苏州市政府关于印发苏州市城乡一体化发展综合配套改革就业和社会保障实施意见的通知

第一篇：苏州市政府关于印发苏州市城乡一体化发展综合配套改革就业和社会保障实施意见的通知

市政府关于印发苏州市城乡一体化发展综合配套改革就业和社会保障实施意见的通知

苏府〔2009〕79号

各市、区人民政府，苏州工业园区、苏州高新区管委会；市各委办局，各直属单位：

《苏州市城乡一体化发展综合配套改革就业和社会保障实施意见》已经市政府第 17 次常务会议通过，现印发给你们，请认真组织实施。

二○○九年四月二十八日

苏州市城乡一体化发展综合配套改革就业和社会保障实施意见

为认真贯彻实施《苏州城乡一体化发展综合配套改革试点方案》，加快推进城乡统一的就业创业、社会保障和劳动保障公共服务体系建设，促进苏州城乡一体化发展，特制定本实施意见。

一、指导思想

以党的十七届三中全会精神为指针，以省委、省政府城乡一体化发展战略为目标，以科学发展观为统领，进一步解放思想，建立新机制，开拓新路径，实施就业创业和社会保障普惠政策，在我市城乡一体化发展中，实现城乡就业和社会保障工作在更高平台、更高水平、更高层次上的更大跨越，进一步提高城乡居民生活质量和社会保障水平，更好地促进我市城乡经济发展和社会进步。

二、工作目标

以城乡一体化的就业创业体系、社会保障体系和劳动保障公共服务体系建设为重点，积极推进城乡一体化发展中就业和社会保障制度配套改革，统筹兼顾、协调推进城乡就业和社会保障事业全面发展，力争把苏州打造成“保障和改善民生的先行地区、统筹城乡就业和社会保障的示范地区、劳动关系协调发展的和谐地区”。

（一）以实现社会充分就业为目标，加快城乡就业创业制度一体化建设。

实现城乡劳动者就业政策统一、就业服务共享、就业机会公平和就业条件平等。每年免费培训城乡劳动者 25 万人，本地农村新成长劳动力和被征地农民就业率达到90%以上，创建充分就业行政村（社区）达到 90%以上。到 2011 年，全市社会登记失业率控制在4.5%左右。

（二）以实现全民社会保障为目标，加快城乡社会保障制度一体化建设。按照统筹城乡、覆盖全民的总体思路，在我市社会保障体系已经覆盖城乡居民及全体劳动者的基础上，加快将劳动年龄段被征地农民及非农产业就业的农村劳

动力纳入城镇养老保险，推进新型农村合作医疗制度向居民医疗保险制度衔接，进一步完善农村社会保障制度，提高农村社会保障水平。逐步打破区域分割，统一政策框架，提高统筹层次，健全社会保障经办管理机制。到 2011 年，全市城乡社会养老和医疗保障覆盖率均达到98%以上。

（三）以实现居民共享均等服务为目标，加快城乡劳动保障公共服务体系一体化建设。

认真做好城乡一体化的就业和社会保障工作，整合公共服务资源，重点建立完善城乡一体的就业创业、社会保障、职业培训、权益维护和网络信息等公共服务体系，实现村级劳动保障服务队伍专职化，使就业和社会保障公共服务惠及城乡所有劳动者。

三、基本原则

（一）坚持以人为本。

以保障和改善民生为目的，制定合理的制度结构和切合实际的政策措施，加大对城乡居民就业、创业各项优惠政策的扶持力度，加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系，不断提高保障水平；加强经办机构能力建设，制定科学的管理制度和严格的操作流程，提高管理水平和服务质量。

（二）坚持城乡统筹。

统筹城乡就业创业和社会保障，制定城乡一体化的政策制度，兼顾远景规划和近期目标，形成广覆盖、多层次、城乡贯通、可转换衔接的机制。就业创业扶持政策标准和社会保障水平与我市经济发展水平相适应，与城乡居民收入水平相适应，确保我市就业创业和社会保障体系建设全面协调可持续发展。

（三）坚持制度创新。

在认真贯彻落实国家和省现行政策的基础上，结合苏州实际情况和城乡一体化发展需要，充分发挥主动性、创造性，用足、用活、用好政策，将城镇就业再就业援助优惠政策向农村居民延伸，让就业、创业、培训和社保补贴等政策惠及农村居民。

（四）坚持依法行政。

就业创业和社会保障政策框架要符合现行法律法规，综合平衡，减少区域矛盾和人群矛盾，维护社会和谐稳定。在政策实施中，坚持依法行政，规范操作，努力防范化解社会矛盾和行政争议。

四、政策意见

（一）建立健全城乡统一的社会就业失业登记制度。

将农村就业纳入整个社会就业体系，探索建立健全城乡劳动力资源调查制度和就业、失业的界定标准体系，实行社会登记失业率统计制度，实现城乡劳动者就业政策统一、就业服务共享、就业机会公平和就业条件平等。

（二）完善城乡统一的就业困难人员就业援助制度。

对劳动年龄内有就业愿望和就业能力的城乡劳动力，发放统一的《就业失业登

记证》，对符合就业困难对象认定条件的城乡劳动力，在《就业失业登记证》上加以注明。鼓励用人单位吸纳农村就业困难人员就业，对招用农村就业困难人员的各类用人单位，给予社保补贴的政策优惠；为失业登记的农村居民提供免费职业介绍和职业培训服务；通过初次技能鉴定的农村就业困难人员，可申领一次性职业技能鉴定补贴；灵活就业的本地农村就业困难人员，可按规定申请社会保险补贴；建立用地企业按比例吸纳农村劳动力就业制度；对招用持《就业失业登记证》就业困难人员和因失地由农保转为城保人员的单位，给予税收优惠等政策扶持。

（三）建立完善安置和鼓励农民多渠道多形式就业的机制。

扶持农村居民自主创业。建立城乡一体化创业推动工作机制和协调机制，对有创业愿望和具备创业条件的农村劳动力和被征地农民开展免费创业培训，鼓励开展“一镇一品”特色产业创业活动，提供政策咨询、专家评析、项目推介、创业孵化、融资服务、开业指导和后续服务；农村劳动力自办实体的，可享受与城镇人员同等的扶持待遇；对安排农村劳动力创业的创业孵化基地，给予减免租金等优惠政策。

鼓励农村居民灵活就业。积极开展创建充分就业社区、充分就业行政村、农村劳动力充分转移乡镇活动，引导和鼓励农村居民从事非全日制、家庭作坊式、承包经营生产等适合农村就业的工种，并实行与之相适应的工资支付方式、劳动关系形式、社会保险政策。

公益性岗位安置就业。将公益性岗位的范围延伸至行政村，对就业困难人员实行援助安置。安排农村就业困难人员就业并符合条件的公益性岗位，可享受社会保险补贴和岗位补贴。

（四）完善城乡统一的职业培训制度。

将农村劳动力培训纳入城乡社会培训体系，完善城乡一体的职业技能培训普惠制；建立企业内部外来劳动力和农村劳动力岗位职业技能提升培训机制，开展农村劳动力岗位职业技能提升培训试点的企业，可享受政府相关培训经费补贴政策；根据中央、省对农村劳动力培训投入的政策导向，增加地方财政对本地农村劳动力培训的投入，对本地农村劳动力开展免费的就业、创业和技能培训。

（五）完善农村居民和被征地农民纳入城镇社会养老保障的政策体系。

加快实施城乡一体的社会养老保障体系，将劳动年龄段的被征地农民和农村劳动力纳入城镇企业职工基本养老保险制度，逐步实现城乡社会养老保障制度的一元化。

将在城乡各类企业务工并与之建立劳动关系的农村居民，全部纳入城镇企业职工基本养老保险体系；原参加我市农村养老保险的农村居民，按规定换算、转移后纳入城镇养老保险体系；各地政府在充分测算论证且财力许可的前提下，采取征地补偿账户换算、实行缴费补贴政策等措施，将劳动年龄段被征地农民全部纳入城镇养老保险体系。

实行鼓励农户将集体土地承包经营权、宅基地及住房置换成社会保障、商品房的办法。对置换社会保障的农村居民，在劳动年龄段内的，通过采取免费培训、岗位补贴、社保补贴等扶持政策，引导和鼓励其就业创业，纳入城镇社会保障体系。对已享受农村老年居民社会养老补贴待遇的，可采用增加养老补贴金额等形式，进一步提高保障待遇。

