第二章土地权利制度

第一篇：第二章土地权利制度

第二章土地权利制度

一、考试目的和考试大纲要求 目的是测试应考考人员对土地权利制度的理解与掌握程度。掌握：土地产权的概念及构成、土地所有权制度和土地使用权制度。

熟悉：国有土地所有权、使用权、集体土地所有权、使用权；土地他项权利制度。了解：主要国家和地区的土地制度。

二、典型答疑

1、以国有土地租赁方式取得的土地不得转让、转租、抵押和修建永久建筑物吗？

答：（1）要搞清国有土地租赁和土地使用权出租的区别。国有土地租赁，是以国家所有者为出租人，属于国有土地使用权的原始取得；而土地使用权出租，是以出让建设用地使用权人为出租人，属于建设用地使用权部分权能的传来取得。实际操作中，国有土地租赁，发生在土地一级市场，应作为国有建设用地使用权登记；国有土地租赁权涉及两种登记，即初始登记和变更登记。土地使用权出租，发生在二级土地市场，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租，出租人应当依照规定办理登记。

（2）国有土地租赁取得的土地，可转让、转租、抵押、修建永久建筑物，但有条件的。在国有土地租赁期限内需改变租赁合同约定用途的，承租人应当向国有土地所有者代表和城市规划管理部门提出申请，经批准，租赁双方重新签订租赁合同或签订补充合同，并根据改变的用途相应调整租金。

2、2002年考试选择题，食品公司以7500平方米土地向银行申请抵押贷款时，下列说法正确的是（A）

A、食品公司应依照规定办理抵押登记，银行取得土地他项权利证明书

B、银行办理抵押登记，食品公司取得土地他项权利证明书

答：正确答案是A项。最终由土地抵押权人（即银行）持有土地他项权利证明书。

3、村

三、内容辅导

（一）土地产权概念（掌握）

土地产权，是权利人在其权利存在的土地上，为达到其利用土地的目的，分别依法行使其权利时对土地的用益、流转、管理权。土地产权，指对土地享有的直接支配和排他性权利，是有关土地财产的一切权利的总和。它包括土地所有权、土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权、地役权。

（二）土地产权的构成（掌握）

土地产权，指存在于土地之中的排他性完全权利，是一个权利束，包括土地所有权、使用权、租赁权、抵押权、继承权、地役权等（如下图所示）：

土地所有权

地上权

永佃权物权

地役权用益物权

土地产权土地发展权

他物权

担保物权土地使用权（狭义）债权

土地租赁权

我国土地权利，总体上分为土地所有权、土地用益物权和土地他项权利三大类。其中他项权利，包括土地抵押权、地役权等项权利。

1、土地所有权

是土地所有制的法律表现形式，是国家或农民集体依法对归其所有的土地依法享有的占有、使用、收益、处分的权利。

2、土地用益物权

是依法对一定的土地占有并加以利用取得收益的权利，包括土地承包权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权。

3、土地他项权利

目前，土地他项权利，主要包括土地抵押权和地役权两种。

1）土地抵押权

是土地使用权人在法律许可的范围内，不转移土地占有而将土地使用权作为债权担保，在债务人不履行债务时，债权人有权对土地使用权及其地上建筑物、其他附着物依法进行处分，并以处分所得的款优先受偿的担保性土地他项权利。

2）地役权

是指按照合同约定利用他人的不动产，以提高自己不动产效益的权利。

（三）我国土地所有权制度（掌握）

1、土地所有权的含义

是土地所有制的法律体现形式，是土地所有者所拥有的，受到国家法律保护的排他性专有权利，可细分为土地占有权、使用权、收益权、处分权等权能。

（1）土地占有权，指对土地的实际占有、控制的权利。

（2）土地使用权，指对土地性能和用途进行事实上的利用和使用。

（3）土地收益权，指从土地上获得收益的权利，是一项独立的权能。

（4）土地处分权，指在法律允许的范围内对土地进行处置的权利，它决定土地的归属，是土地所有权的核心。

2、国有土地所有权的权能及范围

1）国有土地所有权的权能

（1）处分权

土地所有者代表依法将国家土地所有权的部分权能让与土地使用者，国家对土地依法享有收益权，并保有最终处分权。县级以上地方人民政府及其职能部门对国有土地行使处分权的权限，按《土地管理法》规定确定。不具审批权限或超越审批权限处分国有土地，其处分行为无效。

（2）让与权 国家土地所有者代表可依法通过出让、出租和划拨等方式将建设用地使用权让与土地使用者。

（3）收益权

县级以上地方人民政府及其职能部门对国有土地行使收益权，应依法向上级人民政府及其职能部门上缴土地收益。《土地管理法》规定，国有土地收益中的新增建设用地土地有偿使用费，30%上缴国家中央财政，70%留给有关地方人民政府。

2）国有土地所有权的范围

根据《物权法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》规定，国有土地所有权的范围，包括：

（1）城市市区，即建成区的土地，属于国家所有。矿藏、水流、森林、山岭、草原、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。《物权法》规定，矿藏、水流、海域属于国家所有。城市的土地，属于国家所有。农村和城市郊区的土地，属于国家所有。森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。

（2）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地，依法收归国家所有。

（3）农村和城市郊区中已被国家依法没收、征收、征购为国有的土地，属于国家所有。

（4）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的，原属于迁移农民集体所有的土地。

（5）国家依法征收的土地。

（6）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地。

（7）根据《森林法》《草原法》和《渔业法》等有关法律和条例规定，农村中的国有土地还包括：A、名胜古迹、自然保护区等特殊土地（不包括区内集体所有的土地）；B、国营农、林、渔场

拨给国家机关、部队、学校和非农业企业、事业单位使用的土地；C、国家拨给国家机关、部队、学校和非农业企业、事业单位使用的土地；D、国家拨给农村集体和个人使用的国有土地。

