王勇：完善国有资产管理体制5篇范文

第一篇：王勇：完善国有资产管理体制

王勇：完善各类国有资产管理体制

时间：2012-11-19文章来源：

——摘自《经济日报》11月19日“学习贯彻十八大精神辅导文章”

党的十八大明确提出要“完善各类国有资产管理体制”，这既是对党的十六大以来国有资产管理体制改革取得成效的充分肯定，也是对进一步加强各类国有资产监管作出的重要部署。我们要深刻领会和认真贯彻党的十八大精神，牢牢把握正确的改革方向，以改革创新的精神不断完善各类国有资产管理体制。

一、深刻认识完善各类国有资产管理体制的重要意义

我国国有资产包括经营性国有资产（含国有金融资产）、行政事业性国有资产、资源性国有资产。随着社会主义现代化建设的不断推进，我国国有资产规模不断扩大、质量不断提高，在经济社会发展中发挥着不可替代的作用。完善各类国有资产管理体制，就是要立足我国国情，针对各类国有资产的属性和特点，建立健全适应社会主义市场经济要求的管理体制和制度体系，保护好、利用好、经营好各类国有资产，最大限度地发挥好各类国有资产的作用，创造更好的经济效益和社会效益，为建设中国特色社会主义提供坚实的经济和政治基础。

（一）完善各类国有资产管理体制是进一步完善社会主义市场经济体制的必然选择

完善社会主义市场经济体制，使公有制与市场经济有机结合，一方面要求国有经济不断增强控制力和影响力，在经济发展中发挥主导作用；另一方面要求国有企业不断增强活力和竞争力，真正成为市场经济的重要主体，这需要以完善的国有资产管理体制为保障。党的十六大以来，国有资产管理体制改革取得了积极的进展和成效，国务院、省（区、市）、市（地）三级国资监管机构相继建立，明确了政府层面的出资人代表，大部分经营性非金融国有资产纳入监管体系；基本形成了企业国有资产监管法律法规制度体系，国务院国资委出台的规章和规范性文件299件，地方政府和国资委发布的国有资产监管法规、制度2800多件；强化了对企业国有资产的监管，业绩考核和激励约束机制建立并不断完善，财务监督、审计监督、监事会监督机制不断完善，产权管理不断加强，国有资本预算管理制度和收益管理机制逐步建立。这一系列重要举措，为国有企业改革发展创造了良好的体制环境，促进了社会主义市场经济体制的完善。但目前，各类国有资产管理的体制还没有完全理顺，机制和法规制度还不完善，存在责任主体不明确、监管不到位、配置不合理等现象；一些特定行业的企业国有资产还没有纳入新的监管体制，出资人职能还没有完全落实，国资监管的科学性有效性有待进一步增强。适应完善社会主义市场经济体制的要求，必须进一步完善各类国有资产管理体制，使各类国有资产更好地发挥其经济社会功能，使国有企业真正成为独立的市场主体。

（二）完善各类国有资产管理体制是深化行政体制改革、转变政府职能的客观需要

党的十八大指出，要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。这是深化行政体制改革、转变政府职能的重要内容，对完善各类国有资产管理体制提出了新的要求。改革开放初期，国有企业实际上是政府的附属物与延伸，政府很大精力放在管理国有企业上，企业的生产、经营、人事都是由政府直接管理。随着国有企业改革的推进，企业被赋予了更多的经营自主权，但仍然没有从体制上理顺政府与企业的关系。2000年国家撤销政府行业管理部门，减少了政府对国有企业的直接管理，2003年国资委的成立从机构设置和制度安排上解决了政企分开、政资分开的问题，在深化行政体制改革、转变政府职能方面取得了重大突破。新的国有资产管理体制从机构设置上把政府的公共管理职能与出资人职能予以分离，明确政府公共管理部门不再履行出资人职责，国资监管机构不履行政府公共管理职责，有力促进了行政体制改革和政府职能的转变。但目前很多改革措施还不到位，一些政府公共管理部门仍然对国有企业履行出资人职责，国资监管机构也还承担着一些带有公共管理性质的职能，政企不分、政资不分的现象依然存在。从根本上解决这些问题，需要进一步完善各类国有资产管理体制，进一步促进行政体制改革和政府职能转变，推动各级政府公共管理部门与所属企业脱钩，把精力集中到社会公共管理上来。

（三）完善各类国有资产管理体制是进一步深化国有企业改革的迫切要求

我国国有企业改革的方向是建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。现代企业制度的四个特征与国有资产管理体制密切相关，产权清晰要求国有企业出资人必须到位，权责明确要求国有资产保值增值的责任必须落实，政企分开要求政府不直接管理企业的经营事务，管理科学要求建立健全科学有效的国有资产监管机制。党的十六大以来，通过深化国有资产管理体制改革，完善国有资产监管机制，促进了国有企业现代企业制度的建立，激发了国有企业的活力，国有企业发展质量和运营效率有了大幅度提升。2002年至2011年，全国国有企业营业收入由8.53万亿元增加到39.2万亿元，年均增长18.5%；实现利润由3786.3亿元增加到2.58万亿元，年均增长23.8%；上缴税金由6960.4亿元增加到3.45万亿元，年均增长19.5%。2002年至2011年，国务院国资委监管的中央企业营业收入由3.36万亿元增加到20.5万亿元，年均增长22.2%；实现净利润由1622.3亿元增加到9136.1亿元，年均增长21.2%；上缴税金由2926.8亿元增加到1.7万亿元，年均增长21.8%；资产总额由7.13万亿元增长到28万亿元，年均增长16.4%。一批国有大型企业已经成长为世界知名企业，进入2012年美国《财富》杂志世界500强的70家大陆企业中，国有及国有控股企业有64家。实践证明，党的十六大以来完善国有资产管理体制的一系列重大决策是完全正确的。目前，国有企业改革发展的任务仍然十分繁重，仍然面临着许多体制机制障碍，进一步深化国有企业改革，必须加快完善各类国有资产管理体制。

二、完善各类国有资产管理体制的方向和原则

完善各类国有资产管理体制，要坚持社会主义基本经济制度和市场经济改革方向。党的十八大报告明确指出，要完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。完善社会主义基本经济制度，要求我们在完善各类国有资产管理体制中，使各类国有资产实现最优化配置、最充分使用，争取经济效益和社会效益的统一；使国有经济在经济发展中的主导作用更好地发挥。坚持社会主义市场经济的改革方向，要求我们在完善各类国有资产管理体制过程中，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，遵循市场经济规律经营管理国有资产，推动国有资本优化配置，实现国有资产的保值增值。

完善各类国有资产管理体制，要坚持国家所有、分级代表的原则。国家所有、分级代表，就是在坚持国有资产国家所有的前提下，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益。国家所有是我国现行法律制度所规定的，也是从整体上落实对国有资产的管理、更好地配置国有资产所需要的。分级代表是现实的国有资产形成和管理的延续，也是调动各级政府积极性、更好地落实国有资产管理责任、推动国有资产保值增值和最大限度发挥国有资产使用效率的要求。按照国家所有、分级代表的原则，各级政府要执行统一的国资监管法律法规，建立统一的基础管理工作体系，上级政府国有资产监管机构依法对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督。

完善各类国有资产管理体制，要坚持政企分开、政资分开、所有权和经营权相分离的原则。政企分开、政资分开是理顺政府与国有企业关系的核心。根据社会公共管理职能和所有者职能分开的原则，国资监管机构专门承担国有资产出资人职责，不承担社会公共管理职能，社会公共管理部门从政府经济调节和社会管理角度对各类所有制企业进行管理，不承担出资人职责。按照政企分开以及所有权和经营权分离的原则，国资监管机构依法对企业的国有资产进行监管，不能干预企业的生产经营活动。企业必须自觉接受国资监管机构的监管，不得损害所有者权益。