（六）建立养老保障待遇标准的正常调整机制。

整合制定社会养老保障管理办法，按照参保对象、缴费水平和享受待遇的差别，完善多层次的养老保障制度，构建社会养老保障城乡一体、逐步接轨的政策框架，规范各类养老保险之间的转移衔接。

建立各类养老保障待遇标准的正常调整机制，逐步提高各类保障对象的待遇水平。完善被征地农民基本生活保障制度，对新征地的项目，做到“即征即保”，征地保养金标准按不低于城市居民最低生活保障金标准确定；改革农村基本养老保险待遇计发办法，建立早参保、多缴费、多得养老金的机制；探索建立农村居民补充养老保险制度，采取个人缴费与财政补贴相结合的办法，设立农村居民补充养老保险基金；逐步统一城乡老年居民社会养老补贴享受条件和待遇标准；加快实施城乡老年居民的社会化管理服务。

（七）建立统一的社会基本医疗保险制度。

统一城镇职工基本医疗保险制度，全市各统筹区域实现覆盖范围、保障项目、待遇标准、医疗救助和管理制度的“五统一”。全面实施城乡居民基本医疗保险制度，逐步完成新型农村合作医疗保险制度向社会基本医疗保险制度的衔接。根据医疗保险基金的承受能力，稳步提高医疗保障水平，并重点向大病重病患者倾斜，切实缓解群众因病致贫问题。

（八）探索建立农民生育保险制度。

贯彻实施《苏州市职工生育保险管理办法》，探索建立农村居民生育保险制度，满足农村育龄妇女对生育和计划生育手术社会保险的需求。

（九）完善城乡一体的社会救助体系。

不断完善城乡最低生活保障政策，认真落实农村低保、五保供养待遇的自然增长机制；进一步整合社会资源，加大扶贫帮困力度，加快统一城乡低保标准；完善社会医疗救助办法，逐步提高城乡医疗救助水平，实行城乡社会医疗救助统一管理。

（十）健全城乡就业和社会保障公共服务体系。

培育和完善城乡统一开放、平等竞争、规范有序的人力资源市场，加快公共职业中介机构建设，为农民转移就业和自主创业提供免费服务，形成城乡一体化的就业创业公共服务体系。

健全统一的社保经办管理制度，实现经办机构、经办模式和经办流程的统一管理，形成城乡一体化的社会保障公共服务体系。

完善“培训—考核—就业”相协调的运行机制，整合现有行业、企业、学校、培

训机构的教学设备资源，建立多个专项技能公共实训基地，形成城乡一体化的职业培训公共服务体系。

健全劳动保障监察网格化和劳动争议仲裁院实体化工作体系，将劳动监察、劳动争议调解仲裁工作延伸至镇、村，形成城乡一体化的权益维护公共服务体系。加快金保工程建设，完善覆盖市、县级市（区）、镇（街道）、行政村（社区）的四级劳动保障信息网络系统，实现城乡劳动力资源信息并轨和就业服务的动态管理，建立社会保险“网上申报系统”、“网上支付系统”、“异地管理系统”和“网上查询系统”，形成城乡一体化的信息网络公共服务体系。

五、保障措施

（一）加强劳动保障城乡一体化发展的组织领导。

各级政府要高度重视城乡一体化发展的就业创业和社会保障工作，市政府成立苏州市城乡一体化发展综合配套改革试点工作就业和社会保障领导小组，办公室设在市劳动和社会保障局，由市政府分管领导任组长，市劳动和社会保障局主要领导任副组长，市农办、发改、教育、民政、财政、卫生、国土、工商、税务等部门分管领导为成员，建立统一领导、分工协作的工作机制。

（二）加强基层服务机构平台和队伍建设。

按照以人为本、重心下移、服务前移的要求，完善市、县级市（区）、镇（街道）、行政村（社区）四级劳动保障服务网络。全市镇（街道）、行政村（社区）的劳动保障工作机构，要按照机构、人员、经费、场地、制度、工作“六到位”要求完成平台建设，落实业务经办职能，从而实现城乡服务平台对接，将社会化管理服务的对象延伸到农民。在行政村设立劳动保障专职干部，全面实行村级劳动保障服务站工作人员专职化，以利于更好地为本村企业和农村居民提供服务。

（三）建立以财政投入为主的多元化投入机制。

各级财政部门要调整财政支出结构，加大对农民就业和社会保障的投入。要认真测算促进就业和纳入基本生活保障所需资金，合理安排预算，落实土地出让金优先安排用于被征地农民基本生活的补偿政策；要在同级财政预算中安排就业专项资金,确保就业、培训需要；要加大对社会保障的支持力度，做好各类保障对象缴费补贴的财政资金安排；要落实基层劳动保障服务机构建设和村级劳动保障工作人员专职化所需的各项经费；要通过镇村各级集体经济实体提留、社会捐赠等多种渠道，扩大所需资金的来源。

（四）加强就业和社会保障城乡一体化的目标考核。

健全就业和社会保障城乡一体化发展目标考核制度，分解下达各项工作指标，将农民就业创业、职业培训、促进农村劳动力向非农产业和城镇转移就业、控制社会登记失业率、各类社会保障参保覆盖率等一些重点工作和关键指标，纳入统一的考核体系，完善目标管理责任制，确保城乡一体化发展综合配套改革总体目标的全面完成。

第二篇：苏州市政府关于印发苏州市城乡一体化发展综合配套改革就业和社会保障实施意见的通知

市政府关于印发苏州市城乡一体化发展综合配套改革就业和社会保障实施意见的通知

苏府〔2009〕79号

各市、区人民政府，苏州工业园区、苏州高新区管委会；市各委办局，各直属单位：

《苏州市城乡一体化发展综合配套改革就业和社会保障实施意见》已经市政府第 17 次常务会议通过，现印发给你们，请认真组织实施。

二○○九年四月二十八日

苏州市城乡一体化发展综合配套改革就业和社会保障实施意见

为认真贯彻实施《苏州城乡一体化发展综合配套改革试点方案》，加快推进城乡统一的就业创业、社会保障和劳动保障公共服务体系建设，促进苏州城乡一体化发展，特制定本实施意见。

一、指导思想

以党的十七届三中全会精神为指针，以省委、省政府城乡一体化发展战略为目标，以科学发展观为统领，进一步解放思想，建立新机制，开拓新路径，实施就业创业和社会保障普惠政策，在我市城乡一体化发展中，实现城乡就业和社会保障工作在更高平台、更高水平、更高层次上的更大跨越，进一步提高城乡居民生活质量和社会保障水平，更好地促进我市城乡经济发展和社会进步。

二、工作目标

以城乡一体化的就业创业体系、社会保障体系和劳动保障公共服务体系建设为重点，积极推进城乡一体化发展中就业和社会保障制度配套改革，统筹兼顾、协调推进城乡就业和社会保障事业全面发展，力争把苏州打造成“保障和改善民生的先行地区、统筹城乡就业和社会保障的示范地区、劳动关系协调发展的和谐地区”。

（一）以实现社会充分就业为目标，加快城乡就业创业制度一体化建设。

实现城乡劳动者就业政策统一、就业服务共享、就业机会公平和就业条件平等。每年免费培训城乡劳动者 25 万人，本地农村新成长劳动力和被征地农民就业率达到90%以上，创建充分就业行政村（社区）达到 90%以上。到 2011 年，全市社会登记失业率控制在4.5%左右。

（二）以实现全民社会保障为目标，加快城乡社会保障制度一体化建设。

按照统筹城乡、覆盖全民的总体思路，在我市社会保障体系已经覆盖城乡居民及全体劳动者的基础上，加快将劳动年龄段被征地农民及非农产业就业的农村劳动力纳入城镇养老保险，推进新型农村合作医疗制度向居民医疗保险制度衔接，进一步完善农村社会保障制度，提高农村社会保障水平。逐步打破区域分割，统一政策框架，提高统筹层次，健全社会保障经办管理机制。到 2011 年，全市城乡社会养老和医疗保障覆盖率均达到98%以上。

（三）以实现居民共享均等服务为目标，加快城乡劳动保障公共服务体系一体化建设。

认真做好城乡一体化的就业和社会保障工作，整合公共服务资源，重点建立完善城乡一体的就业创业、社会保障、职业培训、权益维护和网络信息等公共服务体系，实现村级劳动保障服务队伍专职化，使就业和社会保障公共服务惠及城乡所有劳动者。

