对行政诉讼原告资格的思考

第一篇：对行政诉讼原告资格的思考

[内容提要]　行政诉讼原告资格是行政诉讼法学理论不可回避的基本问题，也是司法实践中一个亟需解决的操作性难题。目前，行政诉讼法学界对我国行政诉讼法中是否有关于原告资格的规定存在诸多争议，但从我国行政诉讼法的规定可以看出，行政诉讼原告资格的取得必须同时具备下列条件，即必须存在可诉的具体行政行为，原告必须是认为其合法权益受到侵害的人，被

诉的具体行政行为与起诉之人的合法权益受侵害存在法律上的利害关系。这种对取得原告资格的严格规定，在实践中产生了许多不足。为此，笔者提出在立法上拓展我国行政诉讼原告资格的几点设想，以期能对完善我国行政诉讼的?­告资格有所帮助。

[关键词]　行政诉讼 原告 资格

一、我国“相对人原告资格论”的缺陷

自我国行政诉讼制度建立以来，关于行政诉讼?­告资格问题在理论和实践上的突出表现就是：只有“具体行政行为的相对人”才具有原告资格，除相对人之外的其他人即使与具体行政行为有一定利害关系，也不具有原告资格。这一观点认为，行政诉讼产生于行政活动中所发生的行政纠纷，行政纠纷是作为行政管理者的行政机关和被管理的相对人之间的一种纠纷。在这种纠纷中，行政机关是享有行政职权的一方，拥有实现自己意志的全部手段，因而无需以诉讼手段实现自己的意志；而行政相对人则处于服从的地位，只有通过诉讼来维护自己合法权益。因此，行政诉讼的?­告恒定为行政相对人。①理论认识上的这种偏差，导致在司法实践中，很多法院片面强调只有某一具体行政行为的相对人才能具有原告资格提起行政诉讼，认为如赋予非相对人以原­告资格，则会使诉权范围过于宽泛，所以对相对人之外的公民、法人或者其他组织提起诉讼，一概以“不是行政管理相对人”为由予以拒绝，或不予受理，或者虽然受理，却又裁定“驳回起诉”。正因为“相对人原告资格论”对司法实践的影响如此重大，我们有必要分析一下这一理论是否具有其合法性和科学性。

第一，“相对人原告资格论”不符合《行政诉讼法》的规定。我国《行政诉讼法》涉及到原告资格问题的一共有3个规定：其一，该法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯自己合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”其二，该法第24条规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”其三，该法第41条有关起诉条件的规定更是明确了“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。以上规定，均未出现过行政管理相对人才能作为?­告起诉的内容，最高人民法院的司法解释也从未限定过只有相对人才能提起诉讼。实际上，《行政诉讼法》对原告资格问题已?­作了明确规定，关键是如何正确理解。笔者认为，认识《行政诉讼法》关于原告资格的规定，重要的在于如何认识“认为具体行政行为侵犯自己合法权益”这一核心内容。因为作为一个提起行政诉讼的原告来说，必须首先证明自己的合法权益受到了被诉具体行政行为的侵害。要证明这一点，就必须说明他与该具体行政行为之间存有一定的利害关系，如不能证明的话，则不具备原告资格。而能够与被诉具体行政行为有利害关系的，只能是相对人和相对人之外的法定权益受被诉具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织。因此，《行政诉讼法》实际上肯定了相对人和相对人之外的利害关系人均有权提起行政诉讼的原告资格，并未将原告资格仅仅赋子给相对人，故认为仅仅是行政相对人才有权提起行政诉讼的规定与法相悖。

第二，认为只有相对人才能提起行政诉讼不利于行政诉讼价值的体现。我国《行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法”。法律的这一规定，已?­明确地说明了行政诉讼制度的价值在于保护公民、法人或其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。这一价值的实现，是以公民、法人或其他组织的诉权范围和人民法院充分行使其司法监督权为标志的。因此，原告资格与诉权的保护以及人民法院的司法监督权之间关系极为密切。行政机关在行政管理活动中拥有强大的行政权，对公民、法人或其他组织的权利将产生重大影响。《行政诉讼法》明确将起诉权赋予给认为具体行政行为侵犯自己合法权益的公民、法人或其他组织，使他们可以请求人民法院运用国家审判权对其合法权益予以司法保护，从而以法律手段对抗行政机关可能存在的不法侵害。这既是行政法制建设的需要，同时又是民主政治的真正体现。然而，“相对人原告资格论”在实践中的体现则客观上缩小了行政诉讼诉权的范围，从而使相对人之外的公民、法人或

第二篇：对行政诉讼原告资格的探讨

[内容提要]　行政诉讼原告资格是行政诉讼法学理论不可回避的基本问题，也是司法实践中一个亟需解决的操作性难题。目前，行政诉讼法学界对我国行政诉讼法中是否有关于原告资格的规定存在诸多争议，但从我国行政诉讼法的规定可以看出，行政诉讼原告资格的取得必须同时具备下列条件，即必须存在可诉的具体行政行为，原告必须是认为其合法权益受到侵害的人，被

诉的具体行政行为与起诉之人的合法权益受侵害存在法律上的利害关系。这种对取得原告资格的严格规定，在实践中产生了许多不足。为此，笔者提出在立法上拓展我国行政诉讼原告资格的几点设想，以期能对完善我国行政诉讼的?­告资格有所帮助。

[关键词]　行政诉讼 原告 资格

一、我国“相对人原告资格论”的缺陷

自我国行政诉讼制度建立以来，关于行政诉讼?­告资格问题在理论和实践上的突出表现就是：只有“具体行政行为的相对人”才具有原告资格，除相对人之外的其他人即使与具体行政行为有一定利害关系，也不具有原告资格。这一观点认为，行政诉讼产生于行政活动中所发生的行政纠纷，行政纠纷是作为行政管理者的行政机关和被管理的相对人之间的一种纠纷。在这种纠纷中，行政机关是享有行政职权的一方，拥有实现自己意志的全部手段，因而无需以诉讼手段实现自己的意志；而行政相对人则处于服从的地位，只有通过诉讼来维护自己合法权益。因此，行政诉讼的?­告恒定为行政相对人。①理论认识上的这种偏差，导致在司法实践中，很多法院片面强调只有某一具体行政行为的相对人才能具有原告资格提起行政诉讼，认为如赋予非相对人以原­告资格，则会使诉权范围过于宽泛，所以对相对人之外的公民、法人或者其他组织提起诉讼，一概以“不是行政管理相对人”为由予以拒绝，或不予受理，或者虽然受理，却又裁定“驳回起诉”。正因为“相对人原告资格论”对司法实践的影响如此重大，我们有必要分析一下这一理论是否具有其合法性和科学性。