3、集体土地所有权的权能及范围

集体土地所有权的主体是农民集体。所谓农民集体，应具备三个条件：一是必须有一定的组织形式和组织机构，如集体经济组织、村民委员会或村民小组；二是应当具有民事主体资格，这个集体组织是被法律承认的，能够依法享受权利和承担义务；三是集体成员应为长期生活于该集体内的农业户口的农村居民。

集体土地所有权，包括村农民集体土地所有权、乡（镇）农民集体土地所有权、村内两个以上农业集体经济组织的土地所有权三种情形。

根据《物权法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》规定，集体土地所有权的权能及范围，包括以下内容：

1）集体土地所有权的权能

（1）集体土地所有者及其代表依法对集体土地享有占有、使用、收益和处分权能，其权利行使受法律限制。《物权法》规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：属于村农民集体所有的，由村集体组织或村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。

（2）集体土地所有者代表对土地行使处分权的限制：受农民集体经济组织成员共同意志的限制；受国家法律和政府管理的限制。

2）集体土地所有权的范围

农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留山、自留地，属于集体所有。《物权法》规定，集体所有的不动产和动产包括：法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂；集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施；集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施；集体所有的其他不动产和动产。

（四）我国土地使用权制度（掌握）

国有土地使用权，是从国有土地所有权派生出来的一项独立权能，指单位或个人依法使用国有土地的权利。按照我国民法通则的规定，土地使用权是一项民事权利，是一种物权，是一种他物权，是一种用益物权。不同类型的国有土地使用权其权能有所不同。2007年，《物权法》将“土地使用权”统一界定为“建设用地使用权”。

1、建设用地使用权概述

1）建设使用权的含义

《物权法》规定，建设用地使用权，是建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。

2）建设用地使用权的设立

《物权法》规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设

用地使用权，不得损害已设立的用益物权。设立建设用地使用权，可采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。登记机构应当向建设用地使用权人发放建设用地使用权证书。

3）建设用地使用权出让合同

《物权法》规定，采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同。建设用地使用权出让合同，一般包括以下条款：当事人的名称和住所；土地界址、面积等；建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间；土地用途；使用期限；出让金等费用及其支付方式；解决争议的方法。

4）建设用地使用权的管理规定

《物权法》对建设用地使用权的原则性管理规定，包括以下内容：

（1）建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。

（2）建设用地使用权人应当依照法律规定以及合同约定支付出让金等费用。

（3）建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。

（4）建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或抵押，但法律另有规定的除外。建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或抵押的，当事人应当采取书面形式订立相应的合同。使用期限由当事人约定，但不得超过建设用地使用权的剩余期限。建设用地使用权转让、互换、出资或赠与的，应当向登记机构申请变更登记。建设用地使用权转让、互换、出资或赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。

（5）建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。

（6）住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。

（7）建设用地使用权消灭的，出让人应当及时办理注销登记。登记机构应当收回建设用地使用权证书。

（8）集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。

（9）取得建设用地使用权的途径。现阶段，按照国家有关规定，取得建设用地使用权的途径主要有以下四种：A、通过行政划拨方式取得；B、通过国家出让方式取得；C、通过房地产转让方式取得（如买卖、赠与或其他合法方式）；D、通过土地或房地产租赁方式取得。

2、建设用地使用权的种类及权能

建设用地使用权，包括划拨建设用地使用权、出让建设用地使用权、租赁建设用地使用权、外商投资企业场地使用权、城市私房用地使用权、国有土地使用权作价出资或入股方式取得的国有建设用地使用权、国家授权经营取得的建设用地使用权等。

1）划拨建设用地使用权

第二篇：权利清单制度（范文）

我国行政权力清单制度——让权利在阳光下运行

1、概念：

权力清单是将各级政府及其工作部门所行使的各项公共权力进行梳理和统计，以清单的形式向社会公布，主动接受社会监督的一项制度。行政机关行使职权，要在法律、法规、规章规定的范围内进行。要在清单列举的权利事项内进行。

权力清单为公共领域的各个主体所树立的原则是:对于政府,“法无授权不可为”“法定责任必须为”；对于市场主体和人民群众,“法无禁止即可为”。通过理顺各方行动范围边界,树立各方行动准则,才能理顺政府与市场、社会三者之间关系。

2、政策提出和发展阶段

我国政府权力清单制度发端于2000年前后，2008年伴随政府信息公开的推行初见端倪[8]。在整体进程中，权力清单的建设呈现出自上而下相关配套法律法规提供依据，自下而上地方试点探索经验上升为统一制度的过程。

第一，政府权力清单制度初探阶段。这一阶段以相关配套法规为行政权力规范行使提供合法依据为特点。国家法律、法规和中央决定等“上位法”是地方进行制度实验的主要依据和行动指南。政府权力清单制度发端于2000年前后国内启动的对行政机关具体行政行为全面规范的工作，特别是2003年《行政许可法》以及2004年《全面推进依法行政实施纲要》的颁布，对依法行政作出全面规划和安排。以此为基础，行政执法责任制在全国范围内展开，各行政机关梳理行政执法依据、分解行政执法职权和确定行政执法责任，行政职权的边界得以明晰。如2005年，河北省在行政执法责任制的基础上，以省商务厅、省国土资源厅、邯郸市政府为试点，依法清理行政权力项目，公开政务运作流程[9I。2005年，湖南省面向全省各级、各部门与省直机构提出依法界定执法职责工作，梳理执法依据并将梳理结果报法制机构审核，在此基础上准确界定执法职权、科学分配执法职权、减少执法层次、规范执法程序，并通过签订责任书、责任状或确定执法工作目标等形式明确具体责任。

