关于医学部和理学院管理体制改革试点的若干意见

第一篇：关于医学部和理学院管理体制改革试点的若干意见

关于医学部和理学院管理体制改革试点的若干意见

一、改革试点的必要性

二、总体目标

三、基本思路和主要内容

（一）基本思路

委员会制、委员会和党政联席会的关系

（二）主要内容

1.党政联席会的性质、基本职责、组成和工作机制

2.委员会的设立

设几个委员会、各委员会的性质（是何种事项咨询、审议还是决策机构？等）、基本职责、人员组成和工作机制

3.各委员会和党政联席会对相关事项决策时的协调

四、组织工作与实施步骤

（一）组织工作

组织领导

（二）实施步骤

时间节点

五、其他相关问题

可能遇到的难题及其对策

第二篇：城市基层管理体制改革试点工作总结

城市基层管理体制改革试点工作总结

2010年2月，**市市委、市政府出台了《**市城市基层管理体制改革试点工作指导意见》，试点工作以改革城市基层管理体制，培育和建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制，大力推进公共资源向社区服务中心集中，合理界定社区服务中心的职能，进一步夯实区域化党建基础，加强服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定的功能，初步形成以社区为主的新型城市基层管理体制。

在新形势下，城市村（居）民的生活需求与生活方式日益多样化、民主意识增强，社会的发展进步决定“社会管理”并不是现代政府的唯一职责，提供“公共服务”是现代政府的重要职能。如何履行社区服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定等四大功能提出以下意见：

一、要以社区服务中心为依托，充分汲取群众意见和建议，积极拓展四大功能，有效促进农村民主管理。

（一）议事决策功能加强民主。依托社区服务中心建立健全以社区重大事项“一事一议”、村“两委”联席会、村民代表会议、为主要内容的议事决策制度，定期召开党员大会、村（居）民代表大会，对社区重大事项组织村民进行讨论研究。实现社区民主决策的公开化、透明化、合理化。

（二）事务公开功能凝聚民心。坚持在社区服务中心定期公开党务、政务、财务，广泛接受群众监督，切实保障村（居）民的知情权、参与权、决策权和监督权。

（三）便民服务功能高效便民。充分利用社区服务中心设立“便民服务代理点”，开展全程代理服务，推行村干部轮流值班制度，及时接待来访群众，帮助调解邻里纠纷，化解群众矛盾；积极为群众代办宅基地审批、独生子女证、外出务工证等，切实方便了广大村（居）民的生产生活。

二、创新管理模式：“四化”运作规范行政。为有效提高工作效率，大胆创新社区管理工作方法，采用“网络化、数字化、信息化、人性化”管理，（一）完善四级网络。纵向：建立社区、村（居）民委员会、村（居）民组长、村（居）民骨干（党员户、文明户）“四级网络”，对社区管理工作的点、链、面进行了有机“焊接”；横向：以社区党组织为核心，建立社区与辖区单位基层党组织的党建议事协调机构，覆盖率达90%以上，初步形成了“横向到边、纵向到底”的社区管理网络。

（二）建立统一数据库。以社区为板块，以村（居）为单元，对社区人口、社区组织、公共资源等基本内容设立台账，并建立较为完整的数据库，实行动态管理。

（三）畅通信息渠道。区、社区、村（居）三级通过计算机网络实现信息共享，构建上下互通、左右相连、邻里互动的信息平台；通过“便民联系卡”、“社区网站”、“公共电子信箱”、“村寨信息平台”等双向交流平台，把社区工作延伸到每一角落、每一户家庭，知民情、解民难。

（四）推行人本管理。实行“五为”：一是制度为群众建。坚持实施区、社区为民办实事和领导干部进村

（居）为民排忧解难活动。二是活动为群众办。开展和睦邻里节、社区运动会、文艺专场等社区文化活动，以及医疗服务、法律咨询、再就业招聘活动，满足群众需要。三是平台为群众搭。充分发挥社区网站、社区图书室和活动室、市民学校的功能，为群众提供自我服务载体。四是实事为群众办，解决影响群众生活、生产的实际问题。五是利益为群众谋，营造良好的居住环境，关心、爱护特困群众、弱势群体。

三、完善议事会工作机构的制度建设和履行职责工作。

进一步完善居民议事代表联系户制度、责任追究制度、居民议事代表补选制度、档案管理制度等，使议事会成员及时了解和反映居民的意愿和要求，提出合理化意见和建议，积极参与社区重大事项民主决策，同时宣传、引导村（居）民自觉执行各项决议。

第三篇：水利工程管理体制改革实施意见（精选）

《水利工程管理体制改革实施意见》情况调研报告

一、落实文件精神工作概况

按照国务院《水管单位管理体制改革实施意见》和《滨州市灌区管理体制及经营机制改革意见》的要求，适应新的形势发展需要。博兴县打渔张引黄灌溉管理处于2003年在全处实行了“定员、定岗、定责、定酬”的管理模式，建立职责明确、政事分开的工程管理体制。将收入与工作绩效挂钩，激励和调动职工的积极性；同时，自2003年以来对打渔张引黄灌区进行续建配套和节水改造，灌区工程节水效益显著。

二、地方政府或上级业务主管部门出台的改革性文件滨州市人民政府以滨政发[2003]46号出台了《关于灌区管理体制及经营机制改革的意见》，中共博兴县水务局委员会出台了关于《打渔张引黄处人事及分配制度改革（试点）实施方案》的批复，灌区主管单位——博兴县打渔张引黄灌溉管理处以博水灌字„2003‟7号出台了关于在全处进行人事及分配制度改革（试点）的决定；具体内容详见有关制度、办法。

三、地方政府或上级业务主管部门拟采取的管理体制改革措施

滨州市水利局以滨水农字„2003‟12号下达了关于灌区

管理体制及运营机制改革的意见。市府灌区改革意见中规定：灌区实行用水计量和按方收费制度。灌区供水中心向县(区）供水中心一律实行计划供水、订单供水，申请用水要预付费用，结算按双方核定的实际供水量计收水费,实行“水量、水价、水费”三公开制度，提高水费计收管理的透明度。真正建立起适应市场经济要求，符合社会发展需求的水市场体系，合理利用水资源，促进水利事业的健康发展。

四、改革成效及政策性建议

㈠、改革成效

1.工程管理改革：

近几年来，博兴县紧紧抓住国家对大型灌区进行续建配套与节水改造的有利机遇，积极做好有关工作，努力增加投入，大力开展灌区续建配套与节水改造项目建设，全面提高灌区综合效益。

2.人事管理改革：

打渔张引黄处人事及分配制度改革充分调动了职工的积极性，提高了工作效率,探讨和完善适应社会主义市场经济的人事和工资分配制度，破除了“只上不下”的人事安排体制和平均主义“大锅饭”的分配机制，逐步建立职工工资能增能减的激励约束机制和能上能下的人事制度；

2、政策性建议：

目前，灌区管理单位性质界定为准公益性单位。多年以

来，由于灌区工程不配套难以计量收费，同时考虑农民负担能力，灌区水费的收取一直是沿用按亩收费的方式。灌区管理依靠政府行政指令开展工作，只管理不收费。其水费的计收由县、镇两级财政部门代收。收取的水费按规定比例作为各镇留成，其余则上缴县财政。县、财政部门分别提取对应额的1%作为手续费。剩余水费除上缴黄河河务部门黄河水水资源费外，其它部分仅够水管单位职工工资和工程简单运行。

在搞好灌区续建配套与节水改造的同时，逐步建立起产权明晰、职责明确、政事分开、管理科学、运行高效的现代灌区管理体制，逐步由管理型向经营型转变。

要逐步转变为政府宏观调控指导，灌区管理单位具体承担工程管理、水量调度、水费征收，管、养、收费一体的管理模式。

要建立完善的经营管理机制

灌区管理单位应在保留原有机构的基础上，成立灌区供水公司，实行自主经营、独立核算、自负盈亏。在工程管理上，实行统一领导，分级管理，干渠等骨干工程由灌区管理单位直接管理，支渠及以下工程在灌区管理单位的指导下，由乡镇水管单位或组建的用水者协会负责管理。在水的调配上，由灌区管理单位编制用水计划，实行按计划供水。要实行自主经营的企业管理模式，要由管理服务型向生产经营型

转变，由单纯为农业灌溉供水向为工、农、牧、渔及城乡供水转变，引、蓄、提、节、补并举。

要建立和完善新的水价形成和水费征收机制

加强水费征收与使用管理，水费计收要由目前的“按亩收费”改为“按亩配水，按方收费”，促进灌区逐步实现良性运行，自我发展。要根据国家水利产业政策等有关政策法规，结合灌区实际，按照“保本微利”原则，合理确定水价。要以水价为经济杠杆，促进灌区节水事业的发展。在水费征收中，要实行“基本水价”、“超用水价”和“浮动水价”相结合的政策，以收促节，真正建立起符合社会主义市场经济要求的水市场。