第一，“相对人原告资格论”不符合《行政诉讼法》的规定。我国《行政诉讼法》涉及到原告资格问题的一共有3个规定：其一，该法第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯自己合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”其二，该法第24条规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”其三，该法第41条有关起诉条件的规定更是明确了“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。以上规定，均未出现过行政管理相对人才能作为?­告起诉的内容，最高人民法院的司法解释也从未限定过只有相对人才能提起诉讼。实际上，《行政诉讼法》对原告资格问题已?­作了明确规定，关键是如何正确理解。笔者认为，认识《行政诉讼法》关于原告资格的规定，重要的在于如何认识“认为具体行政行为侵犯自己合法权益”这一核心内容。因为作为一个提起行政诉讼的原告来说，必须首先证明自己的合法权益受到了被诉具体行政行为的侵害。要证明这一点，就必须说明他与该具体行政行为之间存有一定的利害关系，如不能证明的话，则不具备原告资格。而能够与被诉具体行政行为有利害关系的，只能是相对人和相对人之外的法定权益受被诉具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织。因此，《行政诉讼法》实际上肯定了相对人和相对人之外的利害关系人均有权提起行政诉讼的原告资格，并未将原告资格仅仅赋子给相对人，故认为仅仅是行政相对人才有权提起行政诉讼的规定与法相悖。

第二，认为只有相对人才能提起行政诉讼不利于行政诉讼价值的体现。我国《行政诉讼法》第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法”。法律的这一规定，已?­明确地说明了行政诉讼制度的价值在于保护公民、法人或其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。这一价值的实现，是以公民、法人或其他组织的诉权范围和人民法院充分行使其司法监督权为标志的。因此，原告资格与诉权的保护以及人民法院的司法监督权之间关系极为密切。行政机关在行政管理活动中拥有强大的行政权，对公民、法人或其他组织的权利将产生重大影响。《行政诉讼法》明确将起诉权赋予给认为具体行政行为侵犯自己合法权益的公民、法人或其他组织，使他们可以请求人民法院运用国家审判权对其合法权益予以司法保护，从而以法律手段对抗行政机关可能存在的不法侵害。这既是行政法制建设的需要，同时又是民主政治的真正体现。然而，“相对人原告资格论”在实践中的体现则客观上缩小了行政诉讼诉权的范围，从而使相对人之外的公民、法人或

者其他组织受到行政机关具体行政行为的不法侵害，就无法获得有效的司法救济，既不利于社会的稳定，也不利于对行政管理的有效监督，从而阻°­了行政诉讼价值与功能的真正实现，从一定程度上消弱了对公民、法人或者其他组织合法权利的保护，也不利于人民法院行政审判权的完整实现。

笔者认为，“相对人原告资格论”既不符合现行《行政诉讼

法》的规定，又不利于公民诉权的保护和人民法院行政审判权的正确行使，更不利于对行政行为的依法监督。因此，必须对行政诉讼原告资格进行科学认定，从而保证行政诉讼功能的真正实现。

二、我国行政诉讼原告资格制度认识的发展

近年来，随着民主政治制度的进一步完善和依法行政原则的推进，更由于行政活动对社会生活干预的深度和广度不断加强，人们逐渐认识到仅仅主张“相对人有原告资格”的理论不能适应我国行政诉讼制度发展的需求。我国行政诉讼中的原告资格，如果再局限在“行政管理相对人”这一范围内，一方面与世界各国行政诉讼制度发展的大趋势极不适应，另一方面也使行政机关的行政行为无法得到实际而有效的监督。因此，对行政诉讼原告资格的认识必须随时代的变化而有所发展。

首先，行政诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的人可以依法提起行政诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序问题，更重要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，?­告起诉权资格的赋予就是其民主权利的一个表现。

其次，在认识上进一步拓展行政诉讼原告资格享有者的范围是行政诉讼立法宗旨的体现。行政权是一种强大的权力体系。在行政管理过程中，公民、法人或者其他组织始终处于被动的服从地位，当他们受到行政行为的不法侵害时，仅靠自己的力量是无法自我保护的，因此必须充分考虑保护公民、法人或者其他组织的合法权益，尤其是请求司法保护的起诉权上的保护。如果过于严格的限定?­告资格的范围，会将许多理应受到司法监督的行政争议案件排斥在行政诉讼之外，从而使相当一部分行政争议得不到法律途径的公正合理解决，也必然会放纵一部分违法行政行为，使其继续以合法的形式存在。这样不但损害某一个体的利益，对国家行政权应有的严肃性和权威性也将产生不利的影响。

最高人民法院颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）根据司法实践中行政审判工作的需要，对行政诉讼?­告资格问题作出了较为明确的界定，明确赋予了利害关系人提起行政诉讼的原告资格，并对相应案件的原告资格问题作了较为明确的列举规定，使“相对人原告资格论”在我国行政审判制度中没有继续存在的空间，从而使我国行政诉讼原告资格制度有了新的发展，为公民、法人或者其他组织在受到行政机关具体行政行为侵害时依法行使起诉权和人民法院行使行政审判权奠定了良好的基础。根据这一司法解释的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。此外，被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的、与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的、要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的、与撤消或者变更具体行政行为有法律上利害关系的，公民、法人或者其他组织均可以依法提起行政诉讼。同时，该司法解释又规定，联营企业、中外合资或合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，都可以自己的名义提起诉讼。司法解释的上述规定，明确赋予了与具体行政行为有法律上利害关系人提起行政诉讼的原告资格。对这一“法律上利害关系”的理解，笔者认为应把握以下三个方面：（1）这种利害关系应当限于法律上的利害关系，而不能泛指一切利害关系，即由于某一具体行政行为的作出使原告法律上的权利、义务受到了影响。（2）这种法律上的影响是由于行政机关行使行政职权、作出某一特定的具体行政行为所导致的，是行政权运作的结果。这种状况的存在，通过民事诉讼的途径无法加以解决，只有通过行政诉讼才能加以解决。（3）被诉具体行政行为对原告应享有的合法权利的影响是必然性的，而不是一种可能性。因此，司法解释将相对人之外的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的资格限定为“法律上利害关系”的人，既排除了只有行政管理相对人才有权提起行政诉讼从而使诉权范围失之过原的状况，也避免了将行政诉讼原告资格规定得过于宽泛而不利于行政审判工作正常开展状况的出现，不失为符合我国目前行政诉讼制度实际发展情况的一个明智之举，对于健全我国行政诉讼制度、进一步完善我国行政诉讼的立法起到明显的推进作用。

可见，我国行政诉讼理论和实践中的原告资格从“相对人资格论”到“法律上利害关系人资格论”的转变，不但是我国行政诉讼制度在某一环节上的变化，更体现了一种观念的飞跃和发展。