三、基本原则

（一）坚持以人为本。

以保障和改善民生为目的，制定合理的制度结构和切合实际的政策措施，加大对城乡居民就业、创业各项优惠政策的扶持力度，加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系，不断提高保障水平；加强经办机构能力建设，制定科学的管理制度和严格的操作流程，提高管理水平和服务质量。

（二）坚持城乡统筹。

统筹城乡就业创业和社会保障，制定城乡一体化的政策制度，兼顾远景规划和近期目标，形成广覆盖、多层次、城乡贯通、可转换衔接的机制。就业创业扶持政策标准和社会保障水平与我市经济发展水平相适应，与城乡居民收入水平相适应，确保我市就业创业和社会保障体系建设全面协调可持续发展。

（三）坚持制度创新。

在认真贯彻落实国家和省现行政策的基础上，结合苏州实际情况和城乡一体化发展需要，充分发挥主动性、创造性，用足、用活、用好政策，将城镇就业再就业援助优惠政策向农村居民延伸，让就业、创业、培训和社保补贴等政策惠及农村居民。

（四）坚持依法行政。

就业创业和社会保障政策框架要符合现行法律法规，综合平衡，减少区域矛盾和人群矛盾，维护社会和谐稳定。在政策实施中，坚持依法行政，规范操作，努力防范化解社会矛盾和行政争议。

四、政策意见

（一）建立健全城乡统一的社会就业失业登记制度。

将农村就业纳入整个社会就业体系，探索建立健全城乡劳动力资源调查制度和就业、失业的界定标准体系，实行社会登记失业率统计制度，实现城乡劳动者就业政策统一、就业服务共享、就业机会公平和就业条件平等。

（二）完善城乡统一的就业困难人员就业援助制度。

对劳动年龄内有就业愿望和就业能力的城乡劳动力，发放统一的《就业失业登记证》，对符合就业困难对象认定条件的城乡劳动力，在《就业失业登记证》上加以注明。鼓励用人单位吸纳农村就业困难人员就业，对招用农村就业困难人员的各类用人单位，给予社保补贴的政策优惠；为失业登记的农村居民提供免费职业介绍和职业培训服务；通过初次技能鉴定的农村就业困难人员，可申领一次性职业技能鉴定补贴；灵活就业的本地农村就业困难人员，可按规定申请社会保险补贴；建立用地企业按比例吸纳农村劳动力就业制度；对招用持《就业失业登记证》就业困难人员和因失地由农保转为城保人员的单位，给予税收优惠等政策扶持。

（三）建立完善安置和鼓励农民多渠道多形式就业的机制。

扶持农村居民自主创业。建立城乡一体化创业推动工作机制和协调机制，对有创业愿望和具备创业条件的农村劳动力和被征地农民开展免费创业培训，鼓励开展“一镇一品”特色产业创业活动，提供政策咨询、专家评析、项目推介、创业孵化、融资服务、开业指导和后续服务；农村劳动力自办实体的，可享受与城镇人员同等的扶持待遇；对安排农村劳动力创业的创业孵化基地，给予减免租金等优惠政策。

鼓励农村居民灵活就业。积极开展创建充分就业社区、充分就业行政村、农村劳动力充分转移乡镇活动，引导和鼓励农村居民从事非全日制、家庭作坊式、承包经营生产等适合农村就业的工种，并实行与之相适应的工资支付方式、劳动关系形式、社会保险政策。

公益性岗位安置就业。将公益性岗位的范围延伸至行政村，对就业困难人员实行援助安置。安排农村就业困难人员就业并符合条件的公益性岗位，可享受社会保险补贴和岗位补贴。

（四）完善城乡统一的职业培训制度。

将农村劳动力培训纳入城乡社会培训体系，完善城乡一体的职业技能培训普惠制；建立企业内部外来劳动力和农村劳动力岗位职业技能提升培训机制，开展农村劳动力岗位职业技能提升培训试点的企业，可享受政府相关培训经费补贴政策；根据中央、省对农村劳动力培训投入的政策导向，增加地方财政对本地农村劳动力培训的投入，对本地农村劳动力开展免费的就业、创业和技能培训。

（五）完善农村居民和被征地农民纳入城镇社会养老保障的政策体系。加快实施城乡一体的社会养老保障体系，将劳动年龄段的被征地农民和农村劳动力纳入城镇企业职工基本养老保险制度，逐步实现城乡社会养老保障制度的一元化。

将在城乡各类企业务工并与之建立劳动关系的农村居民，全部纳入城镇企业职工基本养老保险体系；原参加我市农村养老保险的农村居民，按规定换算、转移后纳入城镇养老保险体系；各地政府在充分测算论证且财力许可的前提下，采取征地补偿账户换算、实行缴费补贴政策等措施，将劳动年龄段被征地农民全部纳入城镇养老保险体系。实行鼓励农户将集体土地承包经营权、宅基地及住房置换成社会保障、商品房的办法。对置换社会保障的农村居民，在劳动年龄段内的，通过采取免费培训、岗位补贴、社保补贴等扶持政策，引导和鼓励其就业创业，纳入城镇社会保障体系。对已享受农村老年居民社会养老补贴待遇的，可采用增加养老补贴金额等形式，进一步提高保障待遇。

（六）建立养老保障待遇标准的正常调整机制。

整合制定社会养老保障管理办法，按照参保对象、缴费水平和享受待遇的差别，完善多层次的养老保障制度，构建社会养老保障城乡一体、逐步接轨的政策框架，规范各类养老保险之间的转移衔接。

建立各类养老保障待遇标准的正常调整机制，逐步提高各类保障对象的待遇水平。完善被征地农民基本生活保障制度，对新征地的项目，做到“即征即保”，征地保养金标准按不低于城市居民最低生活保障金标准确定；改革农村基本养老保险待遇计发办法，建立早参保、多缴费、多得养老金的机制；探索建立农村居民补充养老保险制度，采取个人缴费与财政补贴相结合的办法，设立农村居民补充养老保险基金；逐步统一城乡老年居民社会养老补贴享受条件和待遇标准；加快实施城乡老年居民的社会化管理服务。

（七）建立统一的社会基本医疗保险制度。

统一城镇职工基本医疗保险制度，全市各统筹区域实现覆盖范围、保障项目、待遇标准、医疗救助和管理制度的“五统一”。全面实施城乡居民基本医疗保险制度，逐步完成新型农村合作医疗保险制度向社会基本医疗保险制度的衔接。根据医疗保险基金的承受能力，稳步提高医疗保障水平，并重点向大病重病患者倾斜，切实缓解群众因病致贫问题。

（八）探索建立农民生育保险制度。

贯彻实施《苏州市职工生育保险管理办法》，探索建立农村居民生育保险制度，满足农村育龄妇女对生育和计划生育手术社会保险的需求。

（九）完善城乡一体的社会救助体系。

不断完善城乡最低生活保障政策，认真落实农村低保、五保供养待遇的自然增长机制；进一步整合社会资源，加大扶贫帮困力度，加快统一城乡低保标准；完善社会医疗救助办法，逐步提高城乡医疗救助水平，实行城乡社会医疗救助统一管理。

（十）健全城乡就业和社会保障公共服务体系。

培育和完善城乡统一开放、平等竞争、规范有序的人力资源市场，加快公共职业中介机构建设，为农民转移就业和自主创业提供免费服务，形成城乡一体化的就业创业公共服务体系。

健全统一的社保经办管理制度，实现经办机构、经办模式和经办流程的统一管理，形成城乡一体化的社会保障公共服务体系。

完善“培训—考核—就业”相协调的运行机制，整合现有行业、企业、学校、培训机构的教学设备资源，建立多个专项技能公共实训基地，形成城乡一体化的职业培训公共服务体系。

健全劳动保障监察网格化和劳动争议仲裁院实体化工作体系，将劳动监察、劳动争议调解仲裁工作延伸至镇、村，形成城乡一体化的权益维护公共服务体系。

加快金保工程建设，完善覆盖市、县级市（区）、镇（街道）、行政村（社区）的四级劳动保障信息网络系统，实现城乡劳动力资源信息并轨和就业服务的动态管理，建立社会保险“网上申报系统”、“网上支付系统”、“异地管理系统”和“网上查询系统”，形成城乡一体化的信息网络公共服务体系。