要建立多元化、多层次、多渠道的投入机制

骨干工程的配套建设，要积极争取国家和地方财政的水利投资；要利用“两工”、以资代劳、外资、世行贷款等多种筹资渠道。对支以下工程，要调动社会各方面的力量完成改造任务。要按照“谁受益、谁投资”的原则筹措资金。要全面推行小型水利工程产权制度改革，积极鼓励发展民营和股份制工程，鼓励企事业单位、社会团体和个人投资兴建和开发经营供水设施。

第四篇：经管站体制改革意见

乡镇经营管理站体制改革的建议

农村经营管理站是贯彻落实党的农村基本政策的重要力量，担负着稳定完善农村基本经营制度、维护农民合法权益的重大任务。当前和今后一个时期，贯彻落实党在农村的一系列决策部署，推进农村改革发展，农经站肩负的责任更大、承担的任务更重。近些年来，在各地党委政府的高度重视下，经过各级农业部门的不懈努力，农经体系建设取得积极进展，农经职能得到加强，队伍素质不断提升，农经工作成效显著，为农村改革发展作出了重要贡献。但是，与新形势新任务要求相比，农经体系还存在一些不适应和薄弱环节，突出表现在：体系不够健全，机构性质与承担职责不匹配，队伍素质与履职要求有差距，工作手段与承担任务不相称。为切实做好新形势下的农经工作，现就加强乡镇经管站体制改革提出以下意见。

一、按照中央关于事业单位分类改革的有关精神，主要承担行政职能的事业单位将逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构。有利于加强与有关部门沟通协调，正确划分农经事业单位的类别，争取转为行政机构，实行公务员管理。

二、工作经费、人员工资及福利纳入财政统一核算，按照公务员法管理人员工资及福利。

三、分属同级业务行政主管部门和乡镇人民政府管理。

四、下一步工作和建议

（一）进一步完善乡镇七站八所改革意见。一是理顺农经职能。将农经行政管理和监督职能明确由乡镇政府承担。二是加强农经岗位管理。三是将重点农经工作纳入政府或行业考核评价范围，建立乡镇考核评议机制。

（二）提升农经地位。建议从深化农村改革、保障农民权益、确保集体资产安全、发展现代农业、促进社会稳定的高度，重新审定农村经管系统的工作职能、机构设置和手段保障问题。

（三）抓好队伍建设。一是建议确定农经队伍定期培训项目，开展队伍素质建设。对乡镇农经岗位人员每年轮训一次；二是稳定原乡镇农经人员。学习是成就事业的基石

**镇经营管理站

2011年8月8日

第五篇：农村税费改革试点和乡村管理体制改革跟踪研究报告

从2000年开始，按照中央的统一部署，农村税费改革试点工作从点到面正逐步向前推进，包括乡村管理体制改革在内的各项配套改革也在不断深入。为了系统研究农村税费改革试点和乡村管理体制改革的总体情况及其面临的问题，课题组在认真学习中央有关政策、查阅大量有关文献资料、把握改革试点工作总体进展情况的基础上，先后到江苏、安徽、黑龙江、贵州等地就相关问题进行了深入调研。可以说，各项改革试点工作的进展是顺利的，成效是显著的，但暴露的矛盾和问题也是突出的，需要进一步完善方案，深化改革。

一、农村税费改革试点工作取得新进展

（一）试点范围进一步扩大2000年初，中央决定在具有代表性的农业大省安徽省进行全面试点，标志着全国农村税费改革试点工作正式启动；2001年，江苏省依靠自身财力在全省自主进行了农村税费改革试点，其他省份大都选择了部分县（市）进行了局部试点；2002年，中央在总结安徽、江苏等地两年来改革试点经验的基础上，将试点范围又进一步扩大到河北、内蒙古、吉林、黑龙江、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏等16个省份，同时，经过xx批准，浙江、上海两个发达省份也依靠自身财力进行了自费改革。至此，农村税费改革试点工作已经在全国20个省份全面展开，其余11个省份继续在部分县（市）进行局部试点。根据财政部统计，2002年全国进行农村税费改革试点的地区，农业人口达到6.2亿，约占全国农业总人口的3/4。

（二）试点政策进一步明确和完善关于农村税费改革试点政策，2000年中共中央、xx《关于进行农村税费改革试点工作的通知》（2000年3月2日，中发[2000]7号）明确了以“三项取消”、“两项调整”、“一项改革”为主体内容的改革措施。在此基础上，2001年xx发出《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》（2001年3月24日，国发[2001]5号），有关部门也出台了一些相关文件，对有关政策进行了完善和具体化。主要内容包括：

1、关于农业税计税土地面积的核定，除强调坚持按照中发[2000]7号文件规定、以二轮承包土地面积为依据外，明确提出“对新增的耕地或因征占、自然灾害等减少的耕地，可按照实际情况进行个别调整”，但“经过核定的土地面积和常年产量要征求农～见，得到农民认可，并张榜公布”。

2、将“如何均衡农村不同从业人员的税费负担”的权限赋予省级人民政府，强调“对不承包土地的务工经商农民，是否需要和具体采取什么形式收取一定的资金用于发展村级公益事业，由省级人民政府根据当地实际情况确定”。

3、进一步调整和完善了农业特产税政策，减轻生产环节税收负担。在2000年调整农业特产税征收环节，简并、调整农业特产品应税品目，调整部分农业特产品税率的基础上，又进一步降低了部分农业特产品（如茶叶、水果、原木、原竹等）税率，并将部分农业特产品（如烟叶、牲畜产品）的征收环节由生产环节改为收购环节。

4、关于解决村级三项费用缺口问题。xx明确，“可以由乡镇财政适当补贴，也可以按照中发[2000]7号文件精神在农业税及其附加总体负担水平不超过8.4%的前提下，通过适当降低农业税税率，相应提高农业税附加比例的办法，增加村级收入”。

5、关于取消统一规定的“两工”后农田水利等基本建设和维护所需要的资金投入问题。xx规定，“今后凡属于长江、黄河、松花江、辽河、淮河、洞庭湖、鄱阳湖、太湖等大江大河大湖地区，进行大中型水利基础修建和维护，所需资金应在国家和省级基本建设投资计划中予以重点保证；农村小型水利建设项目，应从地方基本建设计划中安排资金。坚决取消基本建设投资中要求农民出资出劳进行配套的做法”。

6、进一步改革农村义务教育管理体制。由过去的乡镇政府和当地农民集资办学，改为由县级政府举办和管理农村义务教育，教育经费纳入县级财政，并建立和完善农村义务教育经费保障机制，加强县级政府对教师管理和教师工资发放的统筹职能，将农村中小学教师工资的管理上收到县，由县级财政按国家规定标准及时足额发放。各省级政府要参照改革前农村中小学实际公用经费，核定本地区标准和定额，扣除学校适当收取的学杂费，其余部分由县级地方政府在预算中予以安排。中央和省级政府要加大对农村义务教育的支持力度。

7、按照“财力向下倾斜，缺口上移”的要求，调整县乡财政体制，对乡镇因改革出现的收支缺口，由县财政予以弥补；中央转移支付资金要全部兑现到乡，省和有条件的市县也要加大对改革的支持力度。

（三）试点内容进一步拓展近两年，各试点省份的农村税费改革试点工作大都是按照中发[2000]7号文件精神和xx有关规定及其政策措施进行的，但与2000年安徽省试点方案相比，一些省份的试点内容又有进一步拓展，浙江省的试点方案和内容与中央的统一规定相比有较大改变。主要包括：

1、安徽省。2001-2002年，安徽省在原有方案基础上，一是坚决制止向农民乱收费：详细规定了农村中小学的收费项目和收费标准，并在国家级贫困县对农村初中和小学实行“一费制”；二是对农民建房、结婚登记和计划生育等，除按规定向农民收取证件工本费和其他合法费用以外，行政事业性收费一律取消，并不得代收任何费用，不得强行服务收取费用；三是将毛茶、水果、干果的农业特产税税率由

2001年的10%下调到8%，并选择萧县、砀山两县进行将水果等生产环节的农业特产税全部改征农业税的试点；四是取消基本水费，一律实行计量收费，不用水不交费，并详细规定计量水费的收取标准；五是选择天长、五河两县进行给农民直接补贴试点，即在放开粮食收购价格、放开粮食购销市场的基础上，取消在流通环节对新收购粮食的补贴，不再按保护价收购农民余粮，将国家实行按保护敞开收购农民余粮政策间接给农民的补贴转为直接补贴。

