理农村土地承包纠纷。农村土地家庭承包经营存在的问题日益凸显，为切实解决土地纠纷，要认真做好土地确权工作，解决土地权属不清的关键问题。完善林业改造政策，明确山林的绝对界址。要加大对矿山、砖瓦窑的整治力度，治理毁田污染问题。大力推广新型墙材，逐步禁止粘土砖生产。加大水利工程的治理力度，国土、水利等部门进一步搞好水利工程用地确权划界工作，加大辖区内赣江水系的治理保护力度，做好河道、水渠、山塘等清淤工作。进一步加大交通建设废弃老路的还耕力度，同时大力开展土地开发、整治、复垦力度，切实实现“占补平衡”。政府要进行土地调查，特别是对库区移民和扶贫搬迁移民的山、林、田和水要认真调查，明确土地权属。对农用地管理要摸清家底，以现乡、村、组为单位仔细核准农用地尤其基本农用的实际数据，依法落实承包合同，层层落实承包责任，解决实际中合同不落实，责任不明确的弄虚作假问题。要进一步加强对村委会、村小组土地工作的管理，制定切实可行的各类性质土地流转办法，使土地流转工作有序循规进行。尊重历史，妥善处理机动地出租与承包的矛盾纠纷。建立群众监督机制，监督基层干部和执法人员对国土法制法规的执行，坚持平等、公平原则，规范承包手续，确保农民利益。

第四篇：农村土地管理中的问题及对策

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农村土地管理中的问题及对策

作者：刘旭涛

来源：《新农村》2012年第04期

摘 要：土地是我们人类生存最为基本的物质条件，而土地制度是农村社会的根本制度之

一。农村土地管理是涉及农业生产、农村经济发展和社会主义新农村建设的重要工作。在农村土地管理中，必须依法行政，科学发展，最大限度地发挥土地的应用效率。本文提出了当前农村土地管理中存在的不足，并且提出了相应的对策以供参考。

关键词：农村土地管理 土地流转 管理问题 对策

农民最基本的生产资料以及赖以生存的生活保障就是土地。近年来，我国农村政策的不断变革，使土地效益得到了大幅的提升，这使农村中的土地问题日益增多并凸现出来。土地和农民的利益紧密相连，解决好农村的土地管理问题关系到新农村建设的步伐。因此我们要认真的审视土地管理中存在的问题，努力的找出解决的办法，具有极其重大而深远的意义。

一、农村土地管理中存在的问题

改革开放以后，我国农村土地采取家庭联产承包责任制，各项法律法规也随之不断完善，得到了广大农民的拥护，促进了农村的发展。但是，也有一些地方无视法律的存在，有法不依，违背农民群众的意愿，侵害农民的合法权益，影响了农村的稳定发展。总的说来，农村的土地管理中存在以下几点不足：

1.农村村民宅基地违法层出不穷

目前，农村宅基地主要存在着以下三类违法现象：一是未经批准擅自占地和采取欺骗手段骗取批准宅基地；当前，有不少建房户采取隐瞒已有房屋、虚报家庭人口、变更户籍等欺骗手段骗取批准宅基地。二是非法转让宅基地，利用集体资产进行隐形交易；在我土地信访件案中有很多是反映部分村民通过不正当的手段取得了两处甚至多处宅基地，然后将宅基地倒手转让，从中非法获取暴利。三是超面积占地、擅自改变农村宅基地用途现象时有发生；在实际操作中，每户都大大超出了批准面积。

2.节约集约用地意识薄弱

随着我国工业发展和城镇化建设步伐加快，这使人地关系紧张，同时在土地利用方面，资源浪费和资源短缺现象并存。主要体现在三个方面：一是当前的非农建设大量的占用耕地，导致农村的土地面积的减少，影响到农民的利益。二是近年来，中国耕地面积为和人均耕地面积相应减少，保护耕地的压力不断增大。当前，一些地方在房地产开发、城区改造和各类园区建设中，仍然存在着占用耕地、城郊菜地甚至基本农田的现象。三是当前城镇建设的步伐加快，有些地方为了追求建设的速度，忽视了建设的合理安排与规划。在建设中没有对用地进行合理的规划，造成土地闲置现象较多，另外农村的居民点不集中，呈现分散状态，一户多宅、空心村以及超标用地现象也造成了土地资源的严重浪费。