完善各类国有资产管理体制，要坚持权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的原则。各级国资监管机构经授权代表本级人民政府对国有资产履行出资人职责，享有资产收益权、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，对出资企业国有资产保值增值和发挥好国有资产在经济社会发展中的作用负责，接受本级人民政府的监督和考核。国资监管机构建立以绩效考核、薪酬分配、领导人员管理和财务评价、产权管理、风险管控等为主线的工作闭环体系，实现管人、管事、管资产的有效结合。

三、完善各类国有资产管理体制的主要任务

完善各类国有资产管理体制意义重大，影响深远。我们要按照党的十八大的重要部署，继续坚持经过实践证明行之有效的重大原则，持续推进完善各类国有资产管理体制的各项任务。

（一）完善国资监管机构和职能

进一步明确各类国有资产责任主体，明晰产权关系，建立体制机制，落实监管责任。进一步完善中央、省（区、市）、市（地）三级经营性国有资产监管机构，经营性国有资产规模较大的县（市）可探索设立独立的监管机构。进一步规范各级国资监管机构作为政府直属特设机构的性质定位，依法保障其专门性和独立性。明确政府公共管理部门不履行国有资产出资人职责。进一步落实“上级政府国有资产监管机构对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督”的规定，各级国资监管部门在依法履行出资人职责的基础上，深入开展国有资产监管，防止将国有资产监管职责混同于行政管理职能，形成新的国有资产多头监管。

（二）完善国资监管法规规章

根据各类国有资产的属性和监管特点，加快制定各类国有资产监管的法规规章，形成比较完善的国有资产监管法规体系，实现国资监管的制度化、规范化和体系化。要加快完善各类国有资产立法，健全国有资产出资人制度、领导人员管理制度、重大事项管理制度、财务和资产监管制度，规范政府、国资监管机构和国家出资企业（或单位）的关系。健全完善国家出资企业（或单位）投资管理、财务管理、风险管理等专项管理制度，不断提高现代化管理水平。健全完善产权登记、资产统计、清产核资、资产评估、产权转让等各类国有资产基础管理制度，建立全国统一的企业国有资产基础管理工作体系。健全完善上下级国资监管机构指导监督制度，确保中央和地方国有资产监管政策、目标和主要任务的协调一致。

（三）推进经营性国有资产集中统一监管

明确国有资产监管政策制度的统一性。经营性国有资产监管要坚持已形成并在实践中证明行之有效的国有资产监管法律法规制度的基本原则，要有明确的出资主体，要落实保值增值责任，要建立考核与薪酬挂钩的激励约束机制，提高国有资产的监管效能。总结推广部分地方开展集中统一监管的经验，充分发挥各级国资委的专业化监管优势，探索实现国有资产监管的全覆盖，防止经营性国有资产监管条块分割，为在更大范围优化配置资源、提高国有资本运行效率、加快资源整合和企业重组、培育具有核心竞争力的企业集团创造有利条件。行政事业性和资源性国有资产转为经营性国有资产的，都要纳入经营性国有资产监管体制。

（四）增强国资监管的针对性、有效性和及时性

科学把握各类国有资产管理的特殊性，针对具有不同属性和特点的国有资产，探索有针对性的监管模式和方式方法。根据国家经济社会发展的不同阶段和面临的新形势新任务新要求，及时调整监管措施和重点。完善绩效考核体系，加大分类考核力度，探索不同性质、不同类别、不同行业的绩效考核模式，提高考核指标的导向性和针对性，切实落实国有资产保值增值、有效使用和管理责任。加强对各类国有资产经营管理和使用重点环节的监管，形成依靠政府、联合部门、协调各界的国资监管大格局，使各类国有资产监管的工作合力进一步增强，国有资产配置效率进一步提高。

各类国有资产的存在形态、功能作用、监管方式等虽有所不同，但加强国有资产监管、保障国有资产安全的基本要求应是一致的，必须做到产权清晰、权责明确、配置合理、运转顺畅、监管到位、保护严格。要通过完善各类国有资产管理体制，进一步提高各类国有资产管理的科学性，使经营性国有资产实现保值增值，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力；使行政事业性国有资产配置使用更加合理有效，发挥更大的社会效益；使资源性国有资产规划更加科学、开发更加节约高效，促进经济、社会、环境可持续发展。

第二篇：加快完善地方国有资产管理体制

地方国有资产管理体系是整个国有资产管理体系的重要组成部分，地方国有资产管理体制改革也是国有资产管理体制改革的重要内容之一，其成功与否关系到整个国有资产管理体制改革的成败。中央领导同志最近多次强调：要完善国有资产管理体制，认真落实地方政府代表国家履行出资人职责的规定，积极探索国有资产监督和经营的高效形式，确保国有资产保值增值。加快推进地方国有资产管理体制改革已经成为当前一项重要的改革攻坚任务。党的十六大和十六届二中、三中全会明确提出了国有资产管理体制改革的一系列方针政策。两年来，国务院国资委按照中央确定的方针政策，坚定不移地推进国有资产管理体制改革和国有企业改革，取得了显著成效。目前，新的国有资产监管体制框架已经初步建立，关于国有资产监管的法规和政策体系日益健全，国有企业、尤其是中央企业效益明显好转。但是，中央和地方国有资产管理体制改革进展并不同步。与中央相比，地方国有资产管理体制改革发展明显不一。截至去年底，全国31个省区市和新疆生产建设兵团国资委才全部组建完毕，市(地)组建国有资产监管机构的仅有203个，占总数的45.3%；单独成立国资委的有176个，占总数的39.3%。不少省(直辖市)和市(地)国有资产监管机构的职责定位与《企业国有资产监督管理暂行条例》(以下简称《监管条例》)中的规定有出入，运作上不够规范，从而不同程度地存在缺位、越位和错位问题，使各地或多或少出现了一些国企改制不规范和国有资产流失的问题。为指导和规范地方国有资产管理体制改革，2004年11月26日，国务院办公厅正式下发了国务院国资委拟定的《关于设立市(地)级人民政府国有资产监督管理机构的指导意见》(以下简称《指导意见》)，但执行情况并不理想。因为地方政府的龙头是省级政府，绕过省级政府直接指导市(地)级政府，肯定效果不会理想。何况在实际工作中，地方国资改革的难度远远比想象大得多。地方国有资产管理工作十分复杂，地方国有资产管理体制改革极具探索性和挑战性。当前，加快推进地方国有资产管理体制改革，需要努力解决以下几个关键问题：

首先，明确建立和完善国有资产监管体制改革的目标和基本方针、基本原则

各地在推进国有资产管理体制改革过程中要因地制宜，但必须遵循党中央确定的基本原则和改革方针。主要是：坚持政府社会公共管理职能和国有资产出资人职能分开；坚持政企分开、所有权与经营权相分离；坚持在国家所有的前提下，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合。这些方针政策是多年来深化国有资产管理体制改革和国有企业改革的经验总结，也是加强国有资产监管工作的行动指南。各级政府和国资监管机构一定要在改革实践中全面领会、准确把握、结合自身实际创造性地执行。

按照中央提出的要求，总结改革的实践经验，地方国有资产监管体制的改革，要在构建：“国家统一所有，分别行使产权，专门机构监管，授权委托经营”的整个国有资产管理体制框架下进行。

国家统一所有。根据国家法律和现行体制，地方国有资产归国家统一所有，由国家统一制定法律法规，国务院代表国家统一行使国有资产所有权，必要时有权统一配置资源。地方政府尤其省级政府没有所有权，不能随意调拨上收地市县甚至乡镇级政府履行出资人职能的资产。