三、完善我国行政诉讼原告资格之构想

鉴于我国行政诉讼原告资格所存在的不足及对这一制度认识的发展，笔者认为，我国行政诉讼中的原告资格也应向宽松方向发展，但到底宽松到何种程度，一方面取决于行政诉讼法学理论研究对立法实践的推动力，另一方面更取决于我国权力机关的立法规定。通过前文分析，可以看出行政诉讼原告资格具有“动态扩展”②的特点，在行政诉讼立法中如果通过单纯的实体规则来界定原告资格，显然有其不足。笔者认为，在行政诉讼立法过程中，除通过实体规则界定原告资格外，还必须把对原告资格进行实体界定的程序也看成是界定?­告资格标准的一部分，充分利用程序的灵活性来达到适时采用符合现实条件的?­告资格实体标准的目的，实现行政诉讼原告资格界定标准的实体性和程序性的结合。为此，笔者提出以下完善我国行政诉讼原告资格标准的几点设想：

（一）实体规则方面

从行政诉权的功能和行政诉讼的实践出发，并结合我国目前的国情，笔者认为，界定我国行政诉讼原告资格的标准主要从以下三个方面考虑：

1、在立法上总体规定，原告资格是反映“当事人所具备的足以引起司法程序的利益”，即原告资格仅仅是一种主体资格，而不包括其他一些构成方面，如必须在受案范围之内、不超过法定的诉讼时效期限、受诉法院有管辖权等。《布莱克本大辞典》中也将原告资格解释为“某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸于司法程序的利益”。③这一解释区别了原告资格就是要具备原告法律地位的资格，符合了现实的需要并与现实保持了和谐联系。我们在立法上这样界定原告资格，可以解决法院受案审查中的诉讼主体资格问题，并与诉讼客体（受案范围）、其他条件等共同组成法院的受案条件，从而厘清司法实践中一部分人对原告资格、受案范围和受案条件三个概念的混同，有利于人民法院审查立案，有利于充分保障当事人的诉权。

2、拓展“利害关系”内o­，确定当事人起诉以“事实上的损害”为标准。我国行政诉讼法第2条规定的是“直接利益受到侵犯”为标准；《若干解释》第12条则以“法律上的利害关系”为标准，该条规定比行政诉讼法的规定相对较宽，但是该条规定仍是一个限制性或缩小性规定，其意图仍在于限制或缩小原告的范围，这种做法和行政诉讼的自身规律及发展趋势不相容。我们在理解“利害关系”时，应当既包括直接利害关系，也包括间接利害关系；具有原告资格的不仅包括与被诉具体行政行为直接作用的对象，即明示的相对方，也包括具体行政行为不直接针对其做出却对其权利义务产生实际影响的公民、法人或者其他组织。

3、全面确立“司法最终救济”原则，允许更多的当事人有权提起行政诉讼。目前，我国大多数的具体行政行为都允许当事人在经过行政复议后提起诉讼，或直接提起行政诉讼，但对于终局的具体行政行为和抽象行政行为，当事人不能提起行政诉讼，这与行政复议法规定的复议范围不相一致，也不符合wto规则的要求和行政救济原则的规定。另外，仅就履行wto义务而言，若将1994年gatt第10条第1项和trips协议有关条款所规定的与实施普遍适用的法律、法规、司法判决和行政决定相关的所有行政行为纳入司法审查范围，其中的抽象行政行为必然属于司法审查的对象。因此，我们应当在立法上确定“司法最终救济”原则，允许当事人对于所有行政行为在穷尽行政救济后均可向法院起诉。

（二）程序规则方面

由于行政诉讼原告资格“动态扩展”的特点决定了其在不同的时期会有所不同，立法也不可能穷尽所有的原告资格。笔者建议，在立法时对原告资格规定一个总体的原则性的条款，同时授权最高人民法院对行政诉讼原告资格及时进行研究，并适时通过司法解释和在《最高人民法院公报》上公布相关的典型案例这两种灵活的方式来及时地确认新出现的?­告的资格，从而指导下级法院开展审判工作。这与原告资格确定之本身政策性的特点是非常吻合的，应当成为我国立法和司法实践的一种理想选择。

第三篇：行政诉讼原告资格认定标准的论文

摘要：行政诉讼原告资格所要解决的是公民、法人或者其他组织是否有提起诉讼的资格，而并不涉及行政主体与行政相对人之间实体权利义务的裁判，这是一个程序性问题。我国行政诉讼原告资格的认定可以参考美国的做法，采用事实上的不利影响标准。

关键词：原告资格；法律上利害关系；行政诉讼

一、行政诉讼原告资格——概念、性质

原告资格是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为该案诉讼的正当原告。如果起诉人符合原告资格的各项要求，具有为司法争端所影响的足够的利益，就可以认为起诉人在诉讼中享有法院应当给予保护的、实实在在的利益。原告资格的一个作用就是确定司法审查的范围，即法院是否享有审判某一司法争端的权力。原告资格与起诉人实体诉讼请求的是非曲直没有直接关系。凯尔森认为，由法律规范所调整的人的行为是由两种因素构成的：属事因素和属人因素，即必须要做或不做的事以及必须要做或不做这件事情的人。法律规范在决定作为法律条件或法律后果的人的行为时，就决定了这两个因素。原告资格所要解决问题无非就是，什么人是与某事有足够的利益的人和什么事是被称为司法性争端的事。就行政诉讼（或司法审查）而言，“什么人”之要素，是要保证该人拥有自己特有的、不同于他人的利益；“什么事”之要素，是要保证争端的性质属于一个行政争议。因此，行政诉讼原告资格，就是公民、法人或其他组织就行政争议具有的向法院提起行政诉讼从而成为行政诉讼原告的法律能力。

关于原告资格的性质,学术界存在两种对立的观点。一种观点认为原告资格具有实体和程序双重性质，即原告资格既是一个实体问题，又是一个程序问题。因为原告资格与引起诉讼的行政行为有直接联系，没有行政行为便无所谓原告；同时原告资格又是在程序中产生的。另一种观点认为，原告资格只是一个程序问题，而不是实体问题。因为原告资格所要解决的是公民、法人或者其他组织是否有提起诉讼的资格，而并不涉及行政主体与行政相对人之间实体权利义务的裁判，提起行政诉讼并不一定能胜诉，被诉行政行为是否违法要通过法院的审理来判断。

把行政诉讼原告资格的性质认定为程序性问题比较妥当。因为原告资格所要解决的是公民、法人或者其他组织是否有提起诉讼的资格,而并不涉及行政主体与行政相对人之间实体权利义务的裁判，把原告资格认定为具有程序与实体双重性质会不当限缩当事人的诉权，堵塞一些权利的救济渠道。

