国有资产监管和运营有效形式的探索

第一篇：国有资产监管和运营有效形式的探索

国有资产监管和运营有效形式的探索

[摘要]国有资产监督管理和运营存在许多问题。其监管体系经过一系列的改革，虽然有了长足的进步，但仍然没有一套完全行之有效的解决方案。本文就如何有效监管和运营国有资产进行一些有益的探索。

[关键词]国有资产；监督管理；运营

我国国有资产达1l万亿元，国有企业9000多家，规模之庞大，数量之众多，要管好几乎是不可能的，就连国资监管和运营走在全国前列的上海，其资产收益率也只有4．5％，低于混合所有制企业的8％和银行5．1 8％的贷款利率。因此国资应该收缩战线，加强监管，探索有效的运营形式。

一、国有资产监管和运营的现状及矛盾

国有资产的主要载体是国有企业，其目的是促使企业成为真正独立的经营组织，这种管理模式也使对企业使用的国有资产的管理一分为二。一方面，使企业本身承担了保值增值的责任，成为既具有社会生产者职能又承担国有资产经营职能的双重企业；另一方面，也使政府具有两方面的职能：一是社会管理职能，二是经营国有资产的职能。政府的双重职能引发了一系列矛盾，对于政府来说，具有双重身份，处在相当复杂的委托代理关系当中。政府既是规则的制定者，也是规则的执行者；既是出资人，又是代表国家对自己投资企业的监管人。这样的制度设计虽然可以避免多头管理的弊端，但仍没有摆脱中国长期形成的政企不分、经营者与管理者合二为一的局面。

因此，目前这种情况导致了许多矛盾。(1)出资人缺位与越位并存。政府直接管理与经营国有资产，却无法行使产权及相关权利。在现行体制下，政府及其部门负有管理与经营国有资产，实现保值增值之责，而它所管理的经营性资产却固化于国企之中，这就要求国企具有自己的代表。随着改革的深入，企业已

成为独立的市场主体，政府对企业的控制力大大弱化。在企业决策时，出资人往往缺位。另外，企业隶属于行政，政府有时又越位干预企业的生产经营。(2)内部人控制与外部干预过多并存。政企形式上的分离中，政府对经营者缺乏有效的监督和激励机制，没有对他们形成有效的制度约束，由此产生企业经营人员获得了对企业强有力的控制即所谓的内部人控制现象。另外，在管理层面所有者及其产权代表功能被多个政府部门分解，形成管财的不管人、管人的不管事、管事的没有权，这种“五龙治水”的权利分割使企业受多头控制和干预，无所适从，但没有一个部门真正对国有资产保值增值负完全责任。(3)监管体系并没有真正形成。一是部分监管与被监管主体被忽略；二是监督主体缺乏积极性和监督手段，造成监督不力，使产权不受约束与放权不到位同时并存。

二、国有资产监管和运营无效的症结剖析

改革开放以来，中国社会的经济模式已发生根本性的改变，但国企甚至包括已经股份化乃至上市但国家仍控股的企业在其官营的本质上基本上没发生什么实质上的改变。这是因为：第一，官营必然导致政企不分。在官营形式下企业在名义上是独立的但实际上是政府的附庸，企业经营者不能不按照行政的模式和要求来治理企业和处理其与方方面面的关系。第二，官营无法产权清晰。行政官员属下有一大批国有企业，他们不以个别企业的盈亏计输赢，超越个别企业的利益对所属资源不断进行重组整合，是他们在自己管辖范围内谋取整体利益最大化的合理经济行为。但这样做的后果就会使现有企业的财产所有权不可能得到尊重和保护。除此之外，他们还需要对非营利性的社会发展目标与营利性的经济目标进行调和。这种情况下的企业改革，其产权关系只能是剪不断理还乱。第三，官营做不到权责明确。正如批评者所指出，官员不是资本所有者用利益关系约束的代表和经济责任人，不能对其所作的决策承担风险。对于企业经营者来说，在官营体制中他们的权力有限，调来换去频繁，责任就更难明确。这种权责不清的情况，实际上反映了行政官员和企业家本来适用于不同的约束原则，硬让两者错位必然造成权利和责任的背离和扭曲。第四，官营很难管理科学。按官营逻辑的管理往往是保护自己垄断、限制他人竞争。对企业经营者来说，科学管理就意味着要对企业内部按照行政体系设置的机构和制度做大手术。即使管理是完全局限于企业内部的关系，科学管理往往也意味着要触动很多人的既得利益。经济上的压力和动力都太小，而不足以使经营者去承担这样的风险和责任。

总之，政府及有关部门不适当地充当了代表和管理经营国有资产的角色，正是因为政府的这种代理的特殊性，使当委托人对代理人的行为不满时，无法行使解除代理关系寻找更优代理人以形成有效的制衡。代理人外部约束机制失灵，被代理人的权利会失去保障。政府无法对自己的代理行为支付经济报酬，没有经济利益驱动，国有资产保值增值就失去了内在动力。增值了得不到相应的报酬，不增值也不会受到应有的处罚。