分别行使产权(分级履行出资人职责)。通过逐级授权，明确监管国有资产的范围，各级政府分级履行出资人职责，对所辖国有资产分别负有收益、处置和考核等项管理职权。

专门机构监管。中央政府及省(直辖市)、市(地)政府的行政管理部门与履行出资人职责的机构分设，组建专司国有资产监管的职能机构，代表政府统一监管国有资产。

授权委托经营。地方政府授权地方国资委监管和营运国有资产，进行产权管理。地方国资委委托国有资产营运主体，以资本为纽带，理顺出资关系，具体行使所投资企业的出资人职责。

其次，加快建立和健全地方国有资产监管机构

自上而下建立和健全国有资产监管机构，是解决国有资产多头管理和出资人不到位、推动国有资产战略性重组的一项基本措施，也是推进政府行政管理体制和机构改革的重要内容。已经组建的省和市(地)级国有资产监管机构要进一步规范，完善工作程序；尚未组建的市(地)要按照《指导意见》加快组建步伐，能够单独设立的应尽可能单独设立，并努力做到权利、义务和责任相统一，管资产与管人、管事相结合。

企业国有资产较少的市(地)级政府，经省级政府批准不单独设立国有资产监管机构的，要按照政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职责分开的原则，明确国有资产保值增值的行为主体和责任主体，切实做到国有资产保值增值。借鉴世界各国的国有资产监督管理经验，可以实践的方式和途径有五个：一是政府直接授权当地已建的资产经营公司或专门机构监管和营运。二是将股权委托给社会上的信托机构运作，这类似于社保基金的委托投资行为，由相关行业主管部门或协会(学会)分别进行专业监管。三是由省级国资委通过派出机构监管市(地)国有资产。四是市(地)政府将国有产权委托其它市(地)国资委监管或委托托管公司、资产经营公司、经纪公司等专门机构运作。五是在市(地)财政局里专设一个监管国有资产的机构。从目前情况看，第一种方案较易实现政资分离和政企分离，避免国有资产流失，便于操作，是应该积极实践和推广的一种模式。

对于县级政府，国家已经明确不设立国有资产监管机构。目前，可按照上述市(地)的几种方式探索。对于国有资产存量较大的县，第一种方式比较适合；对于国有资产存量较小、国有企业数量较多的县，第五种方式比较适合。事实上，县一级国有资产存量情况在全国范围内差异很大，一些沿海地区的县的国有资产总量比其它地方的一些地级市甚至省级城市的国有资产总量还大。为防止国有资产流失，实现保值增值，必须积极探索县级国有资产监督管理的有效形式。鉴于个别县国有资产存量确实很大，客观上需要设立县国资委的，国务院国资委应抓紧出台相关管理办法，使之经过省级政府或国务院国资委严格审批得以单独设立。

第三，抓紧落实地方国有资产监管机构的职能

《监管条例》对国有资产监督管理机构(包括中央和地方)的职能做了明确规定，主要是行使出资人职责，促进国有企业改革，实现国有资产保值增值，调整和优化国有经济结构和布局等。由于国务院国资委和地方国有资产监管机构所监管的国有资产的范围、数量、规模和质量有很大的不同，在国有经济发展战略上的侧重也有所不同。前者主要从国民经济

发展的全局出发，保证国有经济在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的控制力、影响力和带动力，后者则从地方或区域经济发展的需要出发，着重发挥国有经济的影响和带动作用，而不强调控制力。因此，地方国有资产监管机构在职能定位上应更侧重国有资本营运，并把监督管理寓于资本营运之中。

从各地情况看，不少地方国有资产监管机构不可避免遗留了一些行政职能，个别的仍然主要按照行政管理的方式管理国有资产，导致诸多“越位”和“错位”问题。尤其是一些国资监管机构内设机构不科学、不健全，无法履行出资人职责。名义上是出资人代表，实际上并没有完全到位，致使地方国有资产监管仍然存在一定程度的“缺位”问题。例如，地方国有资产监管机构大多没有设立经营预算机构和规划发展机构、重大事项的投资决策机构和审计机构；不少地方在国有资产监管的决策机制上实行行政决策方式————“议决制”，而不是按照市场经济要求，按照国有产权管理要求实行“票决制”，即委员会集体决策，一人一票。由于存在这些问题，地方国有资产监管机构既难以有效监管地方国有资产，更难以营运好有限的国有资本。

在纵向和横向关系方面，即行政关系与产权关系问题，地方国有资产监管机构存在的矛盾也比较突出。在个别省份，仍沿袭计划经济的行为方式和思维惯性，对下级政府出资形式的国有资产随意调拨，结果产生了产权纠纷和利益冲突，导致国有资产监管工作出现混乱。各地普遍存在国有资产监管机构与相关政府部门的职责划分不清楚的问题，出资人权利仍不同程度地被计划发展部门、财政部门、组织人事部门以及行政主管部门分割占有。据初步统计，根据《公司法》界定的出资人资产受益、重大决策、选择管理者等三大职能，《监管条例》把三大职责细化成了大约18项出资人职责，但在各地实践中，只有一半左右落实到位。由于职责划分不清，地方国有资产监管机构与相关政府部门不可避免地产生各种摩擦，对开展国有资产监管工作十分不利。

解决上述问题的关键是遵循中央确定的方针政策，通过加快改革，认真落实《监管条例》，牢牢把握出资人职责，完善内设机构和运行机制，理顺各方面的关系。一是地方国有资产监管机构要明确自身定位，围绕如何更好地履行出资人职责来设置内部机构，淡化行政色彩，强化国有资产监管和运营能力。为充分发挥在地方经济发展中的影响和带动作用，地方国有资产监督管理机构应该设立预算和规划发展机构以及投资决策机构；为加强国有资产监管和风险防范，应设立内部审计体系；为提高决策的科学性，应由目前的议决制逐步过渡到票决制。二是严格按照《监管条例》，落实各级政府分别代表国家履行国有资产出资人的权利，上级政府不能凭借行政权利侵犯下级政府所辖国有资产的权利；区域范围内的国有经济布局和结构调整在涉及纵向产权关系时应通过股份制的方式，合资组建公司，以保证各级国有资产监管机构的所有权；现行国有资产管理体制是建立在“一级政府，一级财政；一级财政，一级出资人”基础上的，县级政府出资形成的资产应当由当地政府配置，而不能由上一级行政部门或国资机构随意调配。也就是说，国家统一所有只能由中央政府来体现。三是理顺国资监管机构与相关政府部门的关系。各级地方国资委不行使政府的公共管理职能，政府其它行政部门和监督机构也不履行企业国有资产的出资人职责。总之，只要严格按照《监管条例》明确划分国有资产监管机构与相关政府行政部门的责、权、利，行政关系和产权关系就一定会理顺。

第四，积极探索适宜本地的国有资产监管和营运体制

目前，大部分地方国有资产监管模式通常采用上海和深圳以往的做法，设为三层次：第一层次为地方政府授权的国资委作为特设机构，代表政府专门履行国有资产出资人职责，负责国有经济布局和结构的战略调整，指导国有企业的改革和发展。第二层次是由国资委具体行使所投资企业国有资产出资人职责的营运主体，如，大型企业集团、资产经营公司、控股公司、投资公司、托管公司等，具体负责国有资产保值增值的责任，细化母公司作为出资人与所出资企业的产权关系。第三层次是国有投资企业，主要是国有独资、控股企业，以及以参股承包、租赁、托管等方式占用国有资产的各类企业，依法享有包括国有资产在内的企业法人财产权，自主经营、自负盈亏。一些地方在以三层次的监管模式为主的同时，还对两层次模式(即国资委————国有投资企业)进行了探索和实践。应该说，三层次模式是我国一些城市和地区在长期的国有资产管理实践中积极探索和深入总结的产物。实践证明，这一模式通过设立中间层即国有资产营运主体，可以整合国有资产，也可以有效解决政企不分的问题，实现监管与营运的有机结合。因而应该是我国地方国有资产管理体制改革的一个主要方向。当然，该模式也存在一定的不足，如对中间层的监管不利容易导致国有资产流失和运营效率下降等问题，但这一问题可以通过完善国有资产监管机构的决策和监督机制得到解决。