第二，政府权力清单制度试点导人阶段。这一阶段以政府权力公开透明运行试点工作为权力清单制度建设提供合理路径为特点。在对政府权力逐步规范要求的基础上，政府信息公开和政府权力公开透明为政府权力监督提供了重要渠道。2007年国务院通过的《政府信息公开条例》，确立了政府信息除法定例外均应当予以公开的制度。自2008年始，全国政务公开领导小组将推进行政权力运行的公开透明列为全国政务公开的要点。2009年3月，中央纪委、中央组织部开启了县委权力公开透明运行试点工作，在江苏省睢宁县、河北省成安县和四川成都市武侯区开展县委权力公开透明运行试点。伴随政府信息公开的推行，在各地权力公开透明运行试点实践中，权力清单探索初见端倪。如2008年浙江省绍兴市钱清镇结合中心镇运行特点，确定用权主体和权力项目数，对权力清单体系进行编码和重点解释[10](P186’；2009年4月，四川省成都市人民政府办公厅发布《关于推进行政权力网上公开透明运行工作的意见》，并在全国率先进行行政权力网上公开透明运行的工作[11]；2011年，宁夏盐池县通过编制县委书记权力公开透明运行“流程图”，做好限权、确权、分权工作，梳理出县党代会职权5项、县委全委会职权8项、县委书记职权27项、常委班子成员职权143项[12]。在行政权力公开透明运行工作成果的基础上，各地进一步对权力事项进行梳理，探索各具地方特色的权力清单改革形式。如2013年1月9日，北京市西城区人民政府开通“西城区行政权力公开透明运行网”，将2128张行政权力运行流程图在网上公布并通过该网“曝光”其“权力清单”。经过普查，全面摸清了全区68个部门所掌握的5000余项行政职权，实现了部门全覆盖等[1 3l。

第三，政府权力清单制度规范推广阶段。这一阶段以中央的制度要求为自下而上多层次地方试点注入改革动力为特点。在总结各地试点经验基础之上，十八届三中全会提出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”[4](P36)2014年3月，国务院审改办在中国机构编制网公开了国务院各部门的行政审批事项汇总清单，这是中央政府首次公布权力清单。至2014年，随着简政放权措施的颁行，已相继取消和下放了9批共798项行政审批事项[1 4|。政府权力清单制度由自下而上的地方试点转化为自上而下的统一要求。中央统一制度要求为各级政府权力清单建设注入新的动力，地方各级政府普遍开展了权力清单建设。如浙江省在2013年11月份开展“三张清单一张网”建设，包括政府权力清单、企业投资项目负面清单、财政专项资金管理清单和省、市、县三级联动的浙江政务服务网，并于2014年6月25日公布[15]；2014年3月31日，武汉市公布市级行政权力和政务服务事项清单，在此基础上，2014年4月4日公布区级权力清单[16]，权力清单将行政裁决、行政强制、行政征收、行政服务、行政征用等15个类别进行全面细分，完整勾勒出政府部门的权力边界；2014年3月7日，浙江富阳率先在全国晒出了首份县域权力清单，形成了“三单一图一改”的初步成果，将原始行政权力从2008年的7800多项削减到4825项、常用行政权力从2500多项削减到1474项，同时制定了部门责任清单、企业投资“负面清单”，编制了一张权力运行图，推进了一系列审批制度改革[17]；2014年12月2日，广东省公布《广东省行政审批事项通用目录》，成为我国首张涵盖省、市、县三级全部行政审批事项一单式“纵向权力清单”[18]。

3、提出依据

从理论背景来看，权力清单制度主要着眼于权力的制约与监督。在政治生活中，权力是一种支配性力量，权力主体可以根据自己的意愿，凭借某种身份、能力或影响力来控制他人行为、支配资源的分配。所以，权力如果不受到限制和约束，极易出现滥用现象，“绝对的权力导致绝对的腐败”。

《中华人民共和国政府信息公开条例》第9条规定行政机关应当主动公开政府信息，第lO条规定了主动公开政府信息的主体，即县级以上各级人民政府及其部门。《条例》的出台可谓是要求政府以及相关部门公开信息有了法律依据。

4、有利的地方：

权力清单制度为行政权力的行使划定边界、明晰权责，同时将行政职权以清单的形式公布于众，接受大众监督，这实质上是依法治权，转变政府职能，打造有限政府、责任政府的重要举措，是从制度上解决权力滥用、权力寻租，防止行政不作为，提升行政效能的重要内容，对于依法治国、建设法治政府具有深远的意义。

(一)权力清单制度有利于行政权力公开透明运行，推动法治政府、法治国家建设。

在现代社会中，法治政府应当公开透明，倡导开放透明的政务运转模式，增进管理者与公众的交流互动。权力清单制度建设为当前推行的行政权力公开透明注入了强大动力。权力清单制度将行政机关的权力全部向社会公开，供公众了解，因此权力清单制度本身就是政府公开透明的组成部分，这一制度的存在以及制度的良好运行本身就表明政府公开透明度的提升。

权力清单制度的推行有利于推动各级政府机构明晰自身权责、全面正确履行职能。权力清单制度的首要工作就是厘清政府权责边界，按照职权法定和市场优先的原则，根据实际提供的公共服务内容，对政府部门现有的行政职权进行系统梳理，以清单的形式明确各个机构的职权范围、运行程序、责任大小，从而让每个政府部门和工作人员都知晓自身到底有哪些权力，如何行使，承担什么样的责任。这样就有利于政府机构更好地“定责”“明责”，履行职责，并且在一定程度上解决不同部门之间、层级之间的职责交叉、相互推诿、部门本位主义等问题，克服行政不作为、乱作为、懒政、怠政、失职等现象;同时也有利于更加科学合理地设置机构人员，促进政府精简效能。在这个意义上看，“建立权力清单制度是对政府行政行为的重塑，它将开启建设法治政府和服务型政府的新途径，很有可能成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度措施。