二、对我国现行法关于行政诉讼原告资格规定的评析

（一）我国现行法中关于行政诉讼原告资格认定标准的相关规则及评析

1.合法权益标准

《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”第24条第1款规定：“依照本法提起诉讼的公民、法人或其他组织是原告。”第41条规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。”按照这三条规定，原告资格的关键标准是被诉行政行为侵犯了原告的合法权益。也就是说，被行政行为侵犯合法权益的人就具备原告资格，可以依法提起行政诉讼。但侵犯合法权益与否，是法院经过诉讼审查后才能得出的最终结论，这是一个诉讼认定结果，而不是一个在起诉阶段就真正能够解决的问题；而且侵犯权益是一个实质结果，原告资格首先要回答的不是结果问题而是法律关系的关联性问题，这是一个形式问题。

2.法律上利害关系标准

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起诉讼。”

这种关于“利害关系”的表达方式来源于《行政诉讼法》第27条关于行政诉讼第三人的规定，在这种表述之下，使那些与案件有一定利害关系的非相对人失去了独立诉讼的机会，或者说他们只能依靠有“法律上利害关系”的相对人的起诉而作为第三人参加诉讼，否则，利益就不能通过诉讼的方式予以保护。这种认定，实际上是比较明显的放弃了用相对人来认定原告资格的观点，看似降低了原告资格的标准，实际上限制了起诉人行使诉权。

关于什么是“法律上利害关系”，如何理解“法律上利害关系”标准均无相关解释。对“法律上”主要形成了两种理解，即“法律上保护的利害关系”和“法律上应当保护的利害关系”。前者认为，实证法上所明确保护的权益，没有实证法明确规定，起诉人就不具有原告资格；后者认为，“法律上的利害关系”不仅仅是法律所规定的、显而易见的原告资格的条件，还包括起诉人可以期望通过诉讼得到法律保护的利害关系。

（二）已有的几种重构行政诉讼认定标准的设想

1.影响与利害关系标准

该标准建议在《行政诉讼法中》增加有关原告资格的一般规定为：“公民、法人或其他组织的权益受到行政行为法律上或者实际影响的，有权依照本法提起诉讼。”2.法律上的利益标准

该标准建议把《行政诉讼法》第24条第1款修改为：“自然人、法人或其他组织提起行政诉讼，应当与被诉的行政行为有法律的利益。前款所称利益，是指相关法律要求行政机关作出行政行为时应当考虑且通过诉讼值得保护的正当利益。公益行政诉讼的原告资格不受本条规定的限制。”

3.新法律上利害关系标准

该标准关于原告资格的一般认定的立法建议为：“与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织依照本法规定提起行政诉讼的，该公民、法人或其他组织是原告。”

三、行政诉讼原告资格认定标准的重构——以美国法为借鉴

（一）美国法上的原告资格认定标准

美国原告资格的标准经历了从法定损害标准到双重损害标准，最后到事实上的不利影响标准的演变。

1.法定权利标准

1940年以前，当事人只在权利受到侵害时才有起诉资格。这种严格的法定权利标准使得当事人要想获得司法审查，必须要向法院表明，行政机关的违法行为侵犯并损害了他个人的被宪法、法律或普通法所保护的人身或经济上的权利或利益。如果权利没有受到侵害，即使由于行政机关的行为遭受重大损害，这种损害是没有法律错误的损害，当事人没有起诉资格。这个标准理论上的缺点是混淆程序法上的和实体法上的标准。

2.双重损害标准

20世纪40年代以后，传统的原告资格越来越不适应时代的需要，因此导致了改革。《美国联邦行政程序法》第702条规定：“因行政机关而使法定权利受到侵害的人，或受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害的人，均有权要求司法审查。”这一规定实际是突破了原先的法定权利损害标准，“因行政机关而使法定权利受到侵害”是传统的原告资格标准，“或受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害”则是新发展的原告资格标准，故称之为双重损害标准。

3.事实上的不利影响标准

20世纪70年代以后，在数据处理组织协会诉坎普议案中，美国联邦最高法院根据联邦行政程序法，取消了原告必须提出他受法律保护的利益受到侵犯的规定。如果对原告资格有争议，那问题就在于原告是否是提起复审诉讼的恰当当事人。而要弄清在事实上是否存在着损害的问题，就能够裁决原告资格的问题。也就是说，如果原告能够证明他申请审查的行政行为在事实上对他造成了经济或其他损害，那他就有原告资格，为了取得原告资格，原告只是需要证明被告的行为使他受到损害就行，这就是所谓的单一事实损害标准。也就是事实上的不利影响标准。正如施瓦茨所认为的：“原告资格的标准是受不利之影响。如果原告提出，他受到他所要求起诉的行政行为的不利影响，也就是说这个行为在经济上或其他方面损害了他，那么原告就既有可以源于经济损害，也可以有源于非经济价值的损害。”

（二）重构行政诉讼原告资格认定标准的一点构想

基于行政诉讼原告资格的程序性质，考虑到行政诉讼原告资格与受案范围各自独立的关系，以及行政诉讼原告资格与起诉条件的关系，参考已有的立法建议，我国行政诉讼原告资格的认定可以参考美国的做法，即采用事实上的不利影响标准。立法条文可为“公民、法人或其他组织受到被诉行政行为事实上不利影响的，有权提起行政诉讼。”采用事实上的不利影响标准认定原告资格，可以有效地避免以实体权利限缩原告资格，同时也给司法机关留下了一定的裁量空间，能够防止滥用诉权。

参考文献：

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第四篇：对行政复议和行政诉讼的良性互动的思考

［摘要］行政复议与行政诉讼是两种不同的行政救济手段，两者应建立良性的互动机制，充分发挥化解行政争议的作用。本文分析了行政复议的必要性、性质定位和行政复议与行政诉讼的关系，在此基础上提出了应建立行政复议和行政诉讼良性互动机制的有关举措。

［关键词］行政复议；行政诉讼

当前，我国社会结构深刻变动，利益格局深刻

调整，各类矛盾日趋凸显，行政争议呈现增多趋势。如何d­调发挥行政复议与行政诉讼解决行政争议的作用，实现行政复议和行政诉讼的良性互动，值得研究。

一、行政复议存在的必要性

探讨行政复议与行政诉讼的关系问题，首先涉及到的是行政复议是否有存在的必要。从行政复议的立法目的来看，它是一种“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”的制度。

1、行政复议的存在，有利于构建社会主义和谐社会。行政复议的存在，有利于引导人民群众以理性合法的方式表达利益诉求、通过法定渠道解决行政争议，可以把相当一部分行政争议化解在初发阶段、化解在基层、化解在行政系统内部，从而保障社会安定和政治稳定，促进?­济社会更加全面d­调发展，是构建社会主义和谐社会必然要求。