在两层次模式中，国有资产监管机构实际上必须承担资本营运的责任，因而需要具备资本营运的能力。也就是说，国有资产监管机构不仅是出资人或股东，还是董事，不但要进行股权管理，还要进行资本营运。这一新的国有资产管理体制框架设计，一时也难以做到，很可能顾此失彼。鉴于大多数省级国有资产监管机构的监管任务十分繁重，不提倡搞两层次模式；而对于国有资产存量很少的个别省份和市(地)，尤其是一些国有资产已经实现向少数领域集中的省级或地级城市则可以探索尝试，其前提是国有资产监管机构转变为国有资产营运机构。

第五，抓紧整合重组国有资产营运机构

国有资产营运机构是国有资产管理体制的一个重要环节，设立分布合理、管理科学、运作规范的国有资产营运机构是地方国有资产管理体制改革的一项重要任务。目前，适应国有资产管理体制改革要求，许多省区市对国有资产经营机构进行了改革和调整，在探索国有资产监管和经营的有效形式方面进行了有益的实践。但是，不少地方并没有按照建立新的国有资产管理体制和优化国有经济结构的要求设置资产营运机构，不是完全以履行出资人职责为核心，关心国有资产的营运和保值增值，而是在某些方面或一定程度上专注于“争权夺利”，结果造成国有资产管理依旧混乱，严重影响了国资监管机构的生命力。

目前，从中央到地方，对于如何建立资产营运机构尚无统一模式。北京、上海、江苏、山东等一些地区在实践中积累了比较丰富的经验，特别是通过改组整合原经贸委分设经委和国资委，从而从部门和机构设置上把政府的行政管理职能与出资人职责分开，取得了显著成效。各地应该因地制宜，在学习先进地区经验的同时，大胆探索，根据地方自身实际，加大重组整合力度，在重要行业和关键领域打造若干家控股公司、资产经营公司、投资公司等，完善授权经营，加强监管，使之成为地方经济发展的主力军。

整合重组国有资产营运机构，应当遵循“精、大、强”的原则，要做强做大资产营运机构，很重要的一项制度安排就是要在集团公司(母公司)层面上实现产权主体多元化。实施产权多元化，进行公司制改革，建立完善的法人治理结构是整合集团公司的基础和中心任

务。在大力发展混合所有制经济，积极实现产权主体多元化的基础之上，加快地方国有资产营运机构整合重组步伐，一是要把建立和健全董事会作为关键环节。董事会的权责要明确、运转要规范；董事长不应兼任总经理；董事会应设置薪酬委员会、战略规划委员会、审计委员会等，提高决策的科学性和可行性；引入独立董事制度等。二是强化激励机制。坚持市场化选聘人才；建立内在化、动态化、长期化的激励机制；加强对地方企业负责人的业绩考核工作以及行为约束工作等。三是完善集团公司多层治理。减少管理层次，依照国务院国资委的要求，以不超过三层为宜；明确集团公司和子公司在法律上的平等主体地位，正确划分两者的管理界限；加强对派出董事、监事、财务总监的培训、管理和考核，建立决策失误追究制度等。

第六，积极筹建和运用国有资本经营预算

建立国有资本经营预算是落实国有资产监管机构的出资人权利的关键。只有建立和完善国有资本经营预算，国有资产监管机构才能真正享有资产收益权，投资决策权才能落到实处。目前，国有资本经营预算工作开始起步。一些地方在建立国有资本经营预算制度方面进行了探索，北京、天津、吉林、湖南、贵州及深圳等地的国资委专门设立了国有资本经营预算处。北京、安徽、海南、云南、深圳等地已着手开展国有资本收益收缴工作，为在全国建立国有资本经营预算制度探索了路子。可以说，建立国有资本经营预算在重大理论和原则上是一致的，当前的关键是把这项工作落实到一个机构先做起来，在实践中不断探索完善。目前，国务院国资委正抓紧总结各地的经验，加快建立中央企业国有资本经营预算制度，从而指导和带动地方国有资本经营预算工作的开展，最终建立全国范围的、统一的国有资本经营预算。

当前，地方建立国有资本经营预算，比较切实可行的办法是，由地方国有资产监管机构设立专门机构(如投资预算处或资本预算处)负责，财政部门设立专项帐户，国有资产监管机构将国有资本经营预算，与财政部门负责的公共预算，社保部门负责的社保预算一起汇总到财政预算一并向政府报告，接受人大监督。

第七，强化地方国有资产的基础管理工作

加强国有资产监管首先要求扎扎实实做好基础管理工作。省级国资委建立后，地方国有资产的基础管理工作进展很快，在清产核资、资产评估、交易监管和会计审计工作等方面取得了一定成效。但地方国有资产的基础管理工作总体上仍不能适应经济体制调整和深化改革的需要，管理水平需要尽快提升。目前，中央企业清产核资工作基本结束，目前正在开展有关后续管理工作；围绕加强企业财务监督，国务院国资委制定了企业财务决算管理、国有资产管理等办法，建立了企业预决算管理、会计核算监督、中介审计监督、财务动态监测等工作制度。各地应按照全国统一的工作要求，按时完成本地区企业国有资产运行状况的统计分析，确保基础管理工作的整体进度。进一步加强财务监督和统计评价工作，加大本地区国有企业国有资产运营状况统计和监管企业财务决算管理的工作力度，要按照全国统一的清产核资政策和资产损失认定的标准，规范开展清产核资工作，全面核实资产质量，做好清产核资的后续管理工作，防止产生新的不良资产。进一步规范开展国有资产产权界定、登记、划转、转让、处置、资产评估及产权纠纷调处等基础工作。通过扎扎实实的基础管理工作，使新组建的国资监管机构履行出资人的职责，推动国有产权的转让，确保国有资产保值增值。

2004年以来，国务院国资委以《监管条例》为基础，先后发布实施了9个规章，印发了20多个规范性文件。各地也制定了一系列国有资产监管的地方性法规规章和规范性文件。如，天津市制定了46个相关规章、制度和管理办法。又如，深圳市制定颁发了一系列新的监管制度规定，第一批共11项监管制度以重点和薄弱环节为突破口，在产权、投资、预算、薪酬、资产评估、价格管理等方面进行了规范。所有这些法规规章和规范性文件，为各地国资委依法履行出资人职责提供了依据和准则，对深化国有资产管理体制改革和国有企业改革发展起到了规范和保障作用。此外，各地国资委对所监管企业负责人也逐步开展了业绩考核工作并相应进行了薪酬制度改革，促进了国有企业负责人激励约束机制的建立。湖南等地国资委还开始启动任期经营业绩考核工作。今后，省级国资委需要进一步加大地方国有资产监管的法规和政策的制定力度，加强对市(地)国资委的指导和监督，在抓紧建立和健全市(地)国有资产监管机构的同时，加快制定市(地)内国有资产监管的法规和政策，从而建立从中央到地方，统一、完整的国有资产监管法规和政策体系。

第三篇：完善国有资产管理体制是完善社会主义市场经济体制[最终版]

浅谈国有资产管理体制改革之现状及应对措施

华中科技大学

2011357771613

赵荣海

摘 要：改革开放三十多年来，中国国有资产管理体制改革取得了明显成就，但是其中产权模糊、政企不分、权责不清、效率低下的问题仍然很突出，因此，必须要加快改革步伐，继续深化国有企业资产管理体制改革。

关键词：国有资产管理体制；国有资产；改革；现状；对策

改革开放三十多年，是中国由计划经济向市场经济转型的三十多年，其中当然也包括国有资产管理体制改革这一重要组成部分。从历史的视角，中国的国有资产管理体制改革没有成功的经验可以借鉴，必须要走自己的路。[1]同时我们也应该明确，中国的国有资产管理体制改革是由中国的特殊历史国情决定的，改革开放三十多年来，我们经过不断的改革和探索，逐渐摸索出了一套符合中国实际的国有资产管理模式。