(二)、权力清单制度有利于遏制权力滥用行为，加强社会监督。

推行权力清单制度，依据法律规定和政府提供公共服务的实际内容划定行政权力范围，明确各个部门的权力空间、运行程序，使政府权力有法有据、流程清楚、公开透明，有利于将权力关进制度的笼子，改变政府权力过于集中、过度管理的现象，消除各种于法无据的行政收费、行政许可、行政审批行为，压缩权力寻租空间，从源头上切断腐败滋生的链条，防止权力滥用。同时，权力清单制度也可以最大限度地让社会公众知晓各级行政机构的职权内容、行使程序，以公众知情权“引领权力清单的实施过程，目标指向明显，达成路径明确，消除权力在实施过程中的任意扩张、滥用、腐败和懈怠等问题，也能够有效体现民众对权力存续运行中的制衡意识，代表和反映了大多数人民群众的利益诉求，”⑤维护社会公众的民主权利，推动政府的简政放权、职能转变。

(三)权力清单制度契合了服务型政府的内在要求，有利于合理地界定政府与市场的关系、释放市场与社会的活力。

权力清单制度作为政府职能转变的重要途径，其重要价值就在于尊重市场和社会发展的自主性，削减政府在经济发展中的话语权、支配权，改变过去那种政府深度参与市场规则制定、执行的做法，将社会、市场能做好的事情交还给社会;同时，行政管理机构进一步转变职能、简政放权，最大限度地给市场和企业松绑减负，为知识、技术、资本、管理释放活力创造空间。因此，“从长远来看，权力清单制度将为释放改革红利、激发社会活力、消除市场扭曲提供制度保障。”

5、弊端和问题

从各地实践来看，权力清单制度在实施过程中也存在若干问题。譬如，政府职权的梳理和确定缺乏明确的法律依据;行政审批改革主要由政府自身推动，缺乏社会成员、相关专家等社会主体的参与;各级政府在权力清理时基于部门利益驱动，选择性清理的现象比较明显;相关的行政职权回归社会后，与之相对应的市场主体的自我规制能力还有待提升。

（1）行政机关维度：存在消极应对、形式主义的问题。一些政府部门推进权力清单制度建设较为迟缓和艰难的一个重要原因在于政府内部具有“经济人”属性和“官本位”观念的行政官僚因私利和官瘾而在暗中消极抵制。还有，有的政府部虽然公布了所谓的权力清单，但公布权力清单只是在碍于中央的权威和压力下，为应付检查，对行政权力进行的简单化、程式化梳理，形式主义严重。

（2）清单本身维度：存在规范不够、覆盖不全的问题。，虽然中央明确了在国家治理层面推进权力清单制度建设，在全国范围内权力清单制度建设仍然处于一种各地行政机关随意开展的“碎片化”状况。权力清单的规范不够具体是指权力清单的分类标准、格式规范、运行流程等由各地行政机关自主设计乖LI确定，还未形成全国统一的标准。此外，权力清单制度建设还存在覆盖不全的问题。权力清单制度建设的目标范围是覆盖行攻机关的各层级、各部门以及各领域，但现实并非如此。

（3）保障机制维度：存在立法滞后、监督乏力的问题。在某种程度上，法制保障以及监督机制跟不上是促成这种状况的重要因素。法制保障跟不上主要是说专门为权力清单制度而进行的立法滞后。没有从立法上明确权力清单编制和公开的主体、主体的权限以及清单的效力等这些对全面科学推进权力清单制度最为核心的内容。

6、权力清单制度法律方面的完善（1）、具体依据上的完善

权利行使行政权的主体所依据的法律存在很大的模糊性。权力清单列举的权利依据的法律法规大多明确写明了具体法条的具体规定，但很多依据直接罗列法律条文没有具体展开。以浙江省为例，浙江省教育厅具有教师资格认定的审批权，具体依据只写了《中华人民共和国教师法》第l2条、第13条，没有具体展开。那么相关人员在需要查看此内容时还需自己查找法律的规定。《教师法》第l2条规定，本法实施前已经在学校或者其他教育机构中任教的教师，未具备本法规定学历的，由国务院教育行政部门规定教师资格过渡办法。将这一条作为实施此项权利的依据未免太过牵强。因为《教师法》第12条的内容强调的是取得教师资格应该具备的学历条件，并没有说不具备此项条件的将交由有关教育行政部门负责。不只是浙江省存在这样的问题，其他省市也有，所以无论是现在已经公布的还是准备公布清单的，都应该明确写明行使权力的依据，根据这一依据是否表明享有这一职权，而不能为了公布而公布，“法无授权不可为”应该是行政机关始终遵守的基本原则，要把这一原则贯穿到“行政行为”的始终。（2）、法律程序上的完善

自2013年5月t5日至2014年11月24日，国务院共发布了五项决定。以2013年5月29日国务院发布的《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》为例，《决定》中明确写到16项拟取消或下放的行政审批项目是依据有关法律设立的，国务院将依照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法律规定。国务院发布的5个决定中每一次取消或是下放行政审批事项都有法律依据，严格按照法律程序。地方在推行权力清单制度的同时更应该严格按照法律程序进行。《行政许可法》第21条做出了明确的规定，可能我们在行政审批程序上的法律依据不全面，很多问题没有做出具体规定，但是在有法律规定的范围内应该严格按照规定行使职权。自己取消或下放了哪些审批事项，具体的依据是什么都应该有公开的文件供查看。

（3）、可以以法律或行政法规形式对权力清单制度进行明确规定。可以制定一部行政权力清单方面的法律或行政法规，对权力清单制度的推行做出相应规定，并加以规范。规范的内容具体包括：一是把公布权力清单作为政府的职责来规定。各级政府及其工作部门必须依据相关的法律法规对其行政权进行清理并列出权力清单。二是明确权力清单应包含的基本内容。即对各行政机关在权力清单中应包含的事项作出规定，一般包括权力清单