三、探索国有资产监管和运营的有效形式

1、推进产权多元化

深处是产权，经济体制改革的攻坚战就是产权，国资监管的难题也是产权，解决产权问题关键是推进产权多元化进程（象苏州新加坡工业园区，新加坡占大股东），在发挥国有经济主导作用的同时应积极发展混合所有制经济和非公有制经济，通过强化外部的竞争压力来提高国资的运营效率。在向国企引资的同时达到引制的效果，即伴随着非国有资本的进入，同时 引入适应市场经济要求的经营机制。这也解决了国有股“一股独大”的难题，分散了股权，有助于完善混合所有制经济的法人治理结构，建立起对经理人的激励和约束机制。

2、实现政企分开

使国资委责权利相统一，做到管人、管事、管资产结合，以企业化的思想塑造建立一个廉洁、高效、市场化的国资委。首先，应向国资委灌输成本的观念，使国资委在进行监管时遵循讲究经济效率的原则，降低管理成本，以企业市场价值塑造政府行为；其次，用企业精神来改革国有资产管理部门，提高运作效率，大力培养具有企业家精神的国有资产管理人员；再次，要注入竞争机制，在国有资产领域中实现竞争，选择最有能力的人从事国资管理，打破原有的薪酬机制，实行竞争型聘用制度。在国资监管和运营中，上海、珠海和深圳走在了全国的前列，为国资监管和运营提供参考和借鉴意义。

(一)上海模式

随着百联集团和锦江国际两大企业集团重组拉开帷幕，上海国资、国企改革新思路逐渐清晰。即以控股公司改革为重点分三步走：调整组织结构进行改制实现产业布局重构。最初作为股份公司与国资委中间隔离屏的国有控股公司经过10年发展，其作用已经发生异变，成为了改革的重点，首先对其进行战略定位，再找战略投资者，考虑国资进退和在行业中的比重，然后考虑产权结构，最终消除国资、国企两张皮的现象来实现控股公司的改革。这样也基本勾勒出上海国资改革的路线图：第一步是对国资委授权经营的包括经委系统11家、商委系统7家、建委系统10家、外经贸委5家等在内的市属39家集团公司重组实现组织结构调整；第二步是进行改制，即通过多元化的产权从源头上遏制内部人控制现象；第三步是加快产业调整步伐，以经济发展战略为目标，实现不同产业的国资布局。

百联模式从某种意义上说成为上海国资改革的趋势，打破了上海国资条块分割的局面，以行业为主线，将各部门的资源整合在一起，共同联合打破了行业壁垒。2004年，电气(集团)总公司、农工商(集团)总公司、汽车工业(集团)总公司等国有控股公司和大企业集团顺利实施重组。国有资产通过重组有进有退，合理流动。

(二)深圳模式

1987年7月，深圳率先成立了全国第一个国有资产管理专门机构市投资管

理公司。1993年9月，深圳市国有资产管理委员会成立；同时，设立了市属企业国有资产管理办公室，作为国资委的常设办事机构。1994年8月，市国资委决定将深圳市建设(集团)公司改制成与市投资管理公司性质相同、机构相平行的资产经营公司深圳市建设投资控股公司，并将已核定的9．27亿元国有净资产授权给建设投资控股公司。当年底，在深圳物资总公司的基础上成立深圳市商贸投资控股公司。由此，深圳形成“国资委国有资产经营公司企业”三层次管理运营模式。为了实现政企分开，在1996年把国资办和投资管理公司彻底分开，在投资管理公司之外新建投资控股公司和商贸投资控股公司，从而形成3家国资经营机构。从2002年起，为了减少管理链条和提高监管经营效率，对深圳集团公司等5家经营效益好的国企进行国资授权经营试点，从而形成了国资管理的三层构架，即：第一层次是市国资委及其办公室，其性质是政府机关，行使国资监管和制定国资经营政策；第二层次是3家国资经营公司和5家授权经营公司；第三层次是3家国资经营公司下属的国企和5家授权经营公司下面的国企。但随着经济的发展，三层次模式的问题也开始暴露，主要的问题是效率问题。为此，深圳市成立了国有资产监督管理委员会。它替代了国有资产经营公司的职能，从而使“三层次”管理体制向“两层次”的管理体制的嬗变。自此，国资委不仅要监管企业中的经营性国有资产，还将承担对行政事业性国有资产的监管责任，从而彻底结束政府职能部门办企业的现象。2005年8月3日，国资委批复18公司原由3家深圳市属国有资产经营公司持有的国家股，全部划归其实际控制人深圳市国资委，并已获得国务院国资委正式批准。

深圳的国资改革情况实际上是全国的一个缩影，在国资退出竞争性领域而急剧集中的趋势之下，国资监管体系面临变革。深圳的国资改革监管体系实际上减少委托代理的层级，从而降低了交易成本，有利于提高国有资产运营的效率。

(三)珠海模式

1999年4月，珠海市委市政府为了加强对国资的监管和运营，成立了“一委两局”，实行“三块牌子，一套班子”：珠海市国有资产管理局负责珠海国有资产经营管理工作；中共珠海市委企业工作委员会负责市属国企、内联国企党组织工作；珠海市企业董事管理局负责市属国企董事会和成员管理工作。同时搭建了以国有资产管理部门资产运营机构企业为主体的三层架构和三个体系，即：以纪检、内审等为主的监督体系、以企业重大决策等为主的管理体系和以资产保值增值等为主的运营体系。在管理上实现了三个转变：在管理角色上实现了从政府职能管理到出资人管理，在管理对象上从国有资产管理到国有资本管理，在管理目标上实现了从多目标管理到国有资产保值增值的管理。