五、保障措施

（一）加强劳动保障城乡一体化发展的组织领导。

各级政府要高度重视城乡一体化发展的就业创业和社会保障工作，市政府成立苏州市城乡一体化发展综合配套改革试点工作就业和社会保障领导小组，办公室设在市劳动和社会保障局，由市政府分管领导任组长，市劳动和社会保障局主要领导任副组长，市农办、发改、教育、民政、财政、卫生、国土、工商、税务等部门分管领导为成员，建立统一领导、分工协作的工作机制。

（二）加强基层服务机构平台和队伍建设。

按照以人为本、重心下移、服务前移的要求，完善市、县级市（区）、镇（街道）、行政村（社区）四级劳动保障服务网络。全市镇（街道）、行政村（社区）的劳动保障工作机构，要按照机构、人员、经费、场地、制度、工作“六到位”要求完成平台建设，落实业务经办职能，从而实现城乡服务平台对接，将社会化管理服务的对象延伸到农民。在行政村设立劳动保障专职干部，全面实行村级劳动保障服务站工作人员专职化，以利于更好地为本村企业和农村居民提供服务。

（三）建立以财政投入为主的多元化投入机制。

各级财政部门要调整财政支出结构，加大对农民就业和社会保障的投入。要认真测算促进就业和纳入基本生活保障所需资金，合理安排预算，落实土地出让金优先安排用于被征地农民基本生活的补偿政策；要在同级财政预算中安排就业专项资金,确保就业、培训需要；要加大对社会保障的支持力度，做好各类保障对象缴费补贴的财政资金安排；要落实基层劳动保障服务机构建设和村级劳动保障工作人员专职化所需的各项经费；要通过镇村各级集体经济实体提留、社会捐赠等多种渠道，扩大所需资金的来源。

（四）加强就业和社会保障城乡一体化的目标考核。

健全就业和社会保障城乡一体化发展目标考核制度，分解下达各项工作指标，将农民就业创业、职业培训、促进农村劳动力向非农产业和城镇转移就业、控制社会登记失业率、各类社会保障参保覆盖率等一些重点工作和关键指标，纳入统一的考核体系，完善目标管理责任制，确保城乡一体化发展综合配套改革总体目标的全面完成。

第三篇：江苏省人民政府关于支持苏州城乡发展一体化综合配套改革的若干政策意见

江苏省人民政府关于支持苏州城乡发展一体化综合配套改革的若干政策意见

（苏政发〔2011〕88号）

苏州市人民政府，省各委办厅局，省各直属单位：

苏州市是全省城乡发展一体化综合配套改革试点地区。为支持苏州先行先试营造良好的政策环境，更好地发挥改革试点的示范和引领作用，着力推进城乡发展一体化战略深入实施，特提出以下政策意见：

一、支持苏州率先实现农业现代化

（一）加快现代农业产业园区建设。按照《省政府办公厅关于推进现代农业产业园区建设的通知》（苏政办发〔2010〕1号）精神，支持苏州省级现代农业产业园探索园区管理机制，创新园区经营方式，转变农业发展方式，加快现代农业发展。

（二）推进农民新型合作经济组织改革和发展。农民以土地股份合作社形式直接从事农产品生产和销售，视同农民自产自销性质，其所得暂不征收个人所得税。对富民、社区股份合作社自用房产、土地的房产税和城镇土地使用税，可按规定申请困难性减免。

（三）支持农业、农村项目建设。对苏州发展高效设施农业、农业产业化经营、农业科技创新推广、农民教育培训、农业综合开发等项目，按照项目管理要求积极予以支持。

（四）省集中苏州的新增建设用地土地有偿使用费、农业土地开发资金用于土地复垦部分，3年内（2011－2013年）予以优先安排苏州市符合条件的申报项目，主要用于支持土地整治等。

二、支持基础设施建设一体化

（五）加快交通基础设施建设。加快推进吴江至嘉兴、太仓港疏港、张家港疏港等高速公路和苏州港建设，支持苏南运河、杨林塘航道整治等工程。预计“十二五”时期，国家和省级对苏州公路、水路和铁路等交通基础设施投资总额将超过100亿元。支持苏州探索以地方为主加快（南）通苏（州）嘉（兴）城际铁路、沿江城际铁路（常州至张家港段）建设，积极创新城际铁路运营模式。

（六）加大水利基础设施投入。支持苏州创建全国水利现代化建设示范区。预计“十二五”期间，中央和省级投资45亿元左右，支持太湖流域综合治理走马塘工程、东太湖综合整治、望虞河西岸控制、中小河流治理、长江口徐六泾节点整治等重点防洪排涝工程、环境水利工程和重点农村水利工程建设。

（七）对镇村布局规划确定的规划农民集中居住点建设，相关规费享受与农民自建房同等优惠政策；对纳入城镇规划建设用地范围的农民安置房建设，城镇基础设施配套费和人防易地建设费等行政事业性收费减半收取，供配电工程建设费按《居住区供配电设施建设标准》的65％计收，其他经营性服务收费有下限标准的按下限标准执行。

三、支持基本公共服务均等化

（八）大力推进城乡教育发展一体化。全面推进以提升农村为重点的义务教育优质均衡发展。积极支持苏州市创建义务教育优质均衡改革发展示范区和职业教育创新发展实验区，使苏州成为引领全省城乡教育发展一体化的先行区。

（九）积极支持苏州做好国家第一批公共文化服务体系示范区建设。坚持公益性、基本性、均等性、便利性原则，支持苏州率先建成覆盖城乡的基本公共文化服务体系，积极争取中央财政对国家级公共文化服务体系示范区的补助和奖励。

（十）加快居家养老服务网络建设。支持苏州加快社区养老基础设施建设和信息服务平台建设，鼓励建立为困难残疾人购买服务和居家养老服务组织运营的补贴制度。

（十一）提高城乡交通一体化特别是城乡客运一体化水平。支持苏州新建改造农村公路400公里、桥梁19座，建设1000个农村候车亭，100%的行政村通客运班线，100%的乡镇通镇村公交。

四、支持就业和社会保障一体化

（十二）推动就业促进政策向农村延伸。支持苏州建立农民就业失业登记制度、农民求职登记制度、农村困难家庭就业援助制度和农民创业服务制度。支持苏州将登记失业的农民与城镇失业人员同等享受就业补贴，加快城乡统筹就业进程。

（十三）加快城乡社会保障制度的衔接。支持苏州率先实现新农保与城镇居民养老保险、新农合与城镇居民医保制度的并轨，尽快实现医疗、失业、工伤、生育保险市级统筹。加大养老保险省级调剂金支持力度，在其享受省级统筹调剂补助办法各项奖励、补助政策的基础上，省再按苏州市当年上解调剂金数额的10％予以3年的专项补助（2011－2013年）。

五、支持城乡发展一体化体制机制改革

（十四）稳步推进户籍制度改革。在即将出台的省户籍制度改革意见指导下，支持苏州市依据本地实际制定具体的户口迁移制度和实施办法。

（十五）深化农村土地管理和使用制度改革。支持、指导苏州市规范开展农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩试点，探索建立挂钩土地收益分配集体和农民的共享机制。创新农村集体土地流转制度，在苏州探索实行农村集体建设用地与国有建设用地两种产权、同一市场。

（十六）加快财政金融体制改革。进一步完善和实施新一轮分税制财政体制，继续落实对苏州所属县级市基本财力保障各项措施，对当年税收收入增幅超过全省市、县平均增幅和新增上缴省收入较多的市、县给予奖励。支持苏州开展农民专业合作组织探索内部资金互助试点。同时，为支持苏州加快推进城乡发展一体化综合改革试点工作，省财政对苏州市增加调度往来资金5亿元，期限3年，专项用于试点工作。

（十七）推动强镇扩权改革。加大对苏州市经济发达镇行政管理体制改革试点支持力度；同时，对具备一定人口规模和经济实力的重点中心镇，适当扩大经济和社会管理权限，创新基层政府管理架构，增强社会管理和公共服务能力。根据2010年颁布的《江苏省城乡规划条例》，同意将张家港市塘桥镇总体规划下放苏州市人民政府审批。根据《江苏省历史文化名城名镇保护条例》，历史文化名镇总体规划审批权限不变，省有关部门将加强对苏州历史文化名镇的服务和支持。