首先何为国有资产。国有资产归国家所有，同时能够为国家产生各种经济效益，它是各种资源的总和。广义的国有资产主要指的是国家的各种物资、债权、财产以及其他方面的权益，包括以下几个部分。一是国家通过各种方式进行投资而形成的资产，二是依照法律所得的本应该归国家所有的财产，三是接受的各种馈赠形成的财产，四是国家通过行使行政权力获得的财产。狭义的国有资产主要是指经营性国有资产，它的含义是国家以出资者的身份在企业中占有的权益和资本，它包括以下几个部分，企业国有资产、用于生产经营的国有资源的一部分、为了获取一定利益转为经营性的资产的行政事业单位拥有的非经营性资产。

一、国有资产管理体制改革的现状及问题

自改革开放以来，中国国有资产管理进行了在体制上以政企分开为主，在国有企业方面以建设现代企业制度为主的改革。但是中国国有资产管理体制尚需进一步完善。目前在实践中主要反映出的问题为：1.中央和地方之间的产权关系仍不明晰。虽然在理论上中央政府和地方政府的产权边界有明确的划分，但是在实践中，二者的权利和责任关系却一直缺乏有效的规范，使得地方政府总是有足够的空间来根据自身的利益关系来权衡国有资产收益，从而造成国有资产的大量流失。2.政企不分的现象在国有企业中依然存在。由于中国国有企业所有者主体地位缺失，政府在行使社会公共管理职能的同时，也行使国有资产的产权职能。同时，在某些国有企业的或者国有资产管理者的任免上，通常直接委派行政人员来负责企业的经营管理，这种体制，很显然不能够使得企业领导积极的去维护国有资产所有者的利益。因此，在推进国有资产管理体制改革的进程中，还需要解决这个存在已久的政企不分的现象[2]。

3.各部门分割管理，权力责任不清。现有国有资产管理体制的一个突出问题就是国有资产出资人的职责由多个部门分担，这就从体制上使得选择管理者的机构与行使重大决策权的部门互不相干。同时，分割管理必然导致部门间权责不明。各部门都热衷于争权力、管审批，而在承担企业的财产责任方面则互相推诿，严重影响了企业经营效率[3]。

4.国有资产的安全和增值仍有待解决。由于中央与地方国资委之间没有行政隶属关系，它们都是按照出资额依法平等行使出资人职责的特设机构，所以对地方国资委的监管主要依靠同级的人民代表大会进行，这就存在一个监管时效性问题。因此，如何有效地实现对地方国资委事前、事中和事后的监督，防止国有资产的流失，确保国有资产的安全和增值，就成为新的国有资产管理体制所面临的一个重要问题。

二、深化国有资产管理体制改革的途径

对于国有资产管理体制的改革，中国在各个时期都进行了一系列的探索，有改革初期实行的放权让利到1998 年成立国有资产管理委员会，再到十五届四中全会提出“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”的分级管理的监督体制，一直到 2003 年 6 月出台《国有资产监督管理暂行条例》，主要都是围绕着产权问题，围绕设置一套怎样的国有资产管理体系展开的。

1.针对产权关系不明晰、所有者缺位造成的问题，应该建立一套新的完整的国有资产管理监督体系。中国是一个社会主义国家，国有资产自然应当归属全体劳动人民所有。人大作为国有资产的所有者，代表全体人民实现着对国有资产的占有，同时实施着对国有资产管理的最终决策和立法权。可以通过政府下设一个国有资产管理委员会来进行国有资产的运营和行使各项管理职能，并通过国资委自身的内部审计、政府对国资委的监督和委托独立的审计机构来实行对国资委的有效监控[3]。

国有资产管理委员会这个新的国有资产管理机构的设置并不是简单地搞拼凑，也不是将各部门分散的权力简单地集中到一个部门去;而是以资本为纽带,理顺出资关系,进行产权管理,重在机构的创新,实现管资产、管人和管事相结合。对于国资委的设置可分为中央和地方两级，对于直接关系到国民经济命脉的大型国有企业，关系到国家安全的行业和全国性的公共服务行业，应该由中央一级国资委来进行管理;而对一些地区性的公共服务行业和一般的国有企业，则交由地方一级国资委来进行管理，实现在坚持国家所有的前提下，实现“分级所有”的改革设想。然而，对于国资委所被赋予的各项权力的使用，有些人就会担心是不是管得太宽了，所赋予的权是不是太多了，会不会造成国资委管理职权的滥用。这就需要除了国资委自身的内部审计之外，还需要通过政府和人大委托的独立审计监督机关来对它实行有效、全面的监督。由人大委托的国有资产审计监督机构是一个真正独立的机构，它既不受制于政府也不归属于国资委，它是受托于人大、对人大负责的一个监督机构。这个审计监督机构应该是由各方面的专家所组成的，其中应该有资产评估师、审计师、国有资产管理等各个方面的专家，他们通过独立的并且透明的手段来对国资委进行监督，并将有关情况及时准确地反映给人大[4]。

2.针对现存的政企不分、政资不分现象，政府仍需加大、加快退出的步伐。资产是指能为所有者或控制者带来收益或效用的经济资源，具有经济性特征。在对资产的管理中首先应该以经济性为目标，中国的国有资产管理也不应该例外;但是这并不意味着经济性目标就是一切以经济利益为目的而弃社会利益、国家利益于不顾，中国的国有资产管理应该在经济目标的基础上更好地兼顾社会和政治目标。同时，政府应当淡化行政的干预，仅仅是以出资人的身份而不应该是管理者的身份来进行国有资产的管理，应当减少行政的干预行为。在对国有资产管理者的任免问题上应引入市场竞争机制，逐步取消以前的行政任命制。以有利于实现国有资产管理体制的创新，提高国有资产运营的效率[5]。

3.各级政府成立专司国有资产管理的国有资产监督管理委员会，代表政府统一管理国有资产，行使出资人职责，实现管资产和管人、管事相结合。作为出资人，国资委依法享有资

产收益、重大决策和选择管理者三大权责。它的主要职责是:制定国有资产营运战略方针、结构调整方向和投资发展规划，编制国有资产经营预算;选派和更换国有资产营运主体的董事、监事和财务总监;考核国有资产营运主体的营运业绩，决定国有资产营运主体的设立、分立、合并、变更等重大事项。国家国资委受国务院委托，对中央直接管理的大型国有企业行使出资人职责，其他国有资产由国务院授权地方政府管理，地方政府委托地方国资委行使出资人职责。地方政府只设省、市（地）两级国资委[6]。

4.管理好国有企业和国有资本，加快国有企业改制步伐，盘活国有存量资产。国有企业是企业国有资产的载体，要维护国有资产的安全，实现保值增值，就必须管理好国有企业。上

级主管部门要加强监督管理措施，开展财务检查，考核企业管理目标，促使企业切实管好国有资产。同时国有企业是中国国民经济的支柱，深化国有企业改革，探索公有制的多种实现形式是当前改革的首要任务。对国有企业的改革不应搞一刀切，不要走入全盘施民营化、个私化的偏道。而应该审时度势，采取有进有退、有改有守、有卖有破等多种方式，积极推行股份制、公司制等混合所有制经济。国有资本可体现为控股、相对控股、重大影响等形式，让改制后的企业真正做到政企分开，产权明晰，责权分明，科学管理，充满生机和活力。在一般缺乏竞争机制的中小型企业中，国有资本可以完全退出，让民营经济充分发展。要积极处置、盘活国有存量资产。要加强市场调查，从实际情况出发，采取拍卖、转让、国退民进等方式，把国有资产从实物形态转为货币形态，充实社会保障基金，实现国有资产保值增值，对稳定社会、发展经济起到积极作用。