3.农村土地所有权关系缺乏明晰性

农村土地的所有权归属于集体，土地是归每个农民共有的，但每个农民并不能自主决定土地的使用和处置，只有集体才具有这些权利。目前，相关法律法规对集体这一概念并没有统一的界定，多重的界定造成了这一概念的混乱和实践操作的困难。农村土地所有权的混乱，容易损害农民的相关权利，减少农民对土地的归属感，降低农民生产的积极性。

4.土地流转缺乏规范性，农户权益得不到保障，流转过程受阻

土地承包合同存在的不规范性使其执行具有随意性，基层干部私自变更合同、收回或调整农民土地，更有甚者未经承包户许可，就迫使其签订土地流转合同，农户的土地承包经营权受到了较大程度的侵害。

5.征地补偿款难以落到实处，财务制度如同虚设

部分村级干部并不按照规则办事，甚至严重违反财政纪律，将那些本应发给农户的补偿款私吞，据为己有，私分利息以及贴息款。部分村干部私设账外资产，账务不清，零乱不堪，趁火打劫。部分村干部许可企业拖欠征地补偿费，引起群众不满情绪。

二、加强农村土地管理的措施

1.严把宅基地审批关，要规范宅基地审批程序

新建宅基地由村民个人申请，经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并张榜公布，乡镇国土资源所负责宅基地的审查申报工作。在审查的过程中，要严格执行农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地的面积不得超标。农村村民一户有两处宅基地的，必须由村民组或村委会将多余的宅基地依法收回，统一安排使用。但是，收回时原则上要尊重农民意愿，不得强行拆除。

2.严格遵守农村土地承包经营管理制度，维护农民的合法权益

基层干部就更应当提高法律意识，组织基层干部认真学习土地管理的相关法律法规，提升他们的法律意识，做到依法执政。同时积极引导、努力规范土地承包经营权流转。在土地承包期间，村干部不得干预或强制农民进行土地的流转，不能损害农民承包土地期间的自主决定权。农民有权决定土地的流转期限以及流转方式，关于土地的补偿款和标准都应当由双方自行商讨决定。

3.进一步明确和完善农村土地的产权关系

农村土地的所有权往往归属于村长和其他村领导等少数人，从而成为少数人谋取利益和权力的工具。对此，进一步界定集体这一概念和进一步强调农村土地的集体所有是不可行的。我们可以参考股份合作制和股份制的相关办法对农村土地的所有权制度进行改革，通过建立合理的、符合市场需要的产权关系，增强农民对土地的归属感和劳动的积极性；通过界定明确的责权关系，切实保护农民的合法权利，制约政府的越权行为。

4.利用市场的积极作用，实现农村土地资源的优化配置

在实行社会主义市场经济的条件下，作为农业生产和农业经济发展重要资源的农村土地，其使用权也必然要划入市场化的范围。对此，政府应当转变职能和观念，将土地资源的配置模式由行政主导转变为市场指导，建立、健全相关的价格机制，竞争机制和中介机制，让农村土地在法制化的市场下，实现合理、顺畅的流转和优化的配置。此外，由于土地是一种不可再生资源，因此在将土地的使用权转入市场后，政府应当发挥对市场的引导和调节作用，既保证土地的高效利用，又保证土地资源和农村经济的可持续发展。

参考文献：

[1]王建业．新型农村社区建设与土地管理若干问题初探[I]．山东国土资源，2010，(02)．

[2]黄花我国现行农村土地管理制度的主要问题及改革思路[I]科学社会主义，2010，(01)．

[3]付志旗．关于我国土地管理改革的思考[I]．财经界(学术版)，2010，(01).[4]高元禄．中国农村土地产权问题研究．经济科学出版社，2009年.[5]黄贤金．土地经济学．科学出版社，2009 年.[6]祖先明.当前农村土地管理存在的问题和对策.农技服务，2011，第7期.

第五篇：土地管理中的问题及对策

近年来，各地按照“保障建设用地、保障社会稳定、保障政府益、保障可持续发展”的总体要求，规范土地供应行为，土地管理中的问题及对策。但少数地方在土地管理中存在依法用地、计划用地意识淡薄、土地集约化利用水平不高，土地未批先用、边报边用等问题，调查报告《土地管理中的问题及对策》。如何解决这些问题？笔者认为：一是正确处理好发展经济与依法用地、保护农民利益的关系，处理好加强土管理与服务经济的关系，以此推动经济和社会的可持续发展；二是加大土地整治力度，严格依法办事，规范供地，严肃查处土地违法行为，全面整治土地市场秩序。