（十八）探索大型社区管理体制改革。同意苏州按照创新社会管理、加强和谐社会建设的要求，选择改革试点，制定改革方案，经省苏州市城乡一体化发展综合配套改革联席会议办公室组织有关部门论证后组织实施。通过试点，切实提高大型社区的服务效能和建设水平，探索适应经济社会发展需要的大型社区管理体制。

二○一一年七月二日

第四篇：苏州市统筹城乡发展综合配套改革调研报告

苏州市统筹城乡发展综合配套改革调研报告

2009年9月，国家发改委体改司、国家发改委体改所与中澳管理项目办公室相关专家联合调研组就苏州市推进统筹城乡发展改革的基本情况进行了实地调研。调研组与苏州市委、市政府领导和相关部门进行了座谈，对相城区、昆山市等地区进行了实地考察，对苏州市经济社会基本情况、城乡一体化发展、综合配套改革等方面的内容进行了调查了解，研究探讨了苏州市进一步深化综合配套改革、促进城乡一体化的工作重点和突破点。本报告就以上调研情况进行整理汇报并就进一步深化改革提出相关建议。

一、苏州市基本情况

苏州市位于江苏省南部，东临上海，南接浙江，西抱太湖，北依长江，既是我国的历史文化名城和重要的风景旅游城市，也是长江三角洲重要的中心城市。全市国土面积8488平方公里，其中市区国土面积1650平方公里。全市户籍总人口624.43万人，其中市区人口235.31万人。全市下辖张家港市、常熟市、太仓市、昆山市、吴江市五个市，吴中区、相城区、平江区、沧浪区、金阊区、虎丘区六个区和苏州工业园区、苏州高新区两个开发区。2008年全市国内生产总值6701亿元，地方一般性预算收入668.9亿元，城镇居民人均收入23867元，农民人均纯收入11789元。

改革开放以来，苏州市经济社会发展成就令人瞩目，经济总量、财政收入、城乡居民收入在长三角州乃至全国已经成为最发达的地区之一。苏州市不仅在城市改革与发展方面一直处于领先地位，而且在农村改革与发展方面同样处于领先地位，苏州模式既具有典型性又具有指导性。上世纪八、九十年代的“苏南模式”，通过乡镇企业发展带动城镇化，为全国农村改革和发展提供了足可借鉴的经验。近年来苏州市充分发挥城市化和工业化对农村发展的带动作用，在工业化、城镇化、经济国际化和农业现代化几个方面取得了很大进展。党的十六大以来，苏州市以科学发展观统领全局，按照统筹城乡发展要求，坚持“三农”（农村、农民、农业）和“三化”（工业化、城镇化、经济国际化）互动并进，整体上推进城乡一体化发展，在政策制度创新、新型集体经济、农村社会保障、新农村建设、城乡公共服务等方面进行了有益的探索，为全面推进综合配套改革、促进城乡一体化发展，积累了经验，创造了条件，奠定了基础。

二、苏州市统筹城乡发展推进综合配套改革的主要做法

苏州市是长江三角洲地区经济最为活跃的城市之一，随着经济社会的发展，苏州市统筹城乡也在不断深化。上世纪八九十年代乡镇企业异军突起，奠定了城乡一体化发展的基础。九十年代后期和本世纪初，开发区建设带动了开放型经济蓬勃发展，为工业化、城镇化和经济国际化创造了条件。近年来，苏州市按照统筹城乡发展要求，确定了综合配套改革促进城乡一体化发展的战略目标，从观念更新、制度创新、完善工作机制、大力发展农村经济，破解城乡二元结构等多个层面进行了探索，采取了一系列行之有效的做法，取得了较好的效果。苏州市的做法可以概括为以下六个方面。

（一）确定了城乡一体化发展的战略目标

苏州市地处东南沿海，改革开放一直走在全国前列。随着农村经济的发展和城镇化的推进，在统筹城乡综合配套改革和促进城乡一体化发展方面做了大量的有益的探索。十七大以来苏州市积极贯彻落实中央关于统筹城乡发展的新要求，在战略的高度进一步确定了城乡一体化发展的总体目标和工作重点，明确了全面推动综合配套改革促进城乡一体化发展方向。

苏州市的总体目标是：通过一段时间的努力，使苏州农村既保持鱼米之乡优美的田园风光，又呈现先进和谐的现代文明，逐步建设成为基础设施配套、功能区域分明、产业特色鲜明、生态环境优美、经济持续发展、农民生活富裕、农村社会文明、组织坚强有力、镇村管理民主的苏州特色的社会主义新农村，加快形成农民持续增收长效机制、农村新型集体经济发展动力机制、协调发展和构建和谐社会制度环境、城乡公共服务均等化运行体系、城乡一体行政管理体制，率先实现城乡发展规划、资源配置、产业布局，基础设施、公共服务、就业社保和社会管理一体化新格局。

按照总体目标，苏州市制订了城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划。2009年是重点突破年，着力推进23个先导区的先行先试工作。2010年是整体推进年，整体推进“三形态”、“三集中”、“三置换”工作。2011年为“全面提升年”，建立较为完善的城乡一体化发展推进机制，全面提升“三形态”、“三集中”、“三置换”工作水平。

（二）初步形成了城乡一体化的政策制度框架

苏州市以构建政策制度框架为关键，强化改革的整体设计和系统安排，制定出台了促进城乡一体化的一系列政策安排，形成了基本的综合配套改革的制度框架。

十七大以后，苏州市以城乡一体化发展为基点，在保持政策连续性的基础上，先后制定出台了《关于深化农村改革促进城乡一体化发展的意见》、《关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见》、《关于贯彻落实党的十七届三中全会和省委十一届五次全会精神加快推进农村改革发展的意见》、《苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》等规范性文件，在政策层面构建了城乡一体化发展框架，为深化综合配套改革完善了制度安排。概括而言有十个方面。

1、按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，完善农村土地管理制度。

2、稳定和完善农村基本经营制度，推动土地股份合作制改革，促进土地承包经营权流转，提高农业规模化经营水平。

3、鼓励和支持社区股份合作、土地股份合作、农业专业合作等三大合作，增加农民财产性收入，壮大新型集体经济。

4、统筹城乡就业、创业机制，引导农民进城，减少农民，致富农民。

5、加快被征地农民纳入城保的衔接，逐步建立城乡统一的最低生活保障制度，提高保障水平。

6、推动农村金融体制改革，构建多元化农村金融组织体系。

7、建立生态环境补偿制度。

8、按照城乡一体化要求，加快教育、卫生、文化、社会治安等公共服务体系建设。

9、按照精简统一效能原则，探索县级市设区、中心镇区镇合一的行政管理体制，健全基层社会管理体制，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接。

10、健全城乡一体的领导体制和工作机制。

（三）基本建成了城乡一体化工作机制

城乡一体化发展事关苏州率先基本实现现代化的全局，是一项城乡联动，多部门协作的系统工程。苏州市在推进综合配套改革促进城乡一体化工作机制上开拓创新，探索和完善了一套有效的工作机制。主要包括以下几点：