2、行政复议的存在，有利于行政争议的合理解决。行政机关通晓专业技术知识，具备行政管理?­验，行政争议交由行政机关裁决，更能适应行政管理的实际需要，使行政争议获得合理的解决。

3、行政复议的存在，有利于行政争议的尽快解决。行政复议程序简便、迅速、灵活，采用行政复议程序解决行政争议，可以节省时间，提高办案效率，减少当事人的负担，尽早稳定行政程序。

行政复议程序的设置，适应了解决行政争议的需要，适应了行政案件的特点，可以与行政诉讼起到相互补充的作用。①

二、行政复议的准司法定位

实现行政复议与行政诉讼良性互动的前提是要明确行政复议的性质定位。关于行政复议的性质定位，在《行政复议法》起草过程中曾有过争论，主要有两种意见：一是单向监督行为说，认为行政复议本质上是行政机关自我纠正错误的内部监督制度，是一种内部监督行政行为，注重行政效率，坚决反对行政复议活动司法化；二是居中裁决行为说，认为行政复议主要是通过纠正行政机关违法或者不当的具体行政行为，解决行政争议，保护和救济老百姓的合法权益，是一种准司法行为，必须强调公正，必须最大限度地保证有一支享有独立地位和职权的行政复议机构，必须保持行政复议人员的专业化和相对独立性，要吸收一些司法程序的合理做法。从国务院提交给全国人大的行政复议法草案的说明看，似乎更倾向于“单向监督行为说”，但人大审议通过的草案对此作了一定程度的修正，强调了行政复议的救济性质。②

我国行政复议制度在面临“行政还是司法”的选择时，既不可忽视其效率性的要求，也不可偏废其公正性的根本要求。然而，在传统法律文化和现实法制土壤的不利影响下，我国传统的“行政”与法治语境下的行政不可相提并论。我们所谓的“行政化”倾向，往往缺乏平等、公平、公开、参与等法治意蕴，而我国当前的行政改革正需要诸如这些法治因素的血液。随着行政诉讼法、行政复议法的实施，一种公私届别、权利与权力对峙的观念开始生发，一场静悄悄的革命正在进行。③行政复议制度作为一种与行政诉讼相衔接的行政争议解决机制和行政监督、救济渠道，同样也应成为这场革命的训练场之一，它更需要的是权利与权力的对峙，而不是一方乞讨性地申请救济而另一方高高在上给予恩赐。公正就是行政复议的生命线，失去了基本的公正，行政复议的生命力将不存在。从这个意义上说，我国行政复议制度更应当倾向于司法而不是行政。在构建社会主义和谐社会的新形势下，行政复议作为解决行政争议、化解社会矛盾的重要制度和法定渠道，集中了诉求表达机制、利益d­调机制、矛盾调处机制和权益保障机制等几方面的内容，应当更加突出行政复议的公正性，强调行政复议的准司法性质，充分发挥其化解行政争议的主渠道作用。建立相对独立的复议机构、建立公正透明的复议程序、增加复议的公正性等，正是专家们所展望的我国行政复议制度的发展方向。④

三、行政复议与行政诉讼的关系

行政复议的准司法定位，注定行政复议与行政诉讼之间存在着十分密切的联系。

就目前我国行政争议的解决机制看，行政复议、行政诉讼是解决行政争议的两种平行的法定渠道，其保护的主要是公民、法人和其他组织的生命权、财产权、受教育权等具体的合法权益。⑤行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出申请，由复议机关对该行政行为的合法性和

适当性进行审查并作出行政复议决定的法律制度。行政诉讼是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯了自己的权益，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依照法定程序对具体行政行为的合法性进行审查并作出裁判的司法审判制度。

（一）行政复议与行政诉讼的联系

行政复议与行政诉讼的联系主要体现在两者具有一定的承接关系

。按照我国现行法律法规的规定，主要有三种承接关系：

1、行政复议前置型。在提起行政诉讼之前，必须先?­过行政复议程序，未?­过行政复议不得提起行政诉讼。这种类型把行政复议作为行政诉讼的前置程序，也是必?­程序。

2、复议、诉讼选择型。行政复议还是行政诉讼，由当事人自行选择。当事人既可以先提起行政复议，对复议决定不服可再提起行政诉讼；也可以不?­过行政复议程序，直接提起行政诉讼。

3、行政复议终局型。当事人选择了行政复议就不得再向法院提起行政诉讼了，行政复议决定就是终局裁决了，如《中国公民出入境管理法》及其实施细则中就规定了行政复议终局裁决。

（二）行政复议与行政诉讼的区别

行政复议与行政诉讼虽有密切的联系，但毕竟是解决行政争议的两种不同方式，相互间存在明显区别，这主要体现在：

1、解决行政争议的机关不同。在行政复议中，行政争议由特定的（有复议权的）行政机关裁决；而行政诉讼则是由司法机关即人民法院主持。这是它们最基本的区别，也决定了它们的性质上的本质区别。

2、受案范围不同。目前行政诉讼的受案范围主要限于人身权、财产权的内容，行政复议的受案范围大于行政诉讼的受案范围，还包括法律法规规定的人身权、财产权以外的其他权利。

3、审查范围及裁决力不同。在行政复议中，行政复议机关可以就具体行政行为的合法性及合理性进行全面审查，并有权撤销、变更?­具体行政行为，还可以对抽象行政行为进行审查。而在行政诉讼中，法院只能对具体行政行为进行合法性审查，一般不涉及合理性问题，并且只能作出维持、撤销等判决，除行政处罚外无权变更?­具体行政行为。

4、审理方式不同。行政复议采取书面审查为上、其他方式为辅的审理方式。书面审查，是指行政复议机关对申请人与被申请人向复议机关提出的书面材料进行审查后作出复议决定。这种审理方式较为简便，具有较高的效率，符合行政效率的要求。但行政复议也不排除采取其他方式审理，复议机关认为必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见，或者采取听证方式，通过双方对争议的事实、法律依据进行质证、辩论，最后由复议机关作出决定的审查方式。行政复议审理过程中还可以对行政机关行使自由裁量权的复议案件、行政赔偿或行政补偿案件适用调解。行政诉讼则采取开庭审理的方式，双方当事人必须到庭，相互质证、辩论。行政诉讼法规定了行政诉讼不适用调解。

5、适用程序不同。行政复议的程序属于行政程序的一部分，简便、灵活、迅速，与行政管理相适应。如行政复议一般实行一级复议制度，也就是说，对复议机关的复议决定，一般不得再请求复议。而行政诉讼的程序属于司法程序，比较严格。如实行两审终审制，当事人对一审裁判不服的，可依法向上一级人民法院提起上诉。