2、山东省。一是农村税费改革后，新的农业税税率按照最高不超过6%，农业税附加不超过正税40%的比例执行；二是改革后的农业税由乡镇财政部门负责征收，并不再征收实物，一律征收代金，具体可委托粮食部门在收购粮食、结算粮款时代扣代交；三是关于农业特产税，对在大田中生产西瓜、甜瓜、甜叶菊3种农产品改征农业税，不再征收农业特产税，对原在生产、收购两个环节征收特产税的应税产品，属于一个纳税人的，合并在一个环节生手，税率要略低于原两个环节适用税率之和，属于两个纳税人的，暂维持生产和收购两个征收环节不变，农业特产税附加的比例暂定为正税的10%-20%；四是取消一切不利于控制和减轻农民负担的干部考核制度，各级党委和政府不得对乡镇，乡镇不得对村级组织下达不利于减轻农民负担的指令性政绩考核指标，不得出台与财政支出挂钩或规定支出比例的政策和措施。

3、黑龙江省。对在农业税计税土地上种植（养殖）农业特产品的，只征收农业税，不征收农业特产税，对在非农业税计税土地上生产农业特产品的继续只征收农业特产税，不征收农业特产税附加。

4、浙江省。从2002年开始，浙江省执行以“减调改稳、合理负担、转移支付、配套进行”为主要内容、与中央制定的改革方案不完全一致的农村税费改革，一是实行“三个取消”：取消乡统筹、屠宰税和统一规定的农村劳动积累工和义务工；二是调整农业特产税政策，在计税土地上农、特两税合并只征收农业税，不征收特产税；三是改革和规范村提留，按村民认可的办法向全体村民合理收取一定的村公益事业资金，收取标准不超过现行村提留负担的数额；四是稳定农业税，继续按现有的负担水平和征收管理办法执行；五是按照中央对地方财政转移支付办法的有关规定，省级自筹资金，加大对县市的财政转移支付力度，优先保证欠发达县市的资金缺口补助，各县市要对财政困难的乡镇实行转移支付。

（四）中央财政转移支付力度进一步加强农村税费改革试点刚开始时，中央在中发[2000]7号文件之所以没有强调要给试点省进行中央财政转移支付，主要是立足于两点：一是确定7%的农业税税率和占农业税20%的农业税附加比例较高，已经考虑到因“三项取消”给地方财政收入带来的影响；二是中央希望试点地区能够立足自身，自我消化。但2000年安徽的试点工作暴露出因地方财政缺口影响农村基层组织正常运转和农村义务教育投入等严重问题，引起中央的高度重视。2000年底，“xx已经决定，中央财政每年拿出200亿元用于对地方转移支付，解决农村税费改革后出现的基层经费的正常开支缺口”。按照转移支付办法，2000年底，中央财政核定安徽省补助11亿元；2001年，针对安徽方案实施后新出现的减收因素，将对该省的补助增加到17亿元（包括农村教师工资补助），并对其他省份106个试点县（市）转移支付补助16亿元，还对全国21个省发放农村教师工资补助50亿元（包括安徽省）；2002年，xx新增16个省份扩大改革试点后，中央财政新增安排165亿元用于补助16个省份改革，使2002年中央财政安排的转移支付总额增加到了245亿元（包括50亿元的农村教师工资专项补助）。

二、乡村管理体制改革伴随农村税费改革试点工作，各地普遍进行了以乡村管理体制改革为核心的配套改革，涉及的内容主要包括乡村撤并与机构改革、基层财政管理体制改革、农村公共品供给体制改革、乡村教育体制改革等。

（一）乡村撤并与机构改革和干部精简

1、乡村撤并。在配套改革中，乡村撤并是力度最大的改革措施。其中有的地方是与农村税费改革试点工作同时进行的，有的地方是为了给农村税费改革试点创造更好的条件先期进行的。从全国看，到2001年底，乡镇数量比1999年底减少了4580个，减少10.24%，行政村数量比1999年底减少28172个，减少3.82%；从2002年进行农村税费改革试点工作的20个省、自治区、直辖市看，到2001年底，乡镇数量比1999年底减少了3443个，减少10.32%，行政村数量比1999年底减少27701个，减少4.67%。从乡镇撤并工作力度较大的黑龙江、江苏、浙江、山东、湖北五省看，到2001年底，乡镇数量比1999年底减少了2525个，减少29.3%，分别减少21.2%、33%、20.1%、36.5%和28.5%；从行政村撤并工作力度较大的黑龙江、江苏、浙江、湖北四省看，到2001年底，行政村数量比1999年底减少22127个，减少17.8%，分别减少33.6%、40.5%、5.4%和2.75%。江苏省乡村撤并工作力度较大，到2001年底，乡镇总数由1999年底的1922个减到1287个，减少635个，撤并率为33%，行政村总数由1999年底的34903个减到20782个，减少14121个，撤并率为40.5%。从对江苏省3个县市的调查情况看，其乡村组撤并力度更大。溧阳市36个乡镇合并为18个镇，减少了50%；565个行政村调整为291个村和7个居委会，合并率为48%，村均行政区划面积由调整前的2.43平方公里增加到4.61平方公里，平均人口由1081人增加为2050人。宝应县30个乡镇、427个行政村、5108个村民小组调整为16个乡镇、253个行政村和2909个村民小组，分别减少47%、41%、43%。沭阳县713个村委会（居委会）、6237个村民小组调整为472个村（居）委会、3696个村民小组，分别减少了33.8%、40.7%。安徽省五

河县的村组撤并率分别为49%和44%，村干部减少65%。贵州省湄潭县行政村和村干部数量都减少2/3以上（见表1）。表1 江苏三县市、安徽五河县和贵州湄潭县乡村组撤并情况表乡 镇 行政村（居委会）村民小组 村、组干部改革前 改革后 减少% 改革前 改革后 减少% 改革前 改革后 减少% 改革前 改革后 精简 减少%溧阳市 36 18 50 565 298 48---------------------宝应县 30 16 47 427 253 41 5108 2909 43 7071 3600 3471 49沭阳县---------713 472 34 6237 3696 41 7864 3297 4567 58五河县---------438 225 49 3122 1756 44 3192 1125 2067 65湄潭县---------369 120 67---------1746 484 1262 73注： “---”为缺乏数据。

2、改革机构、精简干部。各省在乡村撤并过程中加大了机构改革、干部精简力度。江苏省确定的乡镇事业单位机构改革目标是，撤并1.7万个乡镇事业单位，精简分流事业人员11万多人。现已减少7000多个机构，精简分流人员4万多人。溧阳市将每镇原有18个事业机构调整为9个，人员编制总数由2061个缩减到1221个，减幅为40.8%。沭阳县37个乡镇的659个事业单位减少129个，减少了20%，人员由3255个（不含中小学），减少到2806个；将乡镇的文化站、广播站合并为文化中心，将畜牧站、林果站、水产站、桑蚕站合并为多种经营管理站，乡镇卫生院改革为民办民营。宝应县对乡镇基层站所采取了四条改革措施：一是理顺管理体制，对农科站、农经站、文化站、卫生院等过去由县主管部门管理的基层站所，下放到乡镇，实行属地管理，县主管部门负责业务指导，以解决“上面管不好，下面管不了”的问题；二是合并有关站所，保留农科站，农机站与水管站合并成立水利农机管理站，企管站与农经站合并成立农村经济管理服务站，兽医站、林业站、桑蚕站、水产站合并成立林牧渔业技术指导站；三是重新核定人员编制，编制的标准按其服务范围的大小和服务内容确定，农科站、水利农机管理站、林牧渔业技术指导站按服务面积每1万亩确定1.5名，经管站按每两个行政村确定1名；四是强化劳动人事管理：全县清退2220名临时聘任人员，对在编人员实行公开竞争上岗，落聘人员分流到企业单位或实行待岗制度，乡镇所属事业单位人员的人事关系实行人事代管，凡缺编人员一律面向社会公开招聘，择优录取。同时，溧阳、宝应、沭阳三县市在村组撤并过程中分别精简村组干部1294人、3471人、4567人，宝应、沭阳的村组干部精简比例分别为49%和58%。安徽省将乡镇机构数量大大缩减，设1-3个综合性机构，控制领导职数，提倡交叉任职，将乡镇行政编制精简10%；并着重进行了乡镇事业单位改革，重点是理顺条块关系、压缩机构建制和大力精简财政供给人员，具体内容：一是按事业单位承担的职能界定管理主体，理顺条块关系；二是合理界定乡镇党政机关和事业单位的职责任务，实行政事分开；三是确立事业单位的法人地位，增强其生机与活力；四是压缩国有事业单位建制，优化事业单位所有制结构，实现社会事业投资主体和举办主体的多元化；五是合理调整事业单位布局，统筹规划事业单位的机构设置。使全省乡镇事业单位（不含中小学校和卫生院）平均由12.2个压缩到7个以内，全省乡镇事业单位财政供给人员平均由43.2名精简至30名以内，实行限额配备，中心建制镇和城关镇限额为30名，其他乡镇限额为25名。河南省决定，在平原3万人以下和山区2万人以下乡镇原则上撤并的基础上，乡镇机构由原来的5个撤为3个，行政编制精简27%。黑龙江省规定，为了完善乡镇机构改革和人员精简分流工作，各有关主管部门不得人为地要求上下业务对口，不得干涉地方机构设置、人员去留等具体事务；同时规定，乡镇事业单位撤并为四个中心，事业编制实行总量控制，人员编制小乡30名，大乡35名。