范围、每项权力实现的流程图、责任清单、负面清单等，使得各行政机关清单在内容上具有相对统一性。三是规定各地定期对权力清单进行修订，实时更新，进行动态管理。特别是随着相关法律法规修改和情势变化，都要对权力清单内容进行更新，及时将不需要政府干预的权力从清单中删除，将政府增加的权力通过有关机关审查后及时公布在清单里，以确保权力清单的时效性和准确性。四是规定权力清单是各级政府依法行政的依据，不在权力清单范围内的，不得实施；对非行政许可审批事项进行严格监管，要遵循“法无授权不可为”的法律原则，对没有法律依据的权力，要坚决杜绝。权力清单划定政府权力的边界，不允许行政权越雷池一步。五是规定应有的法律责任。针对各级行政机关权力清单的公布和实施情况，规定对不按照要求实施权力清单的行为应承担相应的法律责任。

（4）、以地方性法规形式对权力清单的内容予以法制化。对地方政府权力清单法制化比较简易的路径有两种方式：一是地方政府规章的形式，一是地方性法规的形式。以地方政府规章的形式对政府权力清单进行规范，仍难逃脱政府自己为自己制定规则所带来的弊端。地方性法规就不同了。权力清单是对行政权力进行的控制和监督，对行政权监督比较好的方式就是发挥权力机关作用，以地方性法规的形式对权力清单内容进行法制化，可以充分体现地方人民的意志，可以有效发挥地方权力机关的监督作用。而且，以地方性法规的形式体现权力清单内容，可以作为行政诉讼的依据，如果行政主体不按照权力清单内容认真履行，行政相对人可以提起行政诉讼，权力清单的内容将作为法院审理行政案件的裁判依据，以更好地发挥司法权对行政权的监督。

7、推进权力清单制度

(一)加强权力清单制度建设的顶层设计和统一领导。

总书记在《关于(中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定)的说明》中指出： “全面深化改革是一个复杂的系统工程，单靠某一个或某几个部门往往力不从心，这就需要建立更高层面的领导机制。”，为了加强权力清单制度建设的统一领导和协调行动，建议设置国务院权力清单制度建设领导小组办公室。此外，省级政府也要成立省政府权力清单制度建设领导小组办公室，主要职能是协助国务院权力清单制度领导小组办公室来开展本省的权力清单制度建设工作。

(二)推进权力清单制度的标准化和全面化建设。

权力清单制度的规范化建设就是权力清单的构成要素、格式规范 运行流程等内容无一例外地由中央政府以制度的形式加以固定化和规范化，而不是由各地行政机关随意设计和自主确定。权力清单制度的全面化建设的基本内涵就是权力清单制度的推进，应涵盖政府的各个层级及主要领导岗位，涵盖政府的各个部门，涵盖各类权力事项嗍，即层级、部门和领域的全覆盖。

(三)加快权力清单制度的专门立法工作和监督机制创新。建议国务院尽快制定并出台《行政权力清单条例》来全面规范全国范围内的权力清单制度建设。（1）编制与权力清单对应的责任清单，并建立两份清单都在内的网络公开运行系统，最大限度接受公众和社会的监督，进而强化权利对权力的监督。（2）普遍监督与专门监督相结合。既要对权力清单的编制、公开、运行等各个环节进行全程化、普遍化监督，也要对重点领域的权力清单进行专门化监督，如对“三公经费”权力清单的监督。（3）监督机制的及时更新。权力清单改革存在动态变化，那么权力清单的监督机制就要做到及时更新，适应权力清单的这种变化。

（四）建立相应的配套设施。

行政权力清单制度的运行必然关系到其他制度，需要相应的配套制度作支撑。其中，电子政务和责任追究制度十分重要。已推行的行政权力清单制度基本是通过网络公开的，一些地方专门设有行政权力公开透明网。这样的网络平台建设非常重要。目前，基层行政机关的网络平台建设水平仍有差距，已建成的网络平台质量仍有提升空间。建议建立权力清单制度与电子监察监督、部门业务系统的互联互通、资源共享，建立权力清单运行的考核、投诉处理等制度。

第三篇：土地他项权利证明书

土地他项权利证明书

土地他项权证

主要类型

编辑本段概述

thecertificateoftheotherrightsofland

《土地他项权证》是土地产权登记机关颁发给抵押权人或者典权人等他项权利人的法定凭证。土地他项权证书由他项权利人收执。他项权利人依法凭证行使他项权利，受国家法律保护。

编辑本段特征

土地他项权利是指土地所有权和土地使用权以外与土地有密切关系的权利,有如下特征：

(1)是在他人土地上享有的权利。

(2)可以满足他人对土地利用的需求。

(3)他项权利的主体是土地所有人、使用人以外的人。

(4)它的存在对所有人、使用人有一定限制，如应满足别人的通行权。

(5)它是一种生产、生活中客观存在的权利。

编辑本段主要类型

土地他项权利主要有以下几种类型：

(1)地役权，是指为自己使用土地的需要，而使用他人土地的权利。我国现行法律没有地役权的概念，但是《民法通则》规定的相邻权中，实际存在着地役权，如通行权、排水权等。

(2)地上权，是指在他人的土地上建筑、种植的权利。如建造厂房、住宅、种树、种竹等。

(3)空中权，是指在他人土地上空建造设施的权利。如桥梁、渡漕、高架线等。

(4)地下权，是指在他人土地之下埋设管线、电缆、建设地下设施的权利。如地铁、隧道、人防工程等。

(5)土地租赁权，是指出租人将土地提供给承租人使用，土地承租人按合同规定支付租金并对土地占有、使用的权利。

(6)土地借用权，是指无偿占有、使用他人土地的权利。如历史形成的土地借用权。

(7)耕作权，是指在他人土地上进行种植并获取收获物的权利。如单位征而不用的土地，应当退给农民继续耕种。农民耕种期间，不得在该土地上兴建永久性建筑物或者种植多年生作物，在国家建设需要时无偿退还。退还时土地上有青苗的，建设单位要付给青苗补偿费。