第二篇：浅谈创新粮食企业国有资产监管形式

近年来，我国的国民经济和各项社会事业发生了巨大的变化，政府职能逐步转变，在公共财政理论指导下，财政管理进行了部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线等多项改革，这些都对新粮食企业国有资产监管提出了新的、更高的要求。**市粮食局国有粮食企业在妥善解决 “老人、老粮、老帐”问题的基础上，坚持以产权制度改革为重点,转换企业经营

机制，在确保国有资产不流失的情况下，实现了粮食企业国有资产的保值增值。2006年5月，**市粮食局被国家粮食局授予《全国国有粮食企业改革工作先进单位》。

一、解决国有粮食企业“三老”问题，营造改革良好环境

（一）妥善解决国有粮食企业“老人”问题，抓好富余人员的下岗分流和减员增效工作。

1998年我市先后出台了《**市人民政府关于进一步深化粮食流通体制改革的通知》（成府发[1998]103号）和《**市人民政府办公厅转发粮食局等部门关于深化粮食体制改革配套文件的通知》（成办发[1998]58号）文件。要求国有粮食企业要深化改革，实施下岗分流，直接从事粮食收储业务的人员要逐步减少一半左右。2000年9月，我市出台《**市人民政府转发省政府关于进一步完善粮食生产和流通有关政策的通知》（成府发[2000]147号）文件，要求加大粮食购销企业自身改革力度，继续抓好富余人员的下岗分流和减员增效工作，2000年粮食购销企业要实现3年分流人员达到职工总数的50%的目标。近几年来，粮食企业通过依法出售企业资产、借用粮食风险金、利用企业资产进行企业改制等多渠道筹集资金安置职工。2005年，我市出台《**市人民政府办公厅关于确保完成国有粮食企业改革任务的通知》（成办函[2005]203号）文件。鉴于分流安置国有企业职工出现的较大资金缺口，又向省政府申请了中央粮食风险基金借款，安排部分区（市）县借用了5500万元，对各区（市）县政府国有粮食企业改革目标完成情况由市政府目督办进行专项考核。在市委市政府直接领导和帮助下，经过几年来粮食系统干部、职工的共同努力下，全市国有粮食企业从1998年在册职工21172人的状态减少到2006年底国有身份粮食职工231人，离退休人员3806人的现状。分流安置职工高达99%。

（二）国有粮食企业“老粮”问题的妥善解决，为进一步搞好国有资产保值增值奠定了坚实的基础。

为消化我市国有粮食购销企业库存和按国家定购价和保护价收购的政策性老粮258万吨，粮食部门采取了积极的销售措施，逐年实现顺价销售老粮199.53万吨，退耕还林调拨12.71万吨，退耕还林供应14.25万吨，陈化粮处理31.51万吨，目前，老粮已经全部得到妥善解决。

（三）国有粮食企业“老账”得到解决，确保了国有粮食企业轻装上阵。

在深化粮食流通体制改革进程中，按照国务院有关政策精神，2005年底，我市全面完成了全市粮食购销企业从1998年6月1日至2004年末的政策性亏损挂账审计工作。经审计认定全市粮食购销企业政策性亏损挂账167083万元。以上挂账已于2005年底剥离到市、县粮食行政管理部门。

二、建立有效的国有资产监管机构，防止国有资产流失

粮食市场化改革后，国有独资、国有控股粮食企业是政府调控粮食市场的主要载体，既要继续发挥粮食流通主渠道作用，又要确保国有资产不流失，实现国有资产保值增值。不仅仅是解决好“三老”问题就万事大吉的。解决好“三老”问题只是帮企业卸下了沉重的包袱。而企业要发展、发挥主渠道作用，关键是推进产权制度改革，确保国有资产出资人到位，建立适应市场竞争需要的企业经营管理机制。只有顺应市场规律才能改变旧有的“等、靠，要”思想，增强国有粮食企业活力，不断加强粮食企业的市场竞争力。

（一）组建市、县两级粮食企业国有资产监管机构。为加强粮食企业国有资产监管，我们组建了市级和县级独立的国有资产运营机构，负责粮食企业国有资产的管理和运营。粮食企业运营机构经同级地方政府批准，受同级地方国有资产管理部门委托，由同级粮食行政管理部门主管，履行国有资产出资人职能。

（二）以县级为单位组建国有资产监管机构。各县（市）区由粮食行政管理部门组建粮食企业国有资产管理公司经县（市）区政府批准，县（市）区国有资产管理部门授权，粮食行政管理部门负责运营和管理粮食企业的国有资产。

三、推进体制改革，促进国有资产保值增值和经济效益的提高

近几年来，通过加强对粮食企业国有资产监管，国有粮食企业在经营机制、管理方式和经济效益等方面有了明显改观。

一是我局以产权改革为突破口，全面推进全市国有粮食企业改革，并取得显著成效。2000年全市国有粮食企业有200户，其中购销企业116户，经营性企业84户

。从2000年到2006年底，全市有170户企业完成改革，其中购销企业95户，经营性企业73户。其余30户企业正抓进进行改革，其中21户购销企业拟改制设立为国有独资或国有控股公司，9户经营性企业采取改制、破产等形式进行改革。