（二）县乡财政管理体制改革尽管我国从1994年开始进行分税制财政体制改革，但目前县乡财政体制却是五花八门，有的安排了复杂易变的分享制，有的干脆继续实行包干制或带有包干性质的“定额上缴（或补贴），超收分成”体制，与分税制财政体制的要求相差甚远。实行农村税费改革以后，几乎所有的试点省都对地方财政体制、尤其是县乡财政体制进行了改革与调整，以江苏省的做法较为典型。

1、江苏省调整了省地（市）县（市）财政体制。依据“坚持效率优先，兼顾公平”的总体要求，确定了“激励苏南，锦上添花；扶持苏北，雪中送炭”的调整财政体制的指导思想。具体做法如下：一是调整省级财力集中办法。取消了省集中12.5%xx的政策，取消了省按比例对印花税、城镇土地使用税、资源税、土地xx、排污费、水资源费等分成的政策，取消了省从税收返还增量中集中一定比例（5%）的政策，而采取定额上交的办法，即以2000年为基期，核定各市地方财政收入基数和税收返还基数，比基数增长部分，省统一集中一定比例（20%）；同时规定，省财政不集中农业税、农业特产税收入，金融保险营业税、省属企业所得税仍作为省级收入。二是建立比较科学、规范的财政转移支付制度。（1）取消了省对市县每年的年终困难补助，通过测算出的标准财政收入、标准财政支出和标准财政供养人员等数据，核定了各地的转移支付基数，将标准人均财力低于全省确定的标准的县（市）列入财政转移支付范围，按照各地标准人均财力与既定标准的差额，省补助50%。（2）采取了补助增长与财政收入增长挂钩的办法，即地方

财政收入每增长1%，转移支付补助增长1.1%。（3）对没有享受财政转移支付补助的市、县（市），采取地方上交与奖励挂钩的办法：对标准人均财力高于全省统一标准的市、县（市），按其地方财政收入当年新增上交额给予一定比例的发展资金，用于当地的经济和社会事业发展。三是严格财政收支制度。（1）明确规定各县（市）应按照公共财政理论和“一要吃饭，二要建设”的原则，确定省级转移支付资金的使用方向和支出范围。（2）推行部门预算，增强预算约束力，实现预算安排的公平、公正和公开；改革财政资金缴拨方式，实施国库集中收付制度。（3）严格规范部门参与财政收入分配的行为，严禁各部门各单位在财政体制之外调用不属于本级政府的财力。

2、改革县乡财政管理体制。为了保证农村税费改革的顺利进行，进一步理顺县（市）与乡镇财政分配关系和管理体制，江苏省出台了“县（市）对乡镇财政管理体制改革和完善的意见”，划分了乡镇财政的收支范围。各县（市）按省文件的精神对县乡财政管理体制进行了相应调整。沭阳县确定了“划分收支、核定基数、定额补助（上解）、超收分成”的体制，自2001年起财政收入实行环比超收分成，建立奖惩机制；对乡镇编制内新分配师范毕业生工资实行县乡共同负担，县财政负担70%。溧阳市2001年实行了市镇分税制分级财政体制。具体内容如下：（1）划分收支范围。①收入范围。镇本级收入包括市与镇共享收入和镇级收入。共享收入包括：镇域范围内企业缴纳的xx留成25%部分，其中15%归市财政，10%归镇财政。镇级收入包括：镇域范围内企业缴纳的营业税（不含金融企业）、国有和集体企业所得税、外商投资企业和外商企业所得税、私营企业所得税、个人所得税、资源税、房产税、印花税、城镇土地使用税、车船使用税、城市维护税、地方税收滞纳金和罚没收入、农业税及附加、农业特产税及附加等。镇征收的消费税比照xx计算镇级财力。②支出范围。镇财政支出包括：在镇的行政、司法、农业、林业、水利、农机、文化、卫生、广播、财政、计划生育、民政、经管、统计、渔政畜牧等。（2）核定收支基数。①收入基数：以2000年收入实绩为体制基数，按核定递增比例计算执行期 各年收入基数。②支出基数：以2000年市财政按标准下达各镇财政的各类人员经费包干支出指标和超收返还形成的支出为体制基数，按核定递增比例计算执行期各年支出基数；农业税及附加、农业特产税及附加增量形成的支出，不按核定比例递增。（3）收支挂钩。①定额上解或补助：对测算财力数大于支出基数的镇，实行定额上缴；对测算财力数小于支出基数的镇，实行定额补助。执行期内，各项增支自行消化。②递增上解或补助：镇财政收入递增所得的财力增加数与支出递增增加数之差，作为镇递增上解或补助数；超过递增比例增加的收入形成的财力镇自留，形成的支出不进入下年支出基数；达不到递增比例影响市级财政财力的，用镇自有财力赔足。③农村税费改革后实行转移支付办法需要镇匹配的财力，实行体制内上交。④省集中20%财力的计算：根据省政府《关于调整分税制财政管理体制的通知》精神，市对镇按财力增加部分集中20%，统一上解省财政。（4）几个单项财力分成办法：①耕地占用税镇留成15.2%用于建立农发基金；②契税收入市镇三七分成；③农业税社会减免和灾害减免年终由市与镇统一结算。（5）增减人员经费的办法。经组织人事部门确定的人员进出，市财政于次年按一定标准核增（减）相关镇的支出基数。

3、会计集中核算与会计委派制相结合的财务管理制度。为有效地对县乡村财务进行管理，江苏省沭阳县、宝应县和溧阳市都加大了财务管理制度的改革力度。沭阳县在1998年超前实施政府集中采购、会计委派制和预算外资金票款分离等系列改革的基础上，2001年成立了县乡会计核算中心，全面实施了以集中核算为主要内容的财政支出管理制度，做到统一办理资金结算、统一发放工资、统一会计核算、统一管理会计档案、统一办理财务公开和政府采购。一是县会计核算中心对县直党政机关、事业单位和社会团体实施“国库集中收付，会计集中核算”；二是乡会计核算中心对乡镇行政事业单位及村（居）委会财务收支实行“会计集中核算，乡村财务统管”；三是对教委系统实行系统内集中核算；四是对城区医院、部分学校和有成本核算的单位，实行会计委派制。实现了“管理一个渠道，收支一个口径”。各村也在乡镇会计核算中心专户储存、专户使用，统一由会计核算中心监督管理。宝应县、溧阳市也成立了乡镇会计管理站或会计服务中心，对不同单位分别实行会计委派或会计代理制，并对村（居）委会财务普遍实行村账乡管。另外，安徽省五河县进行了县乡财政公共收支制度建设试点。主要做法是，以综合预算编制和管理改革为基础，以国库单一账户制度改革为重点，以预算统编、会计统配、国库统付、采购统办为主要内容，做到预算内外“收入一个口径，管理一个渠道，支出一个漏斗”。一是实行预算统编，即在界定支出范围的基础上，按照“一要吃饭，二要建设”的原则，实行全面综合预算，规定单位收入全额上缴财政，支出根据单位预算情况与财政供给能力安排拨付；二是实行国库统收统付，即所有财政性收入上缴国库和财政专户，所有财政性支出都通过国库单一账户集中支付，实行收入征管与收缴分离，变多头收缴为国库金融部门统一收缴，收入直达国库或财政专户，实行经费使用与拨支分离，变多层次分散拨付为财政集中及时统付，支出直达个人或商品劳务供应者；三是改革财务管理体制，实行会计统配，即在单位财务自主权不变的前提下，取消单位会计，改变资金结算和财务核算方式，在县乡两级