(8)土地抵押权，是指土地使用人依照法律规定，不转移抵押土地的占有，向债权人提供一定的土地作为清偿债务的担保所产生的担保物权，当债务人不履行债务时，债权人有权依法将土地折价或者以变卖方式从所得的价款中优先受偿。接受抵押的人是抵押权人，提供土地抵押的人，是抵押人

第四篇：土地制度

原始社会实行氏族公社土地公有制度；夏商周时期，实行土地国有制——井田制；春秋时期，井田制瓦解；战国时期，井田制被废除，封建土地所有制确立，一直延续了两千多年。曹魏时期曾经实行屯田制；北魏到唐朝中期，实行均田制。-均田制是中国古代一项重要的土地制度，产生于北魏，继之后的北齐、北周以及隋唐都承袭了这一制度。随着地主经济的发展壮大，土地兼并也随之日益严重。均田制形同虚设；到了唐代中叶，均田制终于退出历史舞台。-------------均田制实行的先决条件：均田制是授田给百姓,户籍正确为实行的先决条件,因此,实行之初先清查户籍,以五家为一邻,五邻为一里,五里为一党,以便于授田与征税 2．意义：（1）均田制鼓励耕者有田,部曲.佃客自国家领得土地,向国家纳税,转为国家编户,政府收入增加,以自耕农为主的农业社会逐渐建立起来（2）均田是授田给人民,有为民置产的精神,授田的原则是依劳动力多寡,所以男女授田数量不同,而奴婢.牛也可授田（丁牛一头授田30亩）,每户牛限4头,北魏时期奴婢授田人数不限制北齐才加以限制（3）由于奴婢也授田,豪强之家可藉畜养奴婢获得更多的田地,他们的利益并未被完全铲除,或许因此使均田制的实行并未遭遇强大的阻力（4）政府授露田与桑田,可说是土地公有与私有的折衷措施（5）劳动力与土地结合,奖励人民到人口稀少的地方开垦,耕地面积增加,有助于中原农业的恢复 3．沿用：北齐.北周.隋.唐继续实行均田制,隋代所受露田加倍（丁男80亩.妇女40亩）,唐代改称口分田与永业田,数量与隋相同,但妇女不授田.奴隶社会

周王土地公有制即井田制→国君交纳贡赋制、派兵打仗。

编辑本段

二、封建社会

1.战国

确立土地私有→奖励军功，促进新兴地主崛起。

2.秦朝

确立土地私有→按亩纳税（地租）、按户籍征发赋、役（兵役和杂役）

3.汉朝

确立土地私有→按亩纳租税（少）、按人丁负担赋、役（重）基本上是以税人为主，人身控制严格。其间有一次不成功的王莽改制，他仿照古代井田制全国土地改称“王田”，不许买卖。不仅没有解决社会土地问题，相反又把农 民禁锢在“王田”里当牛做马，使各种矛盾进一步激化。

4.北魏到隋唐时期（孝文帝改革——780年）

封建土地国有制→以人丁为主负担均田制、租庸调制（庸在隋出现，唐朝取消年龄限制，保证了农民的劳动时间）、府兵制。均田制、租庸调制、府兵制是三位一体。由于土地私有制→地主追求土地的欲望增强，地主进行土地兼并→国有土地大量流失造成土地地主私有的既成事实（均田制彻底崩溃，租庸调制无法实施）→780年实行两税法（户税和地税、时间固定、人身控制松弛）。→法律上推动封建的土地私有大量出现，地主在大规模的庄园中实行分工合作的劳动，有利于封建经济发展。两税法实际上是在国家承认地主土地兼并的前提下，依据土地资产向地主征税，性质上属于地主利益的再分配，是生产关系的局部调整。

5.北宋王安石变法

募役法是对“庸”的继承和发展，即使地主和官僚也不例外。方田均税法是对两税法税地的继承。这些保证了农民的生产时间，增加了国家的财政收入。

6.明朝张居正的一条鞭法

赋役合并、将田赋、徭役、杂役分摊在田亩上，即役归于地、量地计丁、计亩征收、折银征收。说明了封建国家重视土地的程度已经大大超过了重视人口。而折银征收适应了商品经济发展的需要，有利于农业商品化和资本主义萌芽的产生和发展。

7.清朝的摊丁入亩

雍正帝在以康熙五十年的人丁数为固定丁数的基础上，推行“摊丁入亩”的办法，把丁税平均摊入田赋中，征收统一的地丁银，彻底解决就丁、田并征的双轨制征税形式，从而完成了自唐代两税法以来我国封建赋役制改革——并役于赋、人头税归于土地税的历史进程。这样，封建国家对农民的人身控制进一步松弛，调动了农民生产的积极性，阶级矛盾暂时得到了缓和，促进康乾时期经济的较快发展；隐蔽人口的现象也逐渐减少，促进了我国人口增长。

国有制有屯田和各类官田，私有制有贵族、官僚、庶民等各种不同类型地主所有制。此外还有不专属于封建土地制度，而在私有制各社会形态中都存在的农民小土地所有制。在两千多年来的地主制经济中，历代王朝的土地政策对地权形式具有重大作用。又因土地可以买卖，地权集中和分散因时而异。各类所有制形式以封建地主土地所有制为核心，它的发展变化制约着其他各类所有制，尤其是农民小土地所有制的消长。

春秋战国至西汉的土地制度关于早期封建社会的分期，中国史学界有不同看法。多数学者主张春秋战国是向地主制经济过渡的时期(有人认为是从奴隶制经济向地主制经济过渡，有人认为是由领主制经济向地主制经济过渡)。这种过渡体现为统治者由重视人口转而重视土地,如东周庄王十一年(公元前686)齐国之“相地而衰征”,以后有晋国之“作爰田”,鲁国之“初税亩”，楚国之“量入修赋”，郑国之“作丘赋”，秦国之“初租禾”等。这些赋税制度改革的实质是土地制度的改革。这一过渡经历了约 300年。其间首先发展起来的是自耕农的小土地所有制，同时也发展出来各种类型地主所有制。