1、争取把苏州市列为江苏省城乡一体化发展综合配套改革试点区，取得了先行先试权，为深化改革奠定了基础。

2、制订了苏州市城乡一体化发展综合配套改革方案和三年规划，明确了改革发展的方向和任务。

3、建立了城乡一体化专门工作机构，协调部门之间，上下之间动作，为推进城乡一体化发展畅通了工作通道。

4、建立四套班子领导联系试点区的工作机制，强化了领导职责。

5、明确了相关部门工作任务，形成了整体推进的工作格局。

（四）“三农”与“三化”互动，农村经济社会快速发展

促进城乡一体化发展，关键是农村发展。苏州市以工业化、城镇化和农业现代化为战略方向，紧紧围绕农民增收，农村发展，不断解放思想，创新机制，促进农村经济社会快速发展。

1、坚持富民优先原则，发展“三大合作组织”，构建农民持续增收长效机制。苏州市一直把“富民强村”、增加农民的收入作为推进城乡统筹发展改革的出发点和落脚点。苏州市农民的收入一般由几部分构成：传统农业收入、工资收入、政策性收入和财产投资性收入，其中财产投资性收入是改革开放以来增加农民收入的重要部分。苏州市在稳定增加农业收入、工资收入、政策性收入的同时，创新机制，不断增加农民的财产投资性收入。增加财产投资性收入主要途径是推进“三大合作”。“三大合作”指“社区股份合作制”、“土地股份合作制”和“农民专业合作经济组织”三种农村新经济组织。苏州市推进三种股份合作从2001年开始，经过近十年的发展，现在苏州全市三种股份合作组织累计达2768家，持股农户占农户总数的90%，2008年收益分配24亿元。三种新经济组织既增加了农民的财产投资性收入，又壮大了农村集体经济规模。2008年底，全市农村集体总资产665亿元，村级集体总资产303亿元，村级总收入48亿元，村均收入339万元。全市84.5%的村收入超过100万元，79个村超过1000万元。张家港永联村、长山村，相城渭西村、灵峰村、采莲村和吴江盛泽渔业村村级可支配收入超3000万元。全市农民人均纯收入连续六年实现两位数增长，2008年达11789元，其中财产投资性收入比重已达30.5%。吴中区木渎镇在全市率先开展股份合作制改革，去年村均收入超1000万元，金星村户均股份分红达1.6万元。以三种股份合作为载体，苏州市农民增收长效机制正在逐步建立，农民开始走上一条“户户有资本、家家成股东”的新的共同富裕之路。

2、因地制宜推进“三形态”，促进农村产业升级换代。

苏州市以城乡规划一体化为载体，打破传统城乡分割规划旧格局，强化城乡联合和市域整体意识，在农村产业布局上，因地制宜，突出推进三种形态。第一类是地处工业和城镇规划区的行政村,以现代服务业为主要发展方向,加快融入城市化进程。第二类是工业基础较强、人口较多的行政村，以新型工业化为主要发展方向，加快就地城镇化步伐。第三类是地处农业规划区、保护区的行政村，以现代农业为主要发展方向，推动一次产业与二、三次产业融合发展，加快农业现代化步伐。通过几年的推进，苏州市农村三种产业形态已经初步奠定了基础，产业布局趋于合理，正在形成村村有产业，产业有特色的格局。

3、推动“三集中”，节约集约利用土地，实现土地资源的整合优化。“三集中”就是在总体规划框架下，工业企业向规划区集中，因地制宜，推进“退二进三”、“腾笼换鸟”，或“退二还一”、异地置换工作；农业用地向规模经营集中，鼓励农户间规范自由流转，推动土地股份合作社建设，发展规模现代农业；农民居住向新型社区集中，换房进城进镇，或就地集中居住。目前苏州全市已有75%的农村工业企业集中到工业园，有近40%的承包耕地实行了规模经营，有近35万户农户搬迁到860个集中居住点居住。“三集中”使农民生产、生活、居住方式发生了根本性变革，是实现城乡一体化发展的有效途径，实践证明“三集中”是一种有效的城镇化运作模式。

4、实行“三置换”，保障农民利益和长效收入。“三置换”就是：集体资产所有权、分配权置换社区股份合作社股权；土地承包权、经营权通过征地置换基本社会保障或入股换股权；宅基地使用权可参照拆迁或预拆迁办法置换城镇住房（或二三产业用房，或置业股份合作社股权），或者直接进行货币化置换。通过置换机制，建立土地资源增值收益共享效益，实现“资源资产化、资产资本化、资本股份化”，最终保障了农民的长期收益。

5、打造农业示范区，发展现代农业和乡村旅游业。苏州市突出“优质粮油、特色水产、高效园艺、生态林业”四大特色，启动实施了四个百万亩“现代农业规模化示范区”建设工程，建成了30个市级现代农业示范区，建成高效农业163.2万亩，设施农业31.7万亩，农业规模经营比重达到52.8%。示范区和规模经营农业促进了现代农业的发展和农业标准化建设步伐，以绿色无公害为特征的特色农产品快速发展，总数达到1295个，苏字号精品农产品在市场上的竞争力和影响力正在明显提升。2008年规模以上农业龙头企业实现销售收入744亿元，其中23家省级以上农业龙头企业实现销售收入280亿元。规模农业带动了生态观光农业发展，已建成全市生态观光农业基地150多个，2008年乡村旅游人数超过1000万，直接经营收入17亿元。

（五）着力在城乡公共服务均等发展上提升新水平，推动城乡一体化进程

首先，2003年以来，苏州市打破长期形成的城乡二元建设体制，以解决交通与环境基础设施为重点，统一规划，统一布局，统一建设，统一管理，在基础设施网络建设方面取得突破，推进了城乡交通、环保、林业一体化进程。其次，以农村社区服务中心为重要载体，为农村、农民提供与城市居民均等的公共服务。教育方面，在教育资源配置、中小学校公用经费两方面消除城乡差别。医疗卫生事业，一方面推动乡镇医疗机构向社区卫生服务中心转型，一方面实施大医院与乡镇医疗机构合作，提升医疗水平，为农村提供高水平的医疗服务。再次，健全农村社会保障体系，探索城乡社会保障对接机制。目前苏州市已经基本建立起医疗保险、就学保障、就业帮扶、创业扶持、最低生活保障、基本养老保险等针对农民的社保体系，为农民提供了与城市居民基本均等的社会保障。特别是农村居民的基本医疗制度，突破了农村合作医疗框架，走在全国前列。

（六）建立城乡一体化发展综合配套改革试点工作先导区，充分发挥示范引导作用

随着苏州统筹城乡各方面工作取得明显成效，涌现出张家港市永联村、常熟市蒋巷村、太仓市伟阳社区、昆山市晟泰村、吴江市新乐村等30个新农村建设典范，以及一大批示范村和现代农业园区，有效提升了城乡统筹、城乡一体化发展水平。在此基础上，苏州市决定张家港市金港镇等23个镇（建设片区）为市城乡一体化发展综合配套改革试点工作先导区。各试点工作先导区在原有基础上，加强组织领导，建立健全工作班子，明确试点工作职责。力争实现“一年一个样、三年象个样”的目标，为苏州市推进城乡一体化发展提供经验，充分发挥示范引导作用。

三、苏州市统筹城乡综合配套改革总体判断

（一）苏州市促进城乡一体化发展是经济发达地区统筹城乡综合配套改革的有益探索

苏州市是长江三角洲地区重要的经济发达地区，改革开放以来，苏州市以解放思想为先导，始终坚持城乡协调发展战略，城乡经济社会获得了迅速发展。进入新世纪，特别是党的十六大以来，苏州市坚持以科学发展观统领经济社会全局，按照城乡统筹发展的要求，“三农”与“三化”互动，在综合配套改革推进城乡一体化发展方面进行了卓有成效的探索，农村经济和农民收入结构、农村经济体制和运行机制、农村生产生活条件和环境面貌、农民权益保护和基层政权建设等方面都发生了积极地变化。城乡统筹、城乡一体化发展已经成为苏州新的发展阶段的重要特征和战略选择。苏州关于综合配套改革城乡一体化发展的探索为经济发达地区积累了经验，具有一定的借鉴意义。

（二）苏州市城乡一体化发展的战略选择是经济发达地区扩大发展空间和解决“三农”问题两个方面的必然要求

苏州经济发达，面临的主要问题是发展空间不足。苏州市土地资源紧缺，人均耕地不到半亩，农户分散居住，土地规模经营不足。有限的土地资源没有得到充分利用，城市发展空间受限。城市要发展，必然要求拓展发展空间，统筹城乡，通过土地集约，扩大城市发展空间是必然的选择。另一方面，尽管苏州城乡居民的收入比大大低于全国平均水平，但城乡收入差距仍在1倍以上，城乡之间收入差距还很明显。而且在农村耕地资源日趋减少和财政政策性转移基本到位的前提下，农民持续增收的潜力不足，解决“三农”问题仍然是苏州经济社会发展的长期的战略任务。两个原因决定了苏州市统筹城乡，实现城乡一体化发展的必然性。当前，我国正处于工业化、城镇化的进程中，拓展城镇发展空间不仅是经济发达地区的必然要面临的问题，也是欠发达地区发展面临的重要问题，苏州市推进城乡一体化发展所采取的“三形态”、“三集中”、“三置换”可以较好的解决土地资源的合理配置和集约利用，既能够解决城市发展空间不足问题，也可以较好的解决农民增收、农村发展问题。这些措施具有较强的操作性。