1、城区五个粮食分局内部资产和人员实行统一调配，各保留一户购销企业，每个购销企业均保留五个以上

粮店。**二仙桥国家粮食储备库、苏坡桥省食油储备库、**市粮油工业储运公司下属企业全部并入**市粮油工业储运公司。经**市政府批准，**市粮油工业储运公司、粮食分局保留的购销企业改制重建为六户国有独资公司，人员全部转换国有身份，新公司实行定岗定员，择优招聘原企业职工。

2、各区（市）县粮食部门根据粮食购销企业的合理流向，调整国有粮食购销企业布局。对粮食收储量小、经营艰难、长期亏损、地处边远的粮食购销企业采取出售、兼并等方式，彻底解决体制问题。区（市）县粮食部门在确保地方粮食安全的情况下，出售部分资产来筹集资金安置职工。各区（市）县国有粮食购销企业在转变完国有职工身份后，主要以县为单位组建国有独资或国有控股的粮食购销有限责任公司，个别产粮大县组建15户国有独资、国有控股或国有参股的粮食购销有限责任公司。

二是转变了职工思想观念和企业经营机制。国有粮食企业产权制度改革后，实现了两个转变：职工思想观念的转变，彻底改变了过去“等靠要”思想，树立了向市场要效益的思想。经营机制的转变，企业以改革为契机，普遍建立了新的劳动用工和分配制度。

三是促进了国有资产保值增值和经济效益的提高。通过改革，全市组建了21户国有独资、国有控股或国有参股的粮食购销有限责任公司，并逐步完善了法人治理结构。国有粮食购销资产更加优良，全市国有粮食购销企业总资产达到18.9亿元，其中6户市直管购销公司资产6.9亿元；全市国有粮食购销企业资产负债率59%，其中市直管公司44%。全市国有粮食购销企业总仓容达146万吨，其中市直管21万吨，并且具备了经营购销企业扭亏增盈取得了历史性突破，粮食购销企业总体不亏目标得以实现，2003年，我市国有粮食购销企业首次盈利294万元，2004年实现盈利377万元，2005年实现盈利77万元，2006年实现盈利150万元。

第三篇：关于对境外国有资产加强监管的探索与研究

关于对境外国有资产加强监管的探索与研究

2012年09月26日 10:44 来源：《国有资产管理》2012年第2期 作者：刘向群 字号

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近年，在中央“走出去”战略实施下，越来越多的国际承包企业加大了对海外市场的开发力度，在境外设置机构及中标的海外项目逐年增多，境外资产在企业资产总额所占比重逐年加大，一些企业的境外资产已经占到企业资产总额的50%以上。企业在海外购置的土地、房屋及为工程项目所投入的施工机械设备、运输设备及办公设备等都是企业最优良的国有资产，为防止这些优良国有资产流失，保护固有资产保值增值，加大对企业境外国有资产的监管力度已日益成为企业关注的焦点问题。

一、海外企业境外资产管理现状

1．央企境外资产增长规模与管理水平不相适应。随着央企上市和国际化步伐的加快，央企境外资产规模日益扩大，但与此相对应的企业境外资产管理制度和手段却仍较为缺乏，境外资产管理水准和境外资产监管力度都亟待加强，有的企业在资产管理和境外投资监管等方面甚至存在很大的管理漏洞，境外国有资产流失的潜在风险依然很大。

2．企业境外资产情况复杂，客观加大了企业管理难度。企业境外资产存续海外，受驻在国国家政策、法律法规和经营环境差异的制约，一些企业境外机构需要以私人名义在境外注册公司、投资参股、购置资产或进行其他经营活动；还有一些境外机构在开拓市场阶段，由于规模小、人员少，难以实行不相容职务相互分离的内部控制制度；一些境外机构在工程项目完工后存在大量已提足折旧的施工机械设备，这些错综复杂的现象给企业境外资产监管工作带来一定难度。

3．企业境外资产管理缺乏明确主责部门。目前企业境外资产的实物管理主要由境外机构负责，公司本部财务部负责对境外资产进行价值形态的管理，包括境外固定资产会计核算和境外资产会计报表管理，而更多的资产实物管理权限和管理责任基本由境外机构自身承担。一些企业在管理制度中对境外资产的主责管理部门未明确定位，或定位模糊，给境外资产监管工作的组织协调和深入开展带来一定影响。很多企业对境内资产管理、监督做的相对较好，境内资产财务管理制度也比较健全完善，但在如何管理和监督境外资产上，无论是理论还是实践都尚在探索阶段，也没有可以借鉴的成功管理经验，需要企业管理层、境外机构、项目管理人员、财务人员和企业审计监察人员在实践中总结摸索。

4．境外机构权属、地产及房屋的产权管理不明晰。境外机构的土地及房屋取得方式各异，有的因历史原因以个人名义对外购买房产，有的房产系无偿转让形成但没有资产归属证明，还有一些境外机构以租赁方式取得，但租期各异，法律规定各异，境外机构的注册方式也因各国法律规定不同存在很大差别。一些企业疏于对境外机构注册文本、营业执照、地契、房产合同等重要资产文本的管理和监控，也没有建立相应的档案管理制度进行规范，造成境外产权档案管理的漏洞。