秦于始皇二十六年(前221)统一六国,农民小土地所有制与地主所有制并存。始皇三十一年令“黔首自实田”,其中主要是自耕农,也包括庶民地主。秦代地主主要是身份性军功地主。秦代的封爵食邑及赏赐田宅，多系军功人员。汉承秦制。一方面自耕农广泛存在，也有少数庶民地主，称“编户齐民”;同时对于功臣勋贵则封爵赐田。如汉初所封十八侯，皆有食邑,少者食740户，多者至10600户。汉开始有皇庄性质的庄田。在皇室勋贵地主奴役下的佃户,对主人纳租供役。地租剥削率是“见税什伍”。此后千余年，对分制均占主导地位。秦汉时代，地主制处于形成期，一般租佃制的封建依附关系还不那么强烈，同时有生产奴仆长期并存。

这时出现了屯田制。秦有类似屯田的“屯戍”。中国屯田制正式开始于汉文帝时的民屯。武帝开始实行军屯，屯卒多时达60万人，配田征租，进行强制的生产劳动，这类土地属国有制。

东汉至宋元的土地制度这时期是中国封建社会中期，地主制经济有进一步发展。东汉后期历魏、晋、南北朝至唐初，士族地主在地主阶级中占主导地位，这时北朝出现了特殊的均田制。先是士族地主广收荫户，逃避赋役，西晋武帝为保证租调征发曾制定占田制，但未能实行。北魏孝文帝太和九年(485),以豪族荫庇人户现象更加严重，乃下诏均田,男夫年15以上受露田40亩,妇女20亩，“奴婢依良”，老死还官。这类露田虽具国有的形式，但实际是私有制内容。此外，另有桑田或麻田。租调负担(土地税和人丁税)，奴婢为一般民户的1/4，受田奴婢所创造的剩余产品，主人将其中一部分以租调形式上交国家，其余攫为己有。这种均田制历北齐一直延续到唐代前期，只是在奴婢授田方面稍加更易。隋唐时代，伴随商品货币经济的发展，土地买卖关系日渐频繁，地主兴替无常，这种状态一直在持续发展。这时庶民地主虽有所发展。但所占比重很小。

在这一历史时期，勋贵赐田荫户及官吏授田制有着进一步发展。如东吴和曹魏，将佃户赐与功臣私室;西晋对高级官员赏赐菜田,对各级官吏实行按品荫户制;北齐对勋臣官吏实行按品授田及按占奴婢授田制;东晋及南朝对官吏实行按品赐田荫客制。隋唐基本继承前朝勋官赐田制，如隋朝勋贵有永业田，少者40顷,多者100顷;唐朝贵族及官吏的永业田,少者20顷，多者100顷。元代勋贵赐田额尤为庞大，动辄千顷数千顷，有的多至万顷。国家赏赐贵族官僚的土地，实际世代占有，并多享有优免赋役权。

由东汉后期至宋元的千余年间，地权分配状况因时而异。东汉魏晋,伴随世族地主发展,地权高度集中。北魏北齐推行均田制时期，士族地主仍在延续，存在不少占田数千乃至数万亩的大地主，奴婢受田是对既成事实的认可。同时拓跋、鲜卑族在汉化过程中也发展起来部分士族地主，北魏末已融入汉人士族集团。东晋和南朝，在中央统治权呈现分崩离析的条件下，则出现了具有庄园外形的士族大地主所有制。

隋唐时代尤其是唐代前期行均田制，百年间地权相对分散。唐玄宗开元、天宝间，人口增长,兼并剧烈,均田制逐渐破坏，地权趋向集中，原有租庸调制无法推行，乃改为两税法。至唐代末年，先有大规模农民起义，继有五代战乱，地主所有制遭受一定程度冲击，地权相对分散。北宋建国，自耕农广泛存在，但佃农仍占很大比重。这时佃户叫客户，有些地区客户户数超过主户。至南宋时期，自耕农所占比重更小，元朝统治时期，北方土地制度变化较大，蒙古贵族强占土地，虏掠农民为驱口;投靠蒙军的汉人，有的变成军功地主,依势兼并,地权更加集中。南方则保持原有土地关系，大地主得以延续，有的占田数万亩，有的奴役佃户二三千户乃至万户，有的收租多至二三十万石。大部自耕农沦为佃农。这时就全国而言，地主所有制占据统治形式。

伴随社会经济的发展，封建依附关系也发生变化。东汉末历魏晋至南北朝 400多年间，世族地主发展，沦于部曲、奴婢的人数增加，他们对主人的人身隶属关系，趋向强化。在隋唐时代,伴随科举制的推行,新兴官僚地主逐渐代替旧世族地主,地主阶级内部构成的变化,对封建依附关系产生直接影响。由隋唐至宋元700多年间,这时的佃客、客户和过去的部曲、奴婢相比，身份地位发生变化，对地主的人身隶属关系已不似前者之强烈。这是封建土地制度发生变化的一个重要内容。