6、审查依据不同。行政复议机关审理行政复议案件，以法律、行政法规、地方性法规、规章以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令为依据。而人民法院审理行政诉讼案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，规章只能作为参照，其他任何机关制定、发布的规范性文件都不能作为审理行政诉讼案件的依据。行政复议的法律适用的范围要比行政诉讼的范围广。

7、法律效力不同。除行政复议终局裁决外，复议决定不具有最终的法律效力；而行政诉讼的终审判决则具有最终的法律效力，当事人必须遵行。

通过对行政复议与行政诉讼的关系分析，可以看出，行政复议是解决行政争议最为直接有效的途径，而行政诉讼是最为客观公正的解决途径。从某种意义上说，行政复议与行政诉讼是互为补充的行政救济制度。

四、建立行政复议与行政诉讼的良性互动机制

在我国?­济发展加快，社会矛盾相对增多的新情况下，我们应着力整合解决行政争议的资源，构建起相对完善的行政争议预防和解决机制，这就需要积极推进依法行政进程，促进行政复议与行政诉讼良性互动机制的逐步建立和完善。

根据行政复议的规定，行政复议事项是由行政复议机关负责法制工作的机构具体办理的。这里所说的“行政复议机关负责法制工作的机构”，是指县级以上各级人民政府法制局（办）和政府各部门负责法制工作的机构，统称政府法制工作机构。而行政诉讼一般由人民法院行政庭进行审理，行政庭是行政诉讼案件的承办主体。故行政复议与行政诉讼的良性互动从现实可操作性层面上，可以从建立行政复议机构与法院行政庭的良性互动机制着手。

（一）建立联席会议制度。行政复议机构与法院行政庭共同召集联席会议，主要通报本地区行政复议、行政诉讼情况，剖析典型案件，分析行政执法中存在的问题和不足，研究解决行政执法、行政复议和行政审判中遇到的新情况、新问题。联席会议形成一致或者基本一致的意见，可以根据具体情况形成专题会议综述，以内部简报形式印发有关成员单位。

（二）建立信息沟通与共享机制。行政复议机构应当与行政庭建立?­常性的信息通报制度。行政庭应及时向行政复议机构通报行政审判工作部署、新颁布重要的相关司法解释、司法政策及其他规范性文件；本地区行政诉讼案件收结案情况、各类案件升降情况；各乡镇（街道）及政府组成部门行政诉讼败诉率情况；行政诉讼案件的受理、处理等情况；法院提出的司法建议的情况；在行政审判中发现的具体行政行为中存在的普遍的或突出的问题，以及新情况、新问题；行政机关在行政诉讼中应诉的情况及存在的问题等信息。行政复议机构应及时向法院行政庭通报新颁布的规范性文件；重要的政府法制工作部署；全县行政复议案件相关情况统计和分析；行政复议案件受理、办理情况；在行政复议审理过程中发现的具体行政行为存在的普遍的、突出的问题，以及新情况、新问题等信息。行政复议机构可以根据行政庭的情况通报，及时了解日常行政审判监督工作情况和已结典型案件的审理情况，着重分析审理中发现的行政执法的主要问题，并就行政管理中的普遍性问题和群众反映强烈的问题及时向市政府提供综合性信息和工作建议。此外，行政复议机构还可主动与行政庭联系，不定期地开展行政审判和行政复议等方面的相互学习、研讨和交流，定期交换统计资料、典型的裁判文件、文件汇编等，搭建相互交流的平台，实现资源互通与共享。

（三）建立和完善行政首长出庭应诉制度。进一步规范各行政执法部门出庭应诉行为，避免行政机关将行政诉讼案件完全委托律师代理而不派其工作人员出庭应诉，可以要求行政机关在行政应诉时必须有法制机构工作人员或具体负责执法的人员出庭应诉，督促行政机关依法参加行政诉讼活动，自觉、依法接受人民法院的司法监督。积极倡导行政机关首长亲自出庭应诉，依法履行诉讼义务，带头宣传法律和遵守法律，树立法律权威。对行政诉讼案件超过年5起的行政机关，可要求其行政首长（包括主要负责人）应选择1-2起行政诉讼案件亲自出庭应诉。法院行政庭可以每年选择一些对行政执法具有典型意义的案件，邀请行政复议机构组织行政机关及其行政执法人员旁听开庭审理，并可在法庭宣判后，组织有关人员与法院审判人员对案件进行交流讨论，从中总结行政执法的?­验教训，增强依法行政观念和依法应诉能力。

（四）建立重大案件和重要事项d­调制度。对一些重大、复杂、敏感，尤其是影响面广，可能引起连锁反应的群体性行政诉讼案件，行政复议机构要主动与法院行政庭沟通，并及时向市政府提出对策建议，力求用d­调方式将争议解决在行政程序，化解在萌芽状态，促进社会和谐稳定。对行政执法、行政复议以及行政审判中遇到的带有普遍性的重大疑难问题，特别是法律适用方面的问题，行政复议机构应主动与法院行政庭联系，共同组织调查研究，并根据需要通过召开研讨会、座谈会、联席会等形式，深入研究，形成共识，统一法律适用标准。

行政复议与行政诉讼的良性互动机制还需在实践中不断完善，充分发挥行政复议与行政诉讼化解行政争议的作用，进一步推动建设法治政府、构建社会主义和谐社会的进程。

第五篇：环境公益诉讼原告资格初探[定稿]

环境公益诉讼原告资格初探

环境公益诉讼原告资格初探

[摘要]：2012年《民事诉讼法》修改，增加公益诉讼制度成为一大亮点，但环境公益诉讼原告资格始终没有明确。本文试图从我国环境公益诉讼的发展入手，阐述公益诉讼原告资格的理论桎梏及发展，通过对美国、德国的比较法考察，借鉴他国的有益经验，对我国环境公益诉讼原告资格作出设想，提出将公权力机关、社会公益团体及公民个人赋予原告资格，并形成以公权力机关为第一选择，与公民及社会公益团体相互配合、优势互补的环境公益诉讼原告资格制度。

[关键字]：环境 公益诉讼 原告资格

随着经济的发展，环境问题日益成为公众关注的热点话题，但是我国环境公益诉讼起步较晚，2012年《民事诉讼法》修改，增加公益诉讼制度成为一大亮点，但环境公益诉讼原告资格始终没有明确，而这是我国发展环境公益诉讼急需解决的问题。

一、我国环境公益诉讼的发展

公益诉讼在我国的起步较晚。1996年，福建省丘建东因公共电话亭未按标准资费收取电话费，多收取了其6毛钱，丘建东即向法院起诉要求双倍赔偿并赔礼道歉。本案虽然并非严格意义上的公益诉讼，但以本案为开端，引起了公众对公益诉讼的关注。随后各地公益诉讼案件逐渐增多，郑州葛瑞因3毛钱如厕费状告郑州市铁路局，河北乔占祥因火车票涨价状告铁道部，这一个个鲜明的个案无形中推动了我国公益诉讼的发展。