分别建立会计中心，全面代理各单位的资金结算、财务核算和会计档案管理；四是改革单位采购制度，实行采购统办，即取消单位自行采购，县乡分别建立采购中心，单位所需商品和劳务，一律由采购中心统一采购或定点采购。

（三）农村义务教育管理体制改革

1、农村义务教育管理体制改革与政府责任。xx决定，对农村义务教育“实行在xx领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制”，把农村义务教育的责任从主要由农民承担转到主要由政府承担，把政府对农村义务教育的责任从以乡镇为主转到以县为主。政策规定：中央政府负责制定农村义务教育的方针政策和发展规划，指导开展教师培训工作，加大对困难地区财政转移支付力度，促进各地区农村义务教育协调发展。省级政府要进一步增强统筹发展农村义务教育的作用和能力，发挥关键性作用，并通过调整财政支出结构，加大省级转移支付力度，合理使用中央财政的转移支付资金，重点支持财政困难县发展农村义务教育。地（市）级政府要统筹协调所辖县（市）农村义务教育的发展，对财力不足、发放财政供养人员工资确有困难的县，给予转移支付，对农村中小学危房改造给予补助。县级政府要承担起发展农村义务教育的主要责任，统筹规划农村义务教育的发展，逐步调整农村中小学布局，保证义务教育阶段适龄儿童少年按时入学；建立规范、稳定的经费投入保障机制，确保中小学教职工工资、正常运转经费和危房改造所需资金；核定中小学学校的教职工编制，负责农村中小学校长、教职工管理，全面实施素质教育，提高教育质量。乡镇政府要继续发挥积极作用，发展农村义务教育。

2、各地改革农村义务教育管理体制的主要做法。一是调整农村中小学校布局，重新核定教师编制。首先是调整学校布局。江苏省规定，一所农村完全小学施教服务人口为1万人左右，一所农村初中施教服务人口为3－5万人，原则上每个乡镇设立1所初中，全省已撤并农村中小学4000所左右。南京市计划到“十五”末期调减村小（办学点）600所，将减少50%多；沭阳县先后撤并了171所农村小学和12所初中。安徽五河县先后撤并小学177所，初中11所。其次是重新核定师生比和教师编制。江苏省规定，小学教师与学生比为1：27，教学辅助人员为1：300；初中教师与学生比为1：20，教学辅助人员为1：150。据此，江苏省已清退编外教师3万余人，沭阳县辞退代课教师1100多人；安徽五河县精简聘用人员1277人，分流富余人员175人。二是将农村中小学教师工资上收到县级财政管理，确保按照国家统一规定的工资项目和标准及时足额发放。根据调查，全国进行农村税费改革试点的省份，绝大多数县市都按照xx的规定，由县级财政建立工资专户，优先保证发放农村中小学教师工资。三是采取有力措施，稳定投入，加强监管。第一，努力确保按时足额、统一发放教职工工资，确保农村义务教育学校公用经费，确保农村中小学危房改造经费。第二，努力保证农村义务教育经费高于改革前的水平，努力做到各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。第三，加大监管力度，建立公示、举报和责任追究制度，努力保障农村义务教育经费落实到位和有效使用。对挤占、挪用农村中小学教育经费，拖欠农村中小学教职工工资，以及不及时修缮危房造成重大安全事故的，要追究领导和直接管理者的责任。四是发展民办教育。据调查，为了缓解教育经费、尤其是农村教育经费不足的问题，不少地方都在探索发展民办教育、尤其是民办义务教育的路子。目前，江苏沭阳县已有民办高中9所、初中22所、小学27所、幼儿园261所、其它教育机构7所，共326所，有教职工2143人，学生35676人，固定资产达2亿多元。其中民办小学学生10536名，民办初中学生7536名，分别占全县小学生总数的4.53%、初中学生总数的7.18%；全县有460多公办教师到民办学校任教，可以为县财政节约开支700多万元。

三、主要成效首先，农民法定负担全面减轻。通过对20个全面进行农村税费改革试点的省份的有关统计数据的测算，改革前的1999年，农民承担的法定税费负担分项总计为：农牧业税及其附加152.1亿元，农业特产税及其附加85亿元，屠宰税25亿元，乡统筹230.4亿元，村提留193.5亿元，农村教育集资62.3亿元，6项合计总额为774.5亿元，人均负担约112.6元。根据这20个试点省份上报的农村税费改革试点方案所测算，改革后的2002年，农民承担的法定税费负担分项总计为：农牧业税306.8亿元，农业特产税40.1亿元，农牧业税和农业特产税的附加72.6亿元，3项合计总额为419.5亿元，人均负担约61元。根据上述统计计算，这20个税费改革试点省份，改革后的农民负担水平比改革前减轻约45.8%。大部分地区都明确规定，农村税费改革要做到村村减负，户户减负，人人受益。据调查，江苏省溧阳市在税费改革后，有13797个农户的负担增加（占农户总数的7%），增加金额73.16万元；为了达到村村减负、户户减负的目标，对增加部分全部减免，由财政直接补贴。安徽省五河县在2000年农村税费改革后，全县农民人均法定税负88.77元，比1999年的138.57元减少49.8元，下降35.94%；2001年，该县对不实的计税土地和部分较高的计税常产进行了核实和调整，全县又少收入176万元，农民负担进一步减轻。其次，农村税费改革促进了农村教师工资拖欠问题的解决。为解决农村教师工资的按时发放问题，中

bsp;案例2 江苏A镇2001年村定额干部补贴办法（摘要）

一、补贴范围和对象：各行政村享受定额补贴的村支部书记、副书记、村委会主任、副主任、村会计。

二、补贴办法和标准：

1、基础补贴：支部书记按每月300元，村主任按每月200元，村副书记、村会计按每月150元，村副主任按每月100元的标准进行补贴。

2、集体经济收入补贴：为鼓励发展农村经济，有集体经济收入的村，除享受基础补贴外，再按集体经济收入的多少进行适当补贴，方法为：以集体经济收入（企业纯上交到账数），按三级分段比率累计计提，5万元以下的按5%计提，5－10万元按15%计提，10万元以上的按10%计提，三段计提数相加即为计提总数，由各村按村书记1的系数，村主人0.5的系数，村副书记、村会计0.4的系数，村副主任0.2的系数比例进行分摊来确定每位补贴干部的年终补贴数。

3、上述补贴实行总额包干，各村可根据各自的实际情况，统一使用单独建账。结余部分，可按上述比例进行分配，也可转入下一统一使用，超支部分必须按上述比例当年退赔。

4、凡在企业经营活动过程中开展正常的业务洽谈、承包改制、配合上级业务部门检查等过程中发生的必要费用由企业列支。

5、各村要广开渠道，增收节支，大力发展地方经济，积极争取各方面的支持。凡因争取条线、挂钩村或其它部门资金支持而发生的必须费用，经镇主管领导审核后按不超过引资的15%－30%进行补贴。

三、补贴经费来源：由各村自行解决。

四、补贴经费发放：村集体账户有盈余的可按月发放，没有盈余的年终一次性发放。（摘自A镇镇委[2001]M号文件）案例3 江苏B镇镇委、镇政府对村干部的考核办法

1、工资构成：考核工资——通过在村全体党员和村民代表会议上的述职，并由参加会议人员打分的办法，90分以上为优，85－90分为称职，80－85分为基本称职，80分以下为不称职；不称职者要由领导谈话，以示警告，连续两次不称职者，将被免职（考核结果作为发放考核工资的重要参考）；奖励工资——有特殊贡献者，才可能有；基本工资——根据基本工资的标准确定。

2、基本工资的确定标准及其幅度：确定标准有2项：一是村级人口规模，即5000人以上的村，村干部人均工资为3200－3500元/年，3000－5000人的村，村干部人均工资为2800－3200元/年，3000人以下的村，村干部人均工资为2500－2800元/年；二是村级税费总额（反映工作量的大小）。