三、结论

中国国有资产管理体制经过不断的深化改革，新的国有资产管理体制框架已初具雏形，国资监管初显成效。但是，新的国有资产管理体制仍存在一些理论与实际问题尚须解决，然有诸多操作性问题需要进一步明确。进一步完善国有资产管理新体制是我们必须面对的紧迫问题。要结合中国国情，借鉴国外国有资产管理体制改革发展趋向，从实现国有经济的功能的角度来完善国有资产新体制，保持国有资产的最佳比例；合理界定中央和地方政府国有资产产权边界；加强国有资产的立法管理，形成统一的国有资产管理法律体系。

参考文献：[1] 李荣.进一步推进国有资产管理体制和国有企业改革实现国有企业的体制创新和可持续发展[R].在中国改革高层论坛上的演讲,2005-07-12.[2] 张镅,王娴静.关于中国国有资产管理体制改革的思考[J].合肥工业大学学报:社会科学版,2005,(1):57-61.[3]唐未兵.论深化国有资产管理体制改革[J] 湖南师范大学社会科学学报,2004,(1):78-81.[4]徐帮学.企业国有资产监督管理暂行条例实施手册[K]长春:吉林电子出版社,2003:16-18.[5] 张文魁.在国有企业中“国家股权的管理,十六大以后”国际的改革议程研讨会上的专题研究报告[N].中国经济时报,2003-02-12(1).[6] 丁翔,陈东林.国有资产分级产权体制下的国有投资公司研究[J].财贸研究,2003,(4):54-56.

第四篇：《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发〔2015〕63号)

国务院关于改革和完善 国有资产管理体制的若干意见

国发〔2015〕63号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

改革开放以来，我国国有资产管理体制改革稳步推进，国有资产出资人代表制度基本建立，保值增值责任初步得到落实，国有资产规模、利润水平、竞争能力得到较大提升。但必须看到，现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象；国有资产监督机制不健全，国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业比较突出；国有经济布局结构有待进一步优化，国有资本配置效率不高等问题亟待解决。按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和国务院有关部署，现就改革和完善国有资产管理体制提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。深入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，坚持和完善社会主义基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向，尊重市场经济规律和企业发展规律，正确处理好政府与市场的关系，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，真正确立国有企业的市场主体地位，推进国有资产监管机构职能转变，适应市场化、现代化、国际化新形势和经济发展新常态，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。

（二）基本原则。

坚持权责明晰。实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，依法理顺政府与国有企业的出资关系。切实转变政府职能，依法确立国有企业的市场主体地位，建立健全现代企业制度。坚持政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开，确保国有企业依法自主经营，激发企业活力、创新力和内生动力。

坚持突出重点。按照市场经济规则和现代企业制度要求，以管资本为主，以资本为纽带，以产权为基础，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。注重通过公司法人治理结构依法行使国有股东权利。

坚持放管结合。按照权责明确、监管高效、规范透明的要求，推进国有资产监管机构职能和监管方式转变。该放的依法放开，切实增强企业活力，提高国有资本运营效率；该管的科学管好，严格防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。

坚持稳妥有序。处理好改革、发展、稳定的关系，突出改革和完善国有资产管理体制的系统性、协调性，以重点领域为突破口，先行试点，分步实施，统筹谋划，协同推进相关配套改革。

二、推进国有资产监管机构职能转变

（三）准确把握国有资产监管机构的职责定位。国有资产监管机构作为政府直属特设机构，根据授权代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责，科学界定国有资产出资人监管的边界，专司国有资产监管，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权。以管资本为主，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，更好服务于国家战略目标，实现保值增值。发挥国有资产监管机构专业化监管优势，逐步推进国有资产出资人监管全覆盖。

（四）进一步明确国有资产监管重点。加强战略规划引领，改进对监管企业主业界定和投资并购的管理方式，遵循市场机制，规范调整存量，科学配置增量，加快优化国有资本布局结构。加强对国有资本运营质量及监管企业财务状况的监测，强化国有产权流转环节监管，加大国有产权进场交易力度。按照国有企业的功能界定和类别实行分类监管。改进考核体系和办法，综合考核资本运营质量、效率和收益，以经济增加值为主，并将转型升级、创新驱动、合规经营、履行社会责任等纳入考核指标体系。着力完善激励约束机制，将国有企业领导人员考核结果与职务任免、薪酬待遇有机结合，严格规范国有企业领导人员薪酬分配。建立健全与劳动力市场基本适应，与企业经济效益、劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。推动监管企业不断优化公司法人治理结构，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，建立国有企业领导人员分类分层管理制度。强化国有资产监督，加强和改进外派监事会制度，建立健全国有企业违法违规经营责任追究体系、国有企业重大决策失误和失职渎职责任追究倒查机制。

（五）推进国有资产监管机构职能转变。围绕增强监管企业活力和提高效率，聚焦监管内容，该管的要科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位。将国有资产监管机构行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利，授权国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业行使；将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业；加强对企业集团的整体监管，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，由一级企业依法依规决策；将国有资产监管机构配合承担的公共管理职能，归位于相关政府部门和单位。

（六）改进国有资产监管方式和手段。大力推进依法监管，着力创新监管方式和手段。按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路，更多运用法治化、市场化的监管方式，切实减少出资人审批核准事项，改变行政化管理方式。通过“一企一策”制定公司章程、规范董事会运作、严格选派和管理股东代表和董事监事，将国有出资人意志有效体现在公司治理结构中。针对企业不同功能定位，在战略规划制定、资本运作模式、人员选用机制、经营业绩考核等方面，实施更加精准有效的分类监管。调整国有资产监管机构内部组织设置和职能配置，建立监管权力清单和责任清单，优化监管流程，提高监管效率。建立出资人监管信息化工作平台，推进监管工作协同，实现信息共享和动态监管。完善国有资产和国有企业信息公开制度，设立统一的信息公开网络平台，在不涉及国家秘密和企业商业秘密的前提下，依法依规及时准确地披露国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况，以及国有企业公司治理和管理架构、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息，建设阳光国企。

三、改革国有资本授权经营体制

（七）改组组建国有资本投资、运营公司。主要通过划拨现有商业类国有企业的国有股权，以及国有资本经营预算注资组建，以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为主要目标，通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，促进国有资本合理流动，实现保值增值；或选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立，以服务国家战略、提升产业竞争力为主要目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，通过开展投资融资、产业培育和资本整合等，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构。

（八）明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系。政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。国有资产监管机构按照“一企一策”原则，明确对国有资本投资、运营公司授权的内容、范围和方式，依法落实国有资本投资、运营公司董事会职权。国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责，作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，维护股东合法权益，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。

（九）界定国有资本投资、运营公司与所出资企业关系。国有资本投资、运营公司依据公司法等相关法律法规，对所出资企业依法行使股东权利，以出资额为限承担有限责任。以财务性持股为主，建立财务管控模式，重点关注国有资本流动和增值状况；或以对战略性核心业务控股为主，建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，重点关注所出资企业执行公司战略和资本回报状况。

（十）开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点工作。中央层面开展由国务院直接授权国有资本投资、运营公司试点等工作。地方政府可以根据实际情况，选择开展直接授权国有资本投资、运营公司试点工作。

四、提高国有资本配置和运营效率

（十一）建立国有资本布局和结构调整机制。政府有关部门制定完善经济社会发展规划、产业政策和国有资本收益管理规则。国有资产监管机构根据政府宏观政策和有关管理要求，建立健全国有资本进退机制，制定国有资本投资负面清单，推动国有资本更多投向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域。