而随着经济的快速发展，环境污染和生态破坏问题也日益严重，人们越来越深刻地认识到环境的保护与人类的发展息息相关，保环意识也越来越强烈。作为公益诉讼的重要组成部分，环境公益诉讼越来越引起理论及实务界的重视，2005年国务院发布国发〔2005〕39号文件《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，推动公益诉讼的研究发展，2010年最高人民法院《人民法院工作报告》提到'环境公共利益受损时的代表主体缺位问题应当尽快得到解决'。各地方对这一新型诉讼类型纷纷进行探索尝试。如2008年无锡市出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，成为国内第一项关于环境公益诉讼的地方性规定，规定可以由人民检察院代表公众利益起诉，也可以支持相关单位或者个人起诉；2012年江苏试行环保案件集中审判推动环境公益诉讼，环保案件'三审合一'，将涉及环境保护领域的刑事、民事、行政类案件进行集中化审判；外省的探索如2008年云南昆明市中院设立环境保护审判庭；贵阳市2010年3月2日施行的《贵阳市促进生态文明建设条例》，贵阳市中级人民法院、清镇市人民法院2010年3月1日施行《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》；2008年云南昆明颁布《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》。

但是即便各地对环境公益诉讼作出了诸多探索，依然没有改变我国对于环境公益诉讼无法可依的尴尬局面，直到2012年《民事诉讼法》修改，正式开启了公益诉讼有法可依的局面。但是该条规定较为模糊，对于'法律规定的机关和有关组织'的范围界定依然不明了，对于检察机关能否作为公益诉讼的适格原告不置可否，在实践中缺乏可操作性。

二、环境公益诉讼原告资格的理论桎梏及发展

我国对于原告资格理论一直秉持着传统当事人理论，无论是民事诉讼法还是行政诉讼法，对原告资格的限制，都严格依据'直接利害关系'原则，即只有与案件有直接利害关系的人或单位才能提起诉讼，'救济是与权利相关联的，因此只有那些自身权利受到威胁的人才有资格获得救济，其余任何人在法律面前都没有这种必要的资格。'在此种语境下，提起诉讼的原告须满足三点条件:第一,法律确认了其享有相应的实体权利;第二、该项实体权利专属于起诉人；第三,起诉人的合法权益与被诉行为的诉讼结果息息相关。坚持'直接利害关系'原则有利于对起诉人形成筛选,限制滥诉，节约司法资源，有其正当性，但是'一旦公共利益受到侵害,将找不到适格的原告。因为一则我国立法没有哪一条'确认'了'公共利益'的含义或类型;二则公共利益属于一国全体公民,而绝不'专属于'某一个体,任何个人都无法满足这一条件代表全国公民提起诉讼;三则在公共利益受到损害的情形下往往找不到直接的损害对象。如此一来，就把环境公益诉讼排除在司法救济之外，这也是我国公益诉讼发展中的一大桎梏。

如果说'直接利害关系'原则发端于罗马法时代,彼时诉讼法并未独立发展,而包含于实体法之中, 故诉讼中请求权和诉权尚未分化，并导致长久以来重实体轻程序的倾向，学者也渐渐发现，这样的传统理论有其局限性，并不能应对实践中产生的新情况新问题，特别是社会的发展使得新类型的诉讼产生，这些现代型的诉讼'所涉及的利害关系或利益分布呈现集团性或扩散性，当事人在诉讼中往往提出新的权利要求或试图改变现有的利益分布格局'，环境公益诉讼即为一例。传统的原告资格理论将环境公益诉讼排斥在外，因环境污染遭受权益侵害的公共利益却缺乏相应的司法程序予以救济。与此同时，诉讼理论有了新的发展，程序开始具备独立的价值，'这时诉权的内涵就具有了双重性，即程序内涵和实体内涵。而且随着'公害'的泛滥，现代诉讼法允许诉权的实体内涵和程序内涵在特定情况下分离，即赋予非实体争议的第三人以程序内涵的诉权来维护实体争议主体的权益，从而扩大诉讼主体范围，加大保护社会公共利益的强度。同时为了防止滥诉，将'诉的利益'作为实施诉讼的基础。所谓诉的利益，'乃原告谋求判决时的利益,即诉讼追行利益……它是原告所主张的利益(原告认为这种利益存在而作出主张)面临危险和不安时, 为了祛除这种危险和不安而诉诸于法的手段即诉讼, 从而谋求判决的利益及必要, 这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生。'在此理论发展下，提起诉讼的原告不再要求与诉讼存在直接利害关系，也不再要求起诉者必须具备实体请求权，即只要具备诉的利益，在起诉时符合程序要求的人就可以成为原告，这无疑是程序脱离实体后具备独立价值的体现，同时客观上大大扩展了原告资格范围。

三、比较法考察

1.美国的告发人诉讼

美国一直走在环境公益诉讼的前端，其告发人诉讼制度特点鲜明，对各国都具有借鉴作用。告发人诉讼由指美国赋予公民为了其个人以及美国政府的利益提起公益诉讼，但必须以政府的名义起诉。但个人起诉前必须先向政府相关部门报告，具体做法是告发人在起诉前首将起诉书及相关证据材料提交给政府相关部门，这些材料必须保密六十天以上，在这段时间中，由相关政府部门决定是否以政府名义参加诉讼。最后，会产生两种决定结果：一是政府选择加入并承担诉讼的主要部分，二是政府决定不参与诉讼，此时告发人个人有权单独起诉。

在告发人利益方面，美国采取赔偿金支付及诉讼费（包括律师费）承担的方式加以平衡。如果政府介入诉讼，则按照告发人对诉讼的贡献程度，酌情支付告发人百分之十五至二十五的赔偿金。如果法院认为案件的审理主要建立在公开披露的信息，而告发人对诉讼并无实质贡献，则告发任获得不超过百分之十的赔偿金。如果政府没有介入诉讼,告发人能够获得赔偿金的百分之二十五到三十,这部分赔偿金及法院认为合理的必要费用、律师费等均由被告承担。

告发人行为限制方面也有相应的制度设计。主要包括：如果政府部门参与诉讼则告发人有服从义务，告发人不得限制政府的诉讼行为；如果有证据证明告发人的诉讼行为存在明显恶意，则法院可以限制告发人的诉讼行为，并且如果此时被告胜诉的，则由告发人承担被告的合理费用，包括律师费。如果政府没有参与诉讼，政府仍有权利要求告发人提供所有诉讼送材料副本；最重要的一点是告发人必须依靠公开披露信息以外的消息和证据起诉，所谓公开披露信息以外的消息是指不能在公开场合获得，或一般公众通过通常手段即可获得的信息，如新闻报道、政府报告、联邦诉讼。