3、不同村干部的工资系数：同一个村，不同职务村干部的工资水平不一样，工资系数，村支部书记为1，村委会主任、会计为0.8，支部副书记、村委会副主任为0.7，其它成员为0.6。（摘自课题组对B镇镇委书记的访谈笔记）村级组织行政倾向的进一步加强，有其政策和体制性原因。第一，农业两税附加资金的财政性质。农村税费改革措施中，重要的一条就是将原有的具有集体资金性质的村提留改为农业税附加（包括农业特产税附加）。虽然政策明确农业税附加属于集体资金，但事实上，不仅农业正税的附加也是税，属于国家财政资金，与“正税”一样具有强制性，而且“附加”的比例是由地方政府组织逐级核定、并要求与农业正税一并“统一收取”的。因此，主要依靠具有财政资金性质的“农业税附加”资金运转的村级组织，就很难理清与乡镇政府的行政和财务关系，难以实现真正的自治性运转。第二，集体资金“村有乡管”的政策内涵不清。农村税费改革后，乡镇机构改革使乡镇经管站的机构受到较大影响：有的地方将其撤消，职能并入乡镇财政所；有的将其与其他机构合并，或直接并入乡镇财政所，实行一套人马、两块牌子。虽然政策明确规定“用农业税附加方式收取的村提留属于集体资金”，但是，由于农业税附加资金的财政性，由于对农业税附加“实行乡管村用，由乡镇经营管理部门监督管理”的政策规定内涵不清楚，很多地方对“监督管理”到底是“监督”还是“管理”，存在较大争论。其结果，以财政部门为主导的农村税费改革试点工作，自然是以财政部门的意见为主。调查发现，很多地方的财政部门都认为，“监督管理”就是“监督”而不是“管理”，财政部门自然是村级资金的管理主体。第三，乡镇党政组织存在较大的“分流人员”压力。精简乡镇机构、压缩人员，是农村税费改革中一项重要的配套改革措施，它关系到农村税费改革试点工作的成败。但多年来乡镇党政组织及其部门和事业单位已经形成了庞大的干部队伍，积累了诸多矛盾。对乡镇党政领导来说，机构改革相对容易、人员压缩极其困难，除了临时聘用人员容易清退以外，因没有科学的对国家干部的精简机制，缺少分流渠道，而面临巨大的压力；尤其是在传统农区，一是乡镇企业发展缓慢，且收入低、就业机会少，对乡镇干部的吸引力很小，二是在乡镇党政组织及其所属的事业单位就业，就业和收入预期相对稳定，且有较高的身份“比较优势”，因此在国家没有出台科学的人员分流标准和对分流人员给予公平、合理的补偿措施的情况下，更无法准确地核定精简对象。要实现既压缩人员，又保留“分流人员”国家干部身份的双重目标，下派到村级组织任职是最好的选择。村级组织行政化倾向的进一步加强，会带来一系列问题：一是将具有财政资金性质的农业正税附加作为村级资金，动摇了村级组织自治性的存在基础，自治功能难以发挥，村级组织面临着成为乡镇政府附属行政机构的危险。二是下派国家干部到村级组织任职，使村干部“公职化”，不仅动摇了村民自治的组织载体，而且，如果

合结账”，就是指，因没有足够的税源，或者没有“据实征收”，使一些部门完不成征收和上解任务，形成缺口，县级财政就要求乡级政府综合平衡、补足，由乡级政府与县级财政一并结账，完成上解任务。填补缺口的办法，一是挤占、挪用其他资金（包括“村有乡管”的集体资金），一是用县级财政给乡级政府的应拨款（包括上级财政的转移支付资金）直接抵扣。也就是说，不少地方都没有按照“财力向下倾斜，缺口上移”的要求，调整县乡财政体制，而是“县把缺口留给乡、乡把缺口留给村”。第三，“村有乡管”提供了方便条件。在农民税费尾欠和财政资金“刚性”结算的双重挤压下，村级面临巨大的资金困境。这种不利局面，会造成一系列严重的后果：一是村级组织缺少运转资金，会影响村干部的工作积极性和村级组织的正常运转，甚至可能导致村干部“撂挑子”和村级组织瘫痪，直接影响农村税费改革的推进。二是要维持村级组织运转，村干部一定会想方设法增加村级“收入”，要么加码征收农业税和农业税附加或以各种名目乱收费、乱摊派，最终抵消农村税费改革在减轻农民负担上取得的巨大成效；要么挤占、挪用“一事一议”款、“以资代劳”款等其他村级资金，直接影响村级公益事业建设；要么靠举债度日，形成新的债务黑洞。三是激化干群矛盾，影响社会稳定。

（三）农民的“税外”负担与对农村公共品成本的分摊农村税费改革以后，农民的税费负担基本可以分为3个部分，一是属于财政收入的农业税和农业特产税，二是属于村级资金的“两税”附加、“一事一议”款和“以资代劳”款，三是经营性收费。按政策规定，农业两税及其附加要由乡镇财税人员严格按照规定的比例征收，“一事一议”款和“以资代劳”款要在农民自愿的基础上，按照村民自治的原则收取，经营性收费要按照谁服务谁收费、谁受益谁交费的原则收取。但调查发现，一些地方在让农民承担“税外”负担和分摊公共品成本方面，存在诸多不合理、不符合政策要求的行为。

1、农民的“税外”负担项目多、数量大。有关资料表明，2002年进行农村税费改革试点的20个省份，除了向农民收取农牧业税、农业特产税及其附加以外，多数省份都收取了“两工以资代劳”款、“一事一议”筹资，且数量较大，仅“以资代劳”款就达154.8多亿元，相当于两税附加的近1.45倍。除此之外，从调查情况看，一些地区还要农民交纳学生捐资助学款、二三产业就业人员交积累以及水圩费、抗旱排涝费、农业开发资金还贷、水利工程配套费（水利工程水费）、大病互助、农技畜禽防疫等。从表2（附后）可以看出，2001年和2002年，A县农民承担的农业两税附加合计分别为1073.41万元、1068.24万元，“一事一议”筹款分别为1324.79万元、1296.62万元，“以资代劳”筹款分别为1232.12万元、1224.96万元，二三产业就业人员交积累筹款分别为859.57万元、906.83万元，服务代办费筹款分别为3271.71万元、3498.78万元。也就是说，A县农民承担的“一事一议”款、“以资代劳”款和二三产业就业人员交积累金3项合计数，每年都超过农业两税附加总数的3倍以上，同时，收取的服务代办费总数也是每年都超过农业两税附加的3倍以上。另外，该县村级组织还要负担计划生育经费150万元。

2、“一事一议”款和“以资代劳”款的跨村平调使用。从调查情况看，对上述两项资金，很多地方都采取由乡镇统筹大部分资金进行跨村平调使用的办法，甚至有的地方在乡镇统筹跨村平调使用的同时，还有由县级统筹一部分资金跨乡使用的现象。在江苏某县一村收取的“以资代劳”款中，每年要被县里拿走3万元（相当于总额的近50%），用于县城道路建设。按照苏北某县的规定，农民交纳的“以资代劳”款，要上交50%给县里，用于跨乡镇的水利和公路工程建设；据该县一镇委书记介绍，2001年，该镇“以资代劳”款35万元，上交县里14万元（赖掉3.5万元），2002年恐怕要上交13万元（总额26万元的50%）。据江苏某镇镇长介绍，近两年该镇收取的约50万元的“以资代劳”款，全部被市里拿走，用于疏通河流工程。湖北监利县某乡为在3年内实现村村通路，将各村收取的“一事一议”款中的一部分（10元/人·年），交乡里统筹使用。

3、经营性收费按人或按地平摊，并由乡村干部负责与农业税一起“搭车”征收。从调查情况看，经营性收费主要包括水圩费、抗旱排涝费、农业开发资金还贷、水利工程配套费（水利工程水费）、大病互助、农技畜禽防疫等，这些费用的收取并不是按照谁服务谁收费、谁受益谁交费的“对象性”原则、由服务者向受益者收取，而很多地方都是在年初将其与农业税征收计划一并下达到乡镇政府，然后由乡镇政府作为任务再分解下达到村，由乡村干部负责催收（有的地方美其名曰“服务代办”），陆续上交到有关部门。同时，在乡村干部帮助收取服务代办费时，基本都是按照土地面积或人头分摊的。苏北某县规定的基本水费收取标准是，旱地3元/亩，水田12元/亩，经济田8元/亩；苏中某县规定的基本水费收取标准是，提灌区8元/亩·年，直灌区18元/亩·年，抗旱排涝费的收取标准是30元/年·亩；湖北监利县某乡规定的基本水费收取标准是15元/亩。

4、其他收费行为。这主要包括两个方面：一是向在二三产业就业的农民收取“积累金”。据调查，这一现象在很多地方存在。苏中某县规定，为了在社区范围内“公平负担”，凡户口在农村社区并从事二三产业的劳动力，都要按一定的标准向村集体交纳积累，标准是，凡一年在二三产业就业4-8个月者，每人每年交30元，凡一年在二三产业就业8个月以上者，每人每年交100元。2001年和2002年，该县向从事二三产业的农民收取的“积累金”分别为859.57万元和906.83万元。其中一个被调查村的收取办法是，对在本地就业的近200人，按工资的2%扣除，每人每年约80元，一年能收1.3－1.4万元；对外出就业者，每人每年收50元，一年能收约6000元。