（十二）推进国有资本优化重组。坚持以市场为导向、以企业为主体，有进有退、有所为有所不为，优化国有资本布局结构，提高国有资本流动性，增强国有经济整体功能和提升效率。按照国有资本布局结构调整要求，加快推动国有资本向重要行业、关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向产业链关键环节和价值链高端领域集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业，建立健全优胜劣汰市场化退出机制，加快淘汰落后产能和化解过剩产能，处置低效无效资产。推动国有企业加快技术创新、管理创新和商业模式创新。推进国有资本控股经营的自然垄断行业改革，根据不同行业特点放开竞争性业务，实现国有资本和社会资本更好融合。

（十三）建立健全国有资本收益管理制度。财政部门会同国有资产监管机构等部门建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，根据国家宏观调控和国有资本布局结构调整要求，提出国有资本收益上交比例建议，报国务院批准后执行。在改组组建国有资本投资、运营公司以及实施国有企业重组过程中，国家根据需要将部分国有股权划转社会保障基金管理机构持有，分红和转让收益用于弥补养老等社会保障资金缺口。

五、协同推进相关配套改革

（十四）完善有关法律法规。健全国有资产监管法律法规体系，做好相关法律法规的立改废释工作。按照立法程序，抓紧推动开展企业国有资产法修订工作，出台相关配套法规，为完善国有资产管理体制夯实法律基础。根据国有企业公司制改革进展情况，推动适时废止全民所有制工业企业法。研究起草企业国有资产基础管理条例，统一管理规则。

（十五）推进政府职能转变。进一步减少行政审批事项，大幅度削减政府通过国有企业行政性配置资源事项，区分政府公共管理职能与国有资产出资人管理职能，为国有资产管理体制改革完善提供环境条件。推进自然垄断行业改革，实行网运分开、特许经营。加快推进价格机制改革，严格规范政府定价行为，完善市场发现、形成价格的机制。推进行政性垄断行业成本公开、经营透明，发挥社会监督作用。

（十六）落实相关配套政策。落实和完善国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面税收优惠政策，切实明确国有企业改制重组过程中涉及的债权债务承接主体和责任，完善国有企业退出的相关政策，依法妥善处理劳动关系调整和社会保险关系接续等相关问题。

（十七）妥善解决历史遗留问题。加快剥离企业办社会职能，针对“三供一业”（供水、供电、供热和物业管理）、离退休人员社会化管理、厂办大集体改革等问题，制定统筹规范、分类施策的措施，建立政府和国有企业合理分担成本的机制。国有资本经营预算支出优先用于解决国有企业历史遗留问题。

（十八）稳步推进经营性国有资产集中统一监管。按照依法依规、分类推进、规范程序、市场运作的原则，以管资本为主，稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司。

金融、文化等国有企业的改革，中央另有规定的依其规定执行。

各地区要结合本地实际，制定具体改革实施方案，确保国有资产管理体制改革顺利进行，全面完成各项改革任务。

国务院

2015年10月25日

（此件公开发布）

第五篇：如何进一步完善乡镇财政管理体制

进一步完善乡镇财政管理体制的几点建议

新塘乡财政所刘新

乡镇财政是乡镇政府为了实现其基层政权的职能,在乡镇范围内对一部分社会产品或国民收入进行的分配和再分配。乡镇财政管理体制,是乡镇与县(市)和乡镇与企事业以及乡镇其他经济单位之间在收支划分和财政、财务管理职责权限方面的一项重要制度,是乡镇财政管理的基本规范。乡镇财政管理体制的实质是要正确处理乡镇财政分配中集权与分权的关系。乡镇财政是财政体系中的基础环节，深化乡镇财政体制改革，促进乡镇经济发展，关系到公共财政的振兴和政权的稳定，关系到经济能否快速健康发展，关系到全面建设小康社会的目标能否如期实现。因此，认真调查研究乡镇财政体制现状，分析其利弊和主客观原因，积极探讨解决对策，意义重大，刻不容缓。

九江县乡镇财政体制改革自2007年全面实施了“乡财乡用县监管”，经过三年多的运转，运行秩序良好，既保证了乡村两级基层政权组织的运转，规范了“三农”资金管理，提高了资金的使用效益，又坚持了财权和事权的统一，增强了乡镇政府的公共管理和公共服务的保障能力，实现了乡镇政府由单一管理转为多元化的服务性政府，近年来随着国家对“三农”和民生问题的日益重视，各项惠农政策不断加大，所有惠农、支农资金全部由乡镇财政所负责管理，因此，迫切需要完善乡镇财政职能，进一步的深化乡镇财政体制改革。

一、现行乡镇财政管理体制运行的成效

（一）乡镇贫富差距缩小，经济薄弱乡镇财力显著增长。在体制执行期内，县财政对经济条件好，财力有增长的乡镇,适当多集中部分财力,同时在体制结算、转移支付等方面,对经济条件差的经济薄弱乡镇进行倾斜,从而通过合理调节财力，促进了地区间的均衡和协调发展。

（二）创新了乡镇财政管理理念。各乡镇把实行“乡财乡用县监管”改革作为调整和完善乡镇财政管理体制、加强财政监管、规范理财行为、转变政府职能、化解乡村债务和缓解乡镇财政困难的重要手段，推进了财政工作绩效评价体系、树立了“为公理财，为民服务，以人为本”的财政发展新理念。引导乡镇领导树

立正确的政绩观和科学发展观，杜绝了乡镇举债搞建设，超前消费的错误行为，从而，为不断提高乡镇理财、聚财和管财工作水平开创了一个新局面。

（三）提高了资金使用效益。乡镇所有银行账户取消后，各种渠道资金都进入财政专户，便于资金“捆绑’使用,为政府统筹管理资金和运用财力创造了有利条件，基本克服了资金分散所造成的损失。同时，通过财政预算的编制核定及资金统一核算、综合平衡，为乡镇财政预算管理规范化、防止资金流失与挪用筑起了一道坚固的防线。

（四）规范了乡镇政府理财行为。一是乡镇财政预算内外收入全部上缴县级财政集中管理和核算，确保了收入的及时足额入库，促进了乡镇收入有效增长。二是支出按照“保工资、保运转、保民生”的顺序，合理安排支出和拨付资金。三是粮食综合补贴、良种补贴、家电、汽车摩托车下乡补贴等专项资金实行专户管理、封闭运行，按照二轮土地承包核定粮补面积，在基层信用社为农户统一办理“一卡通”，确保了资金专款专用，惠农政策的落实。四是实行乡镇长一支笔审批，财政所监督，提高了乡镇遵守财经纪律，维护财经秩序的自觉性。

（五）规范了乡镇会计工作秩序。过去，乡镇由于受资金分散、分配主体多元化，以及乡镇财务人员业务水平等客观因素的制约，乡镇会计核算工作很难达到《会计法》、新会计制度和新财务制度规范化的要求，会计工作秩序比较混乱。实行“乡财乡用县监管”后，填制报表等专业性强、规范性和技术性要求高的会计核算工作由专职会计完成，促使单位会计核算的质量得到了根本保证，也有利于逐步建立起“统一收付、统一核算、统一管理”和“单一账户”运行的国库集中收付制度。

（六）规范了村级财务管理。村级财务实行“村财村用乡代管”制度，村级财政补助支出实行报账制，由村书记审批，乡镇政府、财政所双重监督。进一步规范村级支出行为，确保了村级组织的基本运转，积极引导村级公益事业建设开展“一事一议”，采取以奖代补、民办公助的形式调动农民“一事一议”的积极性。

（七）促进了乡镇财政职能发挥。“村财村用乡代管”的实施，有效地促进了乡镇财政职能的转换，财政所把工作重点由过去的收支管理型向综合服务型转变，其业务工作不再单纯是“征收税款”和“上划下拨”，而是面向基层，服务为主，认真做好粮食直补、良种补贴、家电、汽车摩托车下乡补贴等各项国家对农民的惠农政策管理工作，使基层财政服务发展的功能得到进一步加强。