（三）经济发达地区统筹城乡一体化发展具有明显的操作优势

城乡一体化发展，一方面要大力发展农村经济，增加农民收入，另一方面要发挥城市带动农村、工业反哺农业的重要作用。经济发达地区可以依靠较好的经济实力为城乡一体化发展所必须推进的基础设施建设、公共服务、农民就业、社会保障等事项，提供较强的资金支持。苏州市经济发达，在推进城乡一体化发展中具有明显的操作优势。经济欠发达地区统筹城乡发展一方面要依靠体制机制创新，另一方面还是要发展经济。只有经济发展了，城乡一体化的实现才有坚实的基础。

四、苏州市深化综合配套改革，促进城乡一体化发展存在的几个问题

苏州市在城乡一体化发展方面做了大量工作，取得很大成效，无论是城乡居民收入差距、农村集体经济实力，还是农村社会保障水平、基础设施建设，在全国都处于领先地位。但深层次分析，苏州城乡空间布局不到位、资源配置不完善、政策法律不配套、农民增收相对缓慢仍然是城乡一体化发展的主要障碍和难题，需要通过深化综合配套改革，逐渐加以克服和消除。

（一）发展的不平衡性比较突出

不平衡性主要表现在：第一，城乡居民收入水平还有差距。尽管苏州城乡居民的收入比大大低于全国平均水平，但城乡居民收入差距仍在1倍以上。而且，在农村耕地资源日趋减少和财政政策性转移基本到位的前提下，农民持续增收的潜力不够明显，城乡居民收入差距有进一步拉大趋势。第二，城乡社会事业建设还有差距，公共服务相对滞后。近年来各级财政加大了农村社会事业投入，但是由于历史欠账较多，农村教育、文化、医疗、环境、卫生等方面相对滞后，难以提供与城镇相同的公共服务。第三，城乡基础设施建设还有差距。主要是部分偏远或纯农业地区的农村，路、桥、电、燃气、公交及污水垃圾处理等公共基础设施建设还较薄弱。在一些规划编制需动迁的非保留村庄，基础设施老化和不配套，已经严重影响了农民生产生活。

（二）农村规划相对滞后

苏州市立足城乡一体化发展，突破城乡地域分割，规划延伸到镇村，基本实现市域规划全覆盖。但是规划实施还存在一些问题。第一是规划的协调性差。比如，全市各地都按向城镇集聚的原则，规划编制了集中居住点，但由于城镇建设规划与土地利用规划没有有效衔接，致使除项目动迁农户可以向规划居住点集中外，其他需要建房的农户难以向居住点搬迁，不仅影响了农民生活，也影响了城镇化发展。第二是规划严肃性不够。有些地方因领导变动或招商项目，随意变动规划。比如，有些地方近几年仅农民集中居住点规划就数次变动。还有，农业产业规划往往让位于二、三产业发展，造成基础设施投入的严重浪费。第三是规划整体性不足。主要是市与各市区域之间、各建设领域之间的规划仍缺乏整体性。在产业布局上，缺乏全市宏观规划。在基础设施建设上缺乏配套性，重复建设比较普遍。

（三）二元制度设计依然存在

苏州市把消除二元结构作为城乡一体化发展的突破口，在制度建设上进行了大胆探索，取得了一定的成效。但是一些制约城乡统筹发展的二元制度设计还有表现，特别是一些瓶颈性制度依然存在。第一是农民的“三大产权”。宅基地的使用权、集体资产所有权、承包土地经营权，其产权关系尚未明晰，农民还不能将其进入市场进行交易和流转，限制了农民进城就业和居住，影响了城镇化的推进。农民“三大产权”不能合法处置，农民就难以减少，减少农民、致富农民的目标就难以实现。第二是户籍制度。城乡二元户籍制度没有革命性突破，依附在户籍制度上的政治、经济、社会待遇的二元性也将继续存在。

（四）农村居民分散居住制约着城乡一体化发展推进

苏州推进城乡一体化发展既已具备了一定经济和社会发展条件，但是农民居住分散严重制约着城镇化进程和城乡一体化发展。苏州全市共有自然村庄20914个，平均每个村庄不到40户，近40万户农户经营耕地，平均耕种土地在3亩左右。苏州在全国已成为村庄规模最小、农民居住最分散、耕种土地最细碎的地区之一。由于农民土地分散，经营面积过小，农民难以实现规模经营，资源难以得到有效配置，影响了农民有效增收，难以缩小城乡居民收入差距。也是由于农民居住分散、村庄规模偏小，道路、水电、网络、管网污水等基础设施投入成本大、利用效率低，造成多数农村难以享受城镇相等的基础设施条件。同时，农民居住分散，社区公共服务中心相对集中，一部分农民难以就近享受医疗卫生、文体活动、便民超市等公共服务。农民居住过于分散，已客观上影响了苏州城乡一体化发展的有效提升。

五、在苏州进行项目试点的建议

苏州作为中澳管理项目的试点之一，在综合配套改革统筹城乡发展方面进行了有益的探索，积累了一些经验，在下一步推进项目试点和更长远的实际工作中，应当重点从土地管理制度、社会保障制度以及就业制度等方面的改革进行创新和突破。

（一）以提高土地集约利用水平为目标，推进土地管理制度改革

苏州地少人多是现实，必须要通过土地的集中利用，既要能保证城市发展、又要发展现代农业，更要保证农民利益。结合目前苏州在土地制度方面已有的探索和经验，试点改革可在以下方面开展。

1、建立适合现代农业发展的农用土地流转机制，保证农民通过土地流转制度获得稳定收益。积极鼓励和引导农户将集体土地承包经营权置换成股份合作社股权，进一步加快土地股份合作改革步伐，促进土地承包经营权流转，提高农业规模化经营和组织化水平。

2、完善集体非农建设用地使用权流转机制。在严格执行土地利用总体规划和用途管制的前提下，进一步明确农村非农集体用地使用权流转范围、程序和方式，建立和完善城乡统一的建设用地市场，将非农集体建设用地使用权全面纳入土地有形市场。积极探索建立和完善集体经济组织、农民参与和共享集体建设用地收益合理分配机制。

3、继续试行城乡建设用地增减挂钩办法。在实现项目区内建设用地不增加、耕地面积不减少、质量不降低前提下，加快农民居住向中心村镇集中、工业向园区集中、土地向适度规模经营集中步伐，节约集约利用建设用地，促进城乡用地布局更加合理。

4、稳妥推进农村宅基地换商品房工作。积极鼓励和引导农户将宅基地及住房置换成社会保障和城镇住房，通过建立置换机制，探索宅基地退出机制，促进城乡之间土地要素的流动，改善村镇用地结构，优化各类用地布局，提高土地集约利用水平。

（二）以实现全民社会保障为目标，加快城乡社会保障制度一体化建设

苏州目前社会保障体系已经覆盖城乡居民及全体劳动者，在此基础上，应加快将劳动年龄段被征地农民及非农产业就业的农村劳动力纳入城镇养老保险，推进新型农村合作医疗制度向居民医疗保险制度衔接，进一步完善农村社会保障制度，提高农村社会保障水平。具体工作可以在以下方面开展。

1、完善农村居民和被征地农民纳入城镇社会养老保障的政策体系。第一，加快城乡一体化的社会养老保障体系建设，将劳动年龄段的被征地农民和农村劳动力纳入城镇企业职工基本养老保险制度，逐步实现城乡社会养老保障制度的一元化。第二，将在城乡各类企业务工并与之建立劳动关系的农村居民，全部纳入城镇企业职工基本养老保险体系。第三，鼓励农户将集体土地承包经营权、宅基地及住房置换成社会保障、商品房，对置换社会保障的农村居民，在劳动年龄段内的，通过采取免费培训、岗位补贴、社保补贴等扶持政策，引导和鼓励其就业创业，纳入城镇社会保障体系。

2、建立养老保障待遇标准的正常调整机制，逐步完善各类社会保障制度，提高各类保障对象的待遇水平。

3、建立统一的社会基本医疗保险制度。按照覆盖范围、保障项目、待遇标准、医疗救助和管理制度“五统一”原则，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，逐步完成新型农村合作医疗和社会基本医疗保险制度的衔接，稳步提高医疗保障水平。