5．境外机构产权变更登记不及时。企业境外机构负责人和管理人员均周期性轮换，人员流动性较强。根据国资委新出台的境外资产管理办法规定，注册人员变更应及时在驻在国当地办理变更登记手续，并统一由中央企业向国资委履行产权登记手续。但由于各种客观因素影响，一些企业的境外机构并未及时履行境外机构产权变更登记，造成注册人与实际法人情况不符。国有产权关系没有及时进行变更，不仅会给企业后续经营带来隐患，也不符合境外资产管理要求，加大了境外资产流失风险。

二、目前企业在境外资产管理中存在的一些问题

1．企业境外机构法人治理结构不健全，境外机构管理机制不能适应国际市场竞争需要。目前很多企业在境外资产管理方面已逐步探索出一些行之有效的做法，如在海外投融资和财务资金方面实行统一管理，在境外人力方面采取公司本部直接派驻和人才属地化相结合的管理方式等，但受传统管理体制和缺乏境外机构管理经验的影响，目前很多境外企业的法人治理机构仍缺乏健全机制，机构设置极不健全，企业管理极不完善，造成一些境外投资行为和国有资产管理长期游离于国资监管之外，一些企业对境外机构只要求其完成财务预算指标与经营任务即可，忽视对境外机构经营状况、资产管理、内控体系、风险管理的关注和控制。目前很多企业的境外机构大多实行承包经营式的管理模式，在产权关系仍不明晰的情况下，这种管理模式很难保障国有企业出资人权益，容易使境外机构过度关注自身经济利益最大化，忽视对境外资产的环节管理和控制，造成境外国有资产流失。

2．企业境外国有资产管理制度、监管机制和风险防范、内控体系缺失。境外国有资产管理属于国有资产管理的重要组成部分，但其境外存续的特殊性和风险的不确定性又需要企业单独制定针对境外资产的管理制度，包括日常管理、内部控制、风险防范和过程监督。但目前很多企业的境外管理制度要么过于简单化形式化，没有风险防控点，要么执行措施乏力，没有形成管理、监督、防控的境外资产管理体系。一些企业甚至在境外资产制度建设上仍是盲区，制度和机制的空白不仅给境外资产管理和监督带来难度，也极容易造成境外国有资产失控甚至流失。

3．企业境外机构财务基础工作和财务管理仍不够规范和健全，给境外资产管理带来难度，同样造成了境外国资大量流失。目前，海外企业的境外机构大都建立内账、外账两套账务体系，外帐应对当地法律、财务和税务的相关规定，内账则反应企业真实财务、资产状况，并保证与境内母公司财务核算体系口径一致。两套账目体系的存在尽管有其客观理由的支撑，但一定程度上也给境外资产管理带来风险，加大了资产流失甚至出现违法现象的发生。一些企业境外机构利用两套账目违规设立“小金库”化公为私，或者以投资实体为名通过两套账非法、隐匿性转移境外资产；一些企业的境外机构甚至未设立专职财务人员，财务工作和报表汇总均定期由公司总部财务人员代为完成，公司总部仅以所属境外企业的财务报告和报表上的数字来了解其资产状况，造成境外机构的日常资产管理疏于管理和监督，企业总部亦无法有针对性对境外机构实施资产效益的考核和评价。

4．审计监察环节薄弱。受海外机构设置及人员的局限，目前大多数中国企业均未在境外机构设立专门审计监察部门，因此对海外机构及所属海外项目的审计监察均由公司总部审计部门行使，很多企业的审计任务繁重，真正对境外资产效益实施专门的审计较少；另外，由于企业管理链条长，实施企业境外资产监察的组织协调也较为复杂，造成企业财务审计和监察力度乏力，直至境外机构资产出现流失和海外经营出现重大漏洞或失误后，公司总部才开始介入现场审计监察及账务清理。因审计监察环节的薄弱给企业造成损失的事例已经在很多企业中出现。

三、加强境外资产管理的措施

1．全面梳理企业境外资产真实情况，为后续管理和监督打下坚实基础。境外资产主要涉及产权归属、境外投资和固定资产，情况复杂，需要企业对境外资产进行一次彻底全面的海外清产核资，摸清企业境外资产的实物存量和管理现状的真实状况，对做法不规范和制度建设缺失的情况及时进行纠正。

2．进一步建立和完善企业境外国有资产管理制度和海外投资制度建设，构建企业“促进企业提高执行力、强化内部管控、防范国有资产流失”的制度体系和操作规程。2011年6月，国资委公布了针对央企境外资产监管的两份重要文件，对中央企业境外国有资产监管制度做出了较为完整的规定，表明维护境外国有资产的安全、完整已纳入政府出资人的监管视角。中央企业可以根据国家相关政策并结合企业实际，在全面梳理境外资产的基础上，重点加强境外机构管理制度建设和内控风险管理体系建设。在总部层面深化企业改革，加快转变发展模式，加大科技创新力度，梳理健全境外资产管理制度、境外资产责任追究制度、境外资产内部控制制度、境外资产文件归档制度等相关管理办法，办法应涉及产权、财务、风险、内控、投资等方面，从制度上规范和加强境外资产管理，在企业建立起完善的既符合固定资产管理一般要求又符合境外资产管理特殊要求的管理体系；在境外机构层面，应建立现代公司治理机构，加强内部制衡，保证境外投资决策程序的科学，从源头上加大风险防范力度，强化企业管理和风险管控。