这一时期的国有土地，包括屯田、禄田和职田等。先是东汉建武五年(公元29)。马援(公元前14~公元49)屯田于三辅，开内地屯田之始。三国时期，各国从筹措军饷出发兴办屯田,如魏募民屯田于许下及淮河流域,刘蜀兴屯于渭河之滨。南北朝时期，北魏在北方兴办屯田，又称营田。唐为巩固国防,屯田规模尤大，东起辽东,西至陇右，以及西南、东南地区。天宝年间全国凡1041屯，每屯拥有土地二三十顷至五十顷不等,每年收租100多万石。宋代屯田减少，真宗天禧末才4200多顷。元代有军屯和民屯，屯田额剧增至17万余顷。国有性质的禄田和职田，如北魏地方官配田以代禄米，隋唐官吏按职配田;宋代官吏授职分田以代官俸,全国职田凡234万多亩;元代职田则以佃户计，三品官佃户500~700户，九品官佃户30~50户。以上禄米和职田多系致仕还官。唐另有公廨田，收租供官府公用，各官府公廨田额,少者数顷,多者40顷。宋代有学田，徽宗大观三年(1109)，全国学田租粮60多万斛,租钱300多万文。各类国有土地所构成的租佃关系不完全相同。屯田租佃所形成的封建强制性远超过一般民田，屯军则被束缚在土地上，丧失了人身自由。明清的土地制度明清是中国封建社会后期，土地制度发生了较大变化。明代初期,编制鱼鳞册和黄册,制定了详尽的户籍地籍制度,据以订定每户的赋役田粮,确定田主的土地产权。这时地权相对分散，当时按户赀列等的里甲、均徭、杂泛等负担就是在农民小土地所有制广泛存在的条件下制定的。明代中叶后，官绅地主权势滋长，地权高度集中。经过明末农民大起义的冲击，绅权衰落，地权又分散。清代前期，在相当广大地区农民小土地所有制占着极大比重，并逐渐分化出来不少庶民地主。

明清两代土地制度再一个变化是江南官田向民田的转化。早在宋元时代江南就有大量官田。明初籍没张士诚(1321~1367)及诸豪族之田为官田，又将原拨勋贵庄田改为官田。明初江浙官田逆产占很大比重。这类所有制原属于国有制。洪武七年(1374)将苏、松、杭、嘉等府官田减征半租，以后又一再减租，官田租渐与民田赋拉平。实际变为民田。

明清两代都建置了庞大的皇室庄田及勋贵庄田。明代皇庄始建于天顺八年(1464)，到正德九年(1514)扩大至 3.7万多顷，诸王勋贵庄田建于明初，以后陆续增置。隆庆二年(1568)对勋贵庄田额作过限制规定，万历十六年(1588)又制定勋贵还田制。但庄田额仍在继续扩大，明代后期约达30多万顷。清康熙年间，在明代勋贵庄田荒废及为农民所占有的情况下，才改为民田，纳粮升科，曰更名田。清朝又建立自己的内务府皇庄3.9万多顷,八旗宗室庄田1.3万多顷。同时建置八旗官兵旗地 14万多顷。此项土地原禁止买卖。其中八旗兵丁所分土地性质不同于勋贵庄田,而且配地较少。他们由于日渐穷困,乾隆以后对所配旗地逐渐典卖，实际变成为民田的一部分。勋贵庄田的经营方式，在初建时由壮丁耕种，设庄头经管生产收租。以上皇庄、勋贵庄田,皆免除国家赋粮,属贵族所有制。

明清时代土地制度又一个变化是国家屯田向私有转化。两朝屯田额，明成化二十三年(1487)为28.5万多顷，清乾隆十八年(1753)为25.9万多顷。屯田向私有转化的过程，明代主要由于势要侵占，清代主要由于屯军典卖。

相对宋元而言，明清时代封建土地制度一个更值得注意的变化是封建依附关系趋向松解。在主佃关系方面，明初制定律例，不再把主佃尊卑关系列入封建法典，实际是革除了宋元以前一般租佃间地主阶级压迫佃农的封建法权，有关主佃刑事案件，双方在法权关系方面是对等的。就在这时出现由分成租制向定额租制的过渡。明代定额租制已占一定比重，清代前期，逐渐占据统治地位。同时永佃制和押租制也有所发展。这种变化，助长了封建依附关系的松解趋势。清代前期，某些地区存在的佃仆制也发生变化，佃仆人数逐渐减少。这时地租的实现，一方面靠地主私人超经济强制，同时更依靠封建政权法令的保证。明代勋贵赏赐庄田有的附带钦赐佃户。他们对庄田主人具有严格人身隶属关系，但这类佃户人数所占比重很小。清代勋贵庄田先由壮丁生产，这类壮丁具有佃仆性质;康熙以后,由于壮丁反抗逃亡,庄田生产逐渐过渡为一般租佃制。其由屯田形成的租佃制，屯军仍被牢固地束缚在土地上，对国家交租供役，具有严格人身隶属关系。明清两代中叶后,伴随屯田私有化,部分屯军摆脱了对国家的封建奴役关系。在雇佣关系方面，明万历十六年对压迫雇工的封建法规开始进行修订;清乾隆五十二年发生更大变化，绝大部分长工摆脱了对雇主的身份义务关系。以上主佃、主雇间封建依附关系的松解是封建土地制度变化的一个主要内容。

第五篇：土地制度

“土地财政”的一个根本原因在于当前分税制体制下地方收入与支出责任的不对等，地方政府缺乏稳定可靠的收入来源。而土地出让制度的特征又让地方政府发现通过土地出让收入可以弥补地方财政收入缺口。这样地方政府的一个重要政策目标就是在尽可能的情况下推高土地价格从而获得最大化的土地收入。

为了控制地方政府的“土地财政冲动”，国务院办公厅2006年《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定地方政府的土地出让金收入全部纳入地方基金管理，实行严格的“收支两条线”，并规定了土地出让金的六个用途。但是，在现实中，“收支两条线”管理对遏制地方政府“土地财政冲动”的效果并没有凸显出来。

我国城市土地出让制度有三个主要的制度特征：第一，政府垄断城市土地供给；第二，以招拍挂为主的竞争性的土地出让方式；第三，一次性缴纳未来若干年的土地出让金。这个三个制度特征使得政府可以通过控制土地供给数量和土地价格，一次性获得大量可用财力。而在中国的财政体制下，地方政府对“土地财政”有依赖性；“土地财政”使政府有动力推高土地价格。在中国快速城镇化、大量农业人口进入城市的条件下，对城市住宅用地的需求将长期处于比较紧张的状态下。在这样的条件下，如果不对城市土地出让制度进行改革和完善，可以预计我国城市土地的出让价格将进一步上涨。而土地价格的上涨将进一步传导到住宅价格上，推动住宅价格的持续升高。