二是向中小学学生收取“捐资助学款”。调查发现，虽然这一现象不多，但比较典型。江苏某县规定，税费改革后，学生捐助款生均收取150-300元/年左右，没有学生的农户不交。收取办法是，由学校印好“自愿捐助书”，由学生家长在其中的“自愿捐助”处签字并“捐款”，不交款者不准其子女入学，该项费用由学校代收后交给教育主管部门。2001年该县全年收取这项费用总额达到3400万元（这还不包括学生交纳的大约1732万元学杂费），该县某镇2002年将向每位学生收取150元。上述现象的发生，有政策性原因，也有操作性原因。主要包括：第一，新的农业税收入大都进入乡镇干部工资专户，农村公益事业建设缺少资金来源。按改革试点的政策规定，原来乡统筹的大部分开支都要纳入乡镇财政的开支预算，但由于县乡财力下降，那些以农业税收入为主的乡镇，要实现保证基层组织正常运转的目标，那就首先要保证干部工资。大部分试点乡镇的农业税收入都被上级要求统一纳入工资专户。但典型调查显示，即使是加上上级财政转移支付收入，以农业为主的乡镇也难以保证干部工资全额发放。从而使农村公益事业建设缺少财政资金来源。因此，在农村公共品供给中，基层政府组织向农民转嫁公共品供给成本就不可避免。第二，农村税费改革后，乡村公共品供给主体不明确。以乡村道路建设为例，政策规定，取消乡统筹以后，原由乡统筹费开支的乡村道路建设所需资金不再固定向农民收取。村级道路建设资金由村民大会民主协商解决，乡级道路建设资金由政府负责安排。问题是，什么是“村级道路”，什么是“乡级道路”；“村级道路”是否包括“村际道路”；“乡级道路”是否包括“乡际道路”，没有明确的概念界定和政策说明。因此，各地在具体安排道路建设资金时，因难以界定资金供给主体，出现一些扭曲的政策安排。江苏省《关于改革和完善县（市）对乡镇财政管理体制的意见》明文规定，农村税费改革后，“乡镇通往行政村的村级道路所需资金由村民大会讨论协商，通过一事一议的办法解决，乡镇可给予适当补助。县城通往乡镇的乡级道路建设资金由县乡两级财政资金予以补助”。这一规定，一是明显地将“村际道路”纳入“村级道路”的范围，并将其建设资金的供给主体确定为农民，这就为乡镇政府在全乡镇范围内平调使用村级“一事一议”道路建设资金和“两工”及其“以资代劳”款留下隐患；二是没有明确县乡政府是“乡级道路”的资金供给主体，县乡两级财政只对“乡级道路”建设负有“资金补助”的责任，这说明，农民仍然对“乡级道路”建设负有“筹资筹劳”的责任，这就为县级政府在全县范围内平调使用村级“一事一议”道路建设资金和“两工”及其“以资代劳”款提供了依据。第三，乡村干部采取与农业税“搭车”并按人或按地平摊的方式征收经营性费用，原因在于地方政府及其部门仍然担负经营性职能。农村税费改革以后，尽管国家已经明确要求将水利工程水费等收费由行政事业性收费管理改为经营性收费管理，并按照自愿有偿的原则，在规定的收费范围和收费标准内对接受经营性服务的对象据实收取。但在地方政府机构改革过程中，由于政府职能转换滞后，很多经营性职能没有从政府功能中分离出来，地方政府和部门及其所属的事业单位，仍然利用行政权力、结合部门利益从事经营性业务，并继续将经营性收费作为行政事业性收费管理。而拥有经营性收费业务的部门和单位，根本无法面对庞大的农户群体，逐户收取其所谓的“经营性费用”，只有通过上级政府将其“经营性收费”作为任务与农业税税收任务一并下达给乡村组织，并依靠乡村干部作为“服务性代办”去完成；对乡村干部来说，要完成“经营性收费”任务，采取按人或按地平摊、并与农业税一起征收的方式是最方便的选择。第四，以“公平负担”为理由，向从事工商业活动的农村居民收取“积累金”，既有失公平，在操作中也走了样。有关政策规定，农村税费改革后，“对不承包土地并从事工商业活动的农村居民，可以按照权利义务对等的原则，经过村民大会讨论确定，在原乡统筹费和新的农业税附加的负担水平内，向其收取一定数额的资金，用于村内集体公益事业”。这种规定本身具有不合理性：一是以“户口”为依据，向从事工商业活动的农村居民收取“积累金”，用于村内集体公益事业建设，似乎是为了在农村社区内“公平负担”，但却带来了城乡之间的“不公平负担”，即使是与在同一社区内居住而不需要交纳“积累金”的乡镇干部相比，也有失公平；二是农村居民从事的二三产业，已经交纳有关的工商业税收，如果再让其交纳“积累金”，就是一种“双重征税”行为；三是即使从事工商业活动的农村居民属于个人收入所得税的纳税主体，也要看其收入是否达到交纳个人收入所得税的水平，而不能一概都交。即使这一政策规定有其合理性，在操作中也出现了不符合政策要求的行为：一是按照政策规定，从事工商业活动的农村居民是否交纳“积累金”，要“经过村民大会讨论确定”，而不能像一些地方采取由政府下达任务的方式确定；二是按政策要求，交纳“积累金”的对象是“不承包土地并从事工商业活动的农村居民”，不是所有“从事工商业活动的农村居民”，而一些地方在实际操作过程中，却对“承包土地并从事工商业活动的农村居民”也收取“积累金”，扩大了“积累金”的收取范围；三是一些地方不考虑外出人员是否就业、是否有收入，而是按照劳动力外出时间的长短，规定交纳“积累金”的不同标准，更不合理。以上问题，会带来诸多严重后果：一是对农村公共品供给主体缺少明确的政策界定，地方政府会推卸其农村公共品供给责任，并容易发生向农民转嫁农村公共品供给成本的行为，从而增加农民的“税外”负担；二是乡村干部采取与农业税“搭车”并按人或按地平摊的方式征收经营性费用的做法，容易诱使一些涉农部门产生新的“三乱”行为；三是向从事工商业活动的农村居民收取“积累金”，会

存在少报、漏报土地及新开垦土地和没核减工商开发、水利工程、修路等非农占地的现象，早已出现因“有地无税”、“有税无地”等土地税负“不公”问题，还由于农业特产税本身存在的“五难”、“四多”、“一高”问题，无法实施依率据实征收，不得不采取按人按地平均分摊的办法。但农村税费改革后，土地“税负平摊”和“税负不公”问题，仍然没有解决。

1、从事农业生产的实际土地面积是不断变化的。按照税费改革的政策规定，农业税计税面积要坚持以二轮承包土地面积为依据。虽然政策允许按照实际情况进行个别调整，但由于新开垦土地和工商业开发、水利工程、修路等非农占地不断发生，实际农业土地面积是不断变化的，不可能对计税面积进行准确、及时的调整，因此就不可能从根本上解决因土地面积变化带来的“税负不公”问题。以湖北监利县某乡为例，税费改革后，县里按照乡里往年上报土地面积124213亩作为农业税计税面积给该乡下达农业税及其附加任务9623938万元，亩平77.48元，但该乡实际只有土地面积119938亩，与上级核定的计税面积相差4275亩，乡里为了完成税收任务，下达给村里的农业税及其附加任务为亩平80.24元，亩平提高3.56%。

2、按地平摊农业税，带来土地“税负不公”。从调查情况看，虽然政策要求实行地区差别税率和计税常产，但绝大多数试点省至少到县一级执行的都是统一税率，至少在乡镇一级都是执行同一计税常产。由于不同地区乃至不同农户之间的土地质量不同、经营水平不同，土地农产品产出水平差异较大，如果对不同地区、不同农户按同一税率和计税常产平摊农业税收，就会带来土地“税负不公”。

3、无法解决农业特产税本身固有的缺陷，不能实现依率据实征收，不得不继续采取“按地平摊”的办法加以征收，仍然存在农业特产税“税负不公”问题。

（三）农村税费改革后，上级财政转移支付支撑了农民负担的减轻农民法定负担全面减轻是农村税费改革后取得的最重要的阶段性成效，但基层组织减收也是基本事实。但中央要求，“农村税费改革后，县、乡政府因收入减少影响的开支，主要通过转变政府职能、精简机构、压缩财政供养人员、调整支出结构等途径解决”。也就是说，基层政权“消肿减支”对减轻农民负担起决定性作用。但从实际情况看：