3．企业应建立起实物管理、价值管理和使用管理三个管理体系，切实履行和发挥对企业境外资产的管理职能。包括保障企业境外资产所有权，强化产权约束，控制产权变动，对企业的经营管理实施监督等。企业境外资产管理部门应严格清晰部门管理权限，明确境外资产的主责部门，实物管理、价值管理和使用管理部门之间应建立日常联动、协商的工作机制，通过部门之间的协调、合作和彼此控制，达到境外资产“统一领导，归口管理，分级负责，严格审批，责任到人，物尽其用，效益优先”的最终管理要求。

4．建立境外资产监管长效机制。中央企业在境外资产的监管方面一般采取两种方式，一种是通过公司董事会进行监管，另一个就是公司内部监管。企业应加强两方面的监管力度，建立起境外资产监管的长效机制和内部控制体系及责任追究办法，并与惩防体系建设有效对接，重在预防，监督靠前，重点监督境外机构执行国有资产管理规定情况，及时排查境外资产管理中的潜在风险及管理漏洞，及时纠正管理中的违规问题并制定整改措施。通过监管机制和管理体系的健全完善努力使企业在实现企业价值最大化的管理目标同时，履行企业境外国有资产保值增值的社会职责。

5．加大企业境外资产专项效能监察和专项审计力度。效能监察和专项审计是公司内部监督部门融入企业发展中心，全方位履行对企业的监管职能，因此企业应充分发挥效能监察和内部专项审计对境外资产的监督作用，把境外资产效能监察工作提到企业日程上来，对境外固定资产采购、使用、审批、境外机构权属进行专项效能监察和内部审计，同时我们建议在对企业境外资产实施效能监察和内部审计时，应配备熟悉海外业务、熟悉财务、工程业务的高素质的专业人员，确保工作圆满完成。

6．国有出资人和政府管理部门层面加大监管触角。建议作为央企出资人和对外贸易主管部门，国资委和商务部应加大对央企海外业务指导和境外资产的监管力度，从政府层面出台完善境外资产管理制度和实施细则，同时进一步推进并规范中央企业对外投资合作行为，减少“走出去”过程中的盲目和激进，避免企业短期投资行为和过度竞争，保障境外资产安全、完整和保值增值。

（作者单位：中国海外工程有限责任公司）

第四篇：关于我区国有资产监管运营情况的调研 12-22

关于我区国有资产监管运营情况的调研

为加强对国有资产的管理和监督，促进国有资产管理的规范运作，保障国有资产保值增值，推进和深化国有资产管理体制建设，根据工作需要，对我区国有资产监管运营情况进行了调研，调研情况如下:

一、全区国有资产总体情况

1、国有资产总体存量。据统计，截止2010年12月我区226个行政事业单位（含乡镇卫生院、畜牧兽医站）固定资产账面价值63084万元，主要是土地、房产、交通运输工具、办公设备、专用仪器等资产，其中土地总面积约为7222.22亩，房产面积约为19.0351万平方米。

2、管理情况及成效。目前，我区国有资产管理职能由区国资办管理，负责全区国有资产管理工作。管理制度方面，为了规范和加强行政事业单位国有资产管理，维护国有资产的安全和完整，合理配臵国有资产，提高国有资产使用效益，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值，根据财政部令第35、36号《行政、事业单位国有资产管理暂行办法》，结合市中区国有资产管理实际，2006年出台了《关于规范国有资产处臵程序的通知》乐中国资委（2006）4号，使我区个别单位存在的国有资产乱处臵行为得到了遏止。

二、我区国有资产管理存在的主要问题

近几年来，我区在国有资产监管方面做了大量工作，取得了积极进展，但也存在一些矛盾和问题。

1、国有资产管理工作开拓创新不够。其实国有资产管理工作大有潜力可挖。随着国有资产管理工作内外环境和条件的不断变化，国有资产管理、运作的范围不断拓展，需要解放思想，不断地开拓创新。

2、财务管理与资产管理相脱节，账实不符现象应引起重视。由于我区资产的日常使用和维护由单位负责，资产的实物使用和价值管理分离，导致部分行政事业单位未能做到资产管理与账务管理的有效衔接：有的固定资产未及时办理入账手续；有的单位无偿调拨和接受捐赠的资产不入账等。凡此种种造成管账与管物的相互脱节，有的固定资产账账、账实、账卡存在不符现象，造成固定资产帐所反映的内容与实际情况不相符，存在游离于财政部门监管之外的现象。

3、土地资产管理亟待规范，需进一步提高办证率。对国有土地存量资产存在的问题归纳，一个突出的问题是产权办证率低、产权不明晰，这种情况对下一步盘活闲臵土地资产有较大的不利影响。