2、德国的团体诉讼

德国作为大陆法系的代表性国家，以严谨著称，其受'传统当事人理论'影响也较深，但随着环境污染公害行为的日渐增多，但出于建立环境公益诉讼制度的迫切需要，德国对直接利害关系人理论作了修正，明确规定了具有公益性质的社会团体可以作为环境公益诉讼的原告提起诉讼，如《联邦自然保护法》规定:'一个根据第 59 条联邦环境、自然保护和核安全认可或根据第 60 条州认可的组织, 可以根据《行政程序法》提起关于自然保护区、国家公园、生物圈保护区和其他环境保护区内的禁令或许可的免责许可以及规划许可或项目批准等提起诉讼。'但德国的团体公益诉讼使用范围并不广泛，仅在特定领域如环境保护方可适用，同时对公益团体的诉讼设置了限制条件：首先该团体具有特定性，必须经合法注册

且经过国家机关的选定认可，同时该社会团体不得有营利等私利。其次公益团体诉讼在程序上亦有一定限制，被选定认可的公益团体必须先经过诉讼前的行政程序，在行政救济手段无效后方可提起公益诉讼。德国的团体诉讼具有一定的信托色彩，即由法律赋予一定的社会团体以一定的诉权，由这些特定的社会团体以自己的名义代替因环境破坏而遭受损害的个人提起诉讼，且如果公益团体败诉后，个人仍可以以其主观权利受侵害为由自行起诉。'它的好处就在于当环境权益受到侵害时,能够比较有效地实现司法救济进而克服受害人自己单独的进行环境诉讼而面临的各种举证方面和经济方面等困难。'

3、小结

以上两个典型国家虽然在法系、法律传统、司法体制方面存在较大差异，但两个国家在环境公益诉讼方面都建立了较为完备的制度，从环境公益诉讼制度的考察来看，两者又有一定的共性：首先在公益诉讼原告资格方面均不恪守严格的直接利害关系理论，而是作适当的放宽；其次，无论是允许公民个人参与诉讼，还是由社会团体或国家机关直接参加诉讼，都涉及公权力的介入（美国的告发人诉讼政府可决定是否介入，德国团体诉讼须先经过行政救济手段），即环境公益诉讼的发起不可完全脱离公权力。

四、我国环境公益诉讼原告资格的构建

原告资格问题是构建环境公益诉讼的核心问题，扩大公益诉讼的原告资格范围、对传统当事人理论实现一定的突破是各国发展公益诉讼中达成的共识。2012年修改的《民事诉讼法》明确规定了'法律规定的机关'和'有关组织'可就污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为向法院提起公益诉讼，无疑是应当肯定的。但何谓'法律规定的机关'和'有关组织'暂时没有更具权威性的界定。笔者认为，我国环境公益诉讼原告资格的构建应当充分吸收国外先进经验，进而结合我国本土特色。具体而言：

1、公民个人作为原告

'人类有在尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等的适当生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。'环境利益是典型的公共利益，每个公民都有权享受这一权益，人类的福祉是最高的法律，环境公共利益最终属于每一个实实在在的公民。而相反的，一旦环境遭到破坏，公民能切身地感受到自己的生命健康及生存环境受到威胁，所以，'公众群体中的个人和成员式关于许多环境问题的成因和解决方法的最好的知识来源，因而公民个人应该是环境公益诉讼权的最终行使者'所以应当赋予公民个人提起环境公益诉讼的权利。公民参与公益诉讼有如下优点：

1、有利于第一时间取证，公民分布在社会生活的各个角落，能在第一时间发现环境违法行为；

2、可督促公权力及时介入，也能对环境违法行为进行监督，发挥预防性作用；但同样的，公民作为原告提起公益诉讼也存在一定的弊端，如易产生滥诉浪费司法资源；公民诉讼资源不足，难以与环境污染者或违法的公权力机关形成对抗。

2、社会团体作为原告

环境公益社团是环境保护中的重要力量，在国外先进的公益诉讼经验中，多有将社会团体纳入原告范围的立法例，事实上社团成为环境公益诉讼的原告有诸多优势，社会团体公益性的本质、专业的机构人员及良好的群众基础使得社团具备承担环境公益诉讼原告的能力，'基于环保团体本身的特性，由依法成立的以环保为宗旨的环保民间团体来提起诉讼，特别适合于环境公益诉讼中常常出现的受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而难以确定代表人或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况。'但同样的，社会团体作为原告也有一定的劣势，如我国社会公益团体发展不成熟。

3、公权力机关作为原告

这里讨论的公权力机关既包括行政部门，也包括检察院。从比较法的考察来看，各国的环境公益诉讼均有公权力的干涉，从公权力的权能来看，其设立的目的即为维护社会公共利益，公权力机关作为环境公益诉讼的原告自不必言，其成为原告也存在诸多优势，如诉讼资源较充足，能够承担公益诉讼的巨大成本。但值得讨论的是，是否有必要规定行政部门和检察院均有成为环境公益诉讼原告的资格。诚然，我国各地对公益诉讼的探索中，行政部门及检察院均有成为原告的案例，前者如贵阳市'两湖一库管理局'诉贵州天峰化工有限责任公司排放物一案，后者如山东省东陵市检察院诉乐陵市金鑫化工厂环境污染案。笔者认为，没有必要将行政部门及监察院同时划入环境公益诉讼的主体范畴，因为两者均是公权力机关，其手中的资源优势并无本质区别，如果两者均成为公益诉讼原告，使得公益诉讼制度构建复杂化，也不利于各原告主体的权责划分，一旦施行，难免会产生互相推诿、扯皮的现象。

必须指出的是，无论是公民个人、社会公益团体还是公权力机关都无法单独承担起环境公益诉讼原告的重任，三主体均应纳入环境公益诉讼的原告范畴，同时明确权责、相互配合。从美国的告发人诉讼和德国的团体诉讼看，均承认公权力机关应成为解决环境公益问题的第一选择。（美国告发人制度规定了六十天以上的通报期，有公权力机关决定是否介入，德国的团体诉讼须经过诉讼前的行政程序）考虑到我国公权力力量较强，而公民个人能力较弱及社会公益团体还有待进一步壮大的情况下，应当肯定在今后环境公益诉讼的原告资格构建中，将公权力机关作为第一选择，与公民及社会公益团体相互配合、优势互补，可参照美国及德国的优秀经验，在公民就社会公益团体提起公益诉讼时应规定一定期限的通报期，由公权力机关决定是否以自己名义介入诉讼，在公权力机关决定不介入，或者公权力机关本身因违法行政、行政不作为成为环境公益诉讼的被告时，公民及公益团体可以自己名义参与诉讼。）