（三）以实现社会充分就业为目标，健全城乡就业服务体系

随着工业化、城镇化进程，大量的农民将脱离土地和农业生产，转变为城镇生活生产方式。农村劳动力的就业问题是城乡一体化发展的重要内容，必须以健全就业服务体系为重点，推进城乡一体化就业工作，具体可

以在以下四个方面开展。

1、建立健全城乡统一的社会就业、失业登记制度。

2、完善城乡统一的就业困难人员就业援助制度。包括鼓励用人单位吸纳农村就业困难人员就业，对招用农村就业困难人员的用人单位给予补贴，为失业登记的农村居民提供免费职业介绍和职业培训服务，用地企业按比例吸纳农村劳动力就业；以及招用就业困难人员和失地农民用人单位给予税收优惠等内容。

3、建立完善安置和鼓励农民多渠道多形式就业的机制。建立城乡一体化创业推动工作机制和协调机制，对有创业愿望和具备创业条件的农村劳动力及被征地农民进行免费创业培训，提供政策咨询、专家评析、项目推介、创业孵化、融资服务、开业指导、后续服务。农村劳动力自办实体的，享受与城镇人员同等的扶持待遇，安排农村劳动力创业的创业孵化基地，给予减免租金等优惠政策。鼓励农村居民灵活就业。将公益性岗位的范围延伸至行政村，对就业困难人员实行援助安置，安排农村就业困难人员就业，符合条件的公益性岗位，可享受社会保险补贴和岗位补贴。

4、完善城乡统一的职业培训制度。将农村劳动力培训纳入城乡社会培训体系，完善城乡一体的职业技能培训普惠制；建立企业内部外来劳动力和农村劳动力岗位职业技能提升培训机制，开展农村劳动力岗位职业技能提升培训试点的企业，可享受政府相关培训经费补贴政策。增加地方财政对本地农村劳动力培训的投入。

（四）关于中澳管理项目试点选点

根据项目要求，经和地方领导、专家充分沟通，改革试点将在苏州市全行政区推开。在此背景下，课题组将选择区域内一到两个具有代表性的地点进行重点跟踪和问卷调研。我们为使跟踪和调研所得数据更具代表性，除苏州市外，在其所辖五市八区中，选择了一市一区，分别是相城区和常熟市。在相城区内，将主要对其下辖渭塘镇进行重点跟踪，渭塘镇靠近苏州中心城区，城乡结合部社区普遍，而且城乡统筹工作开展较好，有代表性。在常熟市内，将主要对其下辖经济开发区进行重点跟踪，常熟经济开发区地处苏州远郊，开发区内聚集大量来自苏州各区县的农民工，有利于降低调研对象的区域集中度。在苏州市主要关注当地政府机关公务员对苏州统筹城乡发展的看法和意见等。

第五篇：关于印发无锡市区城乡公交一体化实施意见的通知

关于印发无锡市区城乡公交一体化实施意见的通知

时间：2008-10-24 [ 大 中 小 ] 浏览次数：

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为贯彻市政府《无锡市区落实城市公交优先发展行动计划（2008—2010年）》要求，特制订《关于无锡市区城乡公交一体化的实施意见》，现印发给你们，请认真贯彻落实。

附件：《关于无锡市区城乡公交一体化的实施意见》二○○八年九月二十四日

主题词：交通公交城乡一体化意见通知无锡市优先发展城市公交领导小组办公室2008年9月24日印发

共印25份

关于无锡市区城乡公交一体化的实施意见

城乡公交一体化是实现全市经济社会一体化的重要组成部分, 是优先发展城市公共交通的必然趋势,也是市委、市政府为民办实事的重要目标任务。根据《市政府关于优先发展城市公共交通的实施意见》和《无锡市区落实城市 公交优先发展行动计划（2008—2010年）》精神，为确保该项工作落到实处，特制订本意见。

一、指导思想

以科学发展观统领全局，创新公交发展机制，按照“统一规划、加强管理、协调发展、适度竞争”的原则，优化公交资源配置，整合公交基本设施，使城乡公交客运相互依赖、相互衔接、协调发展，更好地服务于城乡居民的出行需要。

二、发展目标

至2010年，全面完成以下五项目标：一是市区内各公交企业按照按需、有序的原则实现公交线路跨区域经营，城乡 公交线网统一布设，相互衔接；二是公交车辆全面实行IC卡刷卡，实现刷卡、换乘优惠及各种优惠卡全覆盖；三是简化公交票制，实现公交线路同城同价；四是实 现场站规划及使用同标准；五是统一公交政策和服务标准。

三、实施原则

1.线网规划布局统一。按照客流规律、群众需求、道路状况合理布设公交线网，实行统一规划布局, 相互衔接。

2．运营服务标准统一。使用统一的运营服务标志，遵守统一的运营服务标准，并接受管理部门的统一管理和监督考核。

3．基础设施规划统一。公交场站作为公交发展的前提基础统一规划，统一标准，统一开放使用。

4．政策法规实施统一。各公交企业享受公交行业统一的政策和措施，保障在公平、公开、公正的经营环境下实现有序竞争。同时，修订完善《无锡市城市公交管理条例》，提高法规的权威性和系统性，管理部门按照统一的标准加强行业监管。

5．票价票制优惠统一。充分考虑市民的承受能力, 体现社会公益性和企业经营性的有机结合，按照推行低票价、换乘优惠的原则制定适合我市实际的公交票价体制。

四、主要工作

1．完善公交线网布局

公共交通实现城乡一体化突出表现是线路网络布局一体化。2008年10月1日前，新辟安镇—商业大厦、张泾—八佰伴、洛社—胜利门、前洲—锡惠 公园、阳山—商业大厦5条到市中心的公交线路。2008年在惠山区、新区开展镇村通公交试点，开通不少于8条的镇到镇、镇到村的公交线路。2009年在各 区内全面推开区内公交，逐步完善中心城区到镇、镇到镇、镇到村的三级公交网络。力

争在2010年年底前形成资源共享、相互衔接、布局合理、方便快捷的公交 客运网络运行新机制。

2．全面使用IC卡结算

进一步降低市民的出行成本，2008年10月1日开始，所有公交线路全面实行IC卡刷卡结算，刷卡乘车实行8折 优惠，并同步实施换乘优惠，再次乘车5折优惠；8条远程线路90分钟内换乘实行5折优惠。2008年10月1日，全面使用各种优惠卡（高龄卡、学生卡、老 龄卡），实现各优惠政策及卡种全覆盖。与此同时，太湖卡公司要加快IC卡设施设备和技术准备工作，并采取切实可行的办法增加IC卡营业点，方便居民办理各 类IC卡。

3．公交票价同城同价

公交票价是引导公交客流的重要经济杠杆,也是公交企业正常经营的基本经济手段。2008年10月1日前，完成公交票制简化工作，营运里程单程超过28公里的远程公交线路豪华公交车票价4元（普通车2元）；其他公交线路豪华公交车票价2元（普通车1元）。

4．加快公交场站建设

公交的发展依赖于规划系统、建设有序的公交场站, 公交场站的布局在一定程度上决定了公交线路的布设方向。2008年底前新建锡山、惠山2个公交场站和港下、锡北、羊尖、安镇、东亭、阳山、前州、玉祁、洛 社等9个乡镇公交场站。2009年根据线路开行需求，继续建设不少于5个乡镇公交场站，为公交线路的发展提供基础保障。

5．加强行业监管和考核

为贯彻落实优先发展公交实施意见，进一步加大对公交行业市场化管理的力度，建立和完善对公交线路运营服务质量监管的长效机制，促进运营服务质量 的全面提升，满足广大市民出行需要。各公交企业遵守统一的运营服务标准，行业管理部门根据考评机制中的有关规定对各公交企业实行统一安排、统一标准的考 核。

五、工作要求

1．提高思想认识。各有关部门认真贯彻市委、市政府专题会议及市委、市政府主要领导指示精神，要充分认识推进城乡公交一体化的必要性和紧迫性，全面抓好各项工作的推进和落实。

2．加强部门协作。城乡公交一体化是一项政策性强、情况复杂的工作, 涉及的区域、部门很多,各区和各有关部门要加强工作推进的协调与合作，充分发挥各自职能作用，加强信息沟通，形成工作合力，及时解决遇到的各类问题。

3．制定工作计划。各区要根据本方案的要求，结合自身实际，制订本区内推行公交一体化的方案，组织区内公交企业按计划实施，确保各项工作有序推进。