三、几点建议

针对我区国有资产监管运营中存在的情况和问题，建议着重抓好以下几方面的工作：

1、提高认识，统一思想。国有资产是社会公共资源的重要组成部分，是国家政权建设不可缺少的物质基础，是各级党政机关事业单位履行各项职能、进行社会管理、创造物质财富、为社会公众提供公

共服务的基本物质保证。搞好国有资产管理，建立和完善国有资产管理、监督和运营体系，牵涉面广，工作量大，在一定程度上也是利益格局的调整。因此，各相关部门要进一步提高认识、统一思想，从讲政治、讲大局的高度，正确处理改革与发展的关系、局部与全局的关系，大力支持，积极配合，形成合力，整体推进。

2、理顺体制，健全制度。要按照上级有关规定的要求，理顺管理体制，明确职责范围，提高管理水平。各行政事业单位进一步明确专门科室管理国有资产，在国有资产管理规章制度上进一步明确和规范，从上至下建立健全一整套国有资产管理工作机制，提高国有资产管理工作水平。

3、强化措施，严格管理。保障国有资产的安全与完整，防止国有资产的流失，是国有资产管理最根本的任务。区政府及其相关部门要加强国有资产管理工作，摸清底数，查找问题，采取强有力措施坚决杜绝国有资产部门化、利益化现象。建议财政部门进一步建立健全国有资产购臵、配臵、使用、处臵、评估和统计等一系列配套制度，细化各个环节的管理，全面强化和规范国有资产管理工作，监督各单位建立完整的账卡，做到账账相符，账卡相符，账实相符，切实反映国有资产的存量情况。各行政事业单位要建立健全使用台帐和责任制，做好国有资产统计工作，准确及时上报国有资产使用及增减变动情况。要从源头上控制和规范行政事业单位非经营性资产转经营性资产的行为，加强对国有资产出租和处臵收入的管理，特别是要严格处臵机制，建立资产处臵统一平台，严格执行资产变动处臵申报审批制

度，加强资产处臵管理，防止擅自、随意处臵国有资产的现象。对行政事业单位转让、报废国有资产，必须严格审批程序，严禁私下协议和场外交易；对经营性资产要建立健全申报、审批机制；对出租出借资产所形成的收益，要规范资产处臵收益分配，按照政府非税收入管理规定上交国库或财政专户，严格实行收支两条线；对需要报废报损的资产，要严格履行审批手续，及时进行销账或调账处理。财政、审计、监察等部门要充分发挥部门职能作用，进一步加大监管力度，建立健全监管措施，采用统一审查与不定期抽查相结合的方式对区内国有资产情况进行审计、检查，确保国有资产安全。

4、优化配臵，创新机制。加大对闲臵资产的清理处臵力度，加快整合重组现有国有资产，充分发挥国有资产的潜在效能。要真正确立国家对国有资产的所有权，行政事业单位和国有企业只有国有资产占有、使用权，打破国有资产名义上为国家所有，实际上为部门单位所有的管理格局，按照物尽其用的原则，对行政事业单位、国有企业中长期闲臵的资产统一进行调剂和处臵，增强资产的合理流动，实现优化配臵。加强对土地等资源性国有资产的监管工作，实现国有资源的保值增值。要进一步做好国有土地资产的清查登记，弄清弄准底数，会同财政、国土等部门积极稳妥地解决土地资产管理方面的产权证办证率低、产权不明晰问题，为下一步盘活闲臵土地资产奠定基础。

第五篇：敢于探索、勇于实践、着力构建国有资产监管新体制

敢于探索、勇于实践、着力构建

国有资产监管新体制

醴陵市国有资产管理局张重次

传统的国有资产监管主要依靠占有和使用国有资产的政府非专司部门来行使。由于资产占有使用者与资产所有者的权利与责任不对等，存在着风险与收益不对等，使用与监管不对等，占有与处置不对等的问题，监管工作形同虚设，大批国有资产长期低效运行，甚至严重流失。有的部门“挟资自重”、以资谋利，造成大量资金体外循环，部门之间分配不公、苦乐不均的现象十分突出；有的部门为了既得利益，随意对国有资产进行处置或利用非诉讼的仲裁、协议等形式处置国有资产，规避国资、财政部门的监管；有的部门项目建设不切实际，贪大求洋、盲目攀比、乱投资等现象比较普遍。

随着我市社会经济事业飞速发展，国有资产在社会总资产中所占比重不断增大，资产分布范围广、增势强劲。原来的国有资产监管方式、方法已远远不能适应新的形势发展需要。

2007年3月，根据我市国有资产管理现状和发展要求，市委、市政府决定设立专司国有资产监督管理的国有资产管理局，从而揭开了我市国资监督工作新的篇章。大幕开启，“短小精悍”的全体国资人认真领会、全面贯彻市委、市政府决策，用科学发展观的思维，以一种大无畏的精神气概和润物无声的工作方法，引领和指导国资监管工作朝着全面协调可持续、良性和谐的科学发展之路迈进。

通过一年多的工作实践，我市国资监管和国投公司融、投资工作取得了显著的成效，醴陵国资监管体制变革成果，得到了上级国资主管部门的充分肯定。但是，在实际工作仍存在许多阻碍与疑惑。特别是通过深入学习领会科学发展观的深刻内涵和与兄弟县市的借鉴交流，笔者认为，我市国资监管体制和机制在以下几个方面应有新的突破。