1、基层“消肿减支”远远不够。这主要表现在：一是县乡政权组织“消肿”不够。从调查情况看，乡村撤并和村干部精简力度较大，成效显著，但大多数县市级机构改革不够，力度不大；在乡镇机构改革中，除了清退部分临时聘用人员和让部分到退休年龄的干部退休外，其财政供养人员数量没有太大变化，有的地方甚至还在继续增加。江苏省3县市的统计结果验证了我们的看法（见图表2）。二是县乡政府职能转换不够。从调查情况看，各地在机构改革中，比较注重机构撤并和人员精简，但对政府职能转换普遍不够，政府仍然承担过多的经营性职能，政企不分严重；自上而下的农村公共品供给决策体制没变，农民被动出资、投劳太多，且平调使用现象严重；县乡村职能划分不清，财权事权不统一。三是乡镇垂直部门改革不够。从各地进行乡镇机构改革的情况看，被下放管理权限或被撤并的机构主要是一些与“三农”密切相关的涉农部门，如农经管理、畜牧、水产、林果、农机、农技等，而对人、财、物等管理权限均在上级管理部门的垂直单位，普遍没有涉及，即使有，力度也不大。县乡政府职能不转变，自然就难以真正地精简机构，更难以精简人员，从而就使减少开支和调整开支结构极其困难，县乡政府组织运转成本就难以降低?/p>年份 沭阳县 溧阳市 宝应县1999 26864 19262 229082000 28015 19954 240852001 28919 19388 239192002 29045 19502 239192、中央财政的转移支付弥补了县乡政府组织因税费改革而减少的合法收入。除江苏、浙江、上海3省市外，2002年进行农村税费改革试点的17个省份，在改革前，其农牧业税及其附加、农业特产税及其附加、屠宰税、乡统筹、教育集资5项收入约为484.4亿元，税费改革后，其农牧业税、农业特产税收入约为312.4亿元，实际减收约172亿元。有关政策要求，农村税费改革后，要“通过中央和省两级财政转移支付的办法给以适当补助，有条件的市（地）一级政府也应安排一定的资金支持这项改革”。事实上，撇开省地两级财政对县乡财政转移支付的作用不论，仅中央财政的转移支付就弥补了县乡政府组织因税费改革而减少的合法收入。据有关部门统计，中央财政给这17个省份的转移支付可分为2个部分，一是农村税费改革专项转移支付约191.53亿元，二是农村教师工资专项补助约40.74亿元。2项转移支付总额约为232.27亿元。按照中央有关政策要求，中央财政关于农村税费改革的专项转移支付，要有一定比例用于村级组织开支缺口。但从调查情况看，能够落实到村的财政转移支付资金极少，即使有，也主要是账面上的。这里就按江苏省有关政策要求的15%的比例，计算中央财政对这17个省份191.53亿元的农村税费改革专项转移支付中，约有28.73亿元要落实到村。也就是说，加上农村教师工资专项补助，上述17个省份的县乡两级政府应得到中央财政转移支付资金总额为203.54亿元；再加上农村税费改革后这些省份312.4亿元农牧业税、农业特产税2项合法收入，县乡两级政府收入总额已达515.94亿元。这已经比其改革前484.4亿元合法收入多出约31.54亿元。也就是说，中央财政转移支付资金不仅弥补了这些地区因税费改革减收的172亿元合法收入，还多出31.54亿元。

（四）农民负担有反弹的可能目前各界普遍关心的一个问题是农民负担会不会反弹。这主要取决于以下几个方面：一是基层组织是否“消肿”，不合理开支是否减少；二是随着农民减负，改革前一些必要的农村公共品供给资金是否有新的制度安排予以保证；三是中央财政转移支付的力度和可持续性；四是农村税费改革是不是一种可持续性的制度安排。从我们调查的情况和有关文献的反映的问题看，农民负担有反弹的可能。

1、基层组织没有“消肿减支”。从前面的分析可以看出，在进行税费改革试点的不少地区，没有能够按照政企分开和精简、效能的原则，真正转换政府职能，精简机构和人员，即使是对分流、轮岗人员，也缺少可持续性的制度安排，财政负担没有减轻。

2、农村公共品供给缺少资金来源。按照有关政策规定，改革前由乡统筹开支的大部分项目，都要纳入乡镇财政预算开支。但为了确保基层组织的正常运转和农村义务教育经费的正常需要，在大部分地区尤其是农业税收比例较大的传统农区的一些县乡组织，都首先将农业税和上级财政转移支付资金的绝大部分纳入工资专户，用于发放干部和教师工资。即使这样，不少地区仍然不同程度的存在欠发工资的现象。不少地区的县乡财政都很难对农村公共品供给资金做出必要的资金安排，即使有预算安排，也难以落实。

3、中央财政转移支付资金已实行包干使用。也就是说，即使是中央财政转移支付资金能够持续、稳定的拨付，但不可能再加大力度。

4、一些地方已经出现农民负担“加码”和“乱收费”行为。据湖北某乡党委书记反映，经过调查摸底，为了弥补村级资金不足和部分农户的税费尾欠，该乡各村在乡政府下达农业税收任务的基础上，平均每个村约加码5万元，全乡近400万元。苏中的部分县乡为弥补教育经费不足，强行向农村中小学学生收取“捐资助学款”。安徽某村村民反映，税费改革后，初中、小学学杂费收取实行的“一费制”，现在标准已提高，税改第一年标准分别为生均110元和80元，第二年提高到220元和120元。

六、政策建议

（一）继续完善农村税费改革试点方案完善农村税费改革试点方案，必须坚持以下基本原则：一是实行有利于农业和农民休养生息、减轻农民负担的轻税政策；二是有利于促进农村产业结构和就业结构的调整；三是有利于土地税负公平、公正、公开；四是有利于农民监督；五是简便易行。在坚持上述基本原则的基础上，我们对完善农村税费改革试点方案，提出如下要点：

1、取消农业税和农业特产税，改征土地资源税。按照现有农业用地的产出水平，土地只能是农民的生存保障资料，农业尤其是种植业根本没有能力承担税费任务，现有农业用地的所有税费负担理应全部取消。但是，考虑到国家财政尤其是中央财政的负担能力，我们建议，采取一个向全面取消农业税费的过渡办法，过渡期为5年，即在过渡期内，在取消现行农业税和农业特产税的基础上，从轻确定税负水平，改征单一的土地资源税。第一，以村为单位，全面据实核查现有农业用地资源，据实核定土地资源税的计税面积，多的增、少的减，彻底消除“有税无地”或“有地无税”现象，从根本上夯实“公平税负”的基础。第二，按照简便易行的原则，不考虑农业生产品种、种植结构和产出水平，主要以农业生产季节数量为标准，参考土地质量，分区域对农业用地分等定级，并采取定额税的办法，确定亩均土地资源税税负；但要对亩均税额实行上限控制：如对产出一季的农业用地，亩征土地资源税10元，产出两季的，亩征20元，产出三季的，亩征30元。第三，已经确定的土地资源税税收标准，亩均税额保持长期不变，以村为单位的税收总额可随农业用地数量的增减，每3年调整一次；其间增减的农业用地，其土地资源税任务由土地实际使用者承担。第四，制定土地资源税减免政策，具体可按现有农业税减免比例执行。第五，村级集体组织为土地资源税的纳税主体，禁止任何单位和个人以任何名义直接向农户收取土地资源税。

2、严格按照村民自治原则，筹集、管理和使用村级资金。第一，继续采取村提留的办法，向承包土地的农户收取村干部报酬、五保户供养、办公经费三项费用。村提留的比例，不超过土地资源税正税的40%；村级组织只负责组织村内公益事业建设，村内公益事业建设资金，严格执行“一事一议”制度，是否收取、如何收取、收取多少，均由村民代表大会讨论决定，真正实行民主决策；村内公益事业建设资金，只对承包土地的人口收取，按照“无偿筹资、有偿用工”的原则，在确定投资数量和用工数量的基础上，实行投资、投劳两线运行，分别算账。第二，除农税征管部门有权按照政府核定的标准和税额向村级组织收取土地资源税以外，各级政府组织及其部门无权以任何形式给村级组织下达包括服务性收费在内的任何筹资筹劳任务；村提留和村级公益事业建设资金属于集体所有，由村级组织负责管理和使用，任何单位和个人无权以任何形式和名义跨村平调使用村级资金，不得实行“村有乡管”或“资金、账目双代管”；除遇特大洪涝灾害和其他突发性事件以外，跨村使用劳动力一律根据自愿、有偿的原则，由用工单位或个人与农民协商解决。第三，村级组织使用集体资金，实行村务公开、村民监督和上级审计。村提留和村内公益事业建设资金的使用，实行专款专用、分别