二、现行乡镇财政管理体制存在的问题

在肯定乡镇财政体制改革成效的同时，还应看到工作中存在的一些不容忽视的问题，这些问题如果得不到很好的解决，必将影响农村综合改革工作的顺利推进。

（一）财政制度执行不力，监管不够到位。一是存在坐收坐支现象。社会抚养费收支两条线政策执行不到位，该上缴的不及时上缴，该划拨的不及时划拨，致使各乡镇隐匿了大量财政收入，影响了县级财政对乡镇实行转移支付分配的科学性、合理性和公平性。二是乡镇税收征管成本大。乡镇通过给税务部门划拨工作经费等形式，变相增加税收征管成本。四是财政监管不到位。没有开展有组织的经常性财政、财务大检查，没有对违反财经纪律的单位和个人进行严肃处理，追究责任，致使财经纪律难于执行。

（二）乡镇可用财力少，资金供需矛盾仍然突出，其原因是多方面的。突出表现为：一是乡镇事权远远大于财权，乡镇的刚性支出压力不减，乡镇的支出控制难度较大。二是乡镇每月的可用资金有时和实际工作不对称，乡镇资金的调度困难，一定程度上影响了乡镇政府的正常工作运转。

（三）配套改革进展缓慢。乡镇财政管理体制改革，须同乡镇机构改革、化解乡镇债务等改革配套进行。从我县目前的实际看，随着农业税的取消，乡镇政府的自主收入大幅减少，而又缺乏新的财源增长点。导致乡镇政府财政困难的状况没有从根本上得到解决，大部分乡镇依赖上级财政转移支付补助的意识很强。同时，由于激励机制不健全，一些乡镇培植税源创收的积极性不高，化解乡村债务缺乏主动性，存在着依赖上级财政解决的现象。

（四）村级组织运转困难。我县按照省市文件精神，已逐年提高了村级组织运转财政补助资金，但还存在村级组织运转困难，究其原因一是村干部报酬过低，村干部每月报酬800元左右，难以调动村干部工作的积极性，二是村级自主收入难以监管，村级土地承包费、公产租赁费收入由村级管理，自有资金游离在政府和财政监管之外，使乡镇政府和财政的监督职能难以发挥。

（五）乡镇财政工作任务繁重，人事管理缺乏流动性。乡镇财政处于财政管理体系的末端，直接面对千家万户，工作面广，服务项目多，补贴兑付工作程序和标准要求较高，任务十分繁重，工作量比税改前增加了两倍，但乡镇财政人员却严重不足，个别乡镇甚至不足3人，管理和监督难分离，内部监督制约机制不能有效实施，财政资金安全存在潜在风险。乡镇财政干部有些在一个地方一干就是几十年，原地踏步，人员流动渠道不畅，形成“两管两不管”的尴尬境地，长期得不到提拔任用，工作无活力也无动力。

三、完善乡镇财政管理体制的建议

（一）进一步明晰县乡两级政府的事权，科学界定支出范围。按照财权与事权相统一的原则，合理确定乡镇政府的支出范围。乡镇财权与事权的划分，关系到中央和地方各级政府的利益调整，而且必须通过立法、司法、执法和行政等多种手段予以实施。乡镇事权包括行政事业人员（含离退休人员）工资（含津补贴）、公用经费、场镇管理运行经费、医疗经费、住房公积金、工会经费、村（居委）干部补贴、村（居委）办公经费、乡村道路维修费、低保配套费、优抚经费、五保户供养费等。并且要根据乡镇收支规模等实际情况，分类制定乡镇财政支出范围和各项开支标准，规定和完善财务审批程序，统一财务核算制度，加强支出管理。

（二）合理划分县乡财政收入。一是严格按照上级文件要求执行增值税、所得税、耕地占用税、城镇土地使用税、国有土地有偿使用收入、土地增值税等税种的分成比例，并把能征收的税种尽量留给乡镇。二是根据乡镇事权范围每年确定乡镇支出基数。按当年预算超收确定一定比例进行县乡分成，乡镇留足刚性支出基数和超收分成的部分后，余下的上缴县财政；属收不抵支的乡镇，由县级财

政转移支付定额补助。三是不再直接向乡镇下达财税收入任务。预算仍划分县级收入和乡级收入，但乡镇财税收入任务，由县级征收部门负责组织完成，乡镇政府及财政所负责财税工作的协调及税收的具体征管，县对县级征收部门按预算确定的总任务建立财税收入目标责任制考核体系，乡镇政府由于招商引资，利用当地资源等开辟新的财源而新增的收入，在超额完成财税收入任务的前提下，县对乡镇在一定时期内继续实行超收分成奖励办法。

（三）严格执行财经纪律。一是严格财经纪律。必须严格执行国家财经纪律，严格收支两条线，严禁坐收坐支；财政部门要及时划拨权属乡镇的资金，必须当年划拨兑现。二是严格财务监管。建立税收信息共享机制，严禁转引税收；要健全完善制度，加大财政、财务检查和审计监督力度。三是严格责任追究。凡违反国家财经纪律规定，按相关规定严肃处理。

（四）完善转移支付制度，研究乡镇发展扶持政策。一是建议扶持经济薄弱乡镇的政策能通过转移支付的办法得到继续贯彻，努力实现乡镇之间的平衡。县财政在制定转移支付政策时，要更多考虑贫困乡镇，加大支付力度，保证贫困乡镇财力不断增加，努力实现乡镇之间的基本平衡，做到“富乡镇有肉吃、穷乡镇有汤喝”。二是关注乡镇用于改善民生等方面的投入。乡镇近年来在改善民生方面面临的压力比较大，既费神又花钱，想做点事财力又不允许，压力比较大。建议县政府对乡镇用于解决民生方面的投入予以关注，在财力允许的情况下，适度进行帮扶。三是尽力实现财力下移。对于上级财政部门增加的转移支付资金，本级财政增加的可用资金，尽可能地向乡镇倾斜，缓解乡镇财力的不足，解决乡镇实际困难，支持乡镇发展。

（五）合理确定乡镇财政的支出顺序。按照“乡财乡用县监管”的要求，在预算共编的基础上，实现财政支出“一保工资，二保运转、三保民生”的原则，合理确定财政支出顺序，切实加强乡镇财政管理，提高资金使用效益。

（六）增加基层财政公用经费。近几年来，国家支持“三农”的政策不断出台，这些惠农政策的实施，充分调动了农民增收的积极性，而这些资金的操作与监管，全部由基层财政所承担监督职能，加大了工作业务量，而这部分资金根本

无公用经费，工作经费不足已严重影响财政干部服务职能的履行，影响了干部工作的积极性，只有充分保障财政所的公用经费，才能实现基层财政的财权和事权相统一。

（七）减少乡镇事务负担。用体制激励乡镇发展经济，但也要注意在当前乡镇收入来源渠道非常少的情况下，要尽可能减轻乡镇事务负担，给乡镇减压松绑，让乡镇休养生息，以利今后发展。收入任务不与乡镇挂钩。不向乡镇特别是农业乡下达不切实际的经济指标任务，让经济增长顺应经济规律，同时减轻乡镇负担和压力。

（八）加大对乡镇的支持力度。要按照“简政放权、理顺关系、规范分类、加强基层”的原则，将能下放的权力尽量下放乡镇，加大对乡镇的财力支持，逐步提高人头经费标准，确保乡镇政府正常运转和职能充分发挥；提高基层福利待遇，推进乡镇干部合理流动，努力改善乡镇干部的工作环境。

四、结束语

通过这次乡镇财政管理体制调研活动，深感农村综合改革意义重大、任务艰巨，只有充分认识学习实践科学发展观的内涵，才能在工作中与时俱进、创新求实，不断巩固农村税费改革成果，促进农村综合改革、社会主义新农村建设顺利开展。