一、在监管范围上，实行全方位管理。根据我市国有资产分布状况和国资局“三定”方案确定的国资监管范围，有经营性资产、行政事业单位等非经营性资产、社会公益资产和资源型资产、无形资产等五个方面。各方面资产在市直国有资产总量中均占有不同的份额。如果只将国有经营性资产作为市国资局的监管范围，组建新的国资局实际上只相当于一个资产经营公司，无法解决其他领域的国有资产运行中存在的问题，更无法明确所有权与经营权、使用权的根本区别。对国有资产实行全方位的监督管理，不是对部门权限的剥夺，而是为了使国有资产保值、增值。其一，对行政事业单位等非经营性国有资产的监管，可更有效地配置行政资源；其二，对社会公益性国有资产的监管，可更好地发挥社会服务与公共管理的职能；其三，对资源型国有资产的监管，可使矿藏与土地等自然资源通过市场公开交易，更好地转换和优化配置，提高附加值和回报率；其四，对无形资产的监管，更是从未涉足的领域，潜力巨大。

二、在监管体制上，实行分类管理。针对我市国有资产分布状况，可以通过建立“三级架构”来实施分类监管。“三级构架”即国有资产管理机构—资产经营公司—国有投资（控股、参股）企业。国资局作为代表政府履行出资人职责的政府特设机构，承担国有资产出资人职责，享有所有者权益，依法监管国有资产的运营；资产经营公司科学配置资源，促进生产要素的合理流动，实现资本收益和社会效益最大化；国有独资（控、参股）企业作为市场主体，从事具体的生产经营活动。

“分类监管”：一是对经营性资产进行业绩管理。市国资局作为出资人对国有独资和国有控股企业管资产、管人、管事；对国有参股企业负责国有资产的保值、增值和产权收益监缴；二是对行政事业单位等非经营性资产、坚持所有权属政府，有关

单位拥有使用权，并协助国资局负责日常管理和维护资产的完整性，一旦转化为经营性资产，则由国资局负责对其经营和收益进行预算管理；三是对社会公益性资产实行委托管理，由行业主管部门对公益性资产进行合理规划、开发、使用和管理，国资局负责监管和收益的监缴；四是对资源性资产和城市无形资产实行主管部门营运，国资局监管，由有关部门根据相关法律法规对作为实物形态的资源性资产进行开发、利用、保护和管理，对价值形态的所有权属国资局，其形成的收益由国资局负责监缴。

三、在产权交易上，实行规范管理。进一步规范我市产权交易市场，规范产权交易行为，对产权交易机构进行整合，避免因交易机构过多而各自为政的弊端。可以考虑由市产权交易中心负责全市国有产权的交易。规定凡属国有资产交易，必须向市国资局先报告，经审批后，再进行资产评估，确定交易价格，向社会公告，在市产权交易中心公开挂牌，然后由市产权交易中心按产权交易原则进行公开拍卖。目前我市产权交易中心仅负责对改制企业国有资产的处置，没有充分发挥其专属职能作用。产权交易市场的规范，对保证产权的公开、公正、公平合法交易，确保国有资产不流失起到至关重要的作用。

四、在“非转经”收益上，实行预算管理。长期以来，市直行政事业单位非经营性资产在转为经营性资产过程中，存在随意招租、自收自支、财务混乱等资产管理不规范问题。今年上半年，市国资局组织专门人员对市直行政事业单位“非转经”资产的出租、收益情况进行了一次全面清查，调查表明，2007年，我市市直行政事业单位非经营性资产转经营性资产的总经营面积约为106300平方米，租赁户1741户，资产收益为862.67万元。根据其他省市规定：独立经营实体按资产总额5%，出租门店按收益的30%征收资产收益。如果在我市统一行政公职人员经补贴后，将该部分资产采用公开招租方式，预计收益可增长20—50%。建议市政府对市直“非转经”资产全部纳入国资监管范围，其收益全额列入财政预算管理。

五、在经营者考核上，实行绩效管理。一方面对国资局所监管的企业经营者实行业绩考核。年初与企业经营者签订经营业绩责任书，年中检查，年底审查考核，奖惩兑现。对不能按期完成经营业绩目标的，分别予以扣减绩效薪酬，或者调整岗位直至解聘；对决策失误，经企业造成重大不良影响或国有资产流失的，按有关规定予以处理；触犯刑律的，依法移送司法机关追究刑事责任。另一方面整合现有几家资产经营公司，充分发挥其在城市建设中的融、投资作用，将资产公司经营者的收入与所负责监管的资产收益挂钩，以当年所负责监管资产的收益来确定其收入；建立项目绩效单项考核奖惩制度，提高经营者的工作积极性和行为自律性。

目前，从全国范围来看，县域国有资产监管从内容到形式并无统一的模式，各地结合上级有关国有资产管理方面的法律法规并充分考虑本地实际进行了许多有益的探索。“他山之石，可以攻玉”。期望通过深入学习实践科学发展观活动，我市国有资产监管和经营工作能百尺竿头、更进一步，为醴陵经济社会又好又快发展作出更